MAO:15/20

Kuntien Tiera Oy ja Vantaan kaupunki - hankintakanava digitaalisille ja painetuille oppimateriaaleille oheismateriaaleineen ja -tarvikkeineen

julkinen hankinta - tarjouspyynnössä asetettujen edellytysten hyväksyttävyys - tarjoajan osallistuminen hankintamenettelyn valmisteluun - kilpailumahdollisuuksien hyödyntäminen

Diaarinumero: 2019/71 ja 2019/72

Antopäivä: 23.1.2020

ASIAN TAUSTA

Kuntien Tiera Oy on ilmoittanut yhtäältä omasta ja asiakkaidensa sekä toisaalta Vantaan kaupungin (jäljempänä myös hankintayksiköt) puolesta 30.1.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta digitaalisten ja painettujen oppimateriaalien ja niiden oheismateriaalien ja -tarvikkeiden hankintakanavan palveluhankinnasta neljälle vuodelle.

Kuntien Tiera Oy:n liiketoimintajohtaja ja toimitusjohtaja ovat 21.2.2019 tekemällään hankintapäätöksellä Kuntien Tiera Oy:n ja sen asiakkaiden osalta sulkeneet Kirjavälitys Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinneet Dikaios Oy:n ja Suomen Kirjastopalvelu Oy:n muodostaman ryhmittymän tarjouksen (markkinaoikeuden asia diaarinumero 2019/71).

Vantaan kaupungin hankintakeskuksen hankintajohtaja on 21.2.2019 tekemällään hankintapäätöksellä § 15 Vantaan kaupungin osalta sulkenut Kirjavälitys Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Dikaios Oy:n ja Suomen Kirjastopalvelu Oy:n muodostaman ryhmittymän tarjouksen (markkinaoikeuden asia diaarinumero 2019/72).

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 90.000.000 euroa. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo Vantaan osalta on sen ilmoituksen mukaan ollut noin 7.000.000 euroa.

Hankintasopimuksia ei hankintayksiköiden ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIOIDEN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2019/71 ja 2019/72

Vaatimukset

Kirjavälitys Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset, kieltää hankintayksikköjä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksiköt korjaamaan virheellisen menettelynsä sekä asettaa edellä mainitun kiellon ja velvoitteen tehosteeksi riittävän suuruisen ja vähintään 100.000 euron uhkasakon. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksiköt korvaamaan yhteisvastuullisesti sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.920 eurolla sekä oikeudenkäyntimaksua vastaavan määrän viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut syrjivä. Hankintayksiköt ovat tarjouspyynnössään asettamillaan vaatimuksilla rajoittaneet kilpailua ja käytännössä varmistaneet, että valituksi voi tulla vain yksi tarjoaja. Kyseiset syrjivät vaatimukset eivät ole olleet tarpeellisia hankinnan toteuttamisen kannalta, vaan ne on räätälöity vastaamaan voittaneen ryhmittymän tarjousta.

Tarjouspyynnön liitteessä 2.1 on asetettu vaatimukseksi, että palvelu sisältää valmiit integraatiot vähintään neljään eri oppimisympäristöön tai verkkotyöpöytään mainitussa kohdassa listatuista. Kyseinen vaatimus suosii selvästi voittanutta ryhmittymää, jonka toimintaympäristössä on rakennettu integraatioita oppimisympäristöihin ja työpöytiin.

Integraation rakentaminen neljään eri oppimisympäristöön tarjouspyynnössä edellytetyllä aikataululla tarjousten jättämiselle varatun määräajan umpeutumiseen mennessä on ollut mahdotonta. Integraatiot edellyttävät kolmansien osapuolten osallistumista niihin, mikä ei ole tarjoajan päätäntävallassa. Vaatimus on myös tarpeeton, sillä valittajan käyttämässä ja tarjoamassa toimintaympäristössä ei tarvita mainitun kaltaista integraatioita, sillä tuotetoimittajat hoitavat integraatiot oppimisympäristöihin tai verkkotyöpöytiin.

Tarjouspyynnön liitteen 2.1 välilehdellä "Hankintakanavan vaatimukset" on asetettu vaatimukseksi myös se, että hankintakanava voi ottaa vastaan räätälöityjä WebSSO-kertakirjautumisia, joiden mukana kulkee käyttäjästä vähintäänkin mainitussa kohdassa ilmoitettuja tietoja. Kyseinen vaatimus on liittynyt digitaalisten aineistojen käyttöön ja vastannut täysin voittaneen ryhmittymän tuottamaa toimintaympäristöä. Kyseisiä tietoja ei tarvita tilauksen tekemiseen hankintakanavassa. Henkilötietojen kuljettaminen tilaussanomassa on lisäksi kyseenalaista tietosuojan näkökulmasta.

Edellä mainitulla välilehdellä on vaadittu myös sitä, että tarjoaja pystyy ohjaamaan käyttäjät tuotetoimittajan järjestelmään siten, että järjestelmä tarkistaa ensin vapaana olevien lisenssien määrät ja rajaa käyttäjän pääsyn tuotetoimittajan järjestelmään, jos vapaita lisenssejä ei ole. Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut tältä osin, että vaatimus täyttyy, mutta että nykyisessä toimintaympäristössä tätä ei tarvita. Valittajan ilmoituksen mukaan ominaisuus voidaan ottaa käyttöön tarvittaessa. Mainittu vaatimus liittyy digitaalisten aineistojen käyttöoikeuksien keskitettyyn hallinnointiin ja vastaa täysin voittaneen ryhmittymän tuottamaa toimintaympäristöä. Digitaalisten aineistojen käytön keskitettyä hallinnointijärjestelmää ei ole ollut mahdollista rakentaa tarjouspyynnön mukaisessa aikataulussa.

Edellä mainitut vaatimukset liittyvät digitaalisten aineistojen käyttöön. Digitaaliset aineistot ovat vain pieni osa hankittavaa kokonaisuutta.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa RACI-vastuumatriisissa on asetettu vaatimuksia siitä, kuka on vastuussa tilaajan, asiakkaan tai tuotetoimittajan sisäisestä viestinnästä. On selvää, että toimittaja ei voi vastata kolmansien osapuolten sisäisestä viestinnästä. RACI-vastuumatriisin vaatimuksissa on ollut kyse tuotteeseen jälkikäteen tehtävistä muutoksista ja niiden dokumentoinnista. On selvää, että tilanteessa, jossa muutosten aiheuttamia kustannuksia ei tiedetä etukäteen, niitä ei ole mahdollista hinnoitella tarjoukseen. Mikäli kyseiset kustannukset sisältyisivät tarjoukseen, tarjouksen hyväksynyt asiakas saisi käytännössä avoimen valtakirjan vaatia toimittajalta mitä tahansa muutoksia tuotteeseen kiinteällä hinnalla. Tarjouspyynnön RACI-vastuumatriisin edellä mainittujen kohtien vaatimukset ovat siten kohtuuttomia.

Voittanut ryhmittymä tai ainakin siihen kuulunut Dikaios Oy on osallistunut hankintamenettelyn valmisteluun antamalla hankintayksiköille neuvoja ja vaikuttamalla tarjouspyynnön vaatimuksiin. Alkuperäisen Kuntien Tiera Oy:n keskeyttämän hankintamenettelyn jälkeen uutta Kuntien Tiera Oy:n ja Vantaan kaupungin tarjouspyyntöä on muokattu Dikaios Oy:n tarpeita vastaavaksi. Tämä on osaltaan vaarantanut hankintamenettelyn tasapuolisuuden jo ennen tarjousten jättämistä. Tarjouspyyntöä on muokattu siten, että siinä on lyhennetty asiakaspalveluaikaa Dikaios Oy:n käyttämäksi ajaksi. Lisäksi toimittajalle maksettavaa palvelumaksua on korotettu Dikaios Oy:n esittämän kysymyksen perusteella 0,75 euroksi käyttäjää ja lukuvuotta kohden.

