MAO:13/20

Verohallinto - suurivolyymiset tulostus-, kuoritus- ja jakelupalvelut

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö - tarjouspyynnössä asetettujen edellytysten hyväksyttävyys - kilpailumahdollisuuksien hyödyntäminen

Diaarinumero: 2019/43
Antopäivä: 23.1.2020

ASIAN TAUSTA

Verohallinto (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 24.11.2018 julkaistulla ja 15.12.2018 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta suurivolyymisten tulostus-, kuoritus- ja jakelupalvelujen sekä niihin liittyvän aineistonhallintajärjestelmän ja lomakesuunnittelupalvelun hankinnasta 1.2.2019 alkavalle toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle. Lisäksi hankintamenettelyssä on ollut mahdollisuus tarjota valinnaisena lisäpalveluna lomakkeiden painamista.

Verohallinnon pääjohtaja sekä kehitys- ja tietohallintojohtaja ovat 25.1.2019 tekemällään päätöksellä sulkeneet Posti Messaging Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Verohallinnon pääjohtaja sekä kehitys- ja tietohallintojohtaja ovat 25.1.2019 tekemällään hankintapäätöksellä valinneet Edita Prima Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 9.000.000–16.000.000 euroa vuodessa.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Posti Messaging Oy on muun ohella vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat päätökset, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä riittävän suuruisen, vähintään 100.000 euron sakon uhalla. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 15.590 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on hankintasäännösten vastaisesti asetettu tarjottaville palveluille kohtuuttomia vaatimuksia, joita yhdenkään tarjoajan ei ole ollut mahdollista täyttää. Hankintayksikkö on menetellyt tarjouspyynnön laatimisessa suhteellisuusperiaatteen vastaisesti ja laiminlyönyt käyttää hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuudet.

Tarjouspyynnön vaatimukset ovat koskeneet myös tarjoajan alihankkijoita. Kaikki tarjoajat joutuvat tarjouspyynnön mukaisia valtakunnallisesti kattavia jakelupalveluja tarjotakseen käyttämään alihankkijanaan Posti Oy:tä. Valittaja on tarjoustaan laatiessaan selvittänyt Posti Oy:ltä, onko sen jakelutoiminnassa mahdollista täyttää tarjouspyynnön pakolliset vaatimukset. Posti Oy:n valittajalle toimittaman vastauksen mukaan sen jakelutoiminnassa ei ole mahdollista täyttää kaikkia tarjouspyynnön pakollisia vaatimuksia. Valittajan pakollisiin vaatimuksiin antamista "Ei"-vastauksista on käynyt ilmi ne kohdat, joiden osalta tarjoajan ei ole ollut mahdollista antaa tarjouspyynnön mukaista tarjousta.

Tarjouspyynnön kaikkien pakollisten vaatimusten täyttäminen ei ole mahdollista Posti Oy:n jakelun moniasiakasympäristössä, jossa jaetaan erittäin suuren asiakasmäärän postia. Koska kysymyksessä on Posti Oy:n kaikille asiakkaille yhteisestä valtakunnallisesta jakeluverkosta, siinä ei voida toteuttaa sellaisia asiakaskohtaisia vaatimuksia, jotka poikkeavat koko järjestelmän vaatimuksista. Osa Verohallinnon tarjouspyynnössä esitetyistä vaatimuksista on ollut fyysiseen jakelutoimintaan kokonaan soveltumattomia.

Tällä hetkellä kaikki muut jakelupalvelujen tarjoajat kuin Posti Oy toimivat vain alueellisesti. Yhdenkään tarjoajan ei siten ole mahdollista tarjota tarjouspyynnön mukaisia valtakunnallisia jakelupalveluita ilman, että se käyttää alihankkijanaan Posti Oy:tä. Näin ollen myöskään tarjouskilpailun voittanut tarjoaja ei hankintayksikölle antamastaan vastauksestaan poiketen pysty tosiasiassa tarjoamaan ratkaisua, joka täyttäisi kaikki tarjouspyynnön pakolliset vaatimukset.

Tarjouspyynnössä asetetuista tietoturvallisuuden hallinnan vaatimuksista kohtuuttomia vaatimuksia ovat olleet esimerkiksi vaatimukset, jotka ovat liittyneet asiakkaan antaman kirjallisen tietoaineistojen käsittelyohjeen noudattamiseen, asiakkaan kullekin tietoturvallisuuden kannalta suojattavalle kohteelle laatiman luokituksen ja käsittelysääntöjen noudattamiseen, tietoturvariskien arviointiin sekä tietoturvamääräysten ja -ohjeiden rikkomisen seurauksia ja niistä tiedottamista koskevien ohjeiden noudattamiseen.

Tietojärjestelmien hallinnan vaatimusten kohdalla kohtuuttomia vaatimuksia ovat olleet esimerkiksi palvelun tuottamisessa käytettävien tietojärjestelmien ja laitteiden luokittelua sekä hankinnan kohteena olevien järjestelmien tietojen käytössä tarvittavaa tunnistautumista koskevat vaatimukset. Myös tarjouspyynnön yleisissä vaatimuksissa on ollut kohtuuttomia vaatimuksia muun muassa laitteiden ohjelmistojen tietoturvapäivitysten, hankinnan kohteeseen liittyvien tai sen ylläpitoon käytettävien palvelininstanssien käytön, järjestelmää käyttävien henkilöiden listaamisten sekä jakeluun liittyvien varasto- ja säilytystilojen osalta. Lisäksi tarjouspyynnön turvallisuusliitteessä on ollut vaatimuksia, joiden täyttäminen on mahdotonta Posti Oy:n jakelun kaltaisessa moniasiakasympäristössä. Tällaisia vaatimuksia ovat esimerkiksi olleet vaatimus asiakkaalla olevasta oikeudesta kieltää nimeämiensä henkilöiden osallistuminen palvelua koskevaan yhteistyöhön sekä vaatimus tietoaineistojen käsittelyssä käytettyjen laitteiden siirtämisestä erikseen esitetyt vaatimukset täyttävään kassakaappiin tai holviin.

