MAO:16/20

Sosiaali- ja terveysministeriö - pneumokokkikonjugaattirokotteet

julkinen hankinta - tarjouspyynnössä asetettujen edellytysten hyväksyttävyys - hintavertailu - hinnanlisä

Diaarinumero: 2019/124
Antopäivä: 24.1.2020

Asian tausta

Sosiaali- ja terveysministeriö (jäljempänä myös hankintayksikkö) on omasta sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen puolesta ilmoittanut 15.3.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta pneumokokkikonjugaattirokotteen tavarahankinnasta vuosille 2020–2022 sekä kahdelle vuoden optiokaudelle.

Sosiaali- ja terveysministeriön kansliapäällikkö ja osastopäällikkö ovat 25.6.2019 tekemällään hankintapäätöksellä valinneet Pfizer Oy:n tarjouksen.

Sosiaali- ja terveysministeriön kansliapäällikkö ja osastopäällikkö ovat 1.7.2019 tekemällään hankintapäätöksellä, muuttamatta edellä mainitun 25.6.2019 tehdyn hankintapäätöksen lopputulosta, ratkaisseet asian uudelleen korjaamalla 25.6.2019 tehdyssä hankintapäätöksessä olleen kirjoitusvirheen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 17.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

GlaxoSmithKline Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset ja kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus antaa sille tiedon kaikista laskelmista, taustatiedoista, tutkimuksista, analyyseistä, arvioista, oletuksista ja menetelmistä, joiden avulla on laskettu hankintayksikön 22.5.2019 päivätyn vastauksen sivulla 5 esitetyssä kaavassa käytetyt parametrit, sekä kaikista kustannusvaikuttavuusarviointia koskevista vaihtoehtoisista laskelmista, joita on käytetty rokotusten välisen hintaeron määrittämiseen ja joihin on viitattu Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen ehdokkaiden kysymyksiin antaman vastauksen toiseksi viimeisessä kohdassa.

Edelleen valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 155.932,46 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on tarjousten vertailuperusteita asettaessaan erotellut valittajan ja Pfizer Oy:n tarjoamat rokotteet niiden sisältämien pneumokokkien serotyyppien lukumäärän perusteella. Tämä vertailuperuste on ollut syrjivä, eikä ole perustunut objektiivisiin syihin. Rokotteen sisältämien serotyyppien lukumäärällä ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa sen tehoa ehkäistä invasiivisia pneumokokkitauteja ja muita pneumokokkisairauksia. Pneumokokkikonjugaattirokotteen teho ei ole riippuvainen pelkästään serotyyppien lukumäärästä, vaan myös muista rokotteen ainesosista sekä pneumokokkitautien kehittymiseen liittyvistä tekijöistä.

Tällä hetkellä Suomessa on myönnetty pneumokokkikonjugaattirokotetta koskeva myyntilupa valittajan SYNFLORIX-rokotteelle, joka sisältää 10 serotyyppiä (jäljempänä myös PCV 10 -rokote), sekä Pfizer Europe MA EEIG:n PREVENAR 13 -rokotteelle, joka sisältää 13 serotyyppiä (jäljempänä myös PCV 13 -rokote).

Tarjouspyynnön mukaan vertailuhinta 10 serotyyppiä sisältävälle pneumokokkikonjugaattirokotteelle on tullut laskea lisäämällä 15,90 euroa tarjoajan tarjoamaan rokotteen annoshintaan. Tarjouspyynnön mukaan vertailuhinta 13 serotyyppiä sisältävälle rokotteelle on puolestaan koostunut yksinomaan tarjoajan tarjoaman rokotteen annoshinnasta.

Valittaja on tarjouskilpailun yhteydessä järjestetyssä kysymysten ja vastausten menettelyssä tuonut esiin näkemyksensä, jonka mukaan edellä mainittu tarjouspyynnön mukainen vertailuperuste on läpinäkymätön, syrjivä ja toimii kilpailun esteenä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on vastauksessaan viitannut 29.11.2018 päivättyyn strategia-asiakirjaansa vertailuperusteen määrittelyn perusteena, muttei ole esittänyt yksityiskohtaista laskelmaa siitä, miten se on päätynyt 15,90 euron hinnanlisään.

Kun otetaan huomioon, että valittajan PCV 10 -rokotteen hinta on ollut edellisessä vuoden 2015 tarjouskilpailussa 26,90 euroa, on 15,90 euron hinnanlisä 10 serotyypin rokotteen tarjoushintaan ollut erittäin merkittävä.

Valittajan rokotteen ja PCV 13 -rokotteen välillä ei ole olennaisia eroja niiden vaikuttavuudessa pneumokokkitautien aiheuttamaan kokonaistautitaakkaan.

