MAO:44/20

Joensuun kaupunki - turvateknologiaratkaisut

julkinen hankinta - hankinnan kohteen määritteleminen - tarjoajan soveltuvuus - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus - poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Diaarinumero: 2018/510
Antopäivä: 12.2.2020

Asian tausta

Joensuun kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) organisaatioon kuuluva Pohjois-Karjalan hankintatoimi on ilmoittanut 11.10.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta eri asiakasryhmien kotiin vietävien turvateknologiaratkaisujen hankinnasta Pohjois-Karjalan sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymälle ajalle 1.1.2019–31.12.2020 sekä sen jälkeen mahdolliselle toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Pohjois-Karjalan hankintatoimi on 4.12.2018 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Stella Kotipalvelut Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 3.300.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Vivago Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.950 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan pääasialliseksi kohteeksi on ilmoitettu yhteisen hankintanimikkeistön (CPV) mukaisesti "Lääketieteelliset laitteet, farmaseuttiset valmisteet ja henkilökohtaiseen hygieniaan liittyvät tuotteet" (33000000-0). Tarjouspyynnössä on useassa kohdassa edellytetty, että hankinnan kohteena olevan laitteen tulee mitata asiakkaan aktiivisuuden tasoa. Lisäksi hankintayksikkö on tarjoajien esittämiin kysymyksiin vastatessaan todennut, että kaikkien laitteiden tulee olla CE-merkittyjä. Käytetystä CPV-koodista ja tarjouspyynnön vaatimuksista johtuen hankinnan kohteena oleva laite on ollut terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetussa laissa tarkoitettu terveydenhuollon laite, jossa on tullut olla terveydenhuollon laitteita koskeva CE-merkintä.

Hankintayksikön on viranomaisena toiminnassaan varmistettava, että lain edellyttämiä sertifiointeja ja laatuvaatimuksia noudatetaan. Käyttöturvallisuudella on korostunut merkitys, kun kyseessä on laite, jota käytetään terveydenhuollossa. Voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjotulla laitteella ei ole ollut terveydenhuollon laitteen CE-merkintää.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen hinnat ovat olleet poikkeuksellisen alhaisia verrattuna muiden tarjoajien hintoihin erityisesti hälytyskeskusjärjestelmän ja älykkään ohjelmiston hinnan osalta. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut näiden hankinnan osakokonaisuuksien kuukausihinnaksi 0,01 euroa. Lisäksi tarjottu kokonaishinta on ollut noin 35 prosenttia vertailussa toiseksi tulleen tarjoajan vertailuhinnan arvosta. Hankintayksikkö ei ole hankintapäätöksessä tai muutoin ilmoittanut, onko se arvioinut voittaneen tarjoajan edellytyksiä palvelun tuottamiseen tarjotuilla poikkeuksellisen alhaisilla hinnoilla.

Vastine

Vaatimukset

Joensuun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.700 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan kohteena olevalle laitekokonaisuudelle ei ole ollut CPV-nimikkeistössä täysin soveltuvaa koodia, joten hankintayksikkö on käyttänyt päätason CPV-koodia 33000000-0. Tämän päätason alanimikkeinä on kaksi CPV-koodia, 33196100-1 (Vanhuksille tarkoitetut laitteet) ja 33196200-2 (Vammaisille tarkoitetut laitteet), jotka ovat lähinnä vastanneet hankittavaa kokonaisuutta. Käytetty päätason CPV-koodi sisältää paljon laitteita, joita ei voida katsoa terveydenhuollon laitteiksi, kuten esimerkiksi sähköhammasharjoja ja partakoneita. CPV-koodista ei ole siten voinut päätellä, onko hankinnan kohteena oleva laite ollut terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetussa laissa tarkoitettu terveydenhuollon laite.

Tarjouspyynnön mukaan tarjottavien laitteiden on tullut täyttää muun ohella sähköturvallisuutta koskevat vaatimukset. Hankintayksikkö on CE-merkintää koskevaan kysymykseen antamassaan vastauksessa todennut, että kaikkien laitteiden tulee olla CE-merkittyjä. Vastauksessa ei ole otettu kantaa siihen, onko laitteiden tullut olla terveydenhuollon laitteita. Mikäli hankintayksikkö olisi vaatinut, että kokonaisuus on toteutettava terveydenhuollon laitteilla, se olisi tarpeettomasti rajoittanut kilpailua ja ollut mahdollisesti myös syrjivää. CE-merkintää koskeva toteamus on perustunut tarjouspyynnön vaatimukseen sähköturvallisuudesta.

Voittaneen tarjoajan tarjoama turvakello ei ole terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetussa laissa tarkoitettu terveydenhuollon laite. Se ei sisällä lääkinnällisiä ominaisuuksia. Kyseessä on ranteessa pidettävä turvapuhelin eli käytännössä paikannustoiminnon sisältävä matkapuhelin. Turvakello toimii käyttäjän paikannuksessa sekä seuraa laitteen tilaa, ei niinkään esimerkiksi käyttäjän sykettä, verenpainetta tai muuta terveyteen liittyvää tietoa. Mikäli turvakello katsottaisiin terveydenhuollon laitteeksi, se olisi korkeintaan käyttäjän suorituskyvyn tai aktiivisuuden arviointiin käytettävä laite. Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (jäljempänä myös Valvira) mukaan tällaista laitetta ei tarvitse varustaa terveydenhuollon laitteen CE-merkinnällä.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan sitoutunut tarjouspyynnön ehtoihin. Tarjoajalla ei tarvitse olla tarjouspyynnössä edellytettyjä resursseja vielä tarjouksen tekohetkellä, vaan riittää, että tarjouksessa on sitouduttu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnön vaatimusten mukaisesti sopimuskauden alkaessa. Koska voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole ollut sellaisia tietoja, jotka olisivat antaneet hankintayksikölle perustellun aiheen epäillä, että tarjotut ratkaisut eivät olisi vastanneet tarjouspyynnön vaatimuksia, hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi.

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut hinnaltaan muita tarjouksia huomattavasti halvempi ainoastaan hälytyskeskusjärjestelmän ja älykkään ohjelmistoalustan osalta. Muiden osakokonaisuuksien osalta voittaneen tarjoajan tarjoamat hinnat ovat olleet toiseksi tai kolmanneksi edullisimpia. Muutaman osakokonaisuuden huomattavasti alhaisempi hinnoittelu ei ole tarkoittanut sitä, että tarjous olisi ollut poikkeuksellisen alhainen. Voittanut tarjoaja on suorittanut kaikki lakisääteiset velvoitteensa, eikä hankintayksiköllä ole ollut syytä epäillä voittaneen tarjoajan teknistä tai taloudellista kykyä suoriutua hankinnasta.