Tarjouspyynnössä on tarjottu mahdollisuus tarjota optiona sähköinen työpöytä oppimateriaalien jakamiseen. Tämäkin tarjouspyynnön osa on räätälöity Dikaios Oy:lle, jolla on tarjota kyseinen palvelu.

Hankintakokonaisuus on ollut tarpeettoman laaja, ja sen avulla on keinotekoisesti pyritty varmistamaan voittaneen ryhmittymän valinta hankinnan toteuttajaksi. Hankintayksiköt ovat kilpailuttaneet nyt kyseessä olevassa hankinnassa digitaalisten ja painettujen oppimateriaalien hankintakanavan sekä digitaalisten oppimateriaalien käyttöä hallinnoivan jakelukanavan. Hankintayksiköiden aikaisemmilla sopimuskausilla digitaalisten ja painettujen oppimateriaalien hankinnat ovat kuuluneet toisistaan erillisten sopimusten piiriin. Samoin digitaalisten aineistojen hankinta ja niiden käytön hallinnointi ovat kuuluneet eri sopimusten piiriin. Hankintamenettelyssä ei ole käytetty hyväksi kilpailuolosuhteita, vaan hankintamenettely on ollut kilpailua rajoittavaa.

Vastine markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2019/71

Vaatimukset

Kuntien Tiera Oy on vaatinut markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2019/71, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kilpailutuksessa ei ole toimittu hankintasäännösten vastaisesti. Tarjouspyyntö ei ole ollut syrjivä, eikä Dikaios Oy:tä suosiva. Tarjouspyynnön mukaiset oppimisympäristöjen integraatiot ovat olleet oleellinen vaatimus, jotta hankintakanavasta voidaan hankkia oppimateriaalit ja lisäksi käyttää hankittuja oppimateriaaleja ja esimerkiksi arviointityökaluja ilman erillisiä kirjautumisia toisiin järjestelmiin. Tarjouspyynnön vaatimus integraatioista on ollut selkeä ja hankinnan kannalta olennainen. Hankintayksikkö on tarkoituksella jättänyt integroitavien järjestelmien määrän pienemmäksi kuin sen aiemmalla sopimuskumppanilla on ollut. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään annettu lisäpisteitä tämän vaatimuksen ylittävästä määrästä integraatioita.

Tarjouspyynnön vaatimus WebSSO-kertakirjautumisesta on ollut selkeä ja hankinnan kannalta olennainen vaatimus. Myös tällä vaatimuksella on pyritty helpottamaan opettajien arkea siinä, että opettajien ei tarvitse hallinnoida useita omia ja oppilaiden käyttäjätunnuksia lukuisten kustantajien ja muiden oppimateriaalitoimittajien ympäristöihin.

Digitaalisten aineistojen käyttöoikeuksien keskitettyä hallintaa koskevan vaatimuksen osalta valittaja on tarjouksessaan itse todennut, että sillä on olemassa kyseinen ominaisuus ja että se voidaan ottaa käyttöön tarvittaessa. Myös tämä vaatimus on ollut selkeä ja hankinnan kannalta olennainen.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa RACI-vastuumatriisissa on kuvattu vastuut ensivaiheessa hankintakanavan perustamiseen liittyen ja sen jälkeen tilaaja- sekä asiakaskohtaisten käyttöönottoprojektien johtamiseen liittyen. Toimittajan tehtäviin kuuluu RACI-vastuumatriisin mukaan sekä tilaajan että asiakkaan käyttöönottoprojektien vetäminen ja johtaminen. Toimittajan vastuut on määritelty tyypillisiä projektipäällikön tehtäviä vastaaviksi. On selvää, että projektipäällikön tehtäviin kuuluu myös projektiryhmän sisäisestä viestinnästä vastaaminen. Sisäistä viestintää ovat muun ohella projektipalavereista tiedottaminen ja aikatauluista sopiminen sekä muu viestintä projektin etenemisestä projektiryhmän sisällä.

RACI-vastuumatriisin vastuuehdot ovat olleet myös selvät ja ymmärrettävät. Niissä on selkeästi todettu, että kyse on tilaajan tai asiakkaan käyttöönottoprojektien sisäisestä viestinnästä, eikä tilaajan tai asiakkaan sisäisestä viestinnästä kuten valittaja on väittänyt. Vastuut ovat olleet selkeästi määriteltyjä. Lisäksi toimittajan osalta vastuut ovat olleet johdonmukaisesti samat jokaisella edellä mainitulla rivillä.

RACI-vastuumatriisissa on viitattu palveluun tehtäviin muutoksiin. Muutoksen toteuttamiseen liittyvät vaatimukset ovat olleet alan vakiintuneen ja normaalin käytännön mukaisia. Toimittaja on saanut vastineeksi osuuden asiakkaiden palvelumaksuista ja näillä on katettu muun ohella edellä mainitut muutostarpeet. RACI-vastuumatriisin yhtenä tehtävänä on ollut tarkentaa niitä vastuita, joiden on tullut sisältyä tarjottuun hintaan.

RACI-vastuumatriisin palveluun tehtäviä muutoksia koskevissa kohdissa on lisäksi viitattu sellaisiin palvelun muutoksiin tai päivityksiin, joiden toteuttamisesta toimittaja vastaa palveluntuottajana ja tarjoamansa tuotteen omistajana. Tilaaja ei voi tehdä muutoksia toimittajan verkkopalveluun, järjestelmiin tai muihin palveluihin, joten on selvää, että näistä muutostoimenpiteistä vastaa toimittaja.

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankintaan ja hankittavaan palveluun sovellettavat sopimusehdot. RACI-vastuumatriisin ehdot eivät ole olleet kohtuuttomat. Myös voittanut ryhmittymä on sitoutunut niihin. Yksikään tarjouspyyntöön tutustunut tarjoaja ei ole esittänyt RACI-vastuumatriisin ehtoja koskevia kysymyksiä nyt kyseessä olevassa tarjouskilpailussa tai sitä edeltäneessä keskeytetyssä kilpailutuksessa.

Dikaios Oy ei ole osallistunut hankintasäännösten vastaisesti hankinnan valmisteluun. Hankinnan valmistelun yhteydessä on käyty markkinavuoropuheluja, mutta ketään ei ole suosittu tai syrjitty niiden perusteella. Kaikilla tarjouskilpailuun osallistuneilla yrityksillä on ollut mahdollisuus vaikuttaa tarjouspyynnön sisältöön ja vaatimuksiin markkinavuoropuheluissa. Valittajan toiveita on otettu huomioon muun ohella vertailutuotteiden määrittelyn osalta. Kuntien Tiera Oy on täysin itsenäisesti laatinut kilpailutusmateriaalin sen aikaisempien hankintasopimusten ja kokemusten perusteella. Kilpailutusmateriaalia on päivitetty Vantaan kaupungin osalta ainoastaan hankintayksiköiden välisten neuvotteluiden perusteella.

Asiakaspalvelun puhelinpalveluajan rajoittaminen arkipäiviin klo 8–12 on perustunut palveluntuotantokustannusten pitämiseen kohtuullisina. Asiakaspalveluun on mahdollista jättää palvelupyyntöjä sähköisesti milloin tahansa. Kuntien Tiera Oy:n aiemmassa ja keskeytetyssä tarjouskilpailussa ollut vastaava vaatimus on ollut ylimitoitettu ja se on teknisten vuoropuhelujen perusteella päätetty muuttaa lähemmäksi aikaisempaa kellonaikaa. Asiakaspalveluajan lyhentäminen on toiminut samalla tavalla kaikkien tarjoajien hyväksi tarjouskilpailussa, eikä vaatimuksen lieventäminen ole vaarantanut tarjoajien yhtäläisiä mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun. Aikaisemmin vastaavan palvelun asiakaspalvelu on ollut avoinna arkisin klo 8–11, joten valittajan väite palveluajan muuttamisesta Dikaios Oy:tä suosivaksi ei pidä paikkaansa.