Tarjouspyynnön mukainen hinnanlisä on ollut myös suhteellisuusperiaatteen vastainen. Koska molemmilla rokotteilla on olennaisesti samanlainen vaikutus pneumokokkitautien aiheuttamaan kokonaistautitaakkaan, tarjouskilpailussa sovellettava hinnanlisä ei ole ollut keinona soveltuva saavuttamaan sillä tavoiteltavaa päämäärää eli pneumokokkitautien ehkäisyä. Rokotteiden ehkäisytehoon mahdollisesti liittyvät pienet erot ovat merkityksettömiä, eivätkä ole oikeuttaneet merkittävää hinnanlisää tarjousvertailussa.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos olisi voinut julkaista tarkan laskelman siitä, mihin 15,90 euron määräinen hinnanlisä on perustunut, muttei ole näin tehnyt. Vastauksissaan tarjoajien kysymyksiin Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on todennut, että laskelmissa on epävarmuutta ja että se on sisäisesti harkinnut useampia variaatiota valitusta menetelmästä. Vaikuttaa siltä, että kansalliselle rokotusasiantuntijaryhmälle on esitetty joukko mahdollisia vaikuttavuusarvioinnin lopputuloksia eri muuttujin ja että asiantuntijaryhmä on valinnut niistä yhden ilman, että lopullista valintaa olisi tehty minkään erityisen lääketieteellisen arvion perusteella. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos ei ole esittänyt, millaisen vertailuhinnassa käytettävän hintaeron laskelma olisi tuottanut, jos se olisi tehty Iso-Britannian aineiston sijasta tai sen ohella ruotsalaisen, tanskalaisen tai norjalaisen aineiston perusteella, joihin on viitattu sen strategia-asiakirjassa. Erot maiden lähtötilanteissa aiheuttavat riskin siitä, että tautitaakan vähentyminen yliarvioidaan. Lisäksi vain yhdestä maasta kerätyn aineiston käyttäminen vähentää laskelman luotettavuutta.

Muiden maiden viranomaisten viime aikoina tekemissä PCV-rokotehankinnoissa vertailuperusteena on ollut vain hinta tai hankinnoissa käytetty hinnanlisä on ollut pienempi kuin nyt kyseessä olevassa hankinnassa asetettu.

Laatuvertailussa hinnalle on asetettu liian pieni painoarvo. Hankintayksikön valitsema vertailuperuste on ollut läpinäkymätön ja painottanut ilman objektiivisesti perusteltuja lääketieteellisiä syitä rokotteen sisältämien serotyyppien lukumäärää huomattavasti voimakkaammin kuin rokotteen hintaa.

Vastine

Vaatimukset

Sosiaali- ja terveysministeriö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla ja arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut yhteensä 30.534 eurolla, viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on päättänyt 20.5.2019 täsmentää tarjouspyyntöä siten, että siitä on käynyt ilmi myös valmisteiden sallittua hintaeroa selvittäneen tutkimuksen terveystaloustieteellinen laskentakaavio. Hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajia jättämään uudet täsmennetyn tarjouspyynnön mukaiset tarjoukset, mikäli tarjouspyynnön täsmennys on vaikuttanut jo annettuun tarjoukseen. Annettu lisätieto ei sinänsä ole ollut sellaista tietoa, jota ei olisi ollut löydettävissä jo alkuperäisestä tarjouspyynnöstä ja sen tausta-aineistosta. Lisätieto on täsmennetyssä tarjouspyynnössä ollut kuitenkin sellaisessa muodossa, joka on avannut mahdollisimman paljon vertailuperusteen taustaa muille kuin rokotetutkimuksen ammattilaisille.

Vertailuhinta kullekin rokotteelle on muodostettu terveystaloustieteellisen analyysin pohjalta hyödyntäen kansallista rekisteritietoa pneumokokin aiheuttamasta tautitaakasta sekä hoidon aiheuttamista kustannuksista suomalaisessa terveydenhuollossa. Vertailuhinta on syntynyt tässä analyysissä siten, että kun pneumokokin aiheuttama tautitaakka ja sen aiheuttamat kustannukset on selvitetty, on arvioitu, kuinka suuri osuus siitä on kullakin rokotevalmisteella estettävissä. Jos toinen valmisteista on vaikuttavuudeltaan toista parempi, siitä voidaan maksaa korkeampi hinta. Jos vaikuttavamman valmisteen kustannukset ylittävät sen estämistä sairaustapauksista saatavat säästöt, hyväksytyn hintaeron suuruus on riippunut siitä, kuinka paljon lisävaikuttavuudesta ollaan valmiita maksamaan.

Kaikki vertailuperusteen mukaisen 15,90 euron hinnanlisän perusteena olevassa laskelmassa käytetyt parametrit ja arviot rokotteiden vaikuttavuudesta ovat perustuneet joko suomalaisiin rekistereihin tai parhaaseen käytettävissä olevaan tutkimustietoon. Pneumokokin epidemiologiaa on tutkittu Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksessa jo kolmen vuosikymmenen ajan, ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitos edustaa pisintä pneumokokkitutkimustraditiota Euroopan kansanterveyslaitosten joukossa. Analyysin pohjana oleva epidemiologinen malli on niin ikään pitkäaikaisen tiedeyhteistyön tulosta.

Nyt kyseessä olevassa tarjouskilpailussa ja sitä edeltäneessä arvioinnissa läpikäyty prosessi on toteutettu tavanomaista tarkemmin. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tutkimusryhmässä on tehty terveystaloustieteellinen analyysi. Sen tuloksia ja oletuksia on käsitellyt kahteen otteeseen Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen pääjohtajan nimittämä Kansallinen rokotusasiantuntijaryhmä, jossa on ollut Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen edustajien lisäksi kansallisesti tunnettuja rokotusten ja infektiotautien asiantuntijoita Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ulkopuolelta. Myös sosiaali- ja terveysministeriön Rokotehankintatyöryhmä, johon on kuulunut infektiotauti- ja rokoteasiantuntijoita, on käsitellyt vertailuhinnan pohjana olevia tuloksia ja oletuksia. Laajan asiantuntijavalmistelun jälkeen sosiaali- ja terveysministeriö on päättänyt tarjouskilpailussa käytettävät kriteerit.