Ennen hankintapäätöksen tekemistä voittanutta tarjoajaa on pyydetty esittelemään tarjoamaansa ratkaisua. Tässä yhteydessä hankintayksikkö on kysynyt voittaneelta tarjoajalta kahden osakokonaisuuden edullisesta hinnoittelusta. Voittanut tarjoaja on todennut, että tarjotut hinnat pitävät paikkansa ja että se on sitoutunut tarjoukseensa.

Kuultavan lausunto

Stella Kotipalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja esittänyt, että sen tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Hankinnan kohteena olevat turvapuhelimet ja hälytyskeskusohjelmistot eivät ole terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetussa laissa tarkoitettuja terveydenhuollon laitteita. CE-merkintää koskevalla toteamuksella ei ole tarkoitettu terveydenhuollon laitteiden vaan sähkölaitteiden CE-merkintää.

Turvapuhelin tai -kello on tavalliseen matkapuhelimeen verrattavissa oleva laite, jolla henkilö ottaa yhteyden hälytyskeskukseen. Hälytyskeskusohjelmisto vastaanottaa puhelun ja auttaa hälytyskeskuksen henkilökuntaa toimimaan. Aktiivisuuden mittaaminen ei ole terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetun lain mukaista toimintaa, vaan keino hälyttää apua, mikäli asukas ei ole aktiivinen tietyn ajanjakson aikana. Esillä olevassa hankinnassa aktiivisuuden mittaaminen on tarkoittanut asukkaan liikkeen seuraamista.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tarjoamaan laitetta, joka aktiivisuuden mittaamisen ohella tekisi myös jotain terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetun lain mukaista toimintaa. Tällaisen tuotteen tarjoamista ei ole kuitenkaan kielletty tarjouspyynnössä. Kuultavan tarjoama laite on toteuttanut tarjouspyynnössä edellytetyn toiminnallisuuden.

Kuultava on antanut siltä pyydetyn hinnoittelua koskevan selvityksen. Tässä selvityksessä on todettu, että se on alan markkinajohtaja toimien 180 kunnan alueella palvellen noin 40.000 turvapuhelinasiakasta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on tarjouspyynnössä määritellyt käyttävänsä hankittavaa kokonaisuutta asiakkaiden hoidossa ja keräävänsä ennakoivaa tietoa asiakkaan terveydentilan muutoksista. Tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten johdosta tarjotun laitteen on tullut täyttää terveydenhuollon laitteita koskevat vaatimukset.

Voittaneen tarjoajan tarjoama turvakello ei ole ollut tarjouspyynnön vaatimusten mukainen. Sen käyttöohjeessa ei ole kuvattu kaikkien tarjouspyynnössä asetettujen edellytysten täyttymistä, kuten erilaisia automaattisia hälytyksiä tai valittuja ilmoituksia asiakkaan aktiivisuuden seurannasta. Käyttöohjeesta ei ole myöskään käynyt ilmi, että palvelu kattaisi tarjouspyynnössä edellytetyn asiakkaan aktiivisuuden ja vuorokausirytmin seurannan. Muutkaan tarjotut ratkaisut eivät ole täyttäneet tarjouspyynnön vaatimuksia. Esimerkiksi tarjottu kokonaisratkaisu muistisairaudesta tai muista kognitiivisista häiriöistä kärsiville asiakkaille ei ole sisältänyt aktiivisuuden seurantaa. Voittanut tarjoaja on ehdottanut ratkaisuksi turvakelloa ja ranneketta yhdessä. Kummallakaan laitteella ei ole mahdollista tehdä hälytystä muuten kuin asukkaan itse tekemänä. Hankinnan kohteena olevien laitteiden on edellytetty keräävän asiakastietoa, ei laitekohtaista tietoa. Voittaneen tarjoajan laitteiden kuvauksista ei käy ilmi, että ne keräisivät asiakastietoa.

Tarjouspyynnössä ohjelmiston on määritelty sisältävän laitteen keräämää tietoa. Sen sijaan tarjouspyynnössä ei ole esitetty, että ohjelmisto valmiiksi sisältäisi kaiken hoidossa tarvittavan tiedon. Voittaneen tarjoajan älykäs ohjelmisto ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia siltä osin kuin ohjelmistolla voidaan seurata sinne tallennettua tietoa. Luotettava asiakastieto tulee kerätä ensisijaisesti tarjotuista laitteista sekä asiakkaan kotona että kodin ulkopuolella. Tarjottu aktiivisuuden seuranta kotiin asennettavilla sensoreilla ei mittaa luotettavasti asiakkaan aktiivisuutta, vaan kyseisessä tilassa tapahtuvaa liikettä. Tarjottu vuoteeseen asennettava vuodevahti ei myöskään mittaa asiakkaan vuorokausirytmiä, vaan vuoteesta nousemista ja siihen palaamista. Näiltäkään osin voittaneen tarjoajan tarjoamat ratkaisut eivät ole vastannut tarjouspyynnön vaatimuksia.

Lisäksi voittaneen tarjoajan tarjouksessa tarjottu järjestelmä on kolmannen tahon ratkaisu, vaikka tarjouksessa on ilmoitettu, ettei se käytä hankinnassa alihankkijoita.

Hankinnassa käytetyn päätason CPV-koodin alle kuuluvat muut kuin lääkinnälliset laitteet ovat farmaseuttisia valmisteita tai henkilökohtaiseen hygieniaan liittyviä tuotteita, joiksi hankinnan kohteena olevaa ratkaisua ei voida katsoa. Hankintayksikkö ei ole käyttänyt mitään lisäkoodia selventääkseen hankinnan kohdetta. Käytetty CPV-koodi ja tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset ja kuvaukset huomioon ottaen valittaja on voinut perustellusti ymmärtää, että hankintayksikön tarkoituksena on ollut hankkia lääkinnällisen laitteen vaatimukset täyttävä ratkaisu. Tämän perusteella valittaja on myös antanut oman tarjouksensa. Mikäli asiassa ei katsota, että kysymyksessä on ollut lääkinnällinen laite, hankinnassa käytetty CPV-koodi on ollut virheellinen.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä esitetty määritelmä, jonka mukaan hankittavaa kokonaisuutta käytetään asiakkaan hoidossa ja ennakoivan tiedon keräämiseen asiakkaan terveydentilan muutoksista, on mainittu tarjouspyynnössä ainoastaan kerran älykkään ohjelmistoalustan vaatimuksissa. Vaatimusta ei voida tulkita siten, että sen perusteella kysymys olisi ollut lääkinnällisestä laitteesta. Myös valittajan viittaama asiakkaan vuorokausirytmin mittaamista koskeva vaatimus on mainittu ohjelmistoalustaa koskevissa vaatimuksissa.