Tarjouspyynnön mukaan yksikin tarjouspyynnön pakollisiin vaatimuksiin annettu "Ei"-vastaus on johtanut tarjouksen sulkemiseen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on sulkenut tarjouskilpailusta valittajan tarjouksen, jossa on totuudenmukaisesti vastattu joihinkin tarjouspyynnön pakollisia vaatimuksia koskeviin kohtiin "Ei", ja valinnut voittaneen tarjoajan tarjouksen, vaikka hankintayksikölle on viimeistään valittajan sille tarjouspyynnön virheellisyydestä tekemän ilmoituksen jälkeen täytynyt olla selvää, ettei kaikkien pakollisten vaatimusten täyttäminen ole mahdollista yhdellekään tarjoajalle.

Valituksenalaiset päätökset on kumottava ja hankintayksikkö on velvoitettava järjestämään hankintasäännösten vaatimukset täyttävä uusi tarjouskilpailu, jos se haluaa hankkia hankinnan kohteena olleita palveluja julkisena hankintana.

Vastine

Vaatimukset

Verohallinto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 7.957,70 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on toiminut tarjouspyynnön ehtoja asettaessaan harkintavaltansa puitteissa. Kilpailua edistääkseen ja laadukasta palvelua saadakseen hankintayksikkö on asettanut tarjouspyynnössä perusteltuja vaatimuksia, jotka eivät ole olleet tarjoajien kannalta kohtuuttomia.

Hankintayksikkö on velvollinen noudattamaan valtioneuvoston asetusta tietoturvallisuudesta valtionhallinnossa (tietoturva-asetus). Tietoturva-asetuksen 6 § ulottaa asetuksen soveltamisen myös tilanteisiin ja tahoihin, joissa tietojenkäsittelytehtävää hoidetaan viranomaisen toimeksiannosta. Tarjouspyynnön pakolliset turvallisuutta koskeneet vaatimukset ovat perustuneet tietoturva-asetukseen ja siihen liittyvien valtionvarainministeriön ohjeiden (ns. VAHTI-ohjeet) pakollisiin vaatimuksiin. Mahdollistaakseen mahdollisimman monen tarjoajan osallistumisen tarjouskilpailuun hankintayksikkö on lieventänyt kyseessä olevan hankinnan pakollisia turvallisuusvaatimuksia niiltä osin kuin tietoturva-asetus ja VAHTI-ohjeet ovat sen sallineet ja vaatimuksia on ollut hankintayksikön tarpeet huomioon ottaen mahdollista ja perusteltua lieventää.

Pakollisten turvallisuusvaatimusten kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon, että hankinnan kohteena olevissa palveluissa käsitellään yksityisten henkilöiden, yritysten ja yhteisöjen verotustietoja. Hankintayksikölle on olennaisen tärkeää, että näitä tietoja käsitellään tietoturvallisesti, huolellisesti sekä asianmukaisesti. Näin ollen esimerkiksi kirjeet on suljettava ennen niiden toimittamista jakelijalle. Koska vaatimukset ovat kohdistuneet vasta sopimusaikaan, valittajan väitteet siitä, ettei yksikään toimija kykenisi täyttämään kaikkia pakollisia turvallisuusvaatimuksia, on ennenaikainen. Tarjouspyynnössä on edellytetty tarjoajalta ainoastaan ilmoitusta siitä, että se sitoutuu asetettujen vaatimusten noudattamiseen sopimusaikana. Myös valittaja olisi halutessaan kyennyt täyttämään tarjouspyynnön pakolliset vaatimukset.

Kysymyksessä olevat tietoturvallisuuden hallinnan vaatimukset, joita valittaja ei ole täyttänyt, ovat perustuneet tietoturva-asetukseen ja VAHTI-ohjeisiin. Hankinnassa noudatettavan käsittelyohjeistuksen sisällöstä ei ole sitä koskevassa vaatimuksessa 1.1.1.3 esitetty tarkempaa määrittelyä, vaan se sovitaan ennen palvelutuotannon alkua osapuolten välillä erikseen. Sen osalta ei siten ole poissuljettua, että käsittelyohjeena sovellettaisiin toimittajan ja sen alihankkijan välistä omaa käsittelyohjetta. Käsittelyohjeen soveltuvuus jakeluun on lisäksi suppea, koska toimittaja luovuttaa Posti Oy:lle vain suljettuja kirjekuoria. Koska hankintayksikkö on velvollinen käsittelemään salassa pidettävää tietoa VAHTI-ohjeiden mukaan, se on velvollinen myös varmistamaan, että toimittajat ja niiden alihankkijat tekevät samoin.

Osassa pakollisia vaatimuksia, kuten tietoturvariskien arviointia koskevassa vaatimuksessa sekä tietoturvapoikkeamien käsittelyä ja raportointia koskevissa vaatimuksissa, on ollut kysymys pikemmin menettelyllisistä kuin sisällöllisistä vaatimuksista. Edellä mainituista vaatimuksista ensimmäisellä on haluttu varmistua siitä, että tarjoaja on huomioinut perusasiat ja käsittelee riskit asianmukaisesti. Sisällöstä sopiminen osapuolten kesken on ollut kyseisen vaatimuksen kohdalla mahdollista. Jälkimmäisellä vaatimuksella on pyritty varmistumaan siitä, että toimittajan käyttämät ohjeet ovat asianmukaisia. Tietoturvallisuuden hallinnan vaatimukset eivät ole olleet kohtuuttomia.