Hankintayksikkö on nyt käsillä olevassa tapauksessa esittänyt tarjouspyynnössään ja vastauksissaan tarjoajien kysymyksiin yksilöidyn selvityksen, joka ei ole perustunut arvioon, vaan rokotteilla esitettävissä olevaan tautitaakan erotuslaskelmaan, joka on ollut korkeatasoisen riippumattoman asiantuntijatyön tuloksiin perustuva.

Valittajan esittämä siitä, että rokotteiden vaikuttavuus olisi toisiaan vastaava, on perustunut pitkälti tautitaakan suppeaan tarkasteluun paljon hankintaperiodia pidemmällä ajanjaksolla ja vaikuttavuuden arvioinnissa käytettyjen perusteltujen oletusten osittaiseen väärinymmärrykseen.

Nyt kyseessä olevassa hankinnassa käytetyt ennusteet siitä, miten rokoteserotyypit ensin häviävät ja myöhemmin korvautuvat toisilla rokotteen ulkopuolisilla serotyypeillä, on tehty selkeästi laajimman ja kattavimman aineiston eli Englannin ja Walesin koko väestön kattavan aineiston mukaan. Ruotsalaisen aineiston osalta ennusteet ovat olleet epäluotettavampia kuin edellä mainitussa, sillä tutkimuksen väestöpohja on alle 10 prosenttia Englannin ja Walesin väestöstä. Lisäksi ruotsalaisaineistossa juuri rokotteiden eron kannalta tärkeintä serotyyppiä 19A on ollut kovin vähän. Ruotsalaisaineisto ei siten olisi tarjonnut parempaa vertailuennustetta.

Hinnanlisän asettamiselle vertailuhinnoissa on ollut edellä kuvatut hyväksyttävät perusteet ja hinnanlisän määrä on vastannut täysin sitä hintaeroa, joka johtaa kummankin tarjottavan rokotteen yhtä hyvään kustannus-vaikuttavuussuhteeseen eli hinta-laatusuhteeseen. Vertailuhinta on siis tasapainottanut vähemmän vaikuttavan rokotteen huonomman vaikuttavuuden siten, että vertailuhintojen ollessa yhtä suuret kumpikin rokote on ollut yhtä kustannusvaikuttava. Se, kuinka paljon hinnanlisän osuus on ollut edellisen tarjouskilpailun voittaneen tarjouksen hinnasta, ei ole ollut syrjivyyden ja oikeasuhtaisuuden kannalta olennaista. Hinnanlisää on tullut arvioida suhteessa hankinnan tavoitteen toteutumiseen eikä esimerkiksi suhteessa rokotteen hintaan. Tämän tavoitteen kannalta hinnanlisä on ollut oikeasuhtainen.

Tutkimuksen taustaoletuksia ja tuloksia on esitetty avoimesti Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen verkkosivuilla olevassa Pneumokokkirokotteiden hankintastrategia -asiakirjassa. Myös kaikkiin hankintaa koskeviin kysymyksiin on vastattu.

Muiden maiden kilpailutuksissa käytetty vertailuhintojen pienempi ero ei tarkoita, että nyt kyseessä olevassa hankinnassa käytetty hinnanlisä olisi ollut perusteeton tai syrjivä. Maailman terveysjärjestö WHO tilastoi toteutuneita hankintoja. PCV 13 -rokotteen toteutuneet hinnat Suomea vastaavan tulotason maissa ovat olleet 12–114 euroa ja PCV 10 -rokotteen hinnat vastaavasti 14–89 euroa. Kummallakin valmistajalla on siten ollut mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu.

Rokotteen vaikuttavuuden, eli sen kyvyn ehkäistä sairauksia, huomioon ottaminen vertailuperusteissa on ollut perusteltua, sillä sosiaali- ja terveysministeriön tehtävänä on terveyden edistäminen ja sairauksien ehkäisy. Valituksessa esitetty laskelma vertailuhintojen eron vaikutuksista kokonaiskustannuksiin on harhaanjohtava, koska siinä ei ole otettu huomioon estetyn tautitaakan vaikutuksia terveydenhuollon kustannuksiin. Vaikuttavampi rokote estää enemmän tautitaakkaa ja vähentää siten terveydenhuollon kustannuksia enemmän kuin vähemmän vaikuttava rokote. Mikäli vertailtavat rokotteet eroavat vaikuttavuudeltaan, rokotteen hinnan ylikorostaminen vertailuperusteena tarkoittaisi, ettei vertailtavien rokotteiden erilaista kykyä vähentää tautitaakkaa tai terveydenhuollon kustannuksia otettaisi huomioon riittävästi. Tämä ei johtaisi kuvatussa tilanteessa kokonaistaloudellisesti edullisimman rokotteen valintaan eikä tehostaisi julkisten varojen käyttöä.