Aktiivisuustason mittaamisen osalta tarjouspyynnössä ei ole määritelty tarkemmin, miten aktiivisuuden mittaaminen tulee toteuttaa laitteessa, koska tarjoajille on haluttu antaa enemmän vaihtoehtoja tarjottavan kokonaisuuden laadintaan ja aktiivisuuden seurannan toteutukseen. Laitteen on kuitenkin tullut sisältää jonkinlainen aktiivisuuden seuranta.

Voittaneen tarjoajan tarjoamassa laitteessa aktiivisuuden seuranta perustuu käyttäjän liikkeeseen, ja tätä on pidetty riittävänä aktiivisuuden seurantatapana. Hankintayksikkö on hyväksynyt käyttäjän liikkeeseen perustuvan ratkaisun myös kolmen muun tarjoajan osalta. Voittaneen tarjoajan tarjoamalla laitteella voi tarvittaessa hälyttää apua.

Voittaneen tarjoajan tarjoaman turvakellon taustaohjelmaan voidaan määrittää kriteerit, joiden perusteella laite lähettää automaattisen hälytyksen tai muun asiakkaan aktiivisuuden seurantaan liittyvän ilmoituksen. Automaattisia hälytyksiä aiheuttavat muun ohella laitteen varaustason heikkeneminen, tehdyn hätäpuhelun vastaamattomuus ja laiteyhteyden puuttuminen. Aktiivisuuteen liittyviä ilmoituksia voivat olla muun ohella laitteen poistuminen niin sanotun kotimajakan alueelta tai turva-alueelta. Nämä hälytykset ja ilmoitukset ovat käyneet ilmi voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteistä.

Voittaneen tarjoajan tarjoama järjestelmä kerää tietoa aktiivisuudesta myös erilaisten sensoreiden avulla. Sensoreista kerättävä tieto kootaan yhteen raportointityökalulla, jolloin voidaan muodostaa käsitys asiakkaan kokonaisaktiivisuudesta halutulla ajanjaksolla. Tarkastelu voidaan tehdä tunneittain tai esimerkiksi viikkotasolla pidemmän aikavälin muutoksen havaitsemiseksi. Aktiivisuuden muutoksista voidaan asettaa hälytyksiä.

Tarjottu vuodevahti on yksi asiakkaan vuorokausirytmin seuraajista, mutta vuorokausirytmiä seurataan myös muilla sensoreilla. Voittaneen tarjoajan järjestelmässä vuodevahti ja langaton ranteessa pidettävä laite antavat molemmat tietoa käyttäjän aktiivisuudesta. Tällä tavalla esimerkiksi kotihoidon henkilökunta saa tiedon, että käyttäjä on lepäämässä omassa sängyssään.

Hankintayksikkö ei ole vaatinut alihankkijoiden ilmoittamista tarjoushetkellä. Tarjouspyynnössä on todettu, että valittu sopimustoimittaja voi ilmoittaa alihankkijoiden käyttämisestä tai alihankkijoiden muutoksista sopimuskaudella. Laitteiden tai ohjelmistojen valmistajaa ei voida automaattisesti katsoa tarjoajan alihankkijaksi.

Tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset määrittelevät hankinnan kohteelle asetetut vähimmäisvaatimukset, eikä niitä voida johtaa suoraan hankinnassa käytetystä CPV-koodista. Hankinnassa käytetty CPV-koodi ei ole ollut virheellinen.

Kuultava on esittänyt, että vaikka hankinnassa käytetty CPV-koodi on koskenut osin lääkinnällisiä laitteita, se ei ole voinut syrjäyttää tarjouspyynnössä esitettyä hankinnan kohteen kuvausta, joka on täydentänyt päätason CPV-koodia. Tarjouspyynnössä ei ole rajoitettu sitä, miten tarjoaja toteuttaa hankinnan kohteena olevan kokonaisratkaisun. Valittaja on ollut tarjoajista ainoa, joka on tarjonnut kokonaisratkaisua, joka on sisältänyt terveydenhuollon laitteen.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä on useassa kohdassa viitattu lääkinnällisiin ominaisuuksiin. Tarjouspyynnössä esitetty osakokonaisuus "Kokonaisratkaisu turvapuhelinasiakkaille kotiin" on liittynyt sairaiden asiakkaiden tukemiseen muun ohella aktiivisuuden seurannassa. Tarjouspyynnön osakokonaisuudessa "Kokonaisratkaisu vaativaa hoitoa ja seurantaa tarvitsevalle asiakkaalle kotiin" on ollut kysymys vaativaa hoitoa tarvitsevista asiakkaista. Tarjouspyynnössä on lisäksi viitattu palliatiivista ja saattohoitoa tarvitseviin asiakkaisiin sekä sairaalasta kotiutuviin asiakkaisiin ja todettu, että aktiivisuuden seurannasta katsotaan olevan suurta hyötyä mainittujen asiakkaiden hoidossa. Edelleen tarjouspyynnössä on osakokonaisuuden "Kokonaisratkaisu muistisairaudesta tai muista kognitiivisista häiriöistä kärsivälle asiakkaalle" osalta edellytetty, että valittu järjestelmä pystyy osoittamaan lisääntyneen avun tarpeen.

Tarjouspyynnössä on aktiivisuuden mittaamisen osalta edellytetty muun ohella, että älyä sisältävien laitteiden tulee mitata tilaajan määrittämän asiakkaan aktiivisuustasoa jatkuvasti toiminnassa ollessaan. Mittaustiedon on tullut olla luotettavaa ja poikkeamien tullut aiheuttaa hälytys tai ilmoitus hälytyskeskusjärjestelmään. Tarjouspyynnössä on siten edellytetty aktiivisuustason mittaustulosten osalta automaattisia hälytyksiä ja luotettavuutta.

