MAO:537/19

Kotkan kaupunki - pelastuslaitoksen henkilöstöhallintotietojärjestelmä

julkinen hankinta - hankintamenettelyn keskeyttäminen

Diaarinumero: 2018/424 ja 2018/479
Antopäivä: 13.12.2019

Asioiden tausta

Kotkan kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) alainen Kymenlaakson pelastuslaitos on ilmoittanut 3.9.2018 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Kymenlaakson pelastuslaitoksen henkilöstöhallintotietojärjestelmän hankinnasta ajalle 1.11.2018–31.12.2022.

Kymenlaakson pelastuslaitoksen pelastusjohtaja on 19.10.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 98 sulkenut DiCode Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut Probis Solutions Oy:n tarjouksen.

Kymenlaakson pelastuslaitoksen pelastusjohtaja on 2.11.2018 tekemällään päätöksellä § 108 keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 180.000 euroa.

Asioiden käsittely markkinaoikeudessa

Diaarinumero 2018/424

Valitus

Vaatimukset

DiCode Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa 19.10.2018 tehdyn hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 75.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.720 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajalla on tullut olla vähintään kaksi referenssikohdetta tarjoamastaan pelastuslaitoksen henkilöstöhallinnon tietojärjestelmästä. Valittajan tarjouksessa on ilmoitettu kymmenen referenssiä.

Valittajalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömästi toteutetussa hankintamenettelyssä.

Vastine

Kotkan kaupunki on vastineenaan toimittanut markkinaoikeudelle Kymenlaakson pelastuslaitoksen pelastusjohtajan 2.11.2018 tekemän päätöksen hankintamenettelyn keskeyttämisestä. Päätöksen mukaan hankintamenettely on keskeytetty sen vuoksi, että saatujen tarjousten perusteella hankinnan kokonaisarvo on ylittänyt hankintasäännösten mukaisen EU-kynnysarvon, mutta hankinta on toteutettu kansallisena hankintana.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankinnan keskeyttämispäätös on virheellinen, koska valittajan tarjouksen hinta on alittanut EU-kynnysarvon.

Diaarinumero 2018/479

Valitus

Vaatimukset

DiCode Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan 2.11.2018 tehdyn päätöksen. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 75.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.720 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn sillä perusteella, että EU-kynnysarvo on ylittynyt voittaneen tarjouksen osalta, mutta hankinta on kilpailutettu kansallisena hankintana. Valittajan tarjouksen kokonaishinta on kuitenkin selvästi alittanut EU-kynnysarvon. Hankinnan keskeyttämiselle ei ole siten ollut hankintasäännösten mukaisia todellisia syitä.

Hankinnan keskeyttämispäätös on todennäköisesti tehty valittajan hankintayksikölle tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen ja markkinaoikeudelle tekemän valituksen johdosta. Hankintaa ei ole keskeytetty silloin, kun hankintapäätös on tehty, vaikka voittaneen tarjouksen hinta on ylittänyt EU-kynnysarvon.

Vastine

Vaatimukset

Kotkan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.640 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn sen vuoksi, että saatujen tarjousten perusteella hankinnan kokonaisarvo on ylittänyt EU-kynnysarvon, mutta hankinta on toteutettu kansallisena hankintana. Hankinnasta on sittemmin julkaistu uusi hankintailmoitus.

Hankintayksikön on asianmukaisesti ja riittävän tarkasti asiaa selvittäen arvioitava hankinnan arvo. Jos toteutuneiden tarjousten hinnat ylittävät merkittävästi hankintayksikön ennakoiman arvon ja kynnysarvo ylittyy, hankinnasta on julkaistava uusi hankintailmoitus. Esillä olevassa hankinnassa saaduista tarjouksista kaksi on merkittävästi ylittänyt EU-kynnysarvon.

Asiassa on ilmennyt, että hankinnan ennakoidun arvon määrittäminen ei ole perustunut riittävään selvitykseen, mistä johtuen hankinnan kokonaisarvo on määritelty kansallisen kynnysarvon ylittäväksi, mutta EU-kynnysarvon alittavaksi. Hankintamenettelyssä olisi tullut soveltaa EU-hankintoja koskevia menettelysäännöksiä. Se, että yksi saaduista tarjouksista on alittanut EU-kynnysarvon, ei merkitse, että hankintamenettelyssä olisi tullut soveltaa kansallisia hankintoja koskevia hankintasäännöksiä, kun hankinnan tosiasiallinen arvo on ylittänyt olennaisesti EU-kynnysarvon. Tästä johtuen hankintamenettely on jouduttu keskeyttämään ja hankinta kilpailuttamaan uudelleen.

Valittaja ei olisi voinut voittaa tarjouskilpailua virheettömässä menettelyssä, koska se ei ole täyttänyt tarjoajan soveltuvuutta koskevia referenssivaatimuksia. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajalla on tullut olla vähintään kaksi referenssikohdetta tarjoamastaan pelastuslaitoksen henkilöstöhallinnon tietojärjestelmästä. Valittaja on suljettu tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi, koska se ei ole tarjouksessaan esittänyt tarjouspyynnössä vaadittua kahta pelastuslaitosta koskevaa referenssikohdetta. Näin ollen asiassa ei ole perustetta hyvitysmaksun määräämiselle.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että ilman sen markkinaoikeudelle tekemää valitusta hankintapäätös olisi todennäköisesti johtanut hankintasopimukseen. Hankintayksikkö ei ole käsitellyt valittajan tekemää hankintaoikaisuvaatimusta.