Tietojärjestelmien hallintaa koskeva vaatimus, jonka mukaan toimittajan on tullut luokitella palvelun tuottamiseen käyttämänsä tietojärjestelmät ja laitteet hankinnan kohteena olevan palvelun tietoturvallisuustason mukaisesti, on perustunut tietoturva-asetukseen ja VAHTI-ohjeisiin. Mainittu vaatimus 2.2.7 ei ole käytännössä kohdistunut alihankintaan, sillä se on koskenut tulostus-, painatus- ja kuoritusvaiheita, joissa käytetään tietojärjestelmiä ja laitteita verotustietojen käsittelyssä. Myös vaatimus 2.6.1, jonka mukaan asiakkaalla on oikeus päättää, kuinka luotettavaa identiteettiä ja vahvaa tunnistautumista hankinnan kohteena olevan järjestelmän sisältämien tietojen käyttöön vaaditaan, on perustunut tietoturva-asetukseen ja VAHTI-ohjeisiin. Vahva tunnistautuminen on yksi peruskontrolli käsiteltäessä salassa pidettävää tietoa. Tämäkään vaatimus ei ole koskenut jakelua, koska jaettavat kirjeet luovutetaan Postille jaettaviksi suljetuissa kirjekuorissa eikä niitä kirjata tunnistautumista edellyttäviin järjestelmiin.

Valituksessa viitatut yleisten vaatimusten kohdat ovat nekin perustuneet tietoturva-asetukseen ja VAHTI-ohjeisiin. Tietoturvan perusasioita on päivitetty ja kovennettu käsittely-ympäristö. Vaatimuksissa on muun ohella edellytetty 30 päivän reagointiaika kriittisiin haavoittuvuuksiin. Tämä voi tarkoittaa esimerkiksi koko käsittely-ympäristön tiedon luottamuksellisuuden tai eheyden vaarantumista, joten vaatimus ei ole ollut kohtuuton. Hankintayksikön on voitava luottaa siihen, että riskienhallinta on asianmukaisesti toteutettu. Mainittu vaatimus ei ole koskenut jakelua eikä Posti Oy:tä, koska kirjeet luovutetaan sille suljetuissa kirjekuorissa eikä se kirjaa salassa pidettäviä tietoja järjestelmiinsä.

Hankinnan kohteeseen liittyvien tai sen ylläpitoon käytettävien palvelinalustojen käyttö muuhun kuin hankinnan kohteen tuottamiseen tai ylläpitoon tarvittavaan työskentelyyn on haluttu kieltää, koska samoilla palvelimilla tuotettava avoimen pääsyn palvelu vaarantaisi muun ympäristön tietoturvan. Mainittu vaatimus 3.15 ei kohdistu käytännössä alihankintaan, sillä se on koskenut tulostus-, painatus- ja kuoritusvaiheita, joissa käytetään verotustietojen käsittelyssä tietojärjestelmiä ja laitteita. Myös vaatimus 3.24 siitä, että toimittaja ylläpitää listaa henkilöistä, joilla on pääsy hankinnan kohteeseen liittyviin tai sen ylläpitoon käytettäviin järjestelmiin, on koskenut vain tietojärjestelmiä, joissa on salassa pidettäviä tietoja. Vaatimus ei näin ollen ole koskenut jakelua.

Tarjouspyynnön turvallisuusliite on ollut tarjoajia kokonaisuudessaan velvoittava hankintasopimuksen liite. Sen kaikki henkilötietojen käsittelyä koskevat ehdot ovat pohjautuneet hankintayksikköä ja valittajaa velvoittavaan Euroopan parlamentin ja neuvoston yleiseen tietosuoja-asetukseen 2016/679 (GDPR-asetus). Verohallinnon henkilötietojen käsittelyä koskevat ehdot ovat GDPR-asetuksen kanssa yhdenmukaisia. Koska GDPR-asetuksen noudattaminen on kaikille pakollista, siihen pohjautuvien ehtojen noudattamisen edellyttäminen ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista.

Turvallisuusliitteen soveltaminen alkaa vasta sen jälkeen, kun hankintasopimus on allekirjoitettu. Esimerkiksi turvallisuusliitteessä esitetyllä pakollisella vaatimuksella, jota valittaja ei ole täyttänyt ja jonka mukaan asiakkaalla on oikeus kieltää nimeämiensä henkilöiden osallistuminen yhteystyöhön perusteluja ilmoittamatta, on ollut perusteensa siinä, että hankintayksiköllä on oltava oikeus edellyttää henkilön siirtämistä toisiin tehtäviin, jos on perusteltua syytä epäillä tai on todettu henkilön syyllistyneen väärinkäytöksiin. Vaatimuksella on pyritty suojelemaan hankintayksikön loppuasiakkaita.

Valittaja ei ole esittänyt hankintayksikölle kysymyksiä pakollisista turvallisuusvaatimuksista. Pelkkä kysymysaikana esitetty yleisluontoinen ja yksilöimätön väite tarjouspyyntökokonaisuudesta ja lyhyestä tarjousajasta ei ole ollut riittävää, jotta hankintayksikön olisi tullut epäillä asettamiensa ehtojen syrjimättömyyttä varsinkaan, kun hankintayksikkö on antanut tarjoajille lisäaikaa tarjousten jättämistä varten. Tässä tapauksessa se seikka, että valittaja on vain kaksi päivää ennen tarjousten jättämiselle varatun pidennetyn määräajan päättymistä kiinnittänyt hankintayksikön huomiota nyt kyseessä oleviin pakollisiin vaatimuksiin, ei ole antanut hankintayksikölle aihetta arvioida asiaa toisin ja muuttaa tarjouspyynnön sisältöä. Valittaja on aiemmin täyttänyt ja se olisi nytkin kyennyt täyttämään hankintayksikön asettamat pakolliset turvallisuusvaatimukset.

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että tarjousten tarjouspyynnön mukaisuutta arvioidaan tarjouspyynnössä ilmoitettujen kriteerien perusteella ja ainoastaan tarjouksen ja siihen liitettyjen asiakirjojen perusteella. Tarjouspyynnössä on yksiselitteisesti ilmoitettu, että tarjouspyynnön liitteenä olevien pakollisten turvallisuusvaatimusten täyttyminen arvioidaan tarjoajan oman kirjallisen ilmoituksen perusteella.