Voittaneen tarjoajan tarjoama ratkaisu ei mittaa paikallaan tapahtuvaa aktiivisuutta ja sen muutoksia, eikä se voi antaa luotettavaa kokonaiskuvaa henkilön vuorokauden aktiivisuustasosta. Pelkkää laitteen liikettä ei voida katsoa luotettavaksi asiakkaan aktiivisuustason seurannaksi, eikä pelkkä paikkatieto anna luotettavaa tietoa henkilön aktiivisuustasosta, kuntoisuudesta ja sen muutoksista. Tarjotun ratkaisun osalta ei ole esitetty kliinistä arviointia, joka osoittaisi sen luotettavuuden. Automaattista hälytystä laitteen varaustasosta tai tehdyn hätäpuhelun vastaamattomuudesta ei voida myöskään katsoa tarjouspyynnön mukaiseksi hälytykseksi henkilön aktiivisuustason poikkeamasta, koska kyse on laitteen teknisistä hälytyksistä.

Hankinnassa on käytetty lääkinnällisiä laitteita koskevaa CPV-koodia. Tarjouspyynnössä on puolestaan edellytetty mittaustiedon luotettavuutta ja asiakkaan seurantaa siten, että tietoa kerätään terveydentilan muutoksista ja tietoa voidaan käyttää asiakkaan hoidossa. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä, mikäli tarjouspyynnössä aktiivisuustason seurannan luotettavuudella ei ole tarkoitettu lääkinnällisille laitteille asetettuja vaatimuksia luotettavuudesta. Hankintayksikkö ei ole myöskään tarjoajien esittämiin kysymyksiin vastatessaan täsmentänyt, että CE-merkintää koskeva vaatimus olisi koskenut sähköturvallisuutta. Mikäli näin on ollut, hankintayksikön olisi tullut täsmentää tarjouspyyntöä tältä osin. Muussa tapauksessa vaatimus on jäänyt epäselväksi.

Voittanut tarjoaja on tarjonnut kolmannen tahon ratkaisua. Tämä taho on ollut tavaran tuottamiseen osallistuva toimittaja ja siten voittaneen tarjoajan alihankkija. Mikäli voittanut tarjoaja on käyttänyt kyseisen tahon tai toisen aiemmin käyttämänsä alihankkijan referenssejä tarjouksessaan, sen voidaan katsoa käyttävän hankinnan toteuttamiseen muiden yksiköiden voimavaroja, jotka olisi tullut ilmoittaa ESPD-lomakkeella. Voittanut tarjoaja on kuitenkin ilmoittanut tarjouksessaan toteuttavansa koko hankinnan itse. Mikäli voittanut tarjoaja on esittänyt referenssikohteinaan aiemman alihankkijan tarjoamia laitteita, ei referenssien voida katsoa vastanneen tarjottua tuotetta tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

CPV-koodin ilmoittaminen ja hankinnan kohteen määritteleminen

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 59 §:n 2 momentin mukaan hankintojen määrittelyssä on käytettävä 4 §:n 15 kohdassa tarkoitettua yhteistä hankintanimikkeistöä (CPV).

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa. Pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät on laadittava sellaisten suorituskykyä koskevien tai toiminnallisten vaatimusten perusteella, jotka ovat riittävän täsmällisiä, jotta tarjoajat pystyvät määrittämään hankinnan kohteen ja hankintayksiköt pystyvät tekemään hankintasopimuksen.

Keskeiset tosiseikat

Hankinnan kohteena on ollut eri asiakasryhmien kotiin vietävät turvateknologiaratkaisut, ja hankintailmoituksessa on ilmoitettu hankinnan pääasialliseksi CPV-koodiksi 33000000-0 (Lääketieteelliset laitteet, farmaseuttiset valmisteet ja henkilökohtaiseen hygieniaan liittyvät tuotteet). Hankintailmoituksessa ei ole ilmoitettu muita CPV-koodeja.

Tarjouspyynnön kohdassa II.2.4 "Kuvaus hankinnasta" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjottavien laitteiden tulee täyttää Euroopan unionin suoraan velvoittavien säädösten, Suomen lakien ja asetusten sekä viranomaisten antamat määräykset mm. rakenteen, varusteiden, työ- ja paloturvallisuuden sekä sähköturvallisuuden osalta."

Tarjouspyynnön kohdasta "Hankinnan kohteen kriteerit" käy ilmi, että hankittava kokonaisuus on sisältänyt seuraavat osakokonaisuudet: "Hälytyskeskusjärjestelmä tilaajan käyttöön", "Älykäs ohjelmistoalusta", "Kokonaisratkaisu turvapalveluasiakkaalle kotiin", "Kokonaisratkaisu vaativaa hoitoa tai seurantaa tarvitsevalle asiakkaalle kotiin", "Kokonaisratkaisu muistisairaudesta tai muista kognitiivisista häiriöistä kärsivälle asiakkaalle" sekä "Yksilöllinen henkilökohtainen varustelu yhteisöasumiseen, esim. ryhmäkotiin". Mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on ilmoitettu eri osakokonaisuuksia koskevat vaatimukset sekä niitä koskevat yleiset vaatimukset.

Tarjouspyynnössä on osakokonaisuuden "Älykäs ohjelmistoalusta" osalta todettu muun ohella, että ohjelmistoalustalla tulee pystyä seuraamaan, hälyttämään ja raportoimaan esimerkiksi asiakkaan vuorokausirytmiä ja aktiivisuustasoa. Osakokonaisuuden "Kokonaisratkaisu turvapalveluasiakkaalle kotiin" osalta tarjouspyynnössä on todettu muun ohella seuraavaa:

"Pyydetty kokonaisratkaisu koskee asiakkaita, jotka tarvitsevat sairauden, heikentyneen toimintakyvyn tai muun syyn vuoksi erilaista turvateknologiaa kotona asumisen tueksi. Huomioitavaa on, että kaikki asiakkaat eivät välttämättä tarvitse jatkuvaa aktiivisuuden seurantaa, mutta aktiivisuuden seuranta tuottaa lisäarvoa osalle asiakkaista, joten aktiivisuuden seurannan tulee sisältyä tarjottuun kokonaisratkaisuun. Kaikki turvateknologiaa käyttävät asiakkaat eivät ole säännöllisen kotihoitopalvelun piirissä, ja osa asiakkaista saa avun ainoastaan turvapalveluhälytysten kautta."

Tarjouspyynnössä on osakokonaisuuden "Kokonaisratkaisu vaativaa hoitoa tai seurantaa tarvitsevalle asiakkaalle kotiin" osalta todettu muun ohella seuraavaa:

"Pyydetty kokonaisratkaisu koskee vaativaa hoivaa ja hoitoa tarvitsevia asiakkaita, joihin voidaan katsoa kuuluvan mm. palliatiivista ja saattohoitoa tarvitsevat asiakkaat, sekä kotiutuvat asiakkaat, joiden aktiivisuuden seurannasta ja tarkemmasta datan keruusta katsotaan olevan asiakkaan hoidossa suurta hyötyä. Nämä asiakkaat ovat pääsääntöisesti kotihoidon tai kotisairaalan asiakkaita.