Kuntien Tiera Oy on saanut sittemmin keskeytetyssä hankintamenettelyssä useita palvelumaksuun ainakin välillisesti viittaavia kysymyksiä, joiden perusteella sille on muodostunut käsitys siitä, että kattohintaisen palvelumaksun toimittajalle tulevaa osuutta lienee syytä nostaa ja vastaavasti Kuntien Tiera Oy:lle tulevaa osuutta laskea, jotta Kuntien Tiera Oy saisi kilpailutukseen ylipäänsä tarjouspyynnön mukaisia tarjouksia. Tästä syystä Kuntien Tiera Oy on päättänyt nyt kyseessä olevassa kilpailutuksessa toimia näin. Palvelumaksun nostaminen on vaikuttanut samalla tavalla kaikkien tarjoajien hyväksi tarjouskilpailussa, eikä se ole vaarantanut tarjoajien yhtäläisiä mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun.

Sähköinen työpöytä on ollut Kuntien Tiera Oy:n asiakkaiden käytössä, ja se on ollut toivottu ominaisuus myös uudessa kilpailutuksessa. Kuntien Tiera Oy ei ole halunnut rajoittaa kilpailua sillä, että se olisi edellyttänyt pakollisena palveluna sähköistä työpöytäratkaisua. Sähköisen työpöytäratkaisun sisällyttäminen hankintaan optiona on mahdollistanut usean tarjoajan osallistuminen kilpailutukseen, eikä optio ole syrjinyt valittajaa tai muitakaan tarjoajia. Sähköisen työpöydän tarjoaminen ei ole tuonut lisäetua tarjouskilpailussa.

Hankintakokonaisuus ei myöskään ole ollut tarpeettoman laaja. Koska hankinnan keskiössä on keskitetty verkkopalvelu oppimateriaalituotteiden hankkimiseksi ja niiden käyttämiseksi samassa verkkopalvelussa, ei sitä ole ollut syytä jakaa osiin sen mukaan, minkälaisia oppimateriaaleja sitä kautta hankitaan. Kahden hankintakanavan kilpailuttaminen esimerkiksi erikseen painetuille ja digitaalisille oppimateriaaleille ei olisi ollut järkevää, koska kahden hankintakanavan operoimisesta aiheutuisi myös kaksinkertaiset kulut niin hankintayksiköille kuin asiakkaille. Nyt kyseessä olevan avoimen markkinapaikan hankinta ei myöskään sulje markkinoita, vaan mahdollistaa ajantasaisen ja kattavan tarjonnan tuotteita ja tuotetoimittajia kuntien käyttöön.

Nyt kyseessä olevassa hankinnassa digitaalisten aineistojen merkitys on suurempi kuin painetun aineiston. Digitaalisten aineistojen merkitys ilmenee muun ohella tarjouspyynnön hintaliitteestä, jossa digitaalisten oppimateriaalien painoarvo hintavertailussa on 70 prosenttia, kun taas painettujen oppimateriaalien painoarvo on 30 prosenttia.

Painettuja ja sähköisiä oppimateriaaleja on nykyään lähes mahdotonta erottaa, koska monilla toimittajilla tuotteet ovat niin sanottuja yhdistelmätuotteita, joihin kuuluu esimerkiksi painettu kirja, sähköinen tehtäväkirja sekä sähköisiä opettajien ja oppilaiden lisämateriaaleja. Tuotteisiin voi kuulua myös digitaalisia arviointityökaluja tai fyysisiä tarvikkeita. Painettu ja sähköinen materiaali täydentävät toisiaan eikä niitä ole suunniteltu käytettäväksi erikseen. Jotta erilaisten materiaalien käyttö on tehokasta ja osin ylipäänsä mahdollista, tarvitaan kilpailutuksen kohteena ollut hankintakanava käytön tueksi.

Nyt kyseessä olevassa hankinnassa hankintakanavan toimittajalle on asetettu velvollisuus toimia myös oppimateriaalien jälleenmyyjänä. Hankintakanavan toimittajalla tulee edelleen olla sopimukset eri kustantajien ja tuotevalmistajien kanssa sekä järjestelmä tuotteiden tilaamiseen sekä käytön tueksi ja tehostamiseksi. Tämä toimintamalli on kaikkein luontevinta ja tehokkainta, koska hankintakanavatoimittaja osaa parhaiten sopia tarvittavat sopimukset ja kuvata integraatiotarpeet materiaalitoimittajien kanssa. Näin oppimateriaalit voidaan tuoda hankintakanavaan virheettömästi ja vaivattomasti ilman, että tuotavien sähköisten oppimateriaalien ja hankintakanavan välillä olisi yhteensopivuusongelmia. Hintataso varmistetaan kilpailutuksessa muun ohella tuoteryhmäkohtaisilla alennusprosenteilla.

Oppimateriaalin hankintakanavan tavoitteena on tukea asiakkaiden sujuvaa toimittajien hallintaa, tilausten käsittelyä, toimitusraportointia ja laskujen käsittelyä. Mikäli hankintayksiköt olisivat kilpailuttaneet useita hankintakanavia, olisivat nämä tavoitteet käytännössä jääneet saavuttamatta, koska asiakkaat joutuisivat käyttämään useita hankintakanavia ja saisivat laskut ja raportit useista järjestelmistä.

Sillä, miten hankintayksiköt ovat aiemmin hankkineet vastaavia palveluita ja tuotteita, ei ole merkitystä arvioitaessa nyt valituksen kohteena olevaa hankintaa.

Vastine markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2019/72

Vaatimukset

Vantaan kaupunki on vaatinut markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2019/72, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kuntien Tiera Oy ja Vantaan kaupunki ovat kumpikin toimittaneet yhdenmukaiset perusteet vaatimuksilleen markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2019/71 ja 2019/72. Perusteet on esitetty edellä markkinaoikeuden asian diaarinumero 2019/71 yhteydessä.

Kuultavien lausunto markkinaoikeuden asioissa diaarinumero 2019/71 ja 2019/72

Vaatimukset

Dikaios Oy ja Suomen Kirjastopalvelu Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Tarjouspyynnön vaatimukset ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja ovat olleet oikeassa suhteessa hankinnan tarpeeseen.

Voittaneen ryhmittymän toteuttama ja tarjouspyynnön mukainen hankintakanava mahdollistaa pienten toimittajien mahdollisuuden tarjota digitaalisia sisältöjään opetuksenjärjestäjille ilman merkittäviä investointikustannuksia omien alustojen kehittämiseen. Valittajan tarjoama malli suosii perinteisiä enimmäkseen painettuja materiaaleja toimittavia isoja kustantajia, koska se tukeutuu yksinomaan kustantajien omiin alustoihin. Tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset edesauttavat digitaalisten markkinoiden tervettä ja innovatiivista kehittymistä ja estävät monopolien syntymistä kustannustoimialalle.

Koulujen arkipäivän työn sujumisen kannalta on keskeistä, että opettajien ja oppilaiden käytettävissä on yksinkertainen tapa käyttää digitaalisia oppimateriaaleja hyödyntäen kertakirjautumista (WebSSO). Oleellista on myös se, että opettaja pystyy helposti ja nopeasti jakamaan digitaaliset oppimateriaalit opetusryhmälleen, eikä opettajan tarvitse hallinnoida oppilaiden ja omia käyttäjätunnuksiaan useisiin eri kustantajien ja oppimateriaalien toimittajien ympäristöihin.

Sähköinen työpöytä on ollut hankinnan optio, joten tarjoajat ovat voineet jättää tarjoamatta kyseistä ominaisuutta. Sähköisen työpöydän tarjoamista ei myöskään ole pisteytetty tarjousten vertailussa.