Vastaselitys hankintayksikön vastineen osalta

Valittaja ei pysty arvioimaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen laskelmien ja siten kilpailutuskriteerien oikeellisuutta, koska Terveyden ja hyvinvoinnin laitos ei ole toimittanut pyydettyä taloudellista arviointia eikä myöskään kaikkia arvioinnissa käytettyjä taustatietoja.

Valittaja tarvitsee pyytämänsä asiakirjat voidakseen arvioida Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen laskelmien oikeellisuutta ja käytettyjen kilpailutuskriteerien lainmukaisuutta. Pyydetyt asiakirjat ovat asian kannalta relevantteja ja niillä on oleellinen merkitys oikeudenkäynnin lopputulokselle.

Sosiaali- ja terveysministeriö tai Terveyden ja hyvinvoinnin laitos eivät ole kertoneet, mitä vaihtoehtoisia ennusteita päätöksenteossa on käytetty tai mitä eri pneumokokin vähennys- ja korvautumistasoja laskelmassa on käytetty. Sen vuoksi on mahdotonta arvioida laskennassa käytettyjen tietojen oikeellisuutta ja niitä taustaoletuksia, joihin nämä luvut ovat perustuneet. Sosiaali- ja terveysministeriö ei ole myöskään kertonut, mitä kustannuksia on otettu huomioon, vaan ainoastaan, että kustannuksiin voisivat kuulua esimerkiksi vastaanottokustannukset ja sairaalahoidon kulut. Tästä johtuen kokonaiskustannusten määrittämisessä huomioon otetut kulut ovat jääneet epäselviksi.

Koska hankintayksikkö ei ole toimittanut selkeää tietoa hinnanlisän perusteista, valittaja on laatinut terveystaloustieteellisen laskelman, jonka tarkoituksena on ollut objektiivisesti selvittää nyt kyseessä olevan kahden rokotteen välistä kustannusvaikuttavuutta. Valittaja on käyttänyt samaa terveystaloustieteellistä kaavaa, joka on esitelty sosiaali- ja terveysministeriön vastineessa sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen kilpailutuksen selvennyksessä. Lisäksi on otettu huomioon ne lähtötiedot, jotka sosiaali- ja terveysministeriöltä sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselta on tähän mennessä saatu. Tämän laskelman mukaan hintaero on paljon alhaisempi kuin Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen esittämä 15,90 euroa rokoteannosta kohden. Hankintayksikön arviot vaikuttavat perustuneen ylioptimistisiin oletuksiin PCV 13 -rokotteen tehosta.

Valittajan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun, mikäli hankinnassa käytetty PCV 10 -rokotteen tarjoushintaan asetettu hinnanlisä olisi ollut alhaisempi kuin hankintayksikön valitsema hinnanlisä.

Kuultavan lausunto

Pfizer Oy on esittänyt, että hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta toteuttaa hankintojaan aina samalla tavalla ja käyttää samoja vertailuperusteita. Aikaisemmat käytännöt eivät myöskään osoita, että nyt käytetty vertailuperuste olisi ollut hankintasäännösten vastainen.

On kiistatonta, että PCV 13 -rokote antaa kattavampaa suojaa kuin PCV 10 -rokote. Rokotteiden erojen huomioon ottaminen on ollut hankintayksikön harkintavallassa. Edellä mainittujen rokotteiden välisistä eroista on lisäksi ollut olemassa objektiivista näyttöä.

Hinnanlisän määrittämiseksi on lähtökohtaisesti aina olemassa vaihtoehtoisia malleja. Kysymys on kuitenkin siitä, onko hinnanlisä saatu sellaisen laskelman perusteella, joka on ollut syrjivä tai epätasapuolinen. Mikään valittajan esittämästä ei viittaa tähän. Hankinnan käytännön järjestelyistä huolehtinut Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on tarjoajien esittämiin kysymyksiin antamissaan vastauksissa avannut hyvin yksityiskohtaisesti hinnanlisän määrittämisessä käytettyjä parametreja ja lähdeaineistoja. Vastauksissa on lisäksi mainittu, että vertailuperusteita on valmisteltu asiantuntijoiden toimesta ja niitä on käsitelty kahdessa eri asiantuntijatyöryhmässä.

Hankintamenettelyä ei voida pitää virheellisenä sillä perusteella, että hankintayksikkö olisi esittänyt ristiriitaista tai epäjohdonmukaista tietoa. Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen julkaisemien strategia-asiakirjojen ei voida katsoa olevan osa tarjouspyyntöä tai muutakaan tähän hankintamenettelyyn kuuluvaa asiakirja-aineistoa, vaan pikemminkin hankintaa valmistelevaa ja sen läpinäkyvyyttä edesauttavaa aineistoa.

Myöskään suhteellisuusperiaatetta ei ole loukattu. Hinnanlisän määrä on perustunut hankintayksikön noudattamiin laskelmiin, kuten syrjimättömyyden ja tasapuolisen kohtelun vaatimukset ovat edellyttäneet. Olisi päinvastoin objektiivisuuden näkökulmasta ongelmallista, jos hankintayksikkö olisi päätynyt arvionvaraisesti muokkaamaan vertailuperustetta ja poikkeamaan siitä, millaiseksi vertailuperuste on matemaattisen laskentamallin ja terveystaloustieteellisen arvioinnin tuloksena muodostunut.

