MAO:530/19

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus - tienpidon suunnittelu- ja asiantuntijapalvelut

julkinen hankinta - poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Diaarinumero: 2019/8
Antopäivä: 13.12.2019

Asian tausta

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 2.11.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta tienpidon suunnittelu- ja asiantuntijapalveluita koskevasta palveluhankinnasta ajalle 2.1.2019–30.12.2022.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen johtaja on 19.12.2018 tekemällään hankintapäätöksellä (UUDELY/9609/2018) valinnut Destia Oy:n, Finnmap Infra Oy:n, Pöyry Finland Oy:n, Ramboll Finland Oy:n, Sitowise Oy:n ja Sweco Ympäristö Oy:n tarjoukset.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen johtaja on 20.12.2018 tekemällään päätöksellä (UUDELY/9609/2018) hylännyt WSP Finland Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 5.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

WSP Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 25.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hylätessään valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen hinnan vuoksi. Valittajan tarjous on vastannut tarjouspyyntöä ja sen antama tarjous olisi tullut ottaa huomioon tarjousten vertailussa.

Hankinta-asiakirjoissa on ollut tulkinnanvaraisuutta ja ne ovat olleet epäselvästi muotoiltuja hinnoittelun osalta. Hankintayksikkö on ilmoittanut valittajalle osoitetussa selvityspyynnössä voivansa toimeksiantokohtaisesti määrätä käytettävät veloitusluokat, joilla varmistetaan hankinnan kokonaistaloudellinen edullisuus ja laatutaso. Tällaista määräystä ei ole ollut tarjouspyynnössä, eikä se ole käynyt muutoinkaan mistään ilmi. Hankintayksiköltä on tarjousaikana lisäksi kysytty, onko hankintayksikkö edellyttänyt veloitushintojen olevan suhteessa ylempään ja alempaan veloitusluokkaan tai onko veloitushinnalle asetettu alarajaa. Hankintayksikkö on vastannut, että tarjouspyynnössä ei ole esitetty rajoitteita veloitushinnoille. Vastauksen perusteella valittaja on muotoillut tarjouksensa tarjouspyyntöön tutustumisen jälkeen huolellisesti kilpailunäkökulmasta siihen liittyviä riskejä minimoiden ja jakamalla painotuksia hinnoittelussa siten, että sen tarjous on pysynyt tarjouspyynnössä esitettyjen kriteerien sisällä.

Hankintayksikkö on toimittanut valittajalle selvityspyynnön, jossa on pyydetty kirjallista selvitystä alhaisen tarjoushinnan perusteista tarjouksen hylkäämisen arviointia varten. Selvityspyynnössä on todettu, että valittajan antamat tarjoushinnat SKOL-ryhmissä 01/E, 03 ja 05 ovat poikenneet selvästi tilaajan hinta-arviosta ja muiden tarjoajien tarjoushinnoista. Valittajan selvityspyyntöön antaman vastauksen mukaan se tulee suoriutumaan suunnittelu- ja asiantuntijapalvelusta esittämillään hinnoilla ja tulee toimimaan tarjotuilla veloitushinnoilla noudattaen tarjouspyynnössä esitettyjä ehtoja, mikäli tulee valituksi. Vastauksessa on todettu myös, että tarjouksen hinnoittelu ei aiheuta hankintayksikölle taloudellisia, teknisiä eikä oikeudellisia riskejä. Vielä vastauksessa on todettu, että mikäli valittaja tulisi valituksi puitesopimustoimittajien joukkoon, se tulisi tarjouspyynnön mukaisesti esittämään puitesopimuksen toimeksiannoissa käytettävät, asianmukaisen pätevyyden omaavat henkilöt puitesopimuksen sisällön mukaisten hankkeiden läpivientiin.