Hankintayksiköllä ei ole ollut voittaneen tarjoajan tarjouksen perusteella perusteltua syytä epäillä, etteikö voittanut tarjoaja täyttäisi hankintayksikön asettamia pakollisia turvallisuusvaatimuksia. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut täyttävänsä kaikki tarjouspyynnön pakolliset vaatimukset ja tarjouksensa liitteessä 1 nimenomaisesti todennut toteuttavansa sovitussa aikataulussa liitteen 5 osa-alueiden tietoturvavaatimukset. Lisäksi voittanut tarjoaja on edellä mainitussa tarjousliitteessään vahvistanut, että se konfiguroi ja päivittää asiakkaan tietoturvavaatimusten mukaisen ympäristön tuotantoa varten niiltä osin kuin sen nykyinen toimintamalli vaatii muutoksia. Voittanut tarjoaja on vielä ennen tuotantoon siirtymistä luvannut tehdä sisäisen tietoturva-auditoinnin asiakkaan niin pyytäessä.

Useat valtion viranomaiset, liikelaitokset, kunnat, sairaalat sekä rahoitus- ja vakuutuslaitokset edellyttävät postipalvelujen tuottamisessa tiettyä vähimmäisturvallisuustasoa. Verohallinto ei ole tästä poikkeus. Valtionhallinnon palveluja tuottaessaan valittajalta voidaan valtio-omisteisena yleispalveluyrityksenä perustellusti edellyttää tavanomaisten valtionhallinnossa käytettävien tietoturvallisuusvaatimusten noudattamista. Posti Oy on nimetty yleispalveluyritykseksi. Yleispalveluyrityksen tehtäviin kuuluu muun muassa kirjeiden jakelu valtakunnallisesti.

Koska valittaja on voittaneesta tarjoajasta poiketen vastannut useisiin pakollisiin vaatimuksiin "Ei", hankintayksiköllä ei ole ollut muuta vaihtoehtoa kuin sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Edita Prima Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.997,61 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on määrittänyt tarjouksen valintaan vaikuttaneet perusteet harkintavapautensa rajoissa. Tarjouspyynnössä asetetut pakolliset vaatimukset eivät ole olleet hankintasäännösten vastaisia.

Koska Verohallinto on velvollinen huolehtimaan riittävän tietoturvallisesta veronmaksajien verotukseen vaikuttavien tietojen ja henkilötietojen käsittelystä, tietoturvavaatimusten täyttymistä on ollut perusteltua vaatia tässä hankinnassa myös palveluntarjoajilta. Monet tarjouspyynnön vaatimukset, mukaan lukien ne, joihin valittaja on vastannut "Ei", perustuvat pakottavaan lainsäädäntöön. Hankintayksikön vaatimukset eivät ole olleet tarjoajien kannalta mahdottomia täyttää. Valittaja on antanut "Ei"-vastauksen moniin aivan tavanomaisiin vaatimuksiin. Hankintayksiköllä on siten ollut oikeus ja myös velvollisuus sulkea valittajan tarjouspyynnön vastainen tarjous tarjouskilpailusta.

Kuultava kykenee täyttämään kaikki tarjouspyynnön pakolliset vaatimukset. Hankintayksikkö ei ole edellyttänyt, että kaikkien vaatimusten olisi tullut täyttyä jo tarjouksen jättämishetkellä. Kuultava on vastannut pakollisten vaatimusten täyttymiseen myöntävästi sekä kuvannut tarjouksessaan tietoturvatoimintansa toimeenpanon ja siten osoittanut hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä, että sillä on sopimusta täytettäessä hankinnan toteuttamisen edellytykset. Hankintayksikkö on katsonut perustellusti, että kuultavan tarjous täyttää asetetut vaatimukset.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että VAHTI-ohjeet eivät ole pakollisia tai sitovia, vaan ne on tarkoitettu sovellettaviksi riskianalyysin perusteella soveltuvin osin. Tarjouspyynnön vaatimukset ovat olleet selvästi pidemmälle meneviä ja tiukempia kuin mitä GDPR-asetus edellyttäisi. Väitteet siitä, että tarjouspyynnön vaatimukset perustuvat tietoturva-asetukseen ja VAHTI-ohjeisiin, ovat perusteettomia.

Posti Oy:lle asetettu yleispalveluvelvoite ei koske tässä asiassa kyseessä olevien yrityskirjeiden jakelua. Yleispalveluvelvoite koskee vain postimerkillä tai muilla käteismaksutavoilla varustettujen kirjeiden ja korttien jakelua.

Hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämä väite siitä, että eräät tietoturvallisuutta koskevat pakolliset vaatimukset koskisivat vain tulostus-, painatus- ja kuoritusvaiheita, mutta eivät jakelua, on ristiriidassa tarjouspyynnön sisällön kanssa. Tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenee, että kaikki pakolliset turvallisuusvaatimukset koskevat lähtökohtaisesti koko hankinnan kohdetta eli kaikkia palveluja, mukaan lukien jakelupalvelut. Esimerkiksi vaatimuksessa 2.2.7 "Toimittaja luokittelee Palvelun tuottamiseen käytettävät tietojärjestelmät ja laitteet hankinnan kohteena olevan palvelun tietoturvallisuustason mukaisesti" ei ole suljettu pois jakelupalveluja, joiden osalta myös käytetään tietojärjestelmiä ja laitteita. Vaatimuksessa viitataan nimenomaisesti palvelun tuottamiseen ja hankinnan kohteena olevaan palveluun, jotka molemmat kattavat myös jakelupalvelun. Tarjouspyyntöasiakirjojen muustakaan sisällöstä ei ilmene, että vaatimuskohta ei koskisi koko hankinnan kohdetta. Sama koskee muitakin vaatimuskohtia, joista hankintayksikkö esittää, että vaatimukset eivät koskisi jakelupalveluja.

