MAO:543/19

Kiinteistö Oy Kajaanin Pietari - tuntiveloitusperusteiset rakennustyöt

julkinen hankinta - valituksen tutkiminen - virheellinen valitusosoitus - hankintailmoituksen virheellisyys - hankintasanasto (CPV) - hankinnan kohteen määritteleminen - epäselvä tarjouspyyntö - vertailuperusteiden hyväksyttävyys - hankintapäätöksen perusteleminen

Diaarinumero: 2019/104
Antopäivä: 18.12.2019

ASIAN TAUSTA

Kiinteistö Oy Kajaanin Pietari (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 16.1.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tuntiveloitusperusteisten rakennustöiden hankinnasta ajalle 1.4.2019–31.12.2020 ja kahden vuoden optiokaudelle.

Kiinteistö Oy Kajaanin Pietarin toimitusjohtaja on 5.3.2019 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Mestarimaalaus Seppänen & Toikka Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 2.400.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan ilmoitusten mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Saneeraustekniikka Sartek Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.575 eurolla ja markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä.

Perusteet

Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta. Hankintayksikkö on valinnut tuntihinnaltaan kalleimman tarjouksen sivuuttaen valittajan tarjouksen, joka on ollut yhdessä erään toisen tarjoajan tarjouksen kanssa tuntihinnaltaan halvin.

Hankintapäätöstä on perusteltu laatuvertailun lopputuloksella. Valittaja on pyytänyt hankintayksiköltä selvitystä tarjousten vertailusta. Hankintayksikkö on toimittanut valittajalle 4.3.2019 päivätyn tarjousten arviointitaulukon. Arviointitaulukossa on virheellisyyksiä. Siinä on merkitty väärin voittaneen tarjoajan nimi. Lisäksi arviointitaulukossa on virheellisesti ilmoitettu arvonlisäverokannaksi 22 prosenttia.

Sama virheellinen arvonlisäverokanta 22 prosenttia on myös hankintayksikön 24.2.2014 päivätyssä suunnittelutarjousten arviointitaulukossa. Näin ollen on todennäköistä, että hankintayksikkö ei ole nyt kysymyksessä olevassa kilpailutuksessa lainkaan suorittanut tarjousten vertailua, vaan 4.3.2019 päivätty arviointitaulukko on tehty käyttäen hyväksi 24.2.2014 päivättyä taulukkoa.

Jotta voittaneelle tarjoajalle on saatu parhaat kokonaispisteet, sille on annettu kahdeksan arviointiperusteen osalta enimmäispistemäärä viisi pistettä, ja vain yhden arviointiperusteen osalta neljä pistettä. Sen sijaan valittaja on saanut kahdeksan arviointiperusteen osalta kolme pistettä ja vain yhden osalta viisi pistettä.

Hankintayksikkö on todennäköisesti ensin päättänyt tarjoajan valinnasta ja vasta sen jälkeen suorittanut tarjousten vertailun ja täyttänyt arviointitaulukon. Tähän viittaa se, että yhtenä tarjoajana olleelle valtakunnalliselle yritykselle on annettu tarjousten vertailussa huomattavasti alemmat pisteet kuin voittaneelle tarjoajalle. Lisäksi arviointitaulukossa on edellä todetulla tavalla merkitty voittaneen tarjoajan nimi ja arvonlisäverokanta väärin. Vielä arviointitaulukossa on laatutekijöiden painoarvoksi ilmoitettu 47 prosenttia, vaikka niiden yhteiseksi painoarvoksi on tarjouspyynnössä ilmoitettu 50 prosenttia.

Voittaneen tarjoajan ja valittajan laatutekijöissä ei ole ollut huomattavia eroja. Näin ollen ei ole ymmärrettävissä, millä perusteella hankintayksikkö on arvioinut voittaneen tarjoajan tarjouksen valittajan tarjousta paremmaksi laadun vertailuperusteiden omistaja, työnjohto, monitoimimies, yrityksen tekniset valmiudet ja välineet, laadunvarmistus, erityisosaaminen, johtaminen ja organisointi sekä työohjelma ja aikataulu osalta. Koska valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei tosiasiallisesti ole ollut laatueroja, olisi hankintayksikön tullut valita valittajan hinnaltaan edullisempi tarjous.