[- -]

Tarjottuun kokonaisratkaisuun sisältyy asiakkaan aktiviteettitasoa yksilöllisesti mittaava laite, joka mahdollistaa seurannan ja josta voidaan tarvittaessa helposti hälyttää apua."

Tarjouspyynnön kohdassa "Älykäs ohjelmistoalusta (IOT-alusta)" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Ohjelmointialustan tulee hyödyntää koneoppimista kerätyn datan analysoinnissa. Ohjelmiston on pystyttävä ilmaisemaan henkilöstölle vähintään avun tarvetta ennakoivat merkit asiakkaan terveydentilassa ja poikkeamat aktiivisuudessa pitkällä aikavälillä."

Tarjouspyynnön kohdassa "Turvalaitekokonaisuuden vaatimukset" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Toimittajalla on oltava erilaisia teknologisia ratkaisuja erilaisiin tarkoituksiin, joilla mahdollistetaan yksilölliset ratkaisut asiakkaille. Turvapalvelulaitteita/-laitteistoja käytetään pääosin asiakkaiden kodeissa, mutta laitteistojen on sovelluttava myös ryhmäkotiympäristöön yksilöllisin ratkaisuin.

Turvalaitekokonaisuuden tulee antaa hälytykset hälytyskeskusjärjestelmän kautta. Laitteistolta edellytetään erilaisia hälytystyyppejä, kuten painikehälytykset, automaattiset hälytykset, automaattiset ilmoitukset asiakkaan aktiivisuuden muutoksista, laitteiden tekniset hälytykset sekä yhteyden katkeaminen ratkaisuun kuuluvien komponenttien välillä.

Älyä sisältävien laitteiden on mitattava tilaajan määrittämän asiakkaan aktiivisuustasoa jatkuvasti toiminnassa ollessaan. Mittaustiedon on oltava luotettavaa, ja poikkeamien tulee aiheuttaa hälytys/ilmoitus hälytyskeskusjärjestelmään."

Hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle on esitetty muun ohella seuraavat kysymykset:

"Tilaajan määrittelyn perusteella, tarjouspyynnön kohteena oleva järjestelmä on tarkoitettu käytettäväksi sairauden ja toimintakyvyn hoitoon tai tarkkailuun. Käyttötarkoituksen mukaisesti laki velvoittaa käyttämään lääkintälaitedirektiivin (MDD 93/42/EEC) mukaista CE-hyväksyttyä laitetta. Direktiivin mukaisesti lääkintälaiteasetus määrittää laitteen ja mittauksen luotettavuuden sekä tuotteen turvallisuuden, sopivuuden ja suorituskyvyn käyttötarkoitukseen. Tässä tarjouspyynnössä siis vaaditaan tämä hyväksyntä?"

"Kohdassa Turvalaitekokonaisuuden vaatimukset puhutaan Mittaustiedon luotettavuudesta. Luotettavaa mittausta ei pystytä tekemään ympäristöä tarkkailevilla ulkoisilla sensoreilla. Ainoa tapa saada luotettavaa mittaustietoa saadaan mittaamalla käyttäjän fysiologisia signaaleja. Kysymys: Pyydämme tarkentamaan mittauksen luotettavuuden käsitettä ja käyttämään luotettavuuden määrittämiseen lääkintälaitedirektiivin (MDD 93/42/EEC) mukaista CE hyväksyttyä laitevaatimusta."

Hankintayksikkö on vastannut kumpaankin kysymykseen seuraavasti:

"Kaikkien laitteiden tulee olla CE-merkittyjä. CE-merkintä on merkintä, jolla tuotteen valmistaja tai valtuutettu edustaja vakuuttaa, että tuote täyttää tuotetta koskevien EU:n direktiivien ja asetusten olennaiset vaatimukset. CE-merkinnällä varustettu tuote saa liikkua vapaasti EU:n alueella."

Arviointi

Valittaja on esittänyt, että mikäli asiassa ei katsota, että hankinnan kohteena oleva laite on ollut terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetussa laissa tarkoitettu terveydenhuollon laite, hankinnassa käytetty CPV-koodi on ollut virheellinen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla se on toimivaltainen valituksesta tutkimaan, onko tietyssä yksilöidyssä julkista hankintaa koskevassa menettelyssä menetelty julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Sen sijaan markkinaoikeus ei ole julkista hankintaa koskevan valituksen käsittelyn yhteydessä toimivaltainen tutkimaan kysymystä siitä, onko hankinnan kohteena oleva laite ollut terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetussa laissa tarkoitettu terveydenhuollon laite. Näin ollen markkinaoikeus arvioi valittajan valituksen johdosta, onko hankintayksikkö menetellyt CPV-koodin ilmoittamisen osalta hankintasäännösten vastaisesti sillä perusteella, että käytetty CPV-koodi ei ole vastannut hankinnan kohdetta.