Tarjouspyynnön jakelua koskevat turvallisuusvaatimukset jaettavan aineiston säilytyksestä ja varastoinnista ovat olleet mahdottomia täyttää, sillä jakelusta tarjoajien osalta alihankkijana vastaava Posti Oy ei kykene ilmoituksensa mukaisesti kyseisiä vaatimuksia kaikilta osin täyttämään.

Tarjouspyynnön pakollisista vaatimuksista ei ole mahdollista poiketa hankintayksikön ja tarjoajan välisellä sopimuksella. Hankintayksikön menettely on selvästi hankintasäännösten sekä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteen vastaista, jos se tekee niin. Lisäksi on otettava huomioon, että jokin alalla toimiva yritys on voinut jättää kokonaan tarjoamatta tietämättä, että tarjouspyynnön pakollisesta vaatimuksesta olisi tarjouspyynnön sanamuodon vastaisesti mahdollista sopia erikseen.

Hankintayksikkö on vastineessaan myöntänyt, että ainakin tarjouspyynnön tietoaineistojen käsittelyohjetta koskeva vaatimus 1.1.1.3 "Asiakas antaa Toimittajalle kirjallisen Asiakkaan tietoaineistojen käsittelyohjeen, jota Toimittaja noudattaa käsitellessään hankinnan kohteeseen liittyvää tietoaineistoa" ja mahdollisesti myös eräät muut vaatimukset ovat olleet epäselviä ja siten hankintasäännösten vastaisia. Tarjouskilpailu on pelkästään näiden hankintayksikön vastineessaan myöntämien seikkojen vuoksi määrättävä uusittavaksi kokonaisuudessaan.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että VAHTI-ohjeisiin perustuvien vaatimusten käyttäminen hankinnan pakollisina vaatimuksina ei ole ollut hankintasäännösten vastaista. Hankintayksiköllä on hankinnan kohteen vaatimuksia asettaessaan laaja harkintavalta.

Hankintayksikkö ei ole vastineessaan myöntänyt, että tarjouspyyntö olisi ollut epäselvä, tai esittänyt, että pakollisista vaatimuksista voitaisiin sopia osapuolten kesken. Hankintayksikkö on todennut, että sen ja toimittajan välisen käsittelyohjeistuksen sisällöstä (vaatimus 1.1.1.3) ei ole esitetty tarkempaa määrittelyä. Tämä merkitsee, että ohjeistus on sovittava ennen palvelutuotannon alkua osapuolien välillä erikseen, mikä ei sulje pois myöskään sitä, että sovellettaisiin toimittajan tai tämän alihankkijana toimivan jakelijan omaa käsittelyohjetta. Jakelun osalta käsittelyohjeen soveltuvuus joka tapauksessa supistuu, koska toimittaja luovuttaa Posti Oy:lle vain suljettuja kirjekuoria.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt tarjouspyynnön pakollisten vaatimusten asettamisessa julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Lisäksi asiassa on tarvittaessa otettava kantaa hankintamenettelyn hankintasäännösten mukaisuuteen siltä osin kuin valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön pakollisten vaatimusten vastaisena.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin hankintalaissa säädetään.

Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 70) on lain 1 §:n 1 momentin yksityiskohtaisten perustelujen osalta lausuttu, että lain tarkoitus säilyy päävelvoitteen osalta ennallaan menettelytapalakina, joka velvoittaa avoimeen ja tasapuoliseen kilpailuttamiseen. Laki ei sen sijaan sääntele edelleenkään lähtökohtaisesti sitä, mitä hankintayksiköt hankkivat tai millaisia ehtoja hankinnoille asetetaan, ellei näillä ole liityntää tarjouskilpailujen tasapuolisuuteen ja avoimuuteen.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 72) on lain 2 §:n 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen osalta muun ohella lausuttu, että kilpailuolosuhteiden hyödyntämisellä tarkoitetaan tuolloin voimassa olleen hankintalain (348/2007) 2 §:n mukaisesti markkinoiden ja markkinakilpailun hyödyntämistä parhaan lopputuloksen aikaansaamiseksi. Julkisia hankintoja koskevat menettelyt tulisi esitöiden mukaan toteuttaa siten, että tarjouskilpailuissa saadaan aikaan todellista kilpailua, jolla optimaalinen hinta tai hinta-laatusuhde voidaan määrittää.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 164) mukaan tarjouspyynnön ja neuvottelukutsun tarkoituksena on hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvien seikkojen kuvaaminen siten, että sen perusteella saadaan lopullisia, yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, joiden perusteella tarjouksia voidaan tasapuolisesti verrata.

Hankintalain 68 §:n 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.

Hankintalain 71 §:n 1 momentin mukaan hankinnan kohdetta kuvaavat määritelmät sekä niihin mahdollisesti sisältyvät tekniset eritelmät on esitettävä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä ja niissä on vahvistettava rakennusurakoilta, palveluilta tai tavaroilta vaadittavat ominaisuudet. Määritelmien on mahdollistettava tarjoajille yhtäläiset mahdollisuudet osallistua tarjouskilpailuun, eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua julkisissa hankinnoissa.

Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 167 ja 168) on lain 71 §:n yksityiskohtaisten perustelujen osalta todettu, että pykälässä säädetään hankinnan kohteen kuvaamisesta määrittelemällä hankinnan kohde. Hankinnan kohteen kuvaus liittyy sekä tavarahankintojen, rakennusurakoiden että palveluhankintojen sisällön määrittelyyn. Hankinnan kohde tulee määritellä hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä, neuvottelukutsussa tai näiden liitteissä. Käytettäessä neuvottelumenettelyä tai kilpailullista neuvottelumenettelyä hankintayksikkö voi määritellä hankinnan sisältöä koskevat vaatimukset hankintamenettelyn aikana esitettyjen ratkaisuehdotusten perusteella. Hankinnan kohdetta kuvaavia määritelmiä ei saa laatia siten, että ne luovat perusteettomia esteitä julkisten hankintojen avaamiselle kilpailulle. Kyseessä on yleinen tarjoajien tasapuolista kohtelua sekä kilpailua turvaava säännös.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Tarjouspyyntöasiakirjojen keskeinen sisältö ja valituksen kohteena olevat päätökset

Hankinnan kohteena on ollut Verohallinnon suurivolyymisten tulostus-, kuoritus- ja jakelupalvelujen sekä niihin liittyvän aineistonhallintajärjestelmän ja lomakesuunnittelupalvelun hankkiminen hankintailmoituksen ja muiden tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti. Hankintailmoitusten mukaan Verohallinto lähettää vuosittain noin 22 miljoonaa kirjelähetystä ja arvio tulostettavasta kokonaissivumäärästä vuodessa on 100 miljoonaa. Kilpailutuksella on ilmoitettu valittavan yksi sopimustoimittaja toteuttamaan kysymyksessä oleva valtakunnallinen hankinta.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu muun ohella, että sopimus tehdään sen toimittajan (yrityksen tai ryhmittymän) kanssa, jonka nimissä tarjous on tehty, ja että kyseinen toimittaja on vastuussa kaikista sopimuksen mukaisista velvoitteista myös silloin, kun se käyttää alihankkijoita. Toimittajalla ja ryhmittymällä alihankkijoineen on edellytetty olevan tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan sopimuksenmukaiseen toimittamiseen koko sopimuskauden ajan. Tarjouspyynnössä on myös todettu, että toimittajalta voidaan pyytää ennen sopimuksen tekemistä ja sopimuskauden aikana selvityksiä sellaisista sitoumuksista ja sopimuksista, joita se on tehnyt ilmoittamiensa alihankkijoiden kanssa ja joilla on merkitystä toimittajan edellytyksille sopimuksen mukaisten velvoitteiden täyttämiselle. Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että hankintaa ei ole jaettu osiin eivätkä osatarjoukset ole sallittuja. Tarjouspyynnön mukaan hankintayksiköllä on tarve kontrolloida koko palveluketjua, jotta sopimuksen asianmukainen toteuttaminen ei vaarannu.

Tarjouspyynnön kohdassa "Päätöksenteon perusteet" on ilmoitettu, että tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin siten, että hinnalla on 60 prosentin ja laadullisilla vertailuperusteilla 40 prosentin painoarvo. Palvelun laatu on ilmoitettu vertailtavan tarjouspyynnön liitteellä 4 ("Pakolliset ja pisteytettävät vaatimukset") ilmoitetun mukaisesti.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 "Hankinnan kohteen kuvaus" on kohdassa "2 Hankinnan kohde" ilmoitettu muun ohella, että tarjouspyyntö koskee päivittäistä tulostustuotantoa (noin 10.000–20.000 kirjelähetystä/vrk) ja massatuotantoja, joiden toimitusajankohdat ja tarkat eräkohtaiset tulostusmäärät sovitaan yhteistyökokouksissa. Verohallinnolle on liitteen mukaan erityisen tärkeää, että toimittaja pystyy toimittamaan sovitut päivittäistuotannot ja massatuotannot määritellyssä ja sovitussa toimitusajassa, sillä viivästymillä voi olla vaikutusta verovelvollisten oikeusturvaan ja verovelvollisten luottamukseen Verohallinnon toimintaan. Lisäksi liitteen kohdassa "3 Turvallisuus" on ilmoitettu, että Verohallinto suorittaa palvelun hyväksymisen / käyttöönoton yhteydessä auditoinnin, jolla varmistetaan toimittajan laatu- ja kapasiteettikyvykkyys sekä se, että valittu toimittaja täyttää kaikki liitteellä 5 ("Turvallisuuden ja varautumisen vaatimukset") asetetut vaatimukset.

Tarjouspyynnössä on pyydetty jättämään tarjoukset sähköisesti Tarjouspalvelu.fi -toimittajaportaaliin. Tarjouspyynnön kohdassa "Tarjouspyynnön muut ehdot" on muun ohella ilmoitettu, että tarjoajan tulee hyväksyä kaikki tarjouspyynnön liitteellä 5 esitetyt pakolliset turvallisuuden ja varautumisen vaatimukset merkitsemällä kunkin pakollisen vaatimuksen kohdalle "Kyllä". Lisäksi mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on yhtenä vähimmäisvaatimuksena ilmoitettu, että tarjoajan tulee hyväksyä kaikki tarjouspyynnön liitteellä 4 esitetyt pakolliset vaatimukset merkitsemällä kunkin pakollisen vaatimuksen kohdalle "Kyllä". Tarjouspyynnön liitteiden 4 ja 5 mukaan yksikin pakollisen vaatimuksen osalta annettu "Ei"-vastaus tai puuttuva vastaus johtaa tarjouksen hylkäämiseen.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hylkäämisperusteet" on ilmoitettu, että tarjouksen on tullut olla sisällöltään tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukainen sekä tullut sisältää kaikki tarjoajien ja tarjousten arvioinnissa sekä tarjousten vertailussa tarvittavat pyydetyt tiedot. Lisäksi tarjouspyynnön mainitussa kohdassa on ilmoitettu, että tarjoukseen ei ole saanut liittää tarjoajan omia tarjouspyynnön vastaisia ehtoja ja että hankintayksiköllä on velvollisuus hylätä tarjous, joka on tarjouspyynnön vastainen ja/tai vertailukelvoton.

Verohallinnon pääjohtaja sekä kehitys- ja tietohallintojohtaja ovat 25.1.2019 tekemällään päätöksellä sulkeneet Posti Messaging Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena, koska tarjous ei päätöksen mukaan ole ollut tarjouspyynnössä esitettyjen pakollisten vaatimusten mukainen.