Huolimatta valittajan vastauksesta hankintayksikkö on hylännyt valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan johdosta. Valittajalla on ollut oikeus hinnoitella tarjouksensa haluamallaan tavalla, kunhan tarjous on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset. Valittaja on ollut tarjousta laatiessaan täysin sitoutunut toimittamaan hankintayksikölle palveluita tarjouksessa määrittelemillään hinnoilla, vaikka ne tiettyjen luokkien osalta olisivatkin merkinneet toiminnan tappiollisuutta. Hankintayksikölle ei kuitenkaan olisi koitunut tästä minkäänlaista riskiä. Valittajan lähtökohtana hinnoittelussa, etenkin sitä koskevan hankintayksikön tarkennuksen jälkeen, on ollut tietoinen alhaisten hintojen käyttö tietyissä hintaluokissa. Tämä on ollut täysin tarjouspyynnön mukainen lähestymistapa hinnoitteluun. Näin ollen hankintayksikön esittämä näkemys hinnoittelun ongelmallisuudesta tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun ja sopimusajan kannalta on perustunut sen omaan epämääräiseen hinnoitteluehtoon.

Vastine

Vaatimukset

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.420 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä on ollut oikeus hylätä valittajan tarjous tarjouskilpailusta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella.

Tarjouspyyntö ja siinä asetetut vertailuperusteet eivät ole olleet epäselviä. Kaikki muut seitsemän tarjoajaa ovat antaneet täysin vertailukelpoiset ja tarjouspyynnön mukaiset tarjoukset. Valittaja on ainoana tarjoajista pyrkinyt väärinkäyttämään tarjousten vertailussa käytettyä laskukaavaa. Hankintayksikön intressissä ei ole ollut asettaa tarpeettomia rajoituksia tarjoajien soveltamalle hinnoittelulle, kuten hinnoitteluluokkien hinnan sitomista viereisten luokkien hintatasoon. Eri hinnoitteluluokkien välisen eron rajoittaminen tai muut rajoitukset hinnoittelulle ovat omiaan rajoittamaan vaihtoehtoisten hinnoittelutapojen hyödyntämistä markkinoilla ja siten epätarkoituksenmukaisia.

Hankintayksikön mahdollisuus määrittää käytettävät henkilöveloitusluokat toimeksiantokohtaisesti on käynyt ilmi tarjouspyynnön liitteenä olevan sopimusluonnoksen kohdista 7 ja 8.2.1. Sopimusluonnoksen mukaan toimeksiantojen palkkiomuoto tai veloitusperuste sovitaan tapauskohtaisesti toimeksiantoa koskevassa tilauksessa tai sopimuksessa. Veloitusperusteena on voinut olla jokin seuraavista konsulttitoiminnan yleisten sopimusehtojen mukaisista veloitusperusteista: aikapalkkio henkilöryhmittäin, kokonaispalkkio, yksikköpalkkio, aikapalkkio toimittajan kustannusten mukaan tai kokonaishinta. Hankintayksiköllä on sopimusluonnoksessa määritetyn menettelyn johdosta harkintavaltaa sen osalta, millä veloitusperusteella yksittäinen toimeksianto tilataan. Tilaaja voi kuitenkin lähtökohtaisesti määrittää käytettävät henkilöryhmät eli SKOL-ryhmät vain yllä mainittua aikapalkkio henkilöryhmittäin -veloitusperustetta käytettäessä. Muiden veloitusperusteiden osalta puitesopimustoimittajilla on puolestaan ensisijaisesti mahdollisuus valita yksittäiseen toimeksiantoon tarjoamansa henkilöt veloitusluokkineen puitejärjestelyn kilpailutukseen antamassaan tarjouksessa määritetyin hinnoin.

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta sen osalta, pitääkö se tarjousta poikkeuksellisen alhaisena. Arvioinnissa voidaan ottaa huomioon kattavasti hankintamenettelyyn ja tarjoukseen liittyviä olosuhteita.

Valittaja on hinnoitellut tarjouksensa siten, että se on antanut joka toiseen SKOL-ryhmään tuntihinnaksi yhden sentin ja joka toiseen henkilöryhmään joitain kymmeniä prosentteja muita tarjoajia korkeamman tuntihinnan. Hinnoittelullaan valittaja on saavuttanut selkeästi muita tarjoajia korkeammat yhteispisteet.

