MAO:554/19

Helsingin kaupunki - yksilölliset ortopediset apuvälineet

julkinen hankinta - tarjoajan soveltuvuus

Diaarinumero: 2018/336
Antopäivä: 20.12.2019

Asian tausta

Helsingin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) sosiaali- ja terveystoimiala on ilmoittanut 17.5.2018 julkaistulla sosiaalipalveluja ja muita erityisiä palveluja koskevalla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta yksilöllisten ortopedisten apuvälineiden ja niiden sovittamisen sekä yksilöinnin liitteen E kohdan 1 mukaisesta palveluhankinnasta 48 kuukauden sopimusajalle.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimialan sairaala-, kuntoutus- ja hoivapalvelujen johtaja on 20.8.2019 tekemällään hankintapäätöksellä § 39 valinnut toimittajat hankinnan eri osa-alueille. Osa-alueelle 2A on valittu Suomen Ortotiikka ja Protetiikka Oy, Haltija Group Oy, Respecta Oy, Meilahden ortopediatekniikka Oy ja Soleus Oy. Osa-alueelle 2B on valittu Suomen Ortotiikka ja Protetiikka Oy, Haltija Group Oy ja Respecta Oy. Osa-alueelle 3 on valittu Haltija Group Oy, Suomen Ortotiikka ja Protetiikka Oy, Meilahden ortopediatekniikka, Oy Respecta Oy ja Apuvälinetekniikka Rehatech Oy. Osa-alueelle 3 on valittu Haltija Group Oy, Suomen Ortotiikka ja Protetiikka Oy, Meilahden ortopediatekniikka, Oy Respecta Oy ja Apuvälinetekniikka Rehatech Oy. Erikoisjalkinesuunnittelu A. Hilpinen Oy on suljettu tarjouskilpailusta.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 20.11.2018 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 312 tosiasiassa kumonnut Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimialan sairaala-, kuntoutus- ja hoivapalvelujen johtajan 20.8.2019 tekemän hankintapäätöksen § 39 siltä osin kuin se on koskenut osa-aluetta 3 ja ratkaissut asian uudelleen kyseisen osa-alueen osalta. Osa-alueelle 3 on valittu Haltija Group Oy, Suomen Ortotiikka ja Protetiikka Oy, Savonlinnan Fysiokulma Oy, Meilahden ortopediatekniikka ja Oy Respecta Oy.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut osa-alueilla 2 ja 3 noin 2.820.000 euroa.

Hankintapäätöksiä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Erikoisjalkinesuunnittelu A. Hilpinen Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen 20.8.2018 § 39 siltä osin kuin se koskee osa-alueita 2A, 2B ja 3, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Vielä valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut yksilöimättä näiden määrää.

Perusteet

Valittaja on suljettu virheellisesti tarjouskilpailusta ammatilliseen pätevyyteen liittyvistä syistä. Valittajan ammatillisen pätevyyden osoittaa sen palveluksessa olevan henkilön 44 vuoden yhtäjaksoinen työkokemus jalkineiden valmistuksessa.

Tämän lisäksi valittajan tarjoama henkilö on suorittanut Helsingin IV terveydenhuolto-oppilaitoksessa erikoisjalkinevalmistuksen jatkolinjan ajalla 19.11.1990–19.12.1992. Kouluun pääsyn edellytyksenä on ollut kyky valmistaa jalkineita sekä vähintään kahden vuoden kokemus jalkinevalmistuksesta. Koulutuksen suorittaneille on saatu näin ammatillinen pätevyys sekä lupa toimia ammatissa, joka on liittynyt ortopedisiin jalkineisiin. Koulutukseen on myös liittynyt lääketieteellisiä aineita, kuten anatomia ja fysiologia.

Valittajan tarjoama henkilö on muun ohella toiminut vuosina 1986–2000 Suomen Punaisen Ristin Proteesipalvelussa vastaten koko jalkineosastosta ja sen toiminnasta.

Valittaja on toiminut hankintayksikölle toimittajana yli 17 vuoden ajan samalla koulutuspohjalla.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.800 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintamenettely ei ole ollut virheellistä. Tarjouspyynnössä on vähimmäisvaatimuksena edellytetty henkilöä, jolla on apuvälineteknikon tai jalkaterapeutin perustutkinto. Tutkinnot ovat ammattikorkeakoulutason tutkintoja. Valittaja ei ole tarjousvaiheessa osoittanut suorittaneensa kumpaakaan mainituista ammattikorkeakoulututkinnoista. Valittajalta on myös pyydetty lisäselvitys tutkinnosta, mutta tämä lisäselvityskään ei ole osoittanut vaadittua tutkintoa. Valittaja on suorittanut opistotasoisen tutkinnon, jonka hankintayksikkö ei voi katsoa vastaavan ammattikorkeakoulututkintoa.