Hankinnassa noudatettua 15,90 euron hinnanlisää ei voida kokoluokkansa, lähtökohtiensa tai yleisesti suomalaisessa yhteiskunnassa lääkehoitojen päätöksenteossa sovellettujen maksuhalukkuusraja-arvojen näkökulmasta pitää suhteettomana tai edes poikkeuksellisena. Hankintayksikön voidaan katsoa toimineen sille kuuluvan harkintavallan rajoissa ja noudattaneen suhteellisuusperiaatetta.

Valittajan vastaselityksessä esittämä vaihtoehtoinen laskelma on vääristynyt, sillä se on perustunut virheellisille lähtötiedoille.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että tietoa vertailuhinnan määräytymisestä on annettu runsaasti sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen verkkosivuilla olleessa valmistelumateriaalissa, tarjouspyynnössä ja vastauksessa tarjoajien esittämiin kysymyksiin. Jo marraskuussa 2018 Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksella on julkaistu avoin 52-sivuinen asiakirja "Pneumokokki-rokottamisen strategiat -työryhmän taustaselvitys", jossa on esitetty analyysissä käytetyt parametrit ja niiden arvoja. Kaikki laskelmissa huomioon otetut kustannukset on esitetty jo marraskuussa 2018. Kyseinen asiakirja on ollut valittajan hallussa, sillä se on viitannut huhtikuussa 2019 tekemissään kysymyksissä kyseiseen asiakirjaan. Joitakin yksittäisiä arvioinnin tulokseen vaikuttavia parametreja on päätetty asiantuntijaryhmäkäsittelyiden pohjalta tai hankintayksikössä asiakirjan viimeisimmän version julkaisemisen jälkeen. Valittajalla on ollut mahdollisuus esittää Terveyden ja hyvinvoinnin laitokselle kysymyksiä toimittajaportaalin kautta myös näistä parametreista.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on vastannut valittajan esittämiin kysymyksiin toimittajaportaalissa kysymyksissä esitetyllä tasolla.

Hinnanlisän perusteena olevassa taloudellisessa arviointitutkimuksessa on väistämättä tullut tehdä oletuksia sekä metodeja ja aineistoja koskevia valintoja. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä tarjousten vertailussa painotettavia tekijöitä. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on voinut valita tutkimuksessa käyttämänsä aineistot ja menetelmät. Tutkimuksen valinnat on tehty asianmukaisista syistä.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on antanut suorittamastaan taloudellisesta arviointitutkimuksesta ja siinä käytetyistä oletuksista, aineistoista ja metodeista laajasti ja yksityiskohtaisesti tietoja jo ennen kilpailutusta. Valittaja on vastaselityksensä mukaan voinut tuottaa näiden tietojen perusteella oman laskelmansa, joten se on pystynyt arvioimaan Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen laskelman oikeellisuutta.

Valittajan tiedon antamista asiakirjasta koskevien vaatimusten kohteena on muun ohella vielä julkaisematon tieteellinen tutkimus. Tutkimuksen perusaineistojen ja R-ohjelmistolla mallinnettujen koodimuotoisten laskelmien antaminen valittajalle on viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettujen säännösten nojalla kiellettyä. Lisäksi tutkimuksen koodattu osa on taloudellisesti huomattavan arvokas, sillä se mahdollistaa vastaavan kaltaisten analyysien tekemisen pienellä työmäärällä verrattuna siihen, että koodi tarvitsisi kirjoittaa kokonaan uudestaan tai laskelma toteuttaa muutoin. Koodin kirjoittaminen ja testaus on vaatinut alan kokeneelta ammattilaiselta satoja työtunteja. Tämänkaltaisia analyysejä tekevät Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen ja muiden tutkimuslaitosten ja yliopistojen ohella yksityiset konsulttitoimistot. Muun ohella lääkkeitä markkinoivat yritykset, kuten valittaja, hyödyntävät kyseisen kaltaisia analyysejä. Tutkimuksessa käytetty koodi on siten Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen liikesalaisuus, jonka luovuttaminen on kiellettyä.

Valittajan tiedon antamista asiakirjasta koskevan vaatimuksen perusteluissa mainitut tietopyynnöt ja kysymykset ajoittuvat aikaan ennen hankintasopimuksen tekemistä, jolloin hankintaa varten laaditut selvitykset ja muut asiakirjat eivät ole tulleet vielä julkisiksi.

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä käytetyn hinnanlisän perusteita ei ole esitetty strategia-asiakirjassa tai hankinta-asiakirjoissa muutenkaan. Mitään laskennallista kaavaa, joka osoittaisi, miten Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on päätynyt hankinnassa käytettyyn 15,90 euron hinnanlisään, ei ole esitetty ennen markkinaoikeusprosessia. Myöskään keskeisiä kaavassa käytettyjen parametrien arvoja ei ole julkistettu. Koska mallia ei kokonaisuudessaan ole julkistettu, valittaja ei edelleenkään pysty jäljentämään Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen laskelmia, vaan sen on täytynyt tukeutua laatimaansa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen mallin muunnelmaan, joka on perustunut hankintayksikön ilmoittamiin puutteellisiin tietoihin. Se, että hankintayksikkö sekä Terveyden ja hyvinvoinnin laitos ovat antaneet joitain selityksiä käytetyn metodologian taustalla olevista ylätason periaatteista, ei tarkoita, että tulokset olisivat luotettavia tai oikeita. Tulokset ovat täysin riippuvaisia malliin syötettävien parametrien arvosta.