Voittanut ryhmittymä on osallistunut tarjouspyynnön valmisteluun vain osallistumalla toimittajavuoropuheluihin ja vastaamalla tarjouspyyntöön. Myös valittaja on vastaavasti osallistunut toimittajavuoropuheluihin ja voinut osaltaan vaikuttaa tarjouspyynnön sisältöön. Yksin siitä, että hankintayksikkö ennestään tuntee voittaneen ryhmittymän palvelun, ei voida päätellä, että se olisi osallistunut tarjouspyynnön valmisteluun. Kuntien Tiera Oy on ollut kilpailutuksen valmistelun aikana erittäin tarkkana siitä, mihin keskusteluihin voittanut ryhmittymä on voinut osallistua.

Kun aikaisempi kilpailutus on keskeytetty, hankintayksiköllä on ollut mahdollisuus arvioida palvelumaksujen määrää ja jakautumista eri tavalla kuin keskeytetyssä kilpailutuksessa on esitetty.

Palvelussa on pieni oppilasmäärään perustuva palvelumaksu, joka oikeuttaa hyödyntämään tilausportaalia monipuolisine integraatiomahdollisuuksineen sekä opettamista ja oppimista tehostavine toimintoineen. Palvelun avulla oppilas pääsee kirjautumaan työpöydältään oppimateriaaleihin ilman salasanahallintaa tai kunnan rakentamia integraatioita. Palvelu säästää kunnilta merkittävästi sekä työtä että kustannuksia, ja opettaja voi keskittyä opettamiseen.

Vastaselitys markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2019/71 ja 2019/72

Valittaja on esittänyt, että tarkasteltava hankinta on ollut hankintasäännösten vastainen muun ohella siksi, että jakelukanavan eli digitaalisten materiaalien käyttöä koskeva hankinta on perusteettomasti kytketty hankintakanavan eli digitaalisen ja painetun materiaalin hankintaan ja koska jakelukanavaa koskevat vaatimukset ovat olleet siten räätälöityjä voittaneelle ryhmittymälle, että muiden alan toimijoiden on ollut mahdotonta täyttää niitä.

Vaikka hankinnan merkittävin osuus on ollut oppimateriaalien ja niiden ohjeismateriaalien ja -tarvikkeiden hankinta, tarjouspyynnössä on asetettu poissulkevia vaatimuksia nimenomaan digitaalisten materiaalien käyttämiselle eli jakelukanavalle.

Hankinnan jakamatta jättäminen ei ole ollut perusteltua hankinnan luonteen johdosta. Hankintakanava ja jakelukanava olisi ollut mahdollista ja perusteltua kilpailuttaa toisistaan erillisinä kokonaisuuksina kuten aikaisemminkin. Kuntien Tiera Oy on edellisellä kierroksella kilpailuttanut erikseen jakelukanavan ja hankintakanavan ja saanut kumpaankin kokonaisuuteen erilaisia tarjouksia erilaisilta toimittajilta. Nyt hankintayksiköt ovat saaneet tarjouspyynnön syrjivien vaatimuksien vuoksi vain yhden hyväksyttävän tarjouksen. Erillinen jakelukanava ei käytännössä ole edes tarpeen, vaan aiheuttaa vain turhia lisäkuluja oppilaitoksille.

Nyt kilpailutetun sopimuksen on tarkoitus kattaa sopimuskaudella myös painettujen oppimateriaalien hankinta ja korvata jatkossa Kuntien Tiera Oy:n asiakaskuntien nykyiset hankintasopimukset. Suomen Kustannusyhdistyksen vuositilaston mukaan vuonna 2018 peruskoulun oppikirjojen hankinnoista 91 prosenttia on muodostunut painetuista kirjoista ja vain 9 prosenttia sähköisistä julkaisuista. Vaikka sähköisen materiaalin merkitys kasvaa todennäköisesti tulevaisuudessa, painettujen kirjojen hankinnat muodostavat ylivoimaisen osan sopimuskauden hankinnoista. Hankintayksiköt ovat asettamissaan hintavertailun painoarvoissa perusteetta painottaneet digitaalisia oppimateriaaleja enemmän kuin painettuja oppimateriaaleja sekä asettaneet poissulkevia vaatimuksia digitaalisten materiaalien käyttöä koskevalle jakelujärjestelmälle, joka muodostaa vain marginaalisen osan hankinnan arvosta.

Valittajalla ei ole ollut mahdollisuutta kommentoida voittanutta ryhmittymää suosivia pakollisia vaatimuksia markkinavuoropuhelussa, sillä ne eivät ole tulleet esille ennen lopullisen tarjouspyynnön julkaisemista.

Muut kirjelmät

Kuntien Tiera Oy on antanut lisälausuman markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2019/71.

Vantaan kaupunki on antanut lisälausuman markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2019/72.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2019/71 ja 2019/72

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta arvioitava, onko tarjouspyyntö ollut valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaisesti syrjivä ja onko voittaneelle ryhmittymälle annettu julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti mahdollisuus hankinnan suunnitteluun osallistumalla vaikuttaa syrjivästi tarjouspyynnön vaatimuksiin. Edelleen asiassa on arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti määrittelemällä hankintakokokonaisuuden tarpeettoman laajaksi.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. Hankintatoimintaan liittyvien hallinnollisten tehtävien vähentämiseksi hankintayksiköt voivat käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja tai hyödyntää muita yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 2 §:n 2 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 71) on todettu, että momentti on suosituksenluontoinen. Tarkoituksena on korostaa hankintojen toteuttamisen julkiselle taloudelle aiheuttamia hallinnollisia kustannuksia ja niiden minimointia, hankintojen kestävyyttä sekä niiden vaikutuksia pieniin ja keskisuuriin yrityksiin ja yhteisöihin. Säännöksessä suositellaan hankintatoimen järjestämistä ja toteuttamista lain tavoitteiden mukaisella tavalla. Hankintojen tarkoituksenmukaisin järjestämistapa ja hankinnan sisällön määrittäminen jäävät kuitenkin hankintayksiköiden harkintavaltaan ja vastuulle.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 65 §:n 1 momentin mukaan ennen hankintamenettelyn aloittamista hankintayksikkö voi tehdä markkinakartoituksen hankinnan valmistelua varten ja antaa tietoa toimittajille tulevaa hankintaa koskevista suunnitelmistaan ja vaatimuksistaan.

Hankintalain 65 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 163) mukaan markkinakartoituksen tarkoituksena on yleensä lisätä hankintayksikön markkinatuntemusta ja saada tarkempi käsitys siitä, miten hankinnan kohde kannattaisi tarjouspyynnössä määritellä, esimerkiksi sen perusteella, minkälaisia sopimusehtoja tai tuotteiden hinnoittelumekanismeja tietyllä alalla esiintyy. Markkinakartoituksen tulosten perusteella hankintayksikkö voi myös harkita tarkemmin esimerkiksi sitä, millaisessa ehdotetun lain 5 luvun mukaisessa menettelyssä hankinta on syytä kilpailuttaa tai millaisista lain 75 §:n mukaisista osista hankittava kokonaisuus luontevasti koostuu. Markkinakartoitus on osa hankinnan suunnittelua ja se sijoittuu aikaan ennen varsinaisen hankintamenettelyn aloittamista. Jotta toimittajien kanssa käytävästä markkinakartoituksesta on hankintayksikölle hyötyä, on sen perusteltua hahmotella omaa hankintatarvettaan jo ennen markkinakartoituksen tekemistä. Hankintatarpeen määrittelyssä voidaan apuna käyttää esimerkiksi asiakkaita, joiden käyttöön jokin palvelu tulisi. Huolellisella suunnittelulla on olennainen rooli hankinnan onnistumisen kannalta.