Kuultavan lausunto

Apuvälinetekniikka Rehatech Oy, Camp Clinic Oy, Coronaria Savonlinnan Fysiokulma Oy, Haltija Group Oy, Meilahden ortopediatekniikka Oy, Respecta Oy ja Soleus Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä eikä selvitystä oikeudenkäyntikulujensa määrästä.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeuden pyynnöstä lausuman hankinnan luonteesta. Hankintayksikkö on muun ohella esittänyt, että apuvälineen suunnittelu toimintarajoitteiselle henkilölle edellyttää sekä apuvälinealan osaamista että ymmärrystä ihmisen toimintakyvystä ja toimintarajoitteista.

Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausumaa hankintayksikön selvityksen johdosta.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Asian arvioinnin lähtökohta

Valittaja on valittanut markkinaoikeuteen Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimialan sairaala-, kuntoutus- ja hoivapalvelujen johtajan hankintapäätöksestä 20.8.2018 § 39 muun ohella siltä osin kuin päätös on koskenut osa-aluetta 3.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 20.11.2018 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 312 kumonnut 20.8.2018 tehdyn hankintapäätöksen osa-alueen 3 osalta. Mainittu päätös ei ole muuttanut valittajan oikeusasemaa. Kun hankintaa ei voida enää toteuttaa ensiksi mainitun päätöksen perusteella osa-alueella 3 ja kun valittajalla on hankinnan lopputuloksesta johtuva oikeussuojan tarve, valittajan vaatimukset on tutkittava myös 20.11.2018 tehtyyn hankintaoikaisupäätökseen kohdistuvana.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan luvun 12 (107–115 §) säännöksiä.

Hankintalain 114 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia.

Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikön tulee soveltaa 80 §:ssä ja se voi soveltaa 81 §:ssä säädettyjä poissulkemisperusteita. Ehdokkaiden ja tarjoajien korjaaviin toimenpiteisiin ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamiseen voidaan soveltaa, mitä 82–86 §:ssä säädetään.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia lain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin. Pykälän 2 momentin mukaan hankinnoissa, joiden kohteena on kokoonpano- tai asennustoimia edellyttäviä tavaroita, palveluja tai rakennusurakoita, ehdokkaiden ja tarjoajien ammatillinen pätevyys palvelujen suorittamiseksi tai asennustoimien taikka rakennusurakan toteuttamiseksi voidaan arvioida ammattitaidon, kokemuksen ja luotettavuuden perusteella.

Asian arviointi

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia yksilöllisten ortopedisten apuvälineiden ja niiden sovittamisen sekä yksilöinnin hankinnasta. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että hankintaan sisältyy sekä palvelu- että tavarahankintaa.

Tarjouspyynnön liitteessä "Hankinnan kohteen kuvaus - palvelukuvaus" on osa-alueita 2A, 2B ja 3 koskien asetettu vaatimus siitä, että palveluntuottajan henkilöstöön kuuluu palvelun tuotannosta vastaava henkilö, jolla on apuvälineteknikon tai jalkaterapeutin perustutkinto, jotka ovat ammattikorkeakoulutasoisia tutkintoja.

Tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa, ja sen menettelyyn voidaan lähtökohtaisesti puuttua vain tilanteissa, joissa asetetut vaatimukset eivät liity tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun toteutuminen. Asetettavien soveltuvuusvaatimusten tulee olla suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta.

Hankinta-asiakirjojen perusteella hankintaan on sisältynyt kullakin valituksen kohteena olevalla osa-alueella varsinaisen tuotteen valmistuksen lisäksi mitanotto, valmiin tuotteen sovitus, käytön ohjaus, tarvittavat muutokset takuun puitteissa sekä tuotteen luovutus käyttäjälle. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että apuvälineen suunnittelu toimintarajoitteiselle henkilölle edellyttää sekä apuvälinealan osaamista että ymmärrystä ihmisen toimintakyvystä ja toimintarajoitteista.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevan hankinnan luonteen ja laajuuden perusteella on sinänsä ollut perusteltua, että hankintayksikkö on asettanut tarjoajille vaatimuksia myös palvelun tuotannosta vastaavan henkilön ammattitaitoon liittyen. Tarjoajille asetettavien ehdottomien vaatimusten on kuitenkin oltava kohtuullisia ja syrjimättömiä. Ylimitoitetut soveltuvuusvaatimukset ovat tosiasiallisesti omiaan kokonaan estämään muutoin hankinnan toteuttamiseen soveltuvien tarjoajien osallistumisen tarjouskilpailuun.