Sopimusluonnoksen mukaan toimeksiannot annetaan lähtökohtaisesti puitejärjestelytoimittajille siten, että ne jakautuvat puitejärjestelyn aikana puitesopimustoimittajien kesken mahdollisimman tasan. Valittaja olisi voinut tiettyjen veloitusperusteiden osalta käyttää ainoastaan selvästi muita tarjoajia kalliimpia resursseja ja näin ollen hyödyntää puitesopimusta hankintayksikölle haitallisella tavalla.

Hankintayksikkö on 11.12.2018 pyytänyt selvitystä valittajan poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttavasta hinnoittelusta. Valittaja ei ole selvityspyynnöstä huolimatta esittänyt alhaiselle hinnoittelulleen mitään perusteita, vaan on vedonnut ainoastaan siihen, että valittajan soveltama hinnoittelutapa ei ole ollut erikseen kielletty. Poikkeuksellisenkin alhainen hinnoittelu on sallittua silloin, kun tarjoaja kykenee esittämään hankintayksikölle riittävän selvityksen tarjouksensa perusteista, kuten esimerkiksi uusien markkina-alueiden tai referenssien saaminen tai kilpailijoita parempi kustannustehokkuus. Valittaja ei ole kuitenkaan vedonnut selvityksessään mainittuihin tai mihinkään muuhun perusteeseen.

Valittajan tarjouksen hinnoittelu on hankintayksikön käsityksen mukaan perustunut tietoiseen hintojen vertailun laskentakaavan väärinkäyttöön ja siihen liittyviin taloudellisesti tai oikeudellisesti epäterveisiin oletuksiin ja käytäntöihin. Valittaja on pyrkinyt keinotekoisella hinnoittelullaan laskelmoidusti hyväksikäyttämään hintojen vertailun laskentakaavaa saadakseen korkeat yhteispisteet, mikä on aiheuttanut olennaisia riskejä hankintayksikölle.

Hankintayksikkö on valittajan tarjouksen hylkäämistä koskevassa päätöksessään perustellut hylkäämistä ensinnäkin sillä, etteivät valittajan tarjoamat hinnat ole SKOL-ryhmien 01/E, 03 ja 05 osalta vastanneet palvelun tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia, sillä hankinnan kohteena olevissa konsulttipalveluissa valtaosa palvelun hinnasta muodostuu toimittajan konsultille maksamasta palkasta tai palkkiosta ja siihen liittyvistä lakisääteisistä maksuista. Yhden sentin tuntihinta ei kata mainittuja kuluja millään tavoin. Huomioon ottaen toimeksiantojen jakamislogiikka, hankintayksikön arvion mukaan valittajan tarjous on aiheuttanut hankintayksikölle sopimusaikaisen riskin siitä, että sentin tuntihinnalla tarjottuja henkilöryhmiä ei tultaisi puitejärjestelyn voimassaolon aikana tosiasiallisesti juurikaan käyttämään yksittäisissä toimeksiannoissa, joissa toimittajalla on harkintavalta tarjoamiensa henkilöryhmien osalta. Valittajan käytännössä soveltama todellinen hintataso olisi todennäköisesti tullut tästä johtuen olemaan lopulta huomattavasti muita tarjoajia korkeampi.

Kuultavien lausunnot

Destia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Destia Oy on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti hylätessään valittajan tarjouksen tarjoushinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena sekä turvatakseen oman sopimusoikeudellisen asemansa sopimuskauden aikana.

Valittaja on todennut yhtiön tarjouksen lähtökohtana olleen tietoinen alhaisten, jopa tappiollisten hintojen käyttäminen tietyissä hintaluokissa. Valittajan SKOL-ryhmissä 01/E, 03 ja 05 tarjoama yhden sentin tuntihinta huomioon ottaen hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy epäillä, että sopimusaikana yhden sentin tuntihinnalla tarjottuja henkilöryhmiä ei tultaisi tosiasiallisesti juurikaan käyttämään yksittäisissä toimeksiannoissa, jolloin käytännössä tarjouksen todellinen hintataso tulisi lopulta olemaan huomattavasti muita tarjoajia korkeampi.