Muut kirjelmät

Valittaja on esittänyt, että hankinta on kilpailutettu uudelleen 19.11.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella. Uudessa hankintamenettelyssä hankintayksiköksi on kuitenkin ilmoitettu Kotkan kaupunki Kymenlaakson pelastuslaitoksen asemesta. Tästä johtuen valittaja ei ole huomannut hankintailmoitusta eikä ole osallistunut tarjouskilpailuun. Valittajalle ei ole myöskään ilmoitettu keskeytetyn hankintamenettelyn jatkamisesta. Uudessa hankintapäätöksessä 27.12.2018 on virheellisesti ilmoitettu, että Kymenlaakson pelastuslaitos on pyytänyt tarjoukset. Voidaan olettaa, että uudessa hankintamenettelyssä ei ole pyritty samaan kaikkia tarjoajia mukaan tarjouskilpailuun. Tarjoajia ei ole kohdeltu tasapuolisesti ja uuden kilpailijan markkinoille tuloa on vaikeutettu.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut asiassa diaarinumero 2018/424

Markkinaoikeus toteaa, että valittajalla on valittaessaan muutoksenhaun kohteena olevasta 19.10.2018 tehdystä hankintapäätöksestä § 98 markkinaoikeuteen ollut tarve saattaa asia markkinaoikeuden käsiteltäväksi ja saada asiassa perusteltu ratkaisu.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen 2.11.2018 tehdyllä päätöksellä § 108 on kuitenkin tarkoittanut, että muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös 19.10.2018 § 98 on menettänyt merkityksensä, sillä hankintaa ei voida enää toteuttaa mainitun hankintapäätöksen perusteella. Valittajalla ei siten ole sanotulta osin enää oikeussuojan tarvetta eikä tarvetta saada markkinaoikeuden perusteltua ratkaisua siitä, onko hankintayksikkö menetellyt 19.10.2018 tehdyn hankintapäätöksen § 98 osalta valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Näin ollen lausuminen valittajan valituksesta asiassa diaarinumero 2018/424 raukeaa pääasian osalta.

Perustelut asiassa diaarinumero 2018/479

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 223) todetun mukaan lain 125 § on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.

Viimeksi mainittua säännöstä koskevissa esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) on todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä hankintaa tekemättä, vaikka hankintayksikön hankintatarve pysyisikin ennallaan. Hankintayksikkö voi päätyä keskeyttämisen jälkeen toteuttamaan hankinnan omana työnään tai käynnistämään uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden kuitenkin erillinen ja uusi prosessi. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.

Mainituissa esitöissä (s. 22) on edelleen todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallinnutta tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksiköllä ollut todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely.

Hankintayksikkö on 2.11.2018 tekemällään päätöksellä § 108 keskeyttänyt hankintamenettelyn ja perustellut päätöstä sillä, että saatujen tarjousten perusteella laskettu hankintahinta on ylittänyt EU-kynnysarvon, mutta hankinnasta on julkaistu kansallinen hankintailmoitus.

Valittaja on esittänyt, että hankinnan keskeyttämiselle ei ole ollut todellista ja perusteltua syytä, koska valittajan tarjous on selvästi alittanut EU-kynnysarvon.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinnan ennakoidun arvon määrittäminen ei ole perustunut riittävään selvitykseen, mistä johtuen hankinnan kokonaisarvo on määritelty kansallisen kynnysarvon ylittäväksi, mutta EU-kynnysarvon alittavaksi. Hankinnan toteutunut arvo on kuitenkin ylittänyt olennaisesti EU-kynnysarvon.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä. Kyseessä olevassa hankinnassa annetuista kolmesta tarjouksesta kaksi on vertailuhinnaltaan ylittänyt selvästi EU-kynnysarvon. Esitetyn selvityksen perusteella hankintamenettelyn keskeyttäminen on perustunut siihen, että hankinta on kilpailutettu kansallisena hankintana, vaikka se olisi tullut kilpailuttaa EU-hankintana.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei ole myöskään perusteita katsoa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa tai muita tarjouskilpailuun osallistuneita tarjoajia kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin myöskään se valittajan esittämä seikka, että hankintayksikkö on 20.11.2018 TED-ilmoituspalvelussa julkaistulla EU-hankintailmoituksella aloittanut uuden hankintamenettelyn, jossa hankintayksiköksi on ilmoitettu Kotkan kaupunki sen alaisen Kymenlaakson pelastuslaitoksen asemesta. Hankintayksikkö voi hankintamenettelyn keskeytettyään käynnistää uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden uusi ja erillinen. Hankintayksikön harkintavallassa on tällöin päättää, millä tavoin se järjestää uuden tarjouskilpailun.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti hankintamenettelyn keskeyttäessään. Valittajan valitus asiassa diaarinumero 2018/479 on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa diaarinumero 2018/424 hankintamenettely on keskeytetty ja muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös 19.10.2018 § 98 on menettänyt merkityksensä vasta sen jälkeen, kun valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle. Valittaja on valituksessaan esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintamenettelyn keskeyttäminen on perustunut siihen, että hankinta on kilpailutettu kansallisena hankintana, vaikka se olisi tullut kilpailuttaa EU-hankintana. Hankintamenettelyn keskeyttämisen ei siten voida katsoa osaksikaan perustuneen valittajan markkinaoikeudessa esittämiin seikkoihin. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa diaarinumero 2018/479 annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut mainitussa asiassa.

Lopputulos

Asiassa diaarinumero 2018/424 lausuminen DiCode Oy:n valituksesta raukeaa pääasian osalta ja DiCode Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Markkinaoikeus hylkää DiCode Oy:n valituksen asiassa diaarinumero 2018/479.

Markkinaoikeus velvoittaa asiassa diaarinumero 2018/479 DiCode Oy:n korvaamaan Kotkan kaupungin oikeudenkäyntikulut 2.640 eurolla.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Ville Parkkari, Riikka Innanen ja Jari Tiainen.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 17.12.2019