Hankintalain 65 §:n 2 momentin mukaan markkinakartoituksessa hankintayksikkö voi käyttää riippumattomia asiantuntijoita, muita viranomaisia tai toimittajia. Näiden tahojen neuvoja voidaan käyttää apuna hankintamenettelyn suunnittelussa ja toteuttamisessa, mutta neuvojen käyttäminen ei kuitenkaan saa johtaa kilpailun vääristymiseen eikä 3 §:ssä tarkoitettujen syrjimättömyyden ja avoimuuden periaatteiden vastaiseen menettelyyn.

Hankintalain 65 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 163) mukaan vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjoajan osallistuminen tarjouskilpailun valmisteluun tai muu hankintayksikön avustaminen hankintamenettelyssä saattaa vaarantaa hankintamenettelyn avoimuuden tai tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden toteutumisen hankinnassa. Mainittujen periaatteiden vaarantumista on kuitenkin aina arvioitava kunkin yksittäistapauksen erityispiirteet huomion ottaen.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi tehdä hankintasopimuksen erillisinä osina ja määritellä kyseisten osien koon ja kohteen. Jos hankintayksikkö ei jaa hankintasopimusta osiin, sen on esitettävä jakamatta jättämisen syyt hankinta-asiakirjoissa, hankintapäätöksessä tai hankintamenettelyä koskevassa erillisessä kertomuksessa.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 174 ja 175) mukaan jakamisella tarkoitetaan luontevan hankintakokonaisuuden jakamista osiin esimerkiksi siten, että kokonaisuuden eri osista voisi suorittaa esimerkiksi erillisen kilpailutuksen tai siten, että samassa tarjouskilpailussa hankintayksikkö voi määritellä, millaisista osista tarjoaja voi antaa oman osatarjouksensa. Hallituksen esityksessä on tältä osin viitattu julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin johdanto-osan 78 perustelukappaleeseen, jonka mukaan hankintaviranomaisen on voitava vapaasti määritellä osien koko ja kohde, ja sen on hankintojen ennakoidun arvon laskentaa koskevien sääntöjen mukaisesti voitava myös tehdä joitakin osia koskevat sopimukset soveltamatta tämän direktiivin menettelyjä. Hankintaviranomaisella on oltava velvollisuus arvioida, onko sopimusten jakaminen osiin asianmukaista, ja sen on voitava vapaasti tehdä itsenäinen päätös asianmukaiseksi katsomastaan syystä ilman, että siihen kohdistetaan hallinnollista tai oikeudellista valvontaa.

Hankintalain 75 §:n 1 momentin esitöissä on edelleen todettu, että syitä hankinnan jakamatta jättämiselle voivat olla esimerkiksi se, että hankintayksikön näkemyksen mukaan jakaminen saattaa rajoittaa kilpailua tai tehdä sopimuksen toteuttamisesta teknisesti liian vaikeaa tai liian kallista, tai se, että tarve koordinoida osien eri sopimuskumppaneita voi vakavasti vaarantaa sopimuksen asianmukaisen toteuttamisen. Perusteena voi edelleen olla hankinnan jakamisesta syntyvä eri osien yhteensopimattomuus tai sen riski.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnön liitteen 1 "Hankinnan yleiskuvaus" kohdassa 1.3 "Hankinnan tavoite ja kohde" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Kuntien Tiera Oy kilpailuttaa puitejärjestelyn, jonka tavoitteena on saada käyttöön Oppimateriaalien hankintakanava, josta käyttäjät hankkivat digitaalisia ja painettuja oppimateriaaleja ja niihin liittyviä oheismateriaaleja ja -tarvikkeita varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen, toisen asteen oppilaitosten, maahanmuuttajaopetuksen ja täydennys- sekä yleishyödyllisen koulutuksen käyttöön.

Oppimateriaalien hankintakanavan tuotteet voivat olla luonteeltaan paitsi painettuja tai digitaalisia oppimateriaaleja, myös erilaisia sovelluksia ja sisältöjä, joita hyödynnetään opetuksessa ja oppimisessa. Tuotteet voivat [o] lla suomen-, ruotsin- tai muun kielisiä.

Hankinnan tavoitteena on tarjota kuntatoimijoiden kasvatus- ja opetuspalvelujen käyttöön kustannustehokas, vaivaton ja joustava tapa hankkia digitaalisia ja painettuja oppimateriaaleja ja niihin liittyviä oheismateriaaleja ja -tarvikkeita. Niin ikään tavoitteena on, että tarkoitukseen parhaiten soveltuva tuote löytyy valmiiksi kilpailutettuna Oppimateriaalien hankintakanavan laajasta valikoimasta."

Saman liitteen kohdassa 3.1 "Oppimateriaalien hankintakanavan yleiskuvaus" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjottava palvelu on tarkoitettu digitaalisille ja painetuille oppimateriaaleille ja niihin liittyville oheismateriaaleille ja -tarvikkeille keskitetyksi hankintakanavaksi, josta Tilaaja ja Asiakkaat voivat tehdä kyseisiin tuotteisiin liittyviä hankintoja.

Oppimateriaalien hankintakanavan tulee olla luonteeltaan avoin markkinapaikka, joka mahdollistaa laajasti Tuotetoimittajien osallistumisen kuntakentän hankintoihin tarjoten näin kunta-asiakkaille entistä laajemman valinnanvapauden.

Oppimateriaalien hankintakanavan tulee tukea Asiakkaiden sujuvaa toimittajien hallintaa, tilausten käsittelyä, toimitusraportointia ja laskujen käsittelyä.

Toimittajan tulee sitoutua olemassa olevan verkkopalvelunsa ja Tuotetoimittaja-verkostonsa avulla toimittamaan laaja valikoima eri Tuotetoimittajien Tuotteita."

Saman liitteen kohdassa 3.6.3 "Sähköinen työpöytä oppimateriaalien jakamiseen (optio)" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjoaja voi tarjota optionaalisena oppimateriaalien jakamiseen tarkoitettua sähköistä työpöytää, joka on tarkoitettu lähinnä niiden asiakkaiden käytettäväksi, joilla ei ole käytössään muuta oppimateriaalien jakamiseen sopivaa oppimisalustaa tai sähköistä työpöytää. Sähköisen työpöydän toimintoja kuvataan tarkemmin liitteessä 2 Toiminnallinen kuvaus."

Saman liitteen kohdassa 3.8 "Oppimateriaalien hankintakanavan integroitavuus" on todettu seuraavaa:

"Oppimateriaalien hankintakanava on integroitu yleisimmin Asiakkaiden käytössä oleviin oppimisalustoihin ja verkkotyöpöytiin. Se on myös integroitu tuotetoimittajien järjestelmiin niin, että asiakkaan tekemän ostotapahtuman tiedot voidaan siirtää reaaliaikaisesti tuotetoimittajalle ja Asiakkaan käyttäjät pystyvät siirtymään tuotetoimittajan järjestelmään käyttämään ostettua tuotetta ilman erillistä kirjautumista.

Oppimateriaalien hankintakanavaan voidaan tuoda tuotetietoja tuotetoimittajien järjestelmistä rajapinnan yli. Integroitavuuteen liittyviä vaatimuksia on kuvattu tarkemmin liitteessä 2.1."

Tarjouspyynnön liitteen 2.1 "Vaatimukset" välilehden "Hankintakanavan vaatimukset" kohdassa 1.8 on esitetty järjestelmän pakollisena vähimmäisvaatimuksena seuraava:

"Sisältää valmiit integraatiot vähintäänkin neljään (4) eri oppimisympäristöön tai verkkotyöpöytään seuraavista: Gsuite, O365, Pedanet, Moodle, it's learning, Fronter, Edison, Desku ja Airo. "

Saman välilehden kohdassa 1.10 on esitetty järjestelmän pakollisena vähimmäisvaatimuksena seuraava:

"Pystyy ohjaamaan käyttäjät tuotetoimittajan järjestelmään siten, että järjestelmä tarkistaa ensin vapaana olevien lisenssien määrät ja rajaa käyttäjän pääsyn tuotetoimittajan järjestelmään, jos vapaita lisenssejä ei ole."