Lisäksi on selvää, ettei mikään SKOL-ryhmä voi tehdä töitä yhden sentin tuntihinnalla, koska palkan sosiaalikustannuksineen voidaan arvioida olevan vähintään 20 euroa tuntia kohden. Hankintayksiköllä on velvollisuus hylätä tarjous, mikäli poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta johtuu sosiaali- ja työoikeudellisten velvoitteiden rikkomisesta.

Hankintayksikön ilmoitus siitä, että veloitushinnoille ei ole asetettu rajoitteita, ei ole tehnyt tarjouspyynnön hinnoitteluehdosta epäselvää tai tulkinnanvaraista eikä myöskään oikeuttanut tarjoajaa tietoisesti tarjoamaan poikkeuksellisen alhaisia veloitushintoja.

Sweco Ympäristö Oy on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut täysin yksiselitteinen ja selkeä sen osalta, että tarjouspyynnön kohdassa "hankinnan kohteen kriteerit" on tullut ilmoittaa tuntihinta jokaiselle SKOL-ryhmälle. Hankintayksikön on ollut tarkoitus saada kuhunkin luokkaan todellinen tuntihinta, jolla töitä sopimuskaudella laskutetaan riippuen siitä, mihin SKOL-ryhmään kulloinkin töitä tekevä henkilö kuuluu.

Verrattuna muissa tarjouksissa annettuihin tuntihintoihin ja toimialan normaaliin hinnoitteluun valittajan antama yhden sentin tuntihinta on ollut poikkeuksellisen alhainen. Tarjotulla yhden sentin tuntihinnalla ei ole mahdollista kattaa mitään kuluja eikä ole todennäköistä, että valittaja olisi sopimuskaudella valmis toteuttamaan töitä tähän hintaan. Valittaja on havainnut tässä mahdollisuuden saada suuri pistemäärä tarjoamalla hintaa, jota ei sopimuskaudella kuitenkaan tosiasiallisesti sovellettaisi. Tämä tapahtuisi siten, että sopimuskaudella käytettävät henkilöt kuuluisivat muihin SKOL-ryhmiin, kuin poikkeuksellisen alhaisen hinnan mukaiseen luokkaan. Hankintayksikön tekemä arvio tarjouksen poikkeuksellisen alhaisesta hinnasta on ollut perusteltu.

Finnmap Infra Oy, Pöyry Finland Oy, Ramboll Finland Oy ja Sitowise Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt riittävän ja luotettavan perustelun alhaiselle tarjoushinnalle tietyissä SKOL-ryhmissä. Tarjoajalla on oikeus toteuttaa hankinta vaikka tappiollisena, jos esimerkiksi uusien markkina-alueiden saaminen tätä edellyttää. Tällaiset syyt eivät oikeuta tarjouksen hylkäämiseen, mikäli tarjoaja pystyy osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Hankintayksikön näkemys hintatason nostamisesta sopimuskauden aikana on ollut perustelematon ja yksilöimätön. Maailmanlaajuisena toimijana valittaja tuntee vastuunsa sopimuskumppaneitaan kohtaan ja pitää kunnia-asianaan täyttää solmimansa sopimukset asiakkaitaan kohtaan täysin sopimuksen mukaisesti.

Hankintayksikön esittämällä hinnoittelun perustelemattomuudella ja "ilmeisellä pyrkimyksellä väärinkäyttää tätä mahdollisuutta hankintayksiköiden ja muiden tarjoajien vahingoksi" ei ole pelkkänä ilmaan heitettynä perustelemattomana näkemyksenä merkitystä asian ratkaisun kannalta. On itsestään selvää, että yhden sentin tuntihinnalla ei ole mahdollista kattaa kuluja. Tältä pohjalta valittajan näkemyksen mukaan hankintayksikön olisi pitänyt havaita valittajan strateginen lähestyminen tarjouksen tekemiseen. Aggressiivisen hinnoittelun tavoitteena on ollut päästä mukaan puitesopimusjärjestelyyn ja kaikki tarjotut tehtävät olisi toteutettu tarkoitetuilla ja tarjotuilla hinnoilla.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että strategisen lähestymiskulman käyttäminen ei ole sallittu peruste poikkeuksellisen alhaiselle hinnoittelulle. Lisäksi pelkkä tarjoajan esittämä vakuuttelu tarjouspyynnön ehtojen noudattamisesta ei ole hankintayksikön näkökulmasta riittävä selvitys. Tarjoajan vakuuttelu ei millään tavoin poista poikkeuksellisen alhaiseen tarjoushintaan liittyviä hankintayksikön riskejä, etenkin kun riskit liittyvät hankintasopimuksen voimassaoloajan toimintaan.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on markkinaoikeudessa kysymys siitä, onko tarjouspyyntö ollut epäselvä ja onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hylätessään valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat mainitun lain 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintalain 96 §:n 1 momenttia koskevien lain esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen. Toisin kuin poissulkemisperusteissa ja soveltuvuusvaatimuksissa, joissa selvitykset vaaditaan vasta tarjouskilpailun voittajalta, hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten taustojen selvittäminen on tehtävä kaikilta tarjoajilta, joiden tarjoukset ovat hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia.