Edellä mainitussa päätöksessä on todettu valittajan tarjouksen poissulkemisen perusteena, että yhtiö on tarjouksessaan esittänyt lukuisten pakollisten vaatimusten kohdalla sellaisen hintavarauksen, ettei tarjouksesta ole voitu muodostaa vertailukelpoista kokonaishintaa. Päätöksessä on edelleen todettu, että hankintayksikkö katsoo tarjouspyynnön olleen riittävän selkeä vaatimusten suhteen eri hintakomponenttien muodostamiseksi ja että valittaja ei ole esittänyt hankinnasta kysymyksiä kysymyksiin varatussa ajassa. Lisäksi päätöksessä on mainittu valittajan esittäneen hintavarauksen niin monessa kohtaa, ettei hankintayksikkö ole katsonut mahdolliseksi pyytää valittajalta lisäselvityksiä hintavarausten osalta.

Verohallinnon pääjohtaja sekä kehitys- ja tietohallintojohtaja ovat 25.1.2019 tekemällään hankintapäätöksellä valinneet Edita Prima Oy:n tarjouksen.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on asetettu hankintasäännösten vastaisesti tarjottaville palveluille kohtuuttomia pakollisia vaatimuksia. Valittajan mukaan yksikään tarjoaja ei tosiasiallisesti ole kyennyt täyttämään kaikkia tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettuja pakollisia vaatimuksia, koska kaikki tarjoajat joutuvat hankinnan kohteena olevia valtakunnallisia jakelupalveluja tarjotakseen käyttämään alihankkijanaan Posti Oy:tä, jonka jakelutoiminnassa ei ole mahdollista täyttää tarjouspyynnön kaikkia vaatimuksia.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole asetettu tarjoajille kohtuuttomia vaatimuksia, vaan vaatimukset ovat olleet kaikilta osin perusteltuja, kun otetaan huomioon, että hankittavissa palveluissa on ollut kysymys yksityisten henkilöiden, yritysten ja yhteisöjen verotustietojen käsittelystä ja että vaatimukset ovat perustuneet lainsäädäntöön ja viranomaisohjeisiin. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt, että kaikki vaatimukset eivät ole koskeneet jakelupalveluja tai kohdistuneet jakelupalveluita tuottaviin alihankkijoihin. Hankintayksikön mukaan sillä ei ole ollut tarjouskilpailun voittaneen Edita Prima Oy:n tarjouksen perusteella syytä epäillä, etteikö yhtiö kykenisi ilmoituksensa mukaisesti täyttämään tarjouspyynnön kaikkia pakollisia vaatimuksia. Koska valittaja ei ole tarjouksessaan sitoutunut kaikkien pakollisten vaatimusten täyttämiseen, valittajan tarjous on hankintayksikön mukaan ollut tarjouspyynnön vastainen ja hankintayksikkö on ollut velvollinen sulkemaan sen tarjouskilpailusta.

Tarjouskilpailun voittanut Edita Prima Oy on esittänyt, että tarjouspyynnössä asetetut pakolliset vaatimukset eivät ole olleet hankintasäännösten vastaisia ja että se kykenee täyttämään vaatimukset sopimuskauden alkaessa. Koska valittajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, hankintayksikkö on voittaneen tarjoajan mukaan ollut velvollinen sulkemaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti ja että sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen ja sitä koskevat vaatimukset. Hankinnan kohdetta koskevaa vaatimusta ei voida lähtökohtaisesti pitää syrjivänä pelkästään siitä syystä, että alalla olisi vain yksi tai muutama vaaditunlaisen palvelun tarjoaja. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä sekä tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta.

Hankintamenettelyn kohteena on ollut Verohallinnon suurivolyymisten tulostus-, kuoritus- ja jakelupalvelujen sekä niihin liittyvän aineistonhallintajärjestelmän ja lomakesuunnittelupalvelun kokonaistoimitus tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti koko Suomen alueelle. Hankittavissa palveluissa on ollut kysymys yksityisten henkilöiden sekä yritysten ja yhteisöjen verotustietojen käsittelystä ja toimittamisesta kirjeitse Verohallinnon asiakkaille. Markkinaoikeus katsoo, että hankinnassa on ollut siinä käsiteltävien tietojen luonne huomioon ottaen selvää, että hankintayksikkö on voinut asettaa tarjoajille ja niiden alihankkijoille hyvinkin yksityiskohtaisia hankittavia palveluja koskevia tietoturva-, turvallisuus- ja muita pakollisia vaatimuksia.

Tarjouspyynnössä on edellytetty tarjoajan sitoutuvan tarjouksessaan lukuisten hankintaa koskevien pakollisten vaatimusten täyttämiseen. Tarjouspyynnön mukaan jokaisen pakollisen vaatimuksen on tullut täyttyä, jotta tarjousta ei ole suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Tarjouspyynnön liitteellä 5 ("Turvallisuuden ja varautumisen vaatimukset") on asetettu pakollisiksi vaatimuksiksi muun ohella seuraavat vaatimukset:

"Asiakas antaa Toimittajalle kirjallisen Asiakkaan tietoaineistojen käsittelyohjeen, jota Toimittaja noudattaa käsitellessään hankinnan kohteeseen liittyvää tietoaineistoa." (vaatimus 1.1.1.3)

"Toimittaja on ulottanut hankinnan kohdetta koskevat tietoturvallisuusvaatimukset alihankkijaansa hankinnan kohteen tietoturvallisuustason mukaisina: korotetun palvelun toimittamiseen osallistuva alihankkija noudattaa korotettua tasoa." (vaatimus 1.4.1.4)

"Toimittaja luokittelee Palvelun tuottamiseen käytettävät tietojärjestelmät ja laitteet hankinnan kohteena olevan palvelun tietoturvallisuustason mukaisesti." (vaatimus 2.2.7)