Hankinnassa käytetyn pääasiallisen CPV-koodin 33000000-0 (Lääketieteelliset laitteet, farmaseuttiset valmisteet ja henkilökohtaiseen hygieniaan liittyvät tuotteet) alle kuuluvat CPV-luokittelujärjestelmässä muun ohella CPV-koodit 33195000-3 (Potilasvalvontajärjestelmä), 33196100-1 (Vanhuksille tarkoitetut laitteet) ja 33196200-2 (Vammaisille tarkoitetut laitteet), joiden voidaan katsoa vastaavan hankittavaa kokonaisuutta. Kun lisäksi otetaan huomioon, että tarjoajien on käytännössä haettava hankintailmoituksia tietokannoista myös muita kuin CPV-koodiin perustuvia hakutoimintoja käyttäen ja että tarjouskilpailuun on osallistunut viisi alalla ammattimaisesti toimivaa tarjoajaa, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt CPV-koodin ilmoittamisen osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että hankinnassa käytetystä CPV-koodista ja tarjouspyynnön vaatimuksista johtuen hankinnan kohteena olevan laitteen on tullut täyttää terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetussa laissa asetetut vaatimukset, kuten terveydenhuollon laitteen CE-merkintää koskeva vaatimus. Valittaja on lisäksi esittänyt, ettei hankintayksikkö ole tarjoajien esittämiin kysymyksiin vastatessaan täsmentänyt, että CE-merkintää koskeva vaatimus olisi koskenut sähköturvallisuutta. Mikäli tarjouspyynnössä aktiivisuustason seurannan luotettavuudella ei olisi tarkoitettu terveydenhuollon laitteille asetettuja vaatimuksia luotettavuudesta ja CE-merkintää koskevan vaatimuksen ei siten katsota viitanneen terveydenhuollon laitteiden CE-merkintään, tarjouspyyntö on ollut hankinnan kohteen määrittelyn osalta epäselvä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä hankinnan kohteen ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnössä on edellä esitetyllä tavalla edellytetty, että tarjottavien laitteiden tulee täyttää Euroopan unionin suoraan velvoittavien säädösten, Suomen lakien ja asetusten sekä viranomaisten antamien määräysten mukaiset vaatimukset muun ohella rakenteen, varusteiden, työ- ja paloturvallisuuden sekä sähköturvallisuuden osalta. Tarjouspyynnössä on lisäksi asetettu asiakkaan aktiivisuustason mittaamista ja mittaustiedon luotettavuutta koskevia toiminnallisia vaatimuksia. Tarjouspyynnössä on muun ohella turvalaitekokonaisuutta koskevien vaatimusten osalta todettu, että älyä sisältävien laitteiden on mitattava tilaajan määrittämän asiakkaan aktiivisuustasoa jatkuvasti toiminnassa ollessaan ja että mittaustiedon on oltava luotettavaa ja poikkeamien tulee aiheuttaa hälytys tai ilmoitus hälytyskeskusjärjestelmään. Tarjouspyynnössä on lisäksi viitattu vaativaa hoivaa ja hoitoa tarvitsevien asiakkaiden kokonaisratkaisun osalta siihen, että mainittujen asiakkaiden aktiivisuuden seurannasta ja tarkemmasta tiedon keruusta katsotaan olevan asiakkaan hoidossa suurta hyötyä. Lisäksi tarjouspyynnössä on älykkään ohjelmistoalustan osalta todettu, että ohjelmiston on pystyttävä ilmaisemaan henkilöstölle vähintään avun tarvetta ennakoivat merkit asiakkaan terveydentilassa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että tarjottavien laitteiden tulisi täyttää terveydenhuollon laitteista ja tarvikkeista annetussa laissa asetetut vaatimukset. Tarjottavan laitteen osalta ei ole määritelty tarkemmin, miten aktiivisuuden mittaaminen on tehtävä. Laitteen on kuitenkin tullut sisältää jonkinlainen aktiivisuuden seuranta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät on laadittava sellaisten suorituskykyä koskevien tai toiminnallisten vaatimusten perusteella, jotka ovat riittävän täsmällisiä, jotta tarjoajat voivat niiden perusteella antaa tarjouksensa. Tarjouspyyntö on myös laadittava riittävän selvästi siten, että se on omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia.

Esillä olevassa hankinnassa tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjottavien laitteiden on mitattava asiakkaan aktiivisuustasoa ja että mittaustiedon tulee olla luotettavaa. Markkinaoikeus katsoo, että mainitut vaatimukset on asetettu tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti, jotta tarjoajat ovat voineet niiden perusteella antaa tarjouksensa.

Hankinnassa käytetty päätason CPV-koodi ja tarjouspyynnössä esitetyt asiakkaan terveydentilaan ja hoitoon liittyvät seikat ovat sinänsä voineet viitata terveydenhuollon laitteisiin. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan edellytetty, että tarjottavien laitteiden olisi tullut olla tällaisia laitteita tai täyttää niille asetetut vaatimukset. Hankintayksikön harkintavallassa on ollut määritellä hankinnan kohde ja sitä koskevat vaatimukset käsillä olevalla tavalla siten, että tarjoajat ovat voineet itse harkita, minkälaisia ratkaisuja ne tarjoavat.

Hankintayksikölle on hankintamenettelyn aikana tarjoajien kysymyksissä esitetty, että tarjottavan laitteen on tullut olla terveydenhuollon laite ja pyydetty vahvistusta sille, että laitteella on tullut olla terveydenhuollon laitteen CE-merkintä. Hankintayksikön vastauksen mukaan kaikkien laitteiden tulee olla CE-merkittyjä kyseistä tuotetta koskevien vaatimusten mukaisesti. Hankintayksikkö ei ole siten ottanut kantaa siihen, minkä säännösten mukainen tuote ja CE-merkintä tuotteessa on tullut olla.

Ottaen huomioon, että tarjouspyynnön mukaan tarjottavien laitteiden on tullut täyttää sähköturvallisuutta koskevat vaatimukset, mutta siinä ei ole edellytetty, että laitteiden olisi tullut olla terveydenhuollon laitteita tai täyttää näille laitteille asetettuja vaatimuksia, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön vastausta ole voinut tulkita siten, että sillä olisi viitattu terveydenhuollon laitteiden CE-merkintään.

Markkinaoikeus katsoo edellä lausutun perusteella, ettei tarjouspyyntö ole ollut hankinnan kohteen määrittelyn osalta alun perin eikä myöskään hankintayksikön vastausten perusteella valittajan esittämällä tavalla epäselvä.

Voittaneen tarjoajan soveltuvuus

Oikeusohjeet

Hankintalain 68 §:n 8 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä soveltuvuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä pyyntö täydentää yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja ja luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan sekä tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan on soveltuvuuden arviointia varten toimitettava.

Hankintalain 77 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi vaatia tarjoajia ilmoittamaan tarjouksessaan, minkä osan sopimuksista se aikoo antaa alihankintana kolmansille, sekä ehdotetut alihankkijat. Tällainen ilmoitus ei rajoita pääasiallisen tarjoajan vastuuta hankinnan toteuttamisesta.

Hankintalain 77 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 177) mukaan hankintayksikön harkintavallassa on määritellä kussakin hankinnassa sille hankinnan kannalta merkitykselliset alihankkijat, joita koskevista tiedoista on kyse siten, että tästä ei aiheudu tulkintaongelmia. Alihankkijaksi tulee katsoa vain konkreettisesti tavaran tai palvelun tuottamiseen osallistuva toimittaja. Esimerkiksi palveluntarjoajan tavarantoimittajan tai tilintarkastusyhteisön kaltaisia yhteistyökumppaneita ei ole tarkoituksenmukaista katsoa alihankkijoiksi.