Hankintayksikön viittaamat säännökset viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetuissa säännöksissä eivät sovellu malliin, jota käytetään vertailukriteerien määrittämiseen julkisessa hankinnassa. Tällaisen mallin on aina oltava julkinen, jotta tarjoajilla ja tuomioistuimilla on mahdollisuus arvioida sitä itsenäisesti. Valittajalla on lisäksi asianosaisena laajempi oikeus tutustua asiakirjoihin kuin yleisöllä. Asiassa ei ole käynyt ilmi, että pyydettyjen asiakirjojen luovuttamisesta aiheutuisi haittaa millekään taholle.

Se, että hinnanlisä on perustunut hankintayksikön tekemiin laskelmiin, ei tee siitä perusteltua tai oikeaa. Hinnanlisän sallittavuuden arvioinnissa on olennaista tarkastella laskelmissa käytettyjen parametrien arvoja. Tasapuolisen hankintamenettelyn varmistamiseksi hankintayksikön ei olisi tullut käyttää epävarmaa ja spekulatiivista aineistoa, vaan sen olisi pitänyt luottaa aineistoon, joka ei johda yhden rokotteen tehon huomattavaan yliarviointiin. Korkeamman kustannusvaikuttavuuden kynnysarvon käyttäminen laskelmissa olisi myös ollut ristiriidassa Suomessa käytettyjen yleisten kustannusvaikutusten kynnysarvojen kanssa hyväksyttäessä uusia rokotteita kansalliseen rokotusohjelmaan. Näin ollen korkeamman kustannusvaikuttavuuden käyttö olisi todennäköisesti merkinnyt syrjintäkiellon rikkomista.

Valittaja ja hankintayksikkö ovat antaneet lisälausumia.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus antaa sille tiedon kaikista laskelmista, taustatiedoista, tutkimuksista, analyyseistä, arvioista, oletuksista ja menetelmistä, joiden avulla on laskettu hankintayksikön 22.5.2019 päivätyn vastauksen sivulla 5 esitetyssä kaavassa käytetyt parametrit, sekä kaikista kustannusvaikuttavuusarviointia koskevista vaihtoehtoisista laskelmista, joita on käytetty rokotusten välisen hintaeron määrittämiseen ja joihin on viitattu Terveyden- ja hyvinvoinnin laitoksen ehdokkaiden kysymyksiin antaman vastauksen toiseksi viimeisessä kohdassa.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitut asiakirjat on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Markkinaoikeus on toimittanut valittajalle edellä mainitut asiakirjat lukuun ottamatta salassa pidettäviä tietoja sisältäviksi ilmoitettua versiota koosteesta Terveyden ja hyvinvoinnin edustajan asiantuntijatyöryhmissä pitämistä esityksistä sekä niin sanotulla R-ohjelmistolla kirjoitettua matemaattisen mallin koodia. Näiden viimeksi mainittujen asiakirjojen osalta kysymys on siten oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai mainitun lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 21 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka koskevat opinnäytetyön tai tieteellisen tutkimuksen suunnitelmaa tai perusaineistoa taikka teknologista tai muuta kehittämistyötä tai niiden arviointia, jollei ole ilmeistä, että tiedon antaminen niistä ei aiheuta opinnäytetyön, tutkimuksen tai kehittämistyön suorittamiselle taikka niiden hyödyntämiselle tai sen asianmukaiselle arvioinnille tai tutkijalle taikka tutkimuksen tai kehittämistyön toimeksiantajalle haittaa.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei mainitun pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 tai 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Edellä mainittua oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 12/2006 vp s. 28) on todettu, että harkittaessa tiedon antamatta jättämistä 3 momentin perusteella on otettava huomioon tiedon ilmaisemisesta aiheutuva haitta tai vahinko niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty julkisuuslaissa. Näitä etuja ovat yksityisyyden, terveyden ja lapsen edun turvaaminen, liike- ja ammattisalaisuuksien ja niiden rinnastettavien yritystoimintaa koskevien tietojen suojaaminen, yleinen järjestys ja turvallisuus sekä muu erittäin tärkeä yksityinen tai julkinen etu. Tieto voidaan jättää antamatta asianosaiselle vain, kun tämä on välttämätöntä salassa pidettäväksi säädettyjen etujen suojelemiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole oikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua eikä 6 kohdan mukaan julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liikesalaisuutta koskeviin tietoihin. Tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitut tiedot, joita ei ole luovutettu valittajalle, sisältävät sellaista tieteellisen tutkimuksen perusaineistoon lukeutuvaa yksityiskohtaista tietoa, joissa on kyse erittäin tärkeän yleisen edun suojaamisesta. Tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi. Kun otetaan lisäksi huomioon jäljempänä hankintamenettelyn oikeellisuudesta lausuttu, markkinaoikeus katsoo, ettei kyseisten tietojen antamatta jättäminen myöskään vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on sen vuoksi hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat säännökset

Asiassa on valittajan markkinaoikeudessa esittämän johdosta arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on tarjouspyynnössään ilmoittanut halvinta hintaa koskevan vertailuperusteen osalta, että vertailuhinta 10 serotyyppiä sisältävälle rokotteelle lasketaan lisäämällä 15,90 euroa tarjoajan tarjoaman rokotteen annoshintaan ja että vertailuhinta 13 serotyyppiä sisältävälle rokotteelle lasketaan yksinomaan tarjoajan tarjoaman rokotteen annoshinnan perusteella.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen mainitun lain 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnön kohdassa "Grounds for decision" on todettu muun ohella seuraavaa:

"The contract will be awarded to one Supplier based on comparison of tenders. Tender that is economically the most advantageous will win the competition. The contract award criterion is lowest reference price per dose.

