MAO:523/19

Vantaan kaupunki - katu-, vesihuolto- ja viherrakentamisen mittaustyöt

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2019/15
Antopäivä: 10.12.2019

ASIAN TAUSTA

Vantaan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 30.10.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta katu-, vesihuolto- ja viherrakentamisen työkohteiden mittaustöiden hankinnasta 36 kuukauden sopimuskaudelle sekä kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Vantaan kaupungin maankäytön, rakentamisen ja ympäristön toimialan apulaiskaupunginjohtaja on 20.12.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 91 sulkenut Neopoint Oy:n ja erään toisen tarjoajan tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Ab Ostromap Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 900.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Neopoint Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 90.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.230 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta sillä perusteella, että valittaja ei ole esittänyt tarjouksessaan selvitystä tarjottujen henkilöiden referensseistä. Tarjouspyynnössä on edellytetty vähintään kolmea referenssikohdetta kultakin tarjottavalta henkilöltä, mutta kyseisessä kohdassa tarjouslomakkeelle ei ole voinut lisätä liitetiedostoja tai antaa lisätietoja. Kyseisessä kohdassa tai tarjouspyynnössä muutoinkaan ei ole pyydetty esittämään selvitystä henkilöiden referensseistä. Hankintayksikön olisi tarjouspyynnön mukaisesti tullut pyytää haluamansa lisäselvitykset. Tarjouspyynnön toisessa kohdassa on pyydetty tietoja referenssikohteista, mutta ei tietoja henkilöiden referensseistä. Valittaja on esittänyt tiedot sen kolmesta referenssikohteesta. Valittaja on siis joka tapauksessa esittänyt myös henkilöiden referenssit.

Vastine

Vaatimukset

Vantaan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on vaadittu kolme referenssikohdetta kultakin tarjottavalta henkilöltä, ja tämän jälkeen pyydetty lataamaan selvitys kustakin referenssikohteesta. Tarjouspyyntö on lisäksi ohjannut tarjoajaa lataamaan tarjouksensa liitteeksi referenssit 1, 2 ja 3. Valittaja on liittänyt tarjoukseensa tarjottavien henkilöiden referenssien asemesta yrityksen referenssejä. Tarjouspyynnössä ei ole missään kohdin esitetty vaatimuksia yrityksen referensseistä. Tarjouspyyntö ei ole ollut siten epäselvä tai tulkinnanvarainen, että se olisi johtanut virheellisten tarjousten antamiseen. Valittaja ei ole myöskään esittänyt kysymyksiä tarjouspyynnöstä kysymyksille varatun määräajan kuluessa.

Kuultavan lausunto

Ab Ostromap Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Neopoint Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 800 eurolla viivästyskorkoineen.

Ab Ostromap Oy on esittänyt, että tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjouksessa tarjotaan tarvittavan koulutuksen ja kokemuksen omaavia nimettyjä henkilöitä, ja tarjouspyynnössä on pyydetty esittämään selvitys tarjottujen henkilöiden koulutuksesta ja työkokemuksesta. Hankintayksikkö on myös pidättänyt oikeuden arvioida referenssien vastaavuutta, mikä on korostanut velvoitetta nimetä tarjottu henkilökunta ja selvittää henkilöiden pätevyys. Hankintayksikkö on tahtonut sitoa hankintasopimuksen nimeltä mainittuihin henkilöihin, jotta työt tehdään ammattitaitoisesti.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että referenssikohteen käsite on ollut luontevaa ymmärtää niin, että sillä on tarkoitettu tarjoajan toteuttamia projekteja. Tarjouspyynnössä on kehotettu lataamaan selvitys tarjoajan tätä