Vastine

Vaatimukset

Kiinteistö Oy Kajaanin Pietari on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta. Hankintayksikkö on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Hankintayksikkö on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.292,29 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintapäätös on tehty 5.3.2019 ja se on lähetetty valittajalle tiedoksi sähköisesti 6.3.2019, jolloin valittaja on saanut päätöksestä tiedon. Valitusosoituksen mukaan valitus markkinaoikeuteen on tehtävä 14 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Päätös katsotaan saadun tiedoksi, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluessa kirjeen lähettämisestä tai saantitodistuksen taikka tiedoksisaantitodistuksen osoittamana aikana. Koska päätös on annettu tiedoksi sähköisesti 6.3.2019, on viimeinen muutoksenhakupäivä ollut 20.3.2019. Markkinaoikeuteen 1.4.2019 saapunut valitus on siten jätettävä tutkimatta.

Tarjouksen valintaperusteena on ollut sekä hinta että laatu. Laadun vertailuperusteet on ilmoitettu yksityiskohtaisesti tarjouspyynnössä olevassa taulukossa. Tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut lähettää liitteineen ilmoitettuun sähköiseen järjestelmään sekä kirjallisena hankintayksikön postiosoitteeseen 1.3.2019 kello 11.00 mennessä. Valittaja ei ole jättänyt tarjoustaan kirjallisessa muodossa määräaikaan mennessä, ja se olisi jo tällä perusteella voitu sulkea tarjouskilpailusta.

Tarjousten arviointitaulukossa ei ole mainittu sellaista tarjoajaa, joka ei ole jättänyt tarjousta. Kaupparekisteritietojen perusteella on selvää, että kysymys on voittaneesta tarjoajasta, joka on aloittanut toimintansa kommandiittiyhtiönä ja muuttanut toiminimeään.

Hankintayksikkö on laatuvertailussa soveltanut kaikkia ilmoittamiaan laadun vertailuperusteita. Jos jokin tarjoaja ei ole ilmoittanut tiettyyn vertailuperusteeseen liittyviä tietoja, mainitun vertailuperusteen osalta ei ole suoritettu vertailua. Virheellisellä arvonlisäverokannalla ei ole ollut merkitystä tarjousten vertailussa.

Voittaneen tarjoajan ja valittajan tarjousten välillä on ollut laatueroja. Tarjousten vertailu ei ole voinut perustua pelkkään hintavertailuun, koska tarjouspyynnön mukaan vertailuperusteena on ollut myös laatu.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätös on lähetetty valittajalle sähköpostilla 6.3.2019. Sähköpostitse lähetetty päätös tulee rinnastaa tavallisella postilla lähetettyyn päätökseen siten, että muutoksenhakuaika alkaa seitsemän päivän kuluttu postittamisesta. Näin ollen 13.3.2019 alkanut 14 päivän muutoksenhakuaika on päättynyt 27.3.2019.

Valitusosoituksessa on ollut virheellinen tieto markkinaoikeuden osoitteesta. Valitus on lähetetty mainittuun osoitteeseen 20.3.2019 ja postileiman päiväys on ollut 21.3.2019, mutta väärän postiosoitteen takia valitus on saapunut markkinaoikeuteen vasta 1.4.2019. Koska valitusosoitus on ollut virheellinen, valitus on tehty ajoissa.

Tarjousten avauspöytäkirjan mukaan valittajan tarjous on saapunut hankintayksikölle määräaikaan mennessä. Avauspöytäkirjan mukaan yhtään tarjousta ei ole suljettu tarjouskilpailusta.