Valittajan henkilöstöön kuulunut palvelun tuotannosta vastannut henkilö on selvityksen perusteella suorittanut ammattikorkeakoulujen perustamista edeltävänä aikana opistotason tutkinnon, joka on liittynyt nimenomaan erikoisjalkinevalmistukseen ja lisäksi valittajayrityksellä sekä kysymyksellä olevalla henkilöllä on ollut pitkä kokemus hankinnan kohteena olevasta palvelusta.

Asiassa ei ole esitetty, että kyseisillä ammattikorkeakoulututkinnoilla olisi mitään muuta merkitystä, kuin että ne osoittavat hankinnan toteuttamisessa vaadittavaa ammattitaitoa. Asiassa ei ole myöskään esitetty selvitystä, että ammattikorkeakoulututkinnon suorittamisella hankittavaa ammattitaitoa ei olisi ollut mahdollista saavuttaa aiemman koulutuksen sekä kokemuksen yhdistelmällä.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt kyseessä oleva koulutukseen liittyvä vaatimus on voinut syrjiä sellaisia tarjoajia, joiden palveluksessa on henkilöitä, joilla on esimerkiksi ollut vastaavalta alalta aikaisempi opistotason tutkinto ja hankinnan kohteesta muuta kokemusta, jotka ovat yhdessä vastanneet tarjouspyynnössä vaadittua ammattikorkeakoulututkinnolla hankittua ammattitaitoa.

Markkinaoikeus lisäksi toteaa, että valittajan henkilöstöön kuulunut palvelun tuotannosta vastannut henkilö on asiassa esitetyn selvityksen perusteella suorittanut ammattikorkeakoulujen perustamista edeltävänä aikana opistotason tutkinnon, joka on liittynyt nimenomaan erikoisjalkinevalmistukseen, ja lisäksi valittajayrityksellä sekä kysymyksellä olevalla henkilöllä on ollut pitkä kokemus hankinnan kohteena olevasta palvelusta. Tarjouspyynnössä asetettu ehdoton soveltamisedellytys on siten myös käytännössä johtanut siihen, että tarjoaja, jolla olisi voinut olla mahdollisuus osoittaa, että sen henkilöstöön kuulunut palvelun tuotannosta vastannut henkilö olisi omannut vaadittua soveltuvuusvaatimusta vastaavan ammattitaidon, on suljettu hankintamenettelystä.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyin perustein, että nyt asetettu ehdoton soveltuvuusedellytys, jonka perusteella palvelun tuotannosta vastaavaa henkilöä koskevia vaatimuksia ei ole voinut täyttää muulla kuin tarjouspyynnössä mainituilla ammattikorkeakoulutason tutkintojen suorittamisella, ei ole ollut perusteltu hankinnan kohteen kannalta valituksen kohteena olevilla osa-alueilla.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että edellä kuvattua tarjoajan soveltuvuutta koskevaa vaatimusta on pidettävä liian ankarana ja suhteellisuusperiaatteen vastaisena vaatimuksena ja että sen käyttäminen on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimuksia ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä tai hankintaoikaisupäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena olevat Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimialan sairaala-, kuntoutus- ja hoivapalvelujen johtajan hankintapäätös 20.8.2018 § 39 osa-alueiden 2A, 2B ja 3 osalta sekä valittajan tarjouskilpailusta sulkemisen osalta ja muutoksenhaun kohteena oleva Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan hankintaoikaisupäätös 20.11.2018 § 312, joka koskee osa-aluetta 3, voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano edellä mainituilta osin kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään edellä mainittujen osa-alueiden 2A, 2B ja 3 osalta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Helsingin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa yksilöllisten ortopedisten apuvälineiden hankinnan julkisena hankintana edellä mainittujen osa-alueiden 2A, 2B ja 3 osalta, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja ei ole markkinaoikeuden tiedustelusta huolimatta ilmoittanut oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa määrää.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveystoimialan sairaala-, kuntoutus- ja hoivapalvelujen johtajan hankintapäätöksen 20.8.2018 § 39 siltä osin kuin se koskee osa-alueita 2A, 2B ja 3 sekä siltä osin kuin päätöksellä on suljettu Erikoisjalkinesuunnittelu A. Hilpinen Oy tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan hankintaoikaisupäätöksen 20.11.2018 § 312.

Markkinaoikeus kieltää Helsingin kaupunkia edellä sanotuilta osin tekemästä hankintasopimuksia mainittujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen ja Jukka Koivusalo sekä asessori Anu Pitkänen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 30.12.2019