Hankintalain 79 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ennen tarjousten valintaa hankintayksikön on tarkistettava, että tarjouksen on antanut tarjoaja, jota ei ole suljettu menettelyn ulkopuolelle mainitun lain 80 tai 81 §:n nojalla ja joka täyttää hankintayksikön asettamat mainitun lain 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia mainitun lain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava käytettäväksi yhteistä eurooppalaista hankinta-asiakirjaa alustavana näyttönä siitä, että ehdokas tai tarjoaja täyttää vaatimukset siitä, että mikään mainitun lain 80 ja 81 §:ssä tarkoitetuista poissulkemisperusteista ei koske ehdokasta tai tarjoajaa (1 kohta) ja että ehdokas tai tarjoaja täyttää hankintayksikön asettamat mainitun lain 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset (2 kohta).

Keskeiset tosiseikat

Tarjouspyynnön kohdan "Tarjouspyynnön muut ehdot" alakohdassa "Alihankkijoiden käyttäminen" on todettu seuraavaa:

"Alihankkijoiden käyttäminen on sallittua. Käytettävät alihankkijat sekä niiden suorittaman työn osuus tarjottavasta kokonaisuudesta tulee ilmoittaa tarjouksessa. Tarjoaja sitoutuu vastaamaan mahdollisesti käyttämiensä alihankkijoiden työstä kuin omastaan.

Valittu sopimustoimittaja voi myös ilmoittaa alihankkijoiden käyttämisestä tai alihankkijoiden muutoksista sopimuskaudella. Muutoksista tulee ilmoittaa kirjallisesti Pohjois-Karjalan hankintatoimelle ja myöhemmin käyttöön otettava alihankkija on hyväksytettävä kirjallisesti ennen niiden käyttöä."

Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouspyynnön muut ehdot" on lisäksi todettu, että tarjoajaa koskevat pakolliset poissulkemisperusteet ja soveltuvuusvaatimukset ilmoitetaan ESPD-lomakkeella.

Tarjoajan on tullut ilmoittaa tarjouslomakkeella valitsemalla "kyllä" tai "ei", käyttääkö se sopimuksen toteuttamisessa alihankintaa sekä liittää tarjoukseen selvitys tarjoajan käyttämistä alihankkijoista.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoukseen liitetään vähintään kaksi referenssiä vuosilta 2016–2018. Tarjouspyynnössä on todettu referenssien osalta muun ohella seuraavaa:

"Tarjoajalta edellytetään, että referenssikohteiden laitteisto on kohteissa tuotantokäytössä. Referenssien tulee koskea kotiin annettavia tuotteita.

Mikäli esitetty referenssi on voimassa oleva sopimus, referenssin on tullut olla voimassa vähintään yhden (1) vuoden tarjouspyynnön määräaikaan mennessä."

Tarjouspyynnössä tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan kunkin referenssikohteen osalta tilaajan nimi, lyhyt kuvaus hankkeesta, hankkeen kokonaisarvo, työn suorittamisen ajankohta, tarjoajan osuus ja rooli työn suorittamisesta sekä yhteyshenkilö, jolta referenssi pystytään tarkistamaan.

Arviointi

Valittaja on esittänyt, että mikäli voittanut tarjoaja on käyttänyt kolmannen tahon tai toisen aiemmin käyttämänsä alihankkijan referenssejä tarjouksessaan, sen voidaan katsoa käyttävän hankinnan toteuttamiseen muiden yksiköiden voimavaroja, jotka olisi tullut ilmoittaa ESPD-lomakkeella. Referenssien ei myöskään voida katsoa vastanneen tarjottua tuotetta, jos voittanut tarjoaja on esittänyt referenssikohteinaan aiemman alihankkijan tarjoamia laitteita.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, milloin se katsoo, että hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävät edellytykset täyttyvät, kunhan menettely ei ole tarjoajia kohtaan syrjivää tai epätasapuolista eikä suhteellisuusperiaatteen tai avoimuusperiaatteen vastaista.

Voittanut tarjoaja on liittänyt tarjoukseensa referenssiluettelon, jossa on ilmoitettu viisi yhtiön omaa referenssikohdetta. Markkinaoikeus toteaa, että referensseistä vähintään kaksi on ollut tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla vuosilta 2016–2018 ja mainitut referenssit ovat olleet voimassa vähintään vuoden tarjouspyynnön määräaikaan mennessä. Referenssit ovat siten täyttäneet tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Voittanut tarjoaja ei ole soveltuvuusvaatimusten täyttämiseksi tukeutunut muiden tahojen voimavaroihin, eikä alihankkijoita ole ollut välttämätöntä ilmoittaa vielä tarjouksessa. Asiassa ei ole siten tarpeen arvioida lähemmin, olisiko valittajan tullut tarjouksessaan ilmoittaa käyttävänsä alihankintaa. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on arvioinut voittaneen tarjoajan ilmoittamat referenssit tarjouspyynnön mukaisiksi ja hyväksynyt voittaneen tarjoajan tarjouskilpailuun.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen siltä osin kuin tarjotulla laitteistolla ei ole ollut terveydenhuollon laitteilta edellytettyä CE-merkintää. Lisäksi valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjoama laitteisto ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia automaattisten hälytysten, asiakkaan aktiivisuuden ja vuorokausirytmin seurannan sekä asiakastiedon keräämisen osalta.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön sisällöltään selvinä pidettävien vaatimusten mukainen. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousvertailussa. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjouksessa ilmoitettuihin tietoihin, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä.

Markkinaoikeus on edellä katsonut, ettei tarjouspyynnössä ole edellytetty, että hankinnan kohteena olevien laitteiden olisi tullut olla terveydenhuollon laitteita tai täyttää niille asetettuja vaatimuksia. Voittaneen tarjoajan tarjousta ei ole siten pidettävä tarjouspyynnön vastaisena sillä perusteella, että tarjotuilla laitteilla ei ole ollut terveydenhuollon laitteiden CE-merkintää.

Tarjouspyynnössä on edellä esitetyllä tavalla todettu, että hankittavalta laitteistolta edellytetään erilaisia hälytystyyppejä, kuten automaattisia hälytyksiä, ja että älyä sisältävien laitteiden on mitattava tilaajan määrittämän asiakkaan aktiivisuustasoa jatkuvasti toiminnassa olleessaan. Lisäksi tarjouspyynnössä on todettu, että mittaustiedon tulee olla luotettavaa ja että poikkeamien tulee aiheuttaa hälytys tai ilmoitus hälytyskeskusjärjestelmään.