Hankintayksikön edustaja on ottanut puhelimitse yhteyttä valittajaan tarjousten jättämisen jälkeen ja tiedustellut, onko ilmoitettu hinta verollinen vai veroton sekä pyytänyt toimittamaan sähköisen tarjouksen lisäksi paperisena. Valittaja on toimittanut paperisen version ennen tarjousvertailun suorittamista. Hankintayksikön edustaja on tässä vaiheessa ilmoittanut valittajalle, että tämän tarjous on kunnossa ja että täydennyksiä on jouduttu pyytämään myös muilta tarjoajilta. Näin ollen hankintayksikön väite siitä, että valittajan tarjous on ollut puutteellinen, ei pidä paikkansa, ja kyseinen väite on tehty ainoastaan virheellisesti tehdyn hankintapäätöksen peittämiseksi.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 19 §:n 2 momentin mukaan sähköpostitse lähetetty tiedoksianto on katsottava tulleen saajansa tietoon viimeistään kolmen päivän kuluessa päätöksen lähettämisestä. Tosiasiallisesta valittaja on saanut tiedon päätöksestä jo 6.3.2019. Valitusaika on siten päättynyt viimeistään 23.3.2019.

Mestarimaalaus Seppänen & Toikka Oy on siltä pyydetyssä lausunnossaan ilmoittanut, että hankintasopimusta ei ole tehty ja että se yhtyy hankintayksikön vastineessaan esittämään.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.

Hankintailmoituksessa on todettu, että tarjoukset on jätettävä sähköisesti hankintailmoituksessa tarkemmin yksilöityyn osoitteeseen X. Lisäksi hankintailmoituksessa on erikseen todettu, että tarjoukset on jätettävä hankintayksikön siinä yksilöityyn postiosoitteeseen. Myös hankintayksikön 6.5.2019 päivätyn hankintaoikaisuvaatimusta koskevan vastauksen, jolla on ilmoituttu mainitun vaatimuksen hylkäämisestä, mukaan tarjoukset on tullut jättää sekä sähköiseen järjestelmään että samanaikaisesti myös kirjallisena liitteineen hankintayksikön toimistolle. Mainitussa vastauksessaan hankintayksikkö on myös esittänyt, että valittaja ei ole toimittanut tarjousta kirjallisessa muodossa määräaikaan mennessä.

Asiakirjoista ilmenee, että valittaja on antanut tarjouksensa sähköisesti X-toimittajaportaalin kautta. Hankintayksikön 1.3.2019 päivätyn tarjousten avauspöytäkirjan mukaan määräaikaan mennessä tarjouksen on antanut viisi tarjoajaa, mukaan lukien valittaja. Myös 5.3.2019 tehdyssä hankintapäätöksessä on todettu hankintayksikön saaneen viisi tarjousta. Tarjouksia koskevan 4.3.2019 päivätyn arviointitaulukon mukaan valittajan tarjous on ollut mukana tarjousvertailussa. Markkinaoikeus katsoo, että valittaja on jättänyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä tarjouksen ja valittajalla on siten asiavaltuus valituksen tekemiseen. Tässä arvioinnissa ei ole merkitystä sillä, onko valittaja toimittanut tarjouksensa sähköisen portaalin lisäksi myös hankintayksikön postiosoitteeseen.

Hankintalain 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa mainitussa laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta tarjoajan asemaan.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintalain 126 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on liitettävä tekemäänsä päätökseen muun ohella valitusosoitus, jossa selostetaan, miten asia on mahdollista saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan valitusosoituksen antamiseen ja korjaamiseen sovelletaan muutoin, mitä valituksen osalta hallintolainkäyttölain 3 luvussa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 14 §:n 2 momentin mukaan valitusosoituksessa on mainittava: 1) valitusviranomainen; 2) viranomainen, jolle valituskirjelmä on toimitettava; sekä 3) valitusaika ja mistä se lasketaan. Pykälän 3 momentin mukaan valitusosoituksessa on selostettava säännökset valituskirjelmän sisällöstä ja liitteistä sekä valituksen perille toimittamisesta.