Hankintalain 96 §:n 1 momenttia koskevien lain esitöiden mukaan (HE 108/2016 vp s. 205) kyseinen säännös vastaa pääosin julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 63 §:ssä säädettyä. Hankintalain 96 §:n 1 momentti poikkeaa aiemmin voimassa olleesta hankintalaista muun muassa siten, että se velvoittaa hankintayksiköitä pyytämään selvitystä poikkeuksellisen alhaisista tarjouksista. Toinen muutos liittyy pyydettäviin selvityksiin, jotka voivat ehdotuksen mukaan koskea myös ympäristö-, sosiaali- ja työlainsäädännön velvoitteiden noudattamista sekä velvoitteeseen sulkea tarjous tarjouskilpailusta, jos tarjouksen alhainen hinta johtuu mainittujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 63 §:n esitöiden (HE 50/2006 vp s. 108) mukaan hankintayksikön tulee arvioida selvitysten perusteella hankinnan toteuttamismahdollisuudet sekä siihen liittyvät riskit. Syynä tarjouksen alhaiseen hintaan voi olla esimerkiksi virhe tarjoushinnan laskemisessa, jolloin hankintayksikön on arvioitava mahdollisuudet pyytää täsmennyksiä tarjoukseen. Tarjousten väliset hintaerot voivat johtua myös yritysten välisistä eroista teknisissä ratkaisuissa, tuotannon tehokkuudessa, tuotanto- ja toimituskapasiteetissa, tuotantokapasiteetin käyttöasteessa tai katevaatimuksissa. Kyseessä voi myös olla tarjoajan pyrkimys vallata uusia markkinoita. Tällaiset syyt eivät oikeuta tarjouksen hylkäämiseen alihintaisena, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen.

Hankintamenettelyn kulku

Hankintayksikkö on ilmoittanut 2.11.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella puitejärjestelynä toteutettavasta tienpidon suunnittelu- ja asiantuntijapalveluiden hankinnasta Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueella vuosina 2019–2022. Hankintayksikkö on saanut kahdeksan tarjousta.

Tarjousten vastaanottamisen jälkeen hankintayksikkö on havainnut valittajan hinnoittelun poikkeuksellisuuden ja 11.12.2018 lähettänyt WSP Finland Oy:lle selvityspyynnön, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Mainitun tarjouskilpailun tarjousten käsittelyssä ilmeni, että antamanne tarjoushinta veloitusluokkien 01/E, 03 ja 05 osalta poikkeaa selvästi tilaajan hinta-arviosta ja muiden tarjoajien tarjoushinnoista.

Tilaaja ilmoittaa, että voi toimeksiantokohtaisesti määrätä käytettävät veloitusluokat, joilla varmistetaan hankinnan kokonaistaloudellinen edullisuus ja laatutaso.

[ - - ]

Pyydämme teiltä kirjallisen selvityksen alhaisen tarjoushintanne perusteista tarjouksen hylkäämisen harkintaa varten. Selvityksestä tulee ilmetä seikat, joiden perusteella katsotte voivanne suoriutua suunnittelu- ja asiantuntijapalvelusta tarjouksessa esittämällänne hinnalla tarjouspyynnön mukaisesti."