The tenderers will be ranked according to the quoted price per dose for procurement amount as defined below:

- The reference price for vaccines containing 10 serotypes is calculated by adding 15,90 euros to the tendered per dose price of the vaccine.
- The tendered price per dose constitutes the reference price for vaccines containing 13 serotypes."

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tarjoajien kysymyksiin antamissa vastauksissa 10.4.2019 on kysymykseen "How does the criteria of adding 15,90 Eur per dose to the price of the PCV10 vaccine allow for fair competition, or comply with the principles of proportionality and non-discrimination in Finland’s procurement legislation, given that such a high additional price gives a disproportionate advantage to one supplier and makes it almost impossible for the other supplier to compete successfully?" ilmoitettu vastauksena seuraavaa:

“National Institute for Health and Welfare (THL) has collected disease burden data both nationally from the health registers as well as from the appropriate Finnish and international literature. This background material is presented openly for discussion at [– –].

The main sources of information for the differences is effectiveness of the products, while used at the population level, are the published data from countries using PCV13 and PCV10, also explained in detail in the background material. The statistical inference, calculations and conclusions made based on the material were discussed on several meetings by the National Advisory Committee on Vaccinations at THL. The procurement unit, the Ministry of Social Affairs and Health (MSAH), has decided the comparison criteria used in the procurement based on expert advice and proposal by the National Institute for Health and Welfare and its own working group (Rokotehankintatyöryhmä).

The formal multi-stage procurement preparation is designed to produce fair and effective procurements. The procurement criteria are published in the ’Call for Tenders’ documents."

Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tarjoajien kysymyksiin antamissa vastauksissa 10.4.2019 on kysymyksiin "Question: Medical / Health Economic Questions" esitetty vastauksena muun ohella seuraavaa:

"Changes both serotope- and age-wise were inferred directly from the data published from the United Kingdom (Ladhani et al. 2018). The estimation was carried out in a two-step process as explained in the Pneumococcal strategy document, pages 24–25. At first, the relative reduction during the vaccination programme for each vaccine serotype at a particular age-group was calculated from the UK data. This relative reduction, estimated in 6 different age groups (<2y, 2–4y, 5–17y, 18–49y and >65), was assumed to occur here in Finland similarly as in the UK. The appropriate data is illustrated in figures 1–6, on pages 26–32. The main interests concerning the procurement were the changes in the additional serotypes in the PCV13 vaccine when compared to PCV10.

After reductions in the vaccine serotypes, as a step two, the corresponding relative increase in the non-vaccine serotypes was estimated assuming the year-dependent degree of replacement observed in the UK data, again age-wise and applied to the age specific serotype distribution data from Finland at 2017. The resulting estimates for each age-group and year can be seen in the figure 13 on pages 43–46.

Expert groups, both in THL and MSAH, were content with the UK data as this set is larger and more widely serotyped. Moreover, as the estimates concerning serotype 19A were the most crucial, the data set from the UK was the only set with considerable numbers of 19A serotype. [– –]

What it comes to vaccination effect towards each serotype, no specific vaccination effectiveness or efficacy value was thus used. The reduction was estimated to happen as it had occurred in the UK. As already stated, the time period used is that of the procurement in question i.e 4 years.

The uncertainty in the calculations arises mostly from the estimations explained above. Predictions have therefore been produced, for the expert group use, also using various levels of reduction and replacement. However, while acknowledging the uncertainties in predictions, a single prediction result had to be chosen to be utilized in the procurement and the prediction from the UK data was inevitably chosen.

The reference for the used statistical inference is mentioned in the strategy document. [– –]"

