MAO:525/19

Ylivieskan Teollisuuskiinteistöt Oy - valmistuskeittiön sähköurakka

julkinen hankinta - hankintamenettelyn keskeyttäminen

Diaarinumero: 2019/73
Antopäivä: 11.12.2019

ASIAN TAUSTA

Ylivieskan Teollisuuskiinteistöt Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 19.12.2018 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta valmistuskeittiön rakennusurakasta pääurakkana ja muun ohella alisteisesta sähköurakasta.

Ylivieskan Teollisuuskiinteistöt Oy on saanut sähköurakan osalta kahdeksan tarjousta. Ylivieskan Teollisuuskiinteistöt Oy:n hallitus on 19.2.2019 tekemällään päätöksellä kohdassa 6 keskeyttänyt hankinnan sähköurakan osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo, mukaan lukien pääurakka ja alisteiset sivu-urakat, on hankintayksikön mukaan ollut 3.800.000 euroa. Saatujen tarjousten hintojen perusteella muutoksenhaun kohteena olevan sähköurakan osuus on ollut alle miljoona euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Vihannin Sähkö Ky on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan päätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.510 eurolla ja markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrällä, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn sähköurakan osalta sillä perusteella, että tarjouspyynnön urakkarajaliitteissä ja kulunvalvontaa koskevassa sähkösuunnitelmassa on ollut ristiriita, koska urakkarajaliitteen mukaan kulunvalvonnan hankinta on kuulunut hankintayksikölle ja sähkösuunnitelman mukaan urakoitsijalle. Hankintayksikkö on antanut tarjoajille tiedon hankinta- ja keskeyttämispäätöksestä. Päätöksen liitteenä tarjoajille on toimitettu tarjousten vertailutaulukko, jossa on ilmoitettu kaikki tarjoushinnat, mukaan lukien keskeytetyn sähköurakan osalta. Hankintayksikkö on kilpailuttanut sähköurakan uudelleen 25.2.2019 julkaistulla hankintailmoituksella. Uuden kilpailutuksen tarjouspyyntöaineistosta on poistettu edellä todettu ristiriitaisuus.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen on ollut suhteellisuusperiaatteen vastaista. Tarjouspyyntöaineistoon kuuluneen sähkösuunnitelman mukaan tarjoukseen on tullut sisällyttää suunnitelmassa ilmoitetun toimittajan kulunvalvontalaitteisto. Koska jokaisen tarjoajan on tullut sisällyttää tarjoukseensa saman toimittajan laitteisto, ei kulunvalvontalaitteiston toimitus ole voinut vaikuttaa olennaisesti tarjoushintoihin. Edellä todettu ristiriita olisi voitu korjata siten, että hankintayksikkö olisi tiedustellut kaikilta tarjoajilta, sisältääkö kokonaishinta kulunvalvontalaitteet asennettuna. Jos laitteet eivät olisi sisältyneet tarjoukseen, olisi tarjoajalle voitu antaa mahdollisuus tarjouksen täydentämiseen puuttuvan hintatiedon osalta. Kysymys ei olisi ollut tarjouksen parantamisesta.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti myös julkistaessaan tarjouksien hintatiedot. Koska hankinta on päätetty kilpailuttaa uudestaan, hankintayksikön olisi tullut varmistua, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen takia.

Keskeyttämispäätöksen mukaan virhe on havaittu tarjousten jättöajan jälkeen ja päätöksessä on todettu, että tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia. Koska tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia, tarjousvertailua ei ole voitu suorittaa. Näin ollen hinnat eivät ole voineet olla sillä perusteella asianosaisjulkisia, että ne ovat tarjousvertailussa käytettäviä kokonaishintoja. Tarjoushinta ei myöskään ole vaikuttanut keskeyttämispäätöksen tekemiseen eli tarjoajilla ei siten ole ollut intressiä saada hintatietoja käyttöönsä.

Koska suoritettavan rakennusurakan sisältö ja laajuus on ollut kaikilla tarjoajilla sama, hintatieto on paljastanut tarjoajien kilpailustrategian, koska hinnan julkiseksi tulon jälkeen tarjoajilla on ollut saatavilla toistensa vertailuperusteena käytettävä tarjoustieto. Voittaakseen uuden tarjouskilpailun valittajan olisi laskettava tarjoushintaansa. Hintojen julkiseksi tuleminen saa myös mahdollisesti aikaan sen, että joku toinen tarjoaja tekee aikaisempaa edullisemman tarjouksen.

Vastine

Vaatimukset

Ylivieskan Teollisuuskiinteistöt Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.187,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Keskuskeittiön rakennusurakkahankinnan sähköurakkaa koskevan osa-alueen tarjouspyynnön urakkarajaliitteissä ja kulunvalvontaa koskevassa sähkösuunnitelmassa on ollut ristiriita. Ristiriita on ilmennyt siten, että urakkarajaliitteen mukaan kulunvalvonnan hankinta kuuluu hankintayksikölle, mutta sähkösuunnitelman perusteella hankinta kuuluu urakoitsijalle. Hankinta-asiakirjoissa olleet ristiriitaiset tiedot ovat johtaneet siihen, että hankintamenettelyssä annetut tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia. Näin ollen hankintayksiköllä on ollut todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle.

Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta pyytää tarjousten täsmennyksiä valittajan esittämällä tavalla, eikä käsillä oleva täsmentäminen olisi ollut hankintasäännösten perusteella mahdollista. Mikäli hankintamenettelyä olisi voitu jatkaa ilman keskeyttämistä, olisi valittaja joka tapauksessa jouduttu sulkemaan tarjouskilpailusta tarjoajien soveltuvuutta koskevien vaatimusten täyttymättä jäämisen vuoksi.

Hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hankinnan keskeyttämistä koskevan päätöksen tiedoksiannon yhteydessä lähettänyt sähköurakan tarjouskilpailuun osallistuneille vertailutaulukon, josta on muun ohella käynyt ilmi sähköurakassa tarjotut kokonaisurakkahinnat. Tarjousasiakirjojen julkiseksi tuleminen ja tietojen salassapitovelvollisuus määräytyvät suoraan lain nojalla, eikä asia tule markkinaoikeudessa arvioitavaksi. Saapuneiden tarjousten mahdollisen julkisiksi tulemisen vaikutukset tulevaisuudessa tehtäviin hankintoihin eivät ole merkityksellisiä arvioitaessa hankintamenettelyn keskeyttämisen lainmukaisuutta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjousten täsmentäminen olisi näissä olosuhteissa taannut tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun ja olisi ollut suhteellisuusperiaatteen mukaista. Koska tarjouspyyntöasiakirjoissa ollut virhe on ollut selkeä, todellista mahdollisuutta parantaa tarjouksia ei olisi täsmentämismenettelyn kautta syntynyt. Sen sijaan hankintamenettelyn keskeyttäminen, hintojen julkistaminen ja käytännössä samansisältöisen hankinnan uudelleen kilpailuttaminen välittömästi keskeyttämispäätöksen jälkeen on tosiasiassa johtanut siihen, että tarjoajat ovat pystyneet parantamaan tarjouksiaan vielä niin, että niillä on ollut muiden tarjoajien tarjoushinnat tiedossaan. Uuden kilpailutuksen tarjouksissa kaikki tarjoushinnat valittajan tarjousta lukuun ottamatta ovat olleet käsillä olevaa hankintamenettelyä alhaisempia, vaikka keskeytetyssä kilpailutuksessa tarjoajat olisivatkin saattaneet jättää kulunvalvonnan päätelaitteet ja kameravalvonnan järjestelmän tarjouksensa ulkopuolelle.

Koska valittajaa lukuun ottamatta kaikkien uudessa kilpailutuksessa tarjouksen antaneiden tarjoajien tarjoushinnat ovat laskeneet, tarjoajat ovat laskeneet keskeytetyssä kilpailutuksessa jättämäänsä tarjoukseen mukaan kulunvalvonnan päätelaitteet ja kameravalvonnan järjestelmän. Valittaja on ollut siten ainoa, joka on hankinta-asiakirjojen ristiriitaisuudesta johtuen jättänyt edellä mainitut laitteet ja järjestelmän tarjouksen ulkopuolelle. Näin ollen, ja ottaen huomioon uudessa kilpailutuksessa keskeytettyyn kilpailuun nähden tehdyt hyvin vähäiset muutokset sekä hankintayksikön käytettävissä olevat muut lievemmät keinot, hankintamenettelyn keskeyttämistä ei voida pitää suhteellisuusperiaatteen mukaisena.

Hankintayksikön on täytynyt keskeyttämispäätöstä tehdessään tietää, että hankinta tullaan kilpailuttamaan uudelleen. Näin ollen hankintayksikön olisi tullut kiinnittää erityistä huomiota siihen, että keskeytetty kilpailutus ei vaaranna tulevaa kilpailutusta eikä tarjoa etua tai aiheuta haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistuneille tarjoajille. On selvää, että keskeytettyyn menettelyyn osallistuneet tarjoajat ovat saaneet etua suhteessa sellaisiin tarjoajiin, jotka eivät ole osallistuneet keskeytettyyn menettelyyn ja toisaalta hintojen julkistaminen on aiheuttanut haittaa keskeytetyssä menettelyssä edullisimman tarjouksen jättäneelle tarjoajalle.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Mainitun pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä säilyy muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä hankintaa tekemättä, vaikka hankintayksikön hankintatarve pysyisikin ennallaan. Hankintayksikkö voi päätyä keskeyttämisen jälkeen toteuttamaan hankinnan omana työnään tai käynnistämään uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden kuitenkin erillinen ja uusi prosessi. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.

Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on edelleen todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottava tarjous.

Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 23) on vielä todettu, että hankinnan keskeyttämistilanteessa hankintayksikön tulee usein ottaa kantaa myös keskeytettyä menettelyä koskevien asiakirjojen julkisuuteen. Tulkintaohjeena voidaan pitää, että hankinnan keskeyttämistilanteessa asianosaisen tiedonsaanti-intressi ei koske kilpailevia tarjouksia, vaan hankintayksikön keskeyttämispäätöstä ja sen perusteluita. Näin ollen erityisesti tarjousasiakirjat voidaan pitää salassa asiakirjojen julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella aina siihen saakka, kunnes hankintayksikkö on tehnyt ratkaisunsa uudessa hankintamenettelyssä tai päättänyt luopua hankinnasta.

Talousvaliokunnan kyseistä hallituksen esitystä koskevassa mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu, että Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Hankintayksikön päätökset

Ylivieskan Teollisuuskiinteistöt Oy:n hallitus on 19.2.2019 tekemällään päätöksellä (kohta 5), joka ei ole muutoksenhaun kohteena, valinnut urakoitsijan pääurakkana olleen rakennusurakan, putki-, ilmanvaihto- ja automaatiourakan sekä kylmäjärjestelmäurakan osalta. Hallitus on samana päivänä tekemällään muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellä (kohta 6) päättänyt keskeyttää hankintamenettelyn sähköurakan osalta ja päättänyt kilpailuttaa hankinnan tältä osin uudelleen.

Muutoksenhaun kohteena olevassa keskeyttämispäätöksessä on todettu seuraavaa:

"Keskuskeittiön sähköurakan (SU) osalta havaittiin tarjousten jättöajan jälkeen, että tarjouspyynnön urakkarajaliitteissä ja kulunvalvontaa koskevassa sähkösuunnitelmassa on ristiriita. Ristiriita ilmenee siten, että urakkarajaliitteen mukaan kulunvalvonnan hankinta kuuluu hankintayksikölle, mutta sähkösuunnitelman perusteella hankinta kuuluu urakoitsijalle. Ristiriidassa olevien vaatimusten vuoksi tarjoukset eivät ole keskenään vertailukelpoisia ja hankinta on sen vuoksi keskeytettävä hankintalain 125 §:n mukaisesti."

Mainitut päätökset sisältävään otteeseen hallituksen kokouksen pöytäkirjasta, joka on annettu tiedoksi tarjoajille, on oheistettu tarjousten vertailutaulukko, jossa on ilmoitettu tarjoajien tarjoamat arvonlisäverottomat kokonaisurakkahinnat pääurakkana olleen rakennusurakan, putki-, ilmanvaihto- ja automaatiourakan, kylmäjärjestelmäurakan sekä sähköurakan osalta.

Asian arviointi

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuus tai tarjouspyyntöaineiston ristiriitaisuus on katsottu hyväksyttäväksi perusteeksi hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta tai laiminlyönnistä aiheutuvasta hankintamenettelyn virheellisyydestä. Hankintamenettelyn keskeyttäessään hankintayksikön on lisäksi otettava huomioon suhteellisuuden ja tasapuolisen kohtelun vaatimukset.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöaineistossa ollut muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä kuvattu ristiriita siitä, kenelle on kuulunut vastuun kulunvalvonnan hankinnasta, hankintayksikölle vai tarjoajalle, on tehnyt tarjouspyyntöaineistosta epäselvän. Mainittu epäselvyys on ollut omiaan vaikuttamaan siihen, saadaanko tarjouspyynnön perusteella vertailukelpoisia tarjouksia.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu tarjouspyyntöasiakirjojen virheellisyydestä johtuva todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Asiassa esitetyn selvityksen, joka on koskenut osaltaan myös tarjoushintojen julkistamista hankintayksikön päätöspöytäkirjan yhteydessä, perusteella ei ole muutoinkaan todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt tarjouskilpailuun osallistuneita kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti tai rikkoen suhteellisuuden vaatimusta.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että tarjoushintojen julkistamisen vaikutukset ilmenevät vasta uuden hankintamenettelyn yhteydessä ja seuraamukset hankintayksikön mahdollisesti virheellisestä menettelystä kohdistuisivat kyseiseen uuteen hankintamenettelyyn. Näin ollen hankintayksikön menettely tarjoushintojen julkistamisessa ei tule tämän keskeytetyn hankintamenettelyn yhteydessä enemmälti arvioitavaksi.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnan keskeyttäessään valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Korvattavien oikeudenkäyntikulujen kohtuullista määrää harkittaessa markkinaoikeus on ottanut huomioon, että hallintolain 64 §:n 1 momentin mukaan hallintoasiassa kukin vastaa omista kuluistaan. Hankintayksikön esittämästä kuluerittelystä ilmenee, että sen vaatimukseen on sisällytetty hankintaoikaisupäätöksen tekemiseen liittyviä kuluja. Näiltä osin hankintayksikön vaatimus on hylättävä sen vuoksi, että hallinnollisen käsittelyn kulut eivät ole hallintolainkäyttölaissa tarkoitettuja oikeudenkäyntikuluja.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Vihannin Sähkö Ky:n korvaamaan Ylivieskan Teollisuuskiinteistöt Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit

Sami Myöhänen, Ville Parkkari ja Pekka Savola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 12.12.2019