Valittaja on 12.12.2018 toimittanut selvityspyyntöön vastauksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Olemme ymmärtäneet tarjouspyynnön sisällön, eikä tarjouksemme hinnoittelussa ole tapahtunut virhettä. Pystymme suoriutumaan suunnittelu- ja asiantuntijapalvelusta esittämällämme hinnoittelulla, ja tulemme toimimaan tarjoamillamme veloitushinnoilla noudattaen tarjouspyynnössä esitettyjä ehtoja, mikäli tulemme valituiksi."

Hankintayksikkö on 19.12.2018 valinnut Destia Oy:n, Finnmap Infra Oy:n, Pöyry Finland Oy:n, Ramboll Finland Oy:n, Sitowise Oy:n ja Sweco Ympäristö Oy:n tarjoukset puitejärjestelyyn. Hankintapäätöksessä on myös todettu, että WSP Finland Oy:n tarjous hylätään poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan takia ja että hylkäämisestä toimitetaan kyseiselle tarjoajalle erillinen päätös. Hankintayksikkö on päätöksellään 20.12.2018 hylännyt WSP Finland Oy:n tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Asian arviointi

Valittaja on markkinaoikeudessa esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hylännyt valittajan tarjouksen hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on antanut tarjouksessaan tuntihinnaksi SKOL-ryhmien 01/E, 03 ja 05 osalta 0,01 euroa. Muiden tarjoajien antamat tuntihinnat ovat vaihdelleet SKOL-ryhmässä 01/E välillä 87–115 euroa, ryhmässä 03 välillä 70–76 euroa ja ryhmässä 05 välillä 48–56 euroa. SKOL-ryhmissä 02, 04 ja 06 valittaja on tarjouksessaan antanut tarjoushinnan, joka on ollut kymmeniä prosentteja kalliimpi kuin toiseksi kalleimman tarjoajan antama hinta. Käytetystä laskukaavasta johtuen valittajan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle. Hankintayksikön on kuitenkin tarjouksen hintaa arvioidessaan meneteltävä tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevan vaatimuksen mukaisesti.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevassa tapauksessa valittajan tarjouksen hintaero niin suhteessa ennakoituun arvioituun hintaan kuin myös suhteessa hankintamenettelyssä saatujen muiden tarjoajien tarjousten hintoihin on ollut niin suuri, että hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy selvittää valittajan tarjouksen hinnoittelun perusteita. Suuretkaan hintaerot eivät kuitenkaan välttämättä merkitse, ettei tarjoajan olisi mahdollista toteuttaa tarjoamallaan hinnalla tarjouspyynnössä edellytetyn mukaista hankintaa. Edellä lainvalmistelutöiden osalta selostetulla tavalla hintaerot voivat johtua myös yritysten välisistä eroista esimerkiksi teknisissä ratkaisuissa tai katevaatimuksissa ja kyseessä voi myös olla tarjoajan pyrkimys vallata uusia markkinoita. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä tarjousta, jos tarjoaja pystyy luotettavasti osoittamaan mahdollisuutensa hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla.

Valittaja on hankintayksikölle antamassaan selvityksessä esittänyt, että sen tarjouksen hinnoittelussa ei ole tapahtunut virhettä ja että se pystyy suoriutuman hankinnasta tarjouksessaan ilmoittamilla hinnoilla. Valittaja on myös esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole esitetty rajoitteita hinnoittelulle ja että hankintayksikkö on vahvistanut tämän kysymyksiin annetuissa vastauksissa. Lisäksi valittaja on selvityksessään todennut, että valittajan hinnoittelu ei aiheuta hankintayksikölle taloudellisia, teknisiä tai oikeudellisia riskejä.