Tarjouspyynnössä on osakokonaisuuden "Älykäs ohjelmistoalusta" osalta edellytetty, että ohjelmistoalustalla tulee pystyä seuraamaan, hälyttämään ja raportoimaan esimerkiksi asiakkaan vuorokausirytmiä ja aktiivisuustasoa. Edelleen tarjouspyynnössä on mainitun osakokonaisuuden osalta edellytetty, että tilaaja voi määritellä asiakaskohtaisesti, mitä tietoja ohjelmistoalustaan tallennetaan, ja että asiakaskohtainen data on käytettävissä alustan havaitessa poikkeamia. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouslomakkeella vastaamalla "kyllä", että sen tarjoama ratkaisu täyttää edellä mainitut vaatimukset. Lisäksi voittaneen tarjoajan tarjouksen liite "Tarjotun ratkaisun yleiskuvaus" on sisältänyt tarkemman selvityksen edellä mainituista seikoista.

Tarjouspyynnössä on osakokonaisuuden "Kokonaisratkaisu turvapalveluasiakkaalle kotiin" osalta edellytetty, että aktiivisuuden seurannan tulee sisältyä tarjottuun kokonaisratkaisuun. Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteessä "Tarjotun ratkaisun yleiskuvaus" on todettu, että sen tarjoama kokonaisratkaisu turvapuhelinasiakkaalle kotiin sisältää aktiivisuuden seurannan turvarannekkeen avulla. Lisäksi tarjouksen liitteessä "Hintaerittely tarjotusta kokonaisratkaisusta" on todettu, että aktiivisuuden seuranta sisältyy tarjottuun kokonaisratkaisuun.

Tarjouspyynnössä on osakokonaisuuden "Kokonaisratkaisu vaativaa hoitoa tai seurantaa tarvitsevalle asiakkaalle kotiin" osalta edellytetty, että tarjottuun kokonaisratkaisuun sisältyy asiakkaan aktiviteettitasoa yksilöllisesti mittaava laite, joka mahdollistaa seurannan ja josta voidaan tarvittaessa helposti hälyttää apua. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouslomakkeella vastaamalla "kyllä", että sen tarjoama ratkaisu täyttää edellä mainitun vaatimuksen. Lisäksi voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteestä "Tarjotun ratkaisun yleiskuvaus" on käynyt ilmi, että tarjottu kokonaisratkaisu vaativaa hoitoa tai seurantaa tarvitsevalle asiakkaalle kotiin on sisältänyt laajennetun aktiivisuuden seurannan.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteistä on lisäksi käynyt ilmi, että sen osakokonaisuuksien "Kokonaisratkaisu muistisairaudesta tai muista kognitiivisista häiriöistä kärsiville asiakkaille" ja "Yksilöllinen henkilökohtainen varustelu yhteisöasumiseen, esim. ryhmäkotiin" osalta tarjoamat ratkaisut ovat sisältäneet aktiivisuuden seurannan.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole esitetty tarkempia tai erityisiä vaatimuksia siitä, miten ohjelmistoalustan seuranta ja raportointi tai muiden ratkaisujen aktiivisuuden seuranta tai aktiviteettitason mittaus on tullut toteuttaa. Myöskään vuorokausirytmin seurannan tai automaattisten hälytysten osalta ei ole esitetty tarkempia vaatimuksia. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti ollut oikeus luottaa voittaneen tarjoajan tarjouksessa ilmoitettuihin tietoihin. Voittaneen tarjoajan tarjouksesta ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella hankintayksiköllä olisi ollut perusteltu syy epäillä, ettei tarjottu laitteisto olisi täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti arvioidessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaiseksi.

Poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjouksen hinnat ovat olleet poikkeuksellisen alhaisia verrattuna muiden tarjoajien hintoihin erityisesti hälytyskeskusjärjestelmän ja älykkään ohjelmiston hinnan osalta. Valittajan mukaan myös voittaneen tarjoajan tarjouksen kokonaishinta on ollut noin 35 prosenttia vertailussa toiseksi tulleen tarjoajan vertailuhinnan arvosta.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjoamansa hinnat tuoterivien "Hälytyskeskusjärjestelmä tilaajan käyttöön", "Älykäs ohjelmistoalusta", "Kokonaisratkaisu turvapalveluasiakkaalle kotiin", "Kokonaisratkaisu vaativaa hoitoa tai seurantaa tarvitsevalle asiakkaalle kotiin", "Kokonaisratkaisu muistisairaudesta tai muista kognitiivisista häiriöistä kärsivälle asiakkaalle" ja "Yksilöllinen henkilökohtainen varustelu yhteisöasumiseen, esim. ryhmäkotiin" osalta.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen kokonaisvertailuhinta on ollut 34.880,48 euroa, kun taas toiseksi tulleen tarjoajan vastaava vertailuhinta on ollut 96.752,10 euroa ja kolmanneksi tulleen tarjoajan 155.825 euroa. Tarjousten hinnat ovat siten poikenneet huomattavasti toisistaan.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tuoterivien "Hälytyskeskusjärjestelmä tilaajan käyttöön" ja "Älykäs ohjelmistoalusta" osalta kuukausihinnaksi 0,01 euroa. Mainitut hinnat ovat olleet huomattavasti alhaisempia kuin muiden tarjoajien kyseisten tuoterivien osalta tarjoamat hinnat.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on ennen hankintapäätöksen tekemistä pyytänyt voittanutta tarjoajaa esittelemään tarjoamaansa ratkaisua ja tässä yhteydessä pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvityksen edellä mainittujen tuoterivien hinnoittelusta. Voittanut tarjoaja on antanut hankintayksikölle selvityksen, jota hankintayksikkö on pitänyt riittävänä.

Markkinaoikeus toteaa, ettei hankintasäännöksissä ole asetettu hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintasäännöksissä ei ole myöskään asetettu ehdottomia vaatimuksia tarjouksen hintoja koskevan selvityksen sisällölle.

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksiköllä ole voittaneen tarjoajan tarjouksessa annettujen tietojen ja voittaneelta tarjoajalta saadun selvityksen perusteella ollut perusteltua syytä epäillä, ettei voittanut tarjoaja voisi tarjoamillaan hinnoilla suoriutua kysymyksessä olevan hankinnan toteuttamisesta tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Hankintayksikön ei ole katsottava menetelleen virheellisesti tai valittajaa kohtaan syrjivästi, kun se ei ole hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Vivago Oy:n korvaamaan Joensuun kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.700 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Riikka Innanen ja Pekka Savola.

Huomaa

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 25.2.2020