Hankintalain 127 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön tekemä päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Päätös edellä mainittuine asiakirjoineen annetaan tiedoksi käyttäen tarjoajan hankintayksikölle ilmoittamaa sähköistä yhteystietoa. Käytettäessä sähköistä yhteystietoa tarjoajan katsotaan saaneen päätöksestä tiedon päivänä, jona asiaa koskeva sähköinen asiakirja on viestin vastaanottajan käytettävissä tämän vastaanottolaitteessa siten, että sähköistä viestiä voidaan käsitellä. Tällaisena ajankohtana pidetään viestin lähettämispäivää, jollei asiassa esitetä luotettavaa selvitystä tietoliikenneyhteyksien toimimattomuudesta tai vastaavasta muusta seikasta, jonka johdosta sähköinen viesti on saapunut vastaanottajalle myöhemmin. Käytettäessä sähköistä tiedoksiantoa hankintayksikön on merkittävä viestiinsä erikseen tieto viestin lähettämispäivästä.

Hankintalain 147 §:ssä säädetään hankinta-asioissa noudatettavista muutoksenhakuajoista. Pykälän 1 momentin mukaan valitus on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen, jollei jäljempänä toisin säädetä. Pykälän 3 momentin mukaan valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä siinä tapauksessa, että tarjoaja on saanut tiedon hankintapäätöksestä valitusosoituksineen ja hankintapäätös tai valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen.

Hankintayksikön 5.3.2019 tekemään hankintapäätökseen on liitetty asiakirja nimeltään "Muutoksenhakuohje", jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Hakemus tulee osoittaa markkinaoikeudelle osoitteella Markkinaoikeus, PL 118, 00131 Helsinki.

Hakemus on toimitettava markkinaoikeudelle 14 päivän kuluessa siitä, kun asianosainen on saanut päätöksestä tiedon. Asianosaisen katsotaan saaneen päätöksestä tiedon, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua kirjeen lähettämisestä, saantitodistuksen osoittamana aikana tai erilliseen tiedoksiantotodistukseen merkittynä aikana."

Tarjouspyynnön perusteella kirjallisen ja postitse hankintayksikölle toimitettavan tarjouksen lisäksi tarjous on tullut antaa samanaikaisesti hankintailmoituksessa ilmoitettuun sähköiseen järjestelmään. Mainitussa sähköisessä järjestelmässä tarjoajan on tullut täyttää kohta "Sähköpostiosoite jonne hankintapäätös lähetetään". Valittaja on tarjouksessaan tällaisen osoitteen ilmoittanut.

Hankintayksikkö on 6.3.2019 lähettänyt hankintapäätöksen tiedoksi tarjoajille näiden ilmoittamiin sähköpostiosoitteisiin. Hankintapäätökseen liitetyssä valitusosoituksessa ei ole kuitenkaan ilmoitettu lainkaan hankintalain 127 §:n 1 momentin mukaista muutoksenhakuajan laskemisen perustetta käytettäessä hankintapäätöksen sähköistä tiedoksiantoa. Lisäksi valitusosoituksessa ilmoitettu markkinaoikeuden postiosoite on ollut väärä, eikä siinä ole ilmoitettu lainkaan markkinaoikeuden sähköisiä yhteystietoja. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että valitusosoitus on ollut olennaisesti puutteellinen. Ottaen huomioon, mitä jäljempänä on todettu hankintapäätöksen perustelemattomuudesta, myös mainittu päätös on ollut olennaisesti puutteellinen. Asiassa tulee siten sovellettavaksi hankintalain 147 §:n 3 momentin mukainen muutoksenhakuaika, joka on edellä todetulla tavalla kuusi kuukautta hankintapäätöksen tekemisestä.