"Asiakkaalla on oikeus päättää, kuinka luotettavaa identiteettiä ja vahvaa tunnistamista hankinnan kohteena olevan järjestelmän sisältämien tietojen käyttöön tarvitaan." (vaatimus 2.6.1)

"Hankinnan kohteeseen liittyvien tai sen ylläpitoon käytettävien palvelininstanssien käyttö muuhun kuin hankinnan kohteen tuottamiseen tai ylläpitoon tarvittavaan työskentelyyn on kielletty." (vaatimus 3.15)

"Toimittaja ylläpitää listaa henkilöistä, joilla on pääsy hankinnan kohteeseen liittyviin tai sen ylläpitoon käytettäviin järjestelmiin, sekä heille määritellyistä rooleista/oikeuksista. Toimittaja katselmoi käyttö- ja pääsyoikeudet säännöllisesti. Toimittaja ilmoittaa listaan liittyvistä henkilömuutoksista Asiakkaalle välittömästi. Asiakkaalla on oikeus hyväksyä henkilömuutokset." (vaatimus 3.24)

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että tarjouspyyntö laaditaan hankinnan kohteen ja sitä koskevien vaatimusten määrittelyn osalta riittävän selväksi, jotta tarjoajilla on tarjouksia laatiessaan riittävät tiedot vertailukelpoisten tarjousten tekemistä varten. Lisäksi asetettavien vaatimusten tulee olla hankinnan kannalta perusteltuja eivätkä ne saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua.

Verohallinnon tulostus-, kuoritus- ja jakelupalvelujen sekä niihin liittyvien muiden palvelujen toimittajaksi on tarjouskilpailun ehtojen perusteella valittu yksi toimittaja, jonka on tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tullut alihankkijoidensa kanssa täyttää tarjouspyynnön pakolliset vaatimukset.

Valittaja ja sen alihankkija Posti Oy eivät ole ilmoituksensa mukaan kyenneet täyttämään jakelutoiminnassaan tarjouspyynnön kaikkia pakollisia vaatimuksia. Valittajan mukaan kaikki tarjoajat ovat kyseessä olevassa tarjouskilpailussa valtakunnallisia jakelupalveluita tarjotakseen joutuneet käyttämään alihankkijanaan Posti Oy:tä. Markkinaoikeus toteaa, että tätä väitettä ei ole asiassa suoranaisesti kiistetty, vaikka hankintayksikkö ja kuultava ovatkin esittäneet, että kuultava on tarjouksessaan sitoutunut tarjouspyynnön kaikkiin ehtoihin. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että ainakaan edellä kuvattujen vaatimusten 2.2.7, 2.6.1, 3.15 ja 3.24 ei ole tarkoitettu koskevan jakelupalveluja tai jakelupalveluita hoitavia tarjoajan alihankkijoita.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole esitetty, etteivätkö kaikki hankintayksikön tarjouspyynnössä asettamat hankinnan pakolliset vaatimukset olisi koskeneet samalla tavalla kaikkia hankinnan kohteena olevia palveluja, mukaan lukien jakelupalveluja. Tarjouspyynnön mukaan vaatimukset ovat kohdistuneet sekä tarjouksen jättävään yritykseen että sen alihankkijoihin. Tämän perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole ollut selvästi pääteltävissä sitä hankintayksikön markkinaoikeudessa esittämää seikkaa, että tarjouspyynnön pakollisia vaatimuksia ei ole kaikilta osin edes tarkoitettu koskemaan jakelupalveluja ja niitä tuottavia alihankkijoita.

Edellä sisällöltään selostetut tarjouspyynnön pakolliset vaatimukset ovat lisäksi olleet jakelupalvelujen tuottamisen kannalta ankaria, mitä omalta osaltaan tukee valittajan esittämä siitä, että sen mukaan ainoa kyseisiä palveluja Suomessa valtakunnallisesti tuottava yritys eli Posti Oy ei sen oman ilmoituksen mukaan pysty täyttämään kyseisiä vaatimuksia jakelupalvelujen osalta. Hankintayksikön ilmoitus siitä, että tiettyjä ehtoja ei edes ole tarkoitettu koskemaan jakelupalveluja omalta osaltaan vielä tukee sitä, että kyseiset ehdot eivät ole olleet tarkoituksenmukaisia jakelupalveluille. Mainitunlaisten ankarien ja epätarkoituksenmukaisten ehtojen käyttäminen kaikkia palveluja koskien ei ole mahdollistanut tarjoajille tasapuolista ja syrjimätöntä mahdollisuutta osallistua nyt kyseessä olevaan tarjouskilpailuun tarjouspyynnön mukaisilla tarjouksilla.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä eikä se kokonaisuutena arvioiden ole riittävästi turvannut tarjoajien tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota palveluitaan, vaan se on ollut omiaan rajoittamaan olemassa olevien kilpailumahdollisuuksien hyödyntämistä.

Johtopäätös

Edellä manituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat päätökset voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa hankintalaissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Verohallinto aikoo edelleen toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin (1397/2016) mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain (586/1996) 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Verohallinnon pääjohtajan sekä kehitys- ja tietohallintojohtajan 25.1.2019 tekemän päätöksen Posti Messaging Oy:n tarjouksen sulkemisesta suurivolyymisten tulostus-, kuoritus- ja jakelupalvelujen sekä niihin liittyvän aineistonhallintajärjestelmän ja lomakesuunnittelupalvelun hankintaa koskevasta tarjouskilpailusta sekä Verohallinnon pääjohtajan sekä kehitys- ja tietohallintojohtajan 25.1.2019 mainitusta hankinnasta tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Verohallintoa tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 150.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Verohallinnon korvaamaan Posti Messaging Oy:n oikeudenkäyntikulut 15.590 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Verohallinnon ja Edita Prima Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 24.1.2020