Hankintayksikkö on päätöksessään 20.12.2018 kiinnittänyt huomiota siihen, että valittaja ei ole esittänyt lainkaan varsinaisia syitä hintojen alhaiselle tasolle, sekä siihen, että valittajan hinnoittelu on ollut ongelmallinen tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun ja sopimusajan kannalta. Yhden sentin tuntihinnan tarjoaminen SKOL-ryhmien 01/E, 03 ja 05 osalta on hankintayksikön mukaan antanut perustellun syyn epäillä tarjouksen perustuneen muun ohella taloudellisesti epäterveisiin käytäntöihin. Kaiken kaikkiaan hankintayksikkö on arvioinut tarjouksen hyväksymisen merkitsevän hankintayksikölle riskiä toimituksen laiminlyönnistä tai puutteellisuudesta, sillä toimeksiantoihin sovellettavat viivästys- ja muut sanktiot on sidottu toimeksiantojen arvoon. Hankintayksikön mukaan tiettyjä henkilöryhmiä painottavien toimeksiantojen osalta viivästys- ja muut sanktiot tulisivat tällöin jäämään mitättömän pieniksi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön oikeus hylätä hinnaltaan poikkeuksellisen alhainen tarjous perustuu osaltaan siihen, että hankintayksiköllä on oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen asemansa tilanteessa, jossa sillä on syytä arvioida, että sopimuskumppani ei pysty toteuttamaan hankintaa tarjoamallaan hinnalla.

Nyt kyseessä olevassa tapauksessa valittaja on tarjonnut henkilöresursseja yhtäältä lähes nollahintaan ja toisaalta selvästi kalliimmalla kuin muut tarjoajat, mikä on johtanut siihen, että valittajan tarjous on saanut selvästi parhaat pisteet käytetyistä laskukaavoista johtuen.

Hankintayksikkö on puitejärjestelyä koskevissa tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoittanut, että kaikilta puitejärjestelyyn valituilta tarjoajilta tullaan tilaamaan toimeksiantoja samassa suhteessa. Sanottu on hankintayksikön kannalta merkinnyt sitä, että mikäli hankintayksikkö tilaa valittajalta toimeksiantoja, joissa käytetään resursseja, joiden hinta on lähes nolla, hankintayksiköllä ei tosiasiassa ole käytettävissään sopimusoikeudellisia sanktioita, sillä sanktiot on tarjouspyyntöasiakirjoissa kytketty hintaan. Toisaalta, mikäli hankintayksikkö tilaa valittajalta toimeksiantoja, joissa käytetään resursseja, jotka ovat selvästi kalliimpia kuin muiden tarjoajien tarjoamat resurssit, hankintayksikkö ei pääse hyötymään taloudellisesti edullisimmasta tarjouksesta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti, kun se on mainitsemillaan perusteilla hylännyt valittajan tarjouksen poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoissa olisi ollut tulkinnanvaraisuutta ja että tarjouspyyntö olisi ollut epäselvä, kun tarjouspyynnössä ei ole ollut mainintaa siitä, että hankintayksikkö voi toimeksiantokohtaisesti määrätä käytettävät veloitusluokat. Valittajan mukaan mainittu asia on käynyt ilmi vasta hankintayksikön valittajalle lähettämästä poikkeuksellisen alhaista hintaa koskevasta selvityspyynnöstä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön valittajalle 11.12.2018 lähettämässä kirjeessä on ilmoitettu, että hankintayksiköllä olisi oikeus määrätä veloitusluokat, eli toisin sanoen ne henkilöryhmät, joihin kuuluvia henkilöitä käytetään toimeksiannoissa. Kyseinen kirje ei ole kuulunut tarjouspyyntöasiakirjoihin. Valittaja on perustanut väitteensä tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuudesta lähinnä kyseisen kirjeen ja tarjouspyynnön väitettyyn ristiriitaisuuteen. Markkinaoikeus katsoo, että kyseisessä väitetyssä ristiriidassa ei ole kuitenkaan ollut kyse itse tarjouspyyntöasiakirjoihin liittyneestä tulkinnanvaraisuudesta tai epäselvyydestä, vaan hankintayksikön, tarjousten jättämiselle varatun ajankohdan päättymisen jälkeen, käyttämästä epätarkasta ilmaisusta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat eivät ole olleet hinnoittelua koskevan ehdon osalta valittajan esittämin tavoin tulkinnanvaraisia tai epäselviä.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa WSP Finland Oy:n korvaamaan Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 2.420 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Jussi Karttunen sekä markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen ja Pasi Yli-Ikkelä.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 16.12.2019