Hankintapäätös on tehty 5.3.2019. Näin ollen valittajan 1.4.2019 markkinaoikeuteen saapunut valitus on tehty muutoksenhakuajan kuluessa ja se on siten tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Asian tarkastelun lähtökohdat

Ottaen huomioon, mitä jäljempänä on todettu hankintasopimuksen luonteesta rakennusurakkana, sekä hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo 2.400.000 euroa, markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyyn tulevat sovellettaviksi hankintalain 11 luvun (99–106 §) kansallisia hankintamenettelyjä koskevat säännökset.

Valittaja on valituksensa perusteena vedonnut tarjousten laatuvertailun puutteellisuuteen, syrjivyyteen ja vertailusta laaditun taulukon virheellisyyksiin. Asiassa on ensin arvioitava hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön, joiden perusteella tarjoajat ovat tarjouksensa antaneet, hankintasäännösten mukaisuutta. Tämän jälkeen on vielä arvioitava tarjoajien soveltuvuuden arviointiperusteiden ja tarjousten vertailussa käytettyjen laadun vertailuperusteiden hankintasäännösten mukaisuutta ja niiden soveltamisen pohjalta laadittua hankintapäätöstä.

Hankintailmoitus

Hankintalain 2 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 101 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava tämän luvun mukaisesta hankinnasta ja suunnittelukilpailusta julkaistavaksi ilmoitus sähköisesti suomen- tai ruotsinkielisenä internet-osoitteessa X käyttäen kansalliselle hankintailmoitukselle tarkoitettua lomaketta.

Hankintalain 102 §:n, jossa on säädetty hankintailmoituksen sisällöstä, 2 momentin mukaan hankintojen sisällön määrittelyssä on käytettävä yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2195/2002 vahvistettua viitenimikkeistöä.

Hankintayksikkö on julkaissut 16.1.2019 hankinnasta EU-hankintailmoituksen, jossa on avoimella menettelyllä pyydetty tarjouksia ilmoituksen "Hankinnan laajuus" kohtaan kirjatun mukaan tuntiveloitusperusteisten rakennustöiden hankinnasta vuosille 2019 ja 2020 sekä kahden vuoden optiokaudelle. Hankintailmoituksen kohdassa "Lyhyt kuvaus" on todettu muun ohella, että "Kajaanin Pietari pyytää tarjouksia RU-tuntitöiden tuntihinnoista sopimuskaudelle 1.4.2019–31.12.2020 + kahden (2) vuoden optiomahdollisuus." Hankintailmoituksen kohdassa "Kuvaus hankinnasta" on vielä todettu, että "Hankinnan kohteena eri kiinteistöissä suoritettavat RU-tuntityöt."

Tarjouspyynnössä on viitattu asuntojen korjaustöihin ja ilmoitettu, että korjauksia suorittavalta henkilöltä edellytetään maalaus-, matto-, laatoitus- ja kirvesmiestaitoja. Sähköisessä järjestelmässä, jossa edellä todetulla tavalla tarjoukset on tullut myös jättää, on kohdassa "Työntekijät" todettu seuraavaa:

"Työntekijät ovat rakennusalan ammattihenkilöitä. Rakennusammattimies sisältää seuraavat nimikkeet: Kirvesmies, laatoittaja, muurari, maalari, vesieristäjä (sertifioitu märkätilojen vesieristäjä), mattoasentaja. Valinnassa painotetaan rakennusalan moniosaamista."

Hankintailmoituksesta, tarjouspyynnöstä ja sähköisen järjestelmän sisällöstä edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että vaikka hankintayksikkö ei ole mainituissa asiakirjoissa tarkemmin kuvannut hankinnan kohdetta, on niistä pääteltävissä, että kysymys on ainakin merkittävimmässä määrin ollut vuokrataloyhtiönä toimivan hankintayksikön hallitsemien asuinhuoneistojen korjaus- ja remontointitöistä.