Edellä mainituissa vastauksissa viitatussa ja 29.11.2018 päivätyssä internetissä saatavilla olleessa Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen asiakirjassa "Pneumokokkirokotusstrategiat, Versio 2" on esitetty taustatietoa muun ohella pneumokokkirokotteiden serotyypeistä, ikääntyneiden pneumokokkirokotussuosituksista EU- ja EEA-maissa, rokotusohjelman taloudellisesta arvioinnista, pneumokokin aiheuttamasta tautitaakasta Suomessa ja tähän liittyen keuhkokuumeen ilmaantuvuudesta, rokotusten ristisuojasta ja pneumokokkitaudeista sekä keuhkokuumeesta aiheutuvasta terveyspalveluiden käytöstä ja kustannuksista, pneumokokkirokotusten vaikuttavuuden arvioinnista sekä taloudellisesta arviointitutkimuksesta.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on tarjouspyynnössään ilmoittanut halvinta hintaa koskevaan vertailuperusteeseen liittyen, että vertailuhinta 10 serotyyppiä sisältävälle rokotteelle lasketaan lisäämällä 15,90 euroa tarjoajan tarjoaman rokotteen annoshintaan ja että vertailuhinta 13 serotyyppiä sisältävälle rokotteelle lasketaan yksinomaan tarjoajan tarjoaman rokotteen annoshinnan perusteella. Valittajan mukaan 10 ja 13 serotyyppiä sisältävien rokotteiden välillä ei ole ollut olennaisia eroja niiden vaikuttavuuden osalta. Valittaja on lisäksi esittänyt, että asetettu 15,90 euron hinnanlisä on ollut merkittävä verrattuna hankintayksikön aiemmassa vuonna 2015 järjestetyssä tarjouskilpailussa annettujen tarjousten hintoihin.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Hankintayksiköllä on myös harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee vertailuperusteiden vertailutavan ja mitä seikkoja se haluaa vertailussa painottaa. Vertailuperusteiden tulee kuitenkin liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti siten, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia ja ettei hankintayksikölle anneta rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailussa.

Tarjouspyynnön hintavertailua koskevissa ehdoissa on todettu, että vertailuhinta 10 serotyyppiä sisältävälle rokotteelle lasketaan lisäämällä 15,90 euroa tarjoajan tarjoaman rokotteen annoshintaan. Vastaavaa hinnanlisää ei tarjouspyynnön mukaan ole lisätty 13 serotyyppiä sisältävän rokotteen vertailuhintaa muodostettaessa.

Terveyden ja hyvinvoinnin laitos on tarjoajien kysymyksiin ennen tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymistä antamissaan vastauksissa ilmoittanut edellä mainittua hinnanlisää koskevaksi perusteeksi sen, että 10 serotooppia ja 13 serotooppia sisältävän rokotteiden välillä on eroa niiden vaikuttavuudessa. Vastauksissa on tältä osin esitetty tietoa hinnanlisän taustalla olevasta terveystaloustieteellisestä analyysistä ja sen parametreista sekä erityisesti 13 serotooppia sisältävän rokotteen osalta hyödynnetystä tutkimuksesta.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä selostettu hankintayksikön tarjouspyynnössä määrittelemä halvinta hintaa koskevan vertailuperusteen vertailutapa on poikennut hankintasäännösten mukaisesta lähtökohdasta, jonka mukaan tarjousten vertailu perustuu yleisesti mekanismiin, jossa hankintayksikkö ensin tarjouspyynnössä asettaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteet, joiden valossa se sittemmin arvioi tarjoajien jättämiä tarjouksia niissä ilmoitettujen hinta- ja laatutietojen valossa. Tämä on tarkoittanut sitä, että kaikilla tarjoajilla on ollut tarjousta laatiessaan tieto PCV 10 -rokotteen hintaan hintavertailussa lisättävästä yleiseen hintatasoon nähden merkittävästä kiinteästä hinnanlisästä ja sen suuruudesta, jonka tiedon ne ovat voineet ottaa huomioon tarjouksensa hinnoittelussa.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on tarjouskilpailua suunnitellessaan pyrkinyt sinänsä selvittämään PCV 10 ja PCV 13 -rokotteiden vaikuttavuuden eroja poikkeuksellisenkin kattavin tutkimuksin. Asiassa ei myöskään ole esitetty seikkoja, joiden perusteella kyseisten tutkimusten tieteellistä pätevyyttä olisi sinänsä syytä kyseenalaistaa.

Viimeksi mainitusta huolimatta kun otetaan huomioon edellä todettu siitä, että tarjouspyynnössä käytetyn halvinta hintaa koskevan vertailuperusteen vertailutapa on poikennut hankintasäännösten mukaisesta yleisestä lähtökohdasta sekä se, että hankintayksikkö on asiassa esitetyn selvityksen mukaan ollut tarjouspyyntöä laatiessaan varsin hyvin tietoinen rokotteiden yleisestä hintatasosta, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön menettely ole nyt käsillä olevassa tapauksessa ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä menettelyä kun otetaan myös huomioon hankintalain 3 §:n 1 momentissa edellytetyn hankintamenettelyn avoimuuden vaatimukset.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli sosiaali- ja terveysministeriö aikoo edelleen toteuttaa pneumokokkikonjugaattirokotteiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian laatu ja laajuus huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee kyseisten hankintayksikön maksettavaksi tuomittavien kohtuulliseksi katsottavien oikeudenkäyntikulujen määräksi 40.000 euroa. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää GlaxoSmithKline Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.

Markkinaoikeus kumoaa sosiaali- ja terveysministeriön kansliapäällikön ja osastopäällikön 25.6.2019 ja 1.7.2019 tekemät hankintapäätökset pneumokokkikonjugaattirokotteen hankinnasta. Markkinaoikeus kieltää sosiaali- ja terveysministeriötä tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa sosiaali- ja terveysministeriön korvaamaan GlaxoSmithKline Oy:n oikeudenkäyntikulut 40.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää sosiaali- ja terveysministeriön vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Jussi Karttunen sekä markkinaoikeustuomarit Pasi Yli-Ikkelä ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 24.1.2020