Saman välilehden kohdassa 1.17 on esitetty järjestelmän pakollisena vähimmäisvaatimuksena seuraava:

"Hankintakanava voi ottaa vastaan räätälöityjä WebSSO kertakirjautumisia, joiden mukana kulkee käyttäjästä vähintäänkin seuraavat tiedot: Kunta, koulu, koulukoodi, etunimet, sukunimi, rooli, luokka/ryhmä, yksilöivä tunniste (esim. sähköposti tai käyttäjätunnus)."

Tarjouspyynnön liitteen 2.1 "Vaatimukset" välilehden "Toimittajavaatimukset" kohdassa 2.7 on esitetty tarjoajan pakollisena vähimmäisvaatimuksena, että toimittaja sitoutuu RACI-vastuumatriisin mukaisiin vastuisiin.

Tarjouspyynnön liitteen 2.1 "Vaatimukset" välilehden "Palveluhallinta ja ylläpito" kohdassa 3.18 on esitetty palveluhallinnan ja ylläpidon pakollisena vähimmäisvaatimuksena, että hankintakanavan tukipalvelu toimii arkisin klo 8–12.

Tarjouspyynnön liitteessä 3 "Hintaliite" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Kuntien Tiera Oy:n Asiakkaiden ja Vantaan kaupungin palvelumaksu Oppimateriaalien hankintakanavan käytöstä on Kuntien Tiera Oyn ja Vantaan kaupungin sekä Toimittajan toimintakulujen kattamiseksi on 1,25 eur / käyttäjä / lukuvuosi. Kuntien Tiera Oy:n komissio/hallinnointimaksu on tästä palvelumaksusta 0,50 eur / käyttäjä / lukuvuosi."

Hintaliitteestä käy myös ilmi, että palvelumaksun arvonlisäveroton enimmäishinta tarjoajalle on 0,75 euroa käyttäjää ja lukuvuotta kohden. Tarjoajien on tullut lomakkeella ilmoittaa, sitoutuvatko ne enimmäishintaan.

Tarjouspyynnön liitteen 5 "RACI-vastuumatriisi" välilehdeltä "Ohjeet" ilmenee, että matriisissa käytetty lyhenne "R" tarkoittaa, että toimija suorittaa annetun tehtävän, ja että lyhenne "A" tarkoittaa, että A-organisaatio valvoo, että tehtävä tulee valmiiksi. Ohjeista ilmenee myös, että lyhenne "C" tarkoittaa, että C-organisaatiolta voidaan kysyä ohjeita ja neuvoja.

RACI-vastuumatriisin välilehden "Käyttöönottoprojektit" kohdissa 31 "Tilaajan käyttöönottoprojektin viestintä (sisäinen)", 46 "Asiakkaan käyttöönottoprojektin viestintä (sisäinen)" ja 69 "Asiakkaan käyttöönottoprojektin viestintä (sisäinen)" on merkitty toimittajan osalta matriisiin lyhenteet "R" ja "C".

RACI-vastuumatriisin välilehden "Jatkuva palvelu" otsikon "Muutokset palveluun" alla olevissa kohdissa 43 "Muutoksen toteuttaminen", 45 "Palveluteknologian muutos", 46 "Dokumentaation päivittäminen" ja 47 "Ohjelmistopäivitykset" on merkitty toimittajan osalta matriisin lyhenteet "R" ja "A". Lisäksi kohtien osalta on ilmoitettu, että kyseiset kohdat sisältyvät palvelun hintaan.

Tarjouspyynnön syrjivyys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet syrjivät, hankintaan nähden kohtuuttomat ja voittanutta ryhmittymää suosivat, kun niissä on vaadittu palvelun sisältävän valmiita integraatioita vähintään neljään tarjouspyyntöasiakirjoissa kuvattuun oppimisympäristöön tai verkkotyöpöytään ja kun niissä on vaadittu, että hankintakanava voi ottaa vastaan räätälöityjä WebSSO-kertakirjautumisia, joiden mukana kulkee käyttäjästä vähintäänkin mainitussa kohdassa ilmoitettuja tietoja. Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet syrjivät ja voittanutta ryhmittymää suosivat myös, kun niissä on vaadittu digitaalisten aineistojen käyttöoikeuksien keskitettyä hallintaa siten, että tarjoaja pystyy ohjaamaan käyttäjiä tuotetoimittajan järjestelmään siten, että järjestelmä tarkistaa ensin vapaana olevien lisenssien määrät ja rajaa käyttäjän pääsyn tuotetoimittajan järjestelmään, jos vapaita lisenssejä ei ole. Valittaja on vielä tältä osin esittänyt, että digitaalisten oppimateriaalien hankinta on muodostanut vain vähäisen osan sopimuskauden hankinnoista.

Valittajan mukaan tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet syrjiviä edelleen, kun tarjouspyynnön liitteenä olleessa RACI-vastuumatriisissa on edellytetty, että toimittaja vastaa kolmansien osapuolten sisäisestä viestinnästä ja että tarjouksissa on hinnoiteltava tuotteeseen jälkikäteen tehtäviä muutoksia ja niiden dokumentointeja.

Hankintayksiköt ovat esittäneet, että integraatioita koskeva vaatimus on ollut olennainen ja perusteltu, sillä vaatimuksen johdosta voidaan hankkia oppimateriaalit ja käyttää niitä ilman erillisiä kirjautumisia toisiin järjestelmiin. Integraatioilla myös yksinkertaistetaan opettajien ja oppilaiden päivittäistä työskentelyä. Hankintayksiköiden mukaan myös WebSSO-kertakirjautumista koskevalla vaatimuksella on pyritty helpottamaan opettajien ja oppilaiden arkea siinä, ettei opettajien tarvitse hallinnoida useita omia ja oppilaiden käyttäjätunnuksia lukuisten kustantajien ja muiden oppimateriaalitoimittajien ympäristöihin. Digitaalisten aineistojen käyttöoikeuksien keskitettyä hallintaa koskevan vaatimuksen osalta hankintayksiköt ovat esittäneet, että vaatimus on ollut olennainen ja perustunut hankintayksikön ja käyttäjien tarpeisiin. Tältä osin hankintayksiköt ovat tuonut esiin, että myös valittaja on tarjouksessaan todennut kykenevänsä täyttämään sen. Hankintayksiköt ovat esittäneet, että digitaalisten aineistojen merkitys on ollut suurempi kuin painetun aineiston.

Edelleen hankintayksiköt ovat tarjouspyynnön liitteenä olleen RACI-vastuumatriisin vaatimusten osalta esittäneet, että toimittajan vastuut on määritelty tyypillisiä projektipäällikön tehtäviä vastaaviksi ja että näihin tehtäviin kuuluu myös projektiryhmän sisäisestä viestinnästä vastaaminen. Hankintayksiköiden mukaan RACI-vastuumatriisin välilehdellä "Käyttöönottoprojektit" on todettu, että kyse on tilaajan tai asiakkaan käyttöönottoprojektien sisäisestä viestinnästä, eikä tilaajan tai asiakkaan sisäisestä viestinnästä. Hankintayksiköt ovat vielä esittäneet, että RACI-vastuumatriisin välilehden "Jatkuva palvelu" vaatimukset ovat viitanneet palveluun tehtäviin muutoksiin ja että toimittaja on saanut vastineeksi osuuden asiakkaiden palvelumaksuista ja näillä on katettu muun ohella kyseiset muutostarpeet. Hankintayksiköiden mukaan tilaaja ei myöskään voi tehdä toimittajan verkkopalveluun, järjestelmiin tai muihin palveluihin muutoksia, joten toimittajan on vastattava näistä muutostoimenpiteistä.