Hankintailmoituksessa hankinnan pääasialliseksi CPV-koodiksi on ilmoitettu 50000000 ja sopimuksen tyypiksi palvelut. Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankinnassa on kuitenkin kysymys rakennusurakasta, joihin sisältyvien hankintojen CPV-koodit ovat kaksinumerotason 450000000 alla. Julkaistujen hankintailmoitusten suuri lukumäärä huomioon ottaen hankintailmoitusten seuraamisen kannalta potentiaalisille tarjoajille on merkityksellistä se, että hankintailmoituksessa käytetyt CPV-koodit ovat virheettömiä. Myös erilaisten hakupalveluiden ja ilmoitusvahtien hyödyntäminen edellyttää, että hankintailmoitukset julkaistaan virheettöminä.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti ja tavalla, joka ei ole turvannut tarjoajien tasapuolista kohtelua sekä sitä, että hankinta on voitu toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen, julkaistessaan hankintailmoituksen, jossa hankintasopimuksen tyypiksi on virheellisesti määritelty palveluhankinta ja jossa myös käytetty CPV-koodi on ollut virheellinen, sekä jättäessään hankinnan kohteen kuvaamatta hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä riittävän yksityiskohtaisesti.

Tarjouspyyntö

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 105 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia.

Hankintalain 106 §:n mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Viimeksi mainitun pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 214) mukaan hankintayksikön on valittava tarjouksista se, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Jos hankintayksikkö käyttää kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena parasta hinta-laatusuhdetta, on sen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden liityttävä hankinnan kohteeseen ja mahdollistettava tarjousten puolueeton arviointi. Vertailuperusteiden asettamista on kuvattu 93 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Hankintalain 93 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 202 ja 203) mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen lain 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksessa on kohdassa "Hankintasopimuksen tekoperusteet" todettu seuraavaa: "Hinta ei ole ainoa myöntämisperuste, ja kaikki perusteet on mainittu pelkästään hankinta-asiakirjoissa."

Tarjouspyynnössä on todettu seuraavaa: "Tarjousten osalta valintaperusteena hinnan lisäksi ovat työn laatutekijät alla olevan taulukon mukaisesti:". Tämän jälkeen tarjouspyynnössä on ollut taulukko, jossa on ilmoitettu laatukriteerit ja niiden painoarvot. Laatukriteerit eli vertailuperusteet on jaettu taulukossa otsikoiden "Tiimi", "Yritys" ja "Sisältö" alle. Tiimin osalta vertailuperusteita ovat olleet "Omistaja", "Työnjohto" ja "Monitoimimies". Yrityksen osalta vertailuperusteita ovat olleet "Tekniset valmiudet ja välineet, kapasiteetti", "Laadunvarmistus", "Erityisosaaminen" ja "Johtaminen ja organisointi, taloud. vakavuus". Sisällön osalta vertailuperusteita ovat olleet "Työohjelma ja aikataulu, työmääräarvio", "Sähköinen lasku" ja "Yhteistoiminta ja vuorovaikutteisuus".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, milloin se katsoo, että hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävät edellytykset täyttyvät, kunhan menettely ei ole tarjoajia kohtaan syrjivää tai epätasapuolista eikä suhteellisuusperiaatteen tai avoimuusperiaatteen vastaista.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa tarjousten valinnan perusteiden määrittämisessä. Laatuvertailun perusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti ja ne on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Tarjouspyynnössä on otettava huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuus. Hankintamenettely etenee vaiheittain niin, että hankintayksikkö arvioi ensi vaiheessa tarjoajien soveltuvuuden eli sen, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tämän jälkeen arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus, minkä jälkeen tehdään tarjousten vertailu niiden tarjoajien, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta, tekemien tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kesken.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä laadun vertailuperusteena ilmoitettu "Tekniset valmiudet ja välineet, kapasiteetti" ja laadun vertailuperusteen osana ilmoitettu "taloud. vakavuus", mikäli sillä on tarkoitettu talouden vakautta, koskevat lähtökohtaisesti sellaisia seikkoja, joiden perusteella on selvitettävissä, onko tarjoajalla kyky toteuttaa hankinta. Ne liittyvät siis tarjoajan soveltuvuuden arviointiin, eikä niitä näin ollen tule käyttää vertailuperusteina arvioitaessa tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole huolehtinut hankintamenettelyn vaiheittaisuuden toteutumisesta, vaan on käyttänyt tarjousten vertailuperusteina tarjoajan soveltuvuuden arviointiin liittyviä seikkoja.