Kuultavat ovat esittäneet, että tarjouspyynnön vaatimukset ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja ovat olleet oikeassa suhteessa hankinnan tarpeeseen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja että sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä sekä tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Suhteellisuusperiaatteesta johtuu, että määrittelystä johtuvien vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankinnan kohdetta koskevaa vaatimusta ei voida lähtökohtaisesti pitää syrjivänä, vaikka alalla olisi vain yksi tai muutama vaaditunlaisen palvelun tarjoaja. Hankintayksikön ei julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden perusteella tarvitse sopeuttaa tarjouspyynnön ehtoja olemassa olevaan tarjontaan, jos hankkeessa perustellusti pyritään hankintayksikön tarpeita palvelevaan lopputulokseen. Hankintayksiköllä on oikeus pyrkiä tekemään myös sellaisia hankintoja, jotka osaltaan rohkaisevat markkinoiden tuotetarjontaa kehittymään käyttäjien tarpeita palvelevaan suuntaan. Hankintamenettelyä ei voida pitää virheellisenä myöskään sen vuoksi, että yksittäisen tarjouskilpailuun osallistuneen yrityksen valikoima ei sisällä hankintayksikön tarvetta vastaavaa ratkaisua. Tarjoajalla on mahdollisuus kehittää omaa tarjontaansa tai ostaa puuttuvia ratkaisuja ja osaamista muilta toimittajilta.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköt ovat esittäneet tarpeitaan koskevia perusteita jokaisen valituksessa esiin nostetun tarjouspyyntöasiakirjojen vaatimuksen asettamiselle. Näitä perusteita on esitetty myös tarjouspyyntöasiakirjoissa. Hankintayksiköt ovat lisäksi esittäneet perusteluja vaatimusten olennaisuudesta hankinnan kannalta. Tältä osin markkinaoikeus toteaa, että vaatimus voi olla olennainen hankinnan tarpeiden ja tavoitteiden kannalta, vaikka se koskisi vain osaa hankittavasta kokonaisuudesta. Edellä esitetyn perustella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköt ovat voineet harkintavaltansa rajoissa asettaa kyseessä olevat hankinnan vaatimukset, eikä hankintayksiköiden voida katsoa tältä osin menetelleen julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa saadun selvityksen perusteella ei myöskään voida katsoa, että tarjouspyyntöasiakirjojen vaatimukset olisivat olleet tältä osin hankintalain 3 §:n 1 momentissa tarkoitetun suhteellisuusperiaatteen vastaisia.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen RACI-vastuumatriisin vaatimusten osalta markkinaoikeus toteaa, että alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on tullut ymmärtää vaatimusten sanamuoto ja konteksti huomioon ottaen, että sisäistä viestintää koskevilla maininnoilla on tarkoitettu tilaajan tai asiakkaan käyttöönottoprojektien sisäistä viestintää, johon myös toimittajat ovat osallistuneet. Samoin alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on tullut ymmärtää, että palveluun tehtävien muutosten vastineena on itse palvelun kiinteän hinnan lisäksi ollut osuus asiakkaiden palvelumaksuista. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa asettaa myös RACI-vastuumatriisin kyseiset vaatimukset, eikä vaatimuksia voida pitää hankintalain 3 §:n 1 momentissa tai 71 §:ssä asetettujen vaatimusten vastaisina.

Voittaneen ryhmittymän osallistuminen hankinnan valmisteluun

Valittaja on esittänyt, että voittaneeseen ryhmittymään kuulunut Dikaios Oy on osallistunut hankintamenettelyn valmisteluun antamalla hankintayksiköille neuvoja ja vaikuttamalla tarjouspyynnön vaatimuksiin. Valittajan mukaan tarjouspyyntöasiakirjoja on tämän johdosta muutettu aiemmin keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden voittanutta ryhmittymää suosiviksi muun ohella siten, että hankintakanavan asiakaspalveluaikoja on aiempaan hankintamenettelyyn nähden supistettu, tarjoajalle tulevan palvelumaksun määrää on aiempaan hankintamenettelyyn nähden korotettu ja nyt kyseessä olevan hankintamenettelyn tarjouspyyntöasiakirjoihin on lisätty mahdollisuus tarjota optiona sähköinen työpöytä oppimateriaalien jakamiseen, mitkä kaikki suosivat voittanutta ryhmittymää.

Hankintayksiköt ovat esittäneet, että ne ovat käyneet vuoden 2018 aikana markkinavuoropuheluja kaikkien kolmen tarjouskilpailuun osallistuneen yrityksen kanssa. Kaikilla tarjouskilpailuun osallistuneilla yrityksillä on ollut mahdollisuus vaikuttaa tässä yhteydessä tarjouspyynnön sisältöön ja vaatimuksiin. Hankintayksiköiden mukaan myös valittajan markkinavuoropuhelussa esittämiä toiveita on otettu huomioon tarjouspyyntöasiakirjoissa. Hankintayksiköiden mukaan ketään ei ole suosittu tai syrjitty markkinavuoropuhelujen aikana.

Lisäksi hankintayksiköt ovat esittäneet, että aiemmassa keskeytetyssä hankintamenettelyssä asetettu asiakaspalveluaikoja koskeva vaatimus on sittemmin katsottu ylimitoitetuksi ja se on teknisten vuoropuhelujen perusteella päätetty muuttaa lähemmäksi ennen keskeytettyä hankintamenettelyä käytettyä tasoa. Hankintayksiköt ovat edelleen esittäneet, että Kuntien Tiera Oy on saanut keskeytetyssä hankintamenettelyssä useita palvelumaksuun ainakin välillisesti viittaavia kysymyksiä, joiden perusteella sille on muodostunut käsitys siitä, että palvelumaksun toimittajalle tulevaa osuutta on perusteltua korottaa, jotta hankintaan saadaan tarjouspyynnön mukaisia tarjouksia. Hankintayksiköt ovat vielä esittäneet, että asiakaspalveluajan lyhentäminen ja tarjoajalle tulevan palvelumaksun osuuden korottaminen ovat vaikuttaneet samalla tavoin kaikkien tarjoajien hyväksi tarjouskilpailussa.

Hankintayksiköt ovat viimein esittäneet, että Kuntien Tiera Oy:llä on ollut edellisessä jakelukanavapalvelussaan käytössä sähköinen työpöytäratkaisu oppimateriaalien jakamiseen ja että tämä on ollut sen asiakkaiden toivoma ominaisuus uudessa tarjouskilpailussa. Sähköistä työpöytäratkaisua koskeva vaatimus on kuitenkin asetettu vain optioksi, jotta useilla tarjoajilla on ollut mahdollisuus osallistua kilpailutukseen. Hankintayksiköiden mukaan sähköisen työpöydän tarjoaminen ei ole tuonut lisäetua tarjouskilpailussa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa on noudatettava tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatetta hankintamenettelyn läpinäkyvyyden varmistamiseksi. Hankintayksikön on toimittava siten, että kaikilla ehdokkailla ja tarjoajilla on yhdenvertaiset mahdollisuudet menestyä tarjouskilpailussa ja että hankintamenettely myös ulospäin näyttäytyy tasapuolisena.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksiköt ovat ennen hankintamenettelyn aloittamista kartoittaneet markkinoita käymällä vuoropuheluja kaikkien tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien kanssa ja käyttäneet näiden vuoropuheluissa esittämiä neuvoja apuna hankintamenettelyn suunnittelussa. Asiassa on kuitenkin arvioitava, onko neuvojen käyttäminen johtanut kilpailun vääristymiseen tai hankintalain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen syrjimättömyyden ja avoimuuden periaatteiden vastaiseen menettelyyn.

Valittaja on esittänyt voittaneen ryhmittymän hankinnan suunnitteluun osallistumisen syrjivyyden osoituksena muun ohella sen, että nyt kyseessä olevan hankintamenettelyn tarjouspyyntö on poikennut aiemmista samojen hankintayksiköiden hankintamenettelyjen tarjouspyynnöistä. Markkinaoikeus toteaa, ettei tarjouspyyntöasiakirjojen poikkeamista aiemmin samojen hankintayksiköiden toteuttamien hankintamenettelyjen tarjouspyyntöihin nähden voida sellaisenaan pitää osoituksena siitä, että voittaneen ryhmittymän neuvojen käyttäminen on johtanut kilpailun vääristymiseen tai hankintalain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden vastaiseen menettelyyn. Koska hankintalain 65 §:n esitöiden mukaan markkinakartoituksen tarkoituksena on lisätä hankintayksikön markkinatuntemusta ja saada tarkempi käsitys siitä, miten hankinnan kohde kannattaisi tarjouspyynnössä määritellä, on tähän nähden luonnollista, että tarjouspyynnöissä olevat vaatimukset ja määrittelyt muuttuvat aiempiin hankintayksikön hankintoihin nähden.

Valittaja on esittänyt voittaneen ryhmittymän hankinnan suunnitteluun osallistumisen syrjivyyden osoituksena myös sen, että tarjouspyyntöasiakirjojen vaatimuksia asiakaspalveluajoista, tarjoajalle tulevan palvelumaksun määrästä ja sähköisen työpöydän tarjoamisen mahdollisuudesta on räätälöity voittaneelle ryhmittymälle. Tältä osin markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on esittänyt hankinnan tarpeisiin ja tavoitteisiin liittyviä perusteluja kaikkien edellä mainittujen vaatimusten ja määrittelyjen asettamiselle. Hankintayksikkö on esimerkiksi esittänyt, että asiakaspalvelun puhelinpalveluajan rajoittaminen on perustunut palveluntuotantokustannusten pitämiseen kohtuullisina. Lisäksi asiassa saadun selvityksen mukaan asiakaspalveluaikoja ja tarjoajalle tulevien palvelumaksujen määrää koskevia vaatimuksia on aiempaan hankintamenettelyyn nähden kevennetty siten, että tarjoajien mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun on laajennettu. Sähköistä työpöytäratkaisua koskeva vaatimus ei optioluonteisena puolestaan ole vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole käynyt ilmi, että voittaneen ryhmittymän osallistuminen markkinakartoitukseen olisi johtanut kilpailun vääristymiseen tai hankintalain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen syrjimättömyyden ja avoimuuden periaatteiden vastaiseen menettelyyn.

Hankintakokonaisuuden laajuus

Valittaja on esittänyt, että hankintakokonaisuus on ollut tarpeettoman laaja ja että sen avulla hankintayksiköt ovat keinotekoisesti pyrkineet varmistamaan voittaneen ryhmittymän valinnan hankinnan toteuttajaksi. Valittajan mukaan hankintamenettelyssä ei ole myöskään käytetty hyväksi kilpailuolosuhteita. Valittaja on tältä osin viitannut siihen, että hankintayksiköiden aikaisemmilla sopimuskausilla digitaalisten ja painettujen oppimateriaalien hankinnat sekä digitaalisten aineistojen hankinta ja niiden käytön hallinnointi ovat kuuluneet toisistaan erillisten sopimusten piiriin. Valittaja on edelleen esittänyt, että hankinnan jakamatta jättäminen ei ole ollut perusteltua hankinnan luonteen johdosta ja että erillinen jakelukanava ei käytännössä ole edes tarpeen, vaan aiheuttaa turhia lisäkustannuksia oppilaitoksille.

Hankintayksiköt ovat esittäneet, että hankinnan jakaminen osiin sen mukaan, minkälaisia oppimateriaaleja hankitaan, ei ole ollut perusteltua, sillä hankinnan keskiössä on ollut keskitetty verkkopalvelu oppimateriaalien hankkimiseksi ja niiden käyttämiseksi samassa verkkopalvelussa. Hankintayksiköiden mukaan kahden hankintakanavan kilpailuttaminen erikseen esimerkiksi painetuille ja digitaalisille oppimateriaaleille ei olisi ollut perusteltua, koska kahden hankintakanavan operoimisesta aiheutuisi kaksinkertaiset kulut hankintayksiköille ja asiakkaille. Hankintayksiköt ovat edelleen esittäneet, että painettuja ja sähköisiä oppimateriaaleja on lähes mahdotonta erottaa, koska monilla toimittajilla tuotteet ovat sekä painettuja että sähköisiä materiaaleja sisältäviä yhdistelmätuotteita. Hankintayksiköt ovat vielä esittäneet, että mikäli hankintayksiköt olisivat kilpailuttaneet useita hankintakanavia, tarjouspyynnössä mainitut asiakkaiden sujuvaa toimittajien hallintaa, tilausten käsittelyä, toimitusraportointia ja laskujen käsittelyä koskevat tavoitteet olisivat jääneet käytännössä saavuttamatta. Hankintayksiköt ovat viimein esittäneet, että nyt kyseessä olevan avoimen markkinapaikan hankinta ei ole sulkenut markkinoita vaan mahdollistanut kattavan tarjonnan tuotteita ja tuotetoimittajia kuntien käyttöön.

Kuten edellä on todettu, hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen. Vaikka hankintayksikön on otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta, avoimuudesta ja suhteellisuudesta, tämä ei tarkoita, että hankintayksikön tulisi sopeuttaa tarjouspyynnön ehtoja olemassa olevaan tarjontaan, jos hankkeessa perustellusti pyritään hankintayksikön tarpeita palvelevaan lopputulokseen. Myös hankintalain kilpailuolosuhteiden hyödyntämistä koskevan 2 §:n 2 momentin esitöissä on edellä kuvatulla tavalla todettu, että se on suosituksenluontoinen ja että hankintojen tarkoituksenmukaisin järjestämistapa ja hankinnan sisällön määrittäminen jäävät hankintayksiköiden harkintavaltaan ja vastuulle.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 75 §:n 1 momentissa ei myöskään edellytetä hankinnan jakamista osiin, vaan jakamatta jättämisen syiden esittämistä. Näiden syiden avoin esittäminen edesauttaa osaltaan hankinnan kohteen ja sen laajuuden määrittelyn syrjimättömyyden ja suhteellisuuden arvioimista.

Muutoksenhaun kohteena olevassa hankintapäätöksessä on todettu, että hankintaa ei ole ollut luonteensa vuoksi tarkoituksenmukaista jakaa osiin. Hankintayksiköt ovat markkinaoikeudessa esittäneet edellä kuvatulla tavalla useita perusteita hankinnan määrittämiselle nyt kyseessä olevassa laajuudessa. Hankinnan kohteena on ollut arvoltaan ja laajuudeltaan suuri palvelukokonaisuus. Markkinaoikeus toteaa, ettei asiassa ole käynyt ilmi, että hankinnan kohteen ja sen laajuuden määrittely eivät olisi perustuneet hankintayksikön tarpeisiin ja niiden täyttämiseen hankinnan toteuttamisella. Hankintakanava on määritelty sellaiseksi, että monet erilaiset toimittajat ovat voineet osallistua tarjouskilpailuun. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti määritellessään hankinnan kohdetta ja sen laajuutta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksiköt eivät ole menetelleet hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2019/71 ja 2019/72

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksiköt joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksiköiden oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Markkinaoikeus on harkinnassaan ottanut huomioon, että markkinaoikeuden asioissa diaarinumerot 2019/71 ja 2019/72 annetut vastineet ovat olleet yhtenevät.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Kirjavälitys Oy:n korvaamaan Kuntien Tiera Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2019/71 ja Vantaan kaupungin oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2019/72, molemmat viivästyskorkoineen.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen ja Markus Ukkola sekä asessori Anu Pitkänen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 24.1.2020