Laadun vertailuperusteiden osalta markkinaoikeus katsoo lisäksi, että vertailuperusteiksi tai niiden osiksi ilmoitetut "Omistaja", "Työnjohto", "Monitoimimies", "Laadunvarmistus", "Erityisosaaminen", "Johtaminen ja organisointi", "Työohjelma ja aikataulu, työmääräarvio", "Sähköinen lasku" ja "Yhteistoiminta ja vuorovaikutteisuus" ovat olleet siten yleisiä ja yksilöimättömiä, että tarjoajat eivät niiden perusteella ole voineet tarjouksia laatiessaan tietää, millä seikoilla on merkitystä tarjousten vertailussa. Mainitut vertailuperusteet ovat olleet myös siten epätäsmällisiä, että ne ovat antaneet hankintayksikölle lähes rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailun toteuttamisessa, eivätkä ne ole turvanneet tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Tarjousten vertailu ja hankintapäätös

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Viimeksi mainitun momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 221) mukaan hankintapäätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta kuten voittaneen tarjoajan nimi sekä tiedot vertailuperusteiden soveltamisesta. Päätöksessä tulee esittää tarjousvertailua koskevat perustelut, sillä tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksensa sijoittuminen suhteessa muihin. Vertailuperusteiden soveltamisesta saatu pistemäärä tulee perustella ja vertailusta tulee ilmetä, miten kutakin tarjousta on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailusta on laadittu jo edellä todettu 4.3.2019 päivätty arviointitaulukko, jossa on todettu tarjoajille vertailuperusteiden osalta annetut pisteet, painotetut pisteet ja viimeksi mainittujen yhteismäärä. Arviointitaulukon lisäksi 5.3.2019 tehdyssä hankintapäätöksessä on todettu hankintayksikön saaneen viisi tarjousta. Tämän lisäksi tarjousten vertailun osalta hankintapäätöksessä on todettu seuraavaa:

"Kiinteistö Oy Kajaanin Pietarin toimitusjohtajana tarjouskilpailun perusteella päättänyt valita Kiinteistö Oy Kajaanin Pietarin tuntiveloitusperusteisten rakennuskorjaustöiden tekijäksi vuosille 2019 – 2020 + optio 2 vuotta Mestarimaalaus Seppänen & Toikka Oy:n."

Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätös ja arviointitaulukko eivät ole lainkaan sisältäneet hankintapäätöksen perusteluja. Niiden perusteella tarjoajat eivät ole voineet tietää, mihin tarjousten eroihin ja niistä ilmeneviin seikkoihin tarjousten vertailu on perustunut. Näin ollen hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti myös hankintapäätöksen perustelemisen osalta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan usealla eri tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan ilmoitusten mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva hankintailmoitus ja tarjouspyyntö ovat olleet hankintasäännösten vastaisia, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa tuntiveloitusperusteisten rakennustöiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään. Hankintalain 149 §:n 3 momentin mukaan vastapuolen oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuutta ratkaistaessa hankintayksikköön sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään viranomaisesta tai muusta julkisesta osapuolesta.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut asiamiehen palkkion osalta 1.575 eurolla ja markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun osalta 4.100 eurolla eli yhteensä 5.675 eurolla. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kiinteistö Oy Kajaanin Pietarin toimitusjohtajan 5.3.2019 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Kiinteistö Oy Kajaanin Pietaria tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kiinteistö Oy Kajaanin Pietarin korvaamaan Saneeraustekniikka Sartek Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.675 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Kiinteistö Oy Kajaanin Pietarin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit

Sami Myöhänen, Ville Parkkari ja Markus Mattila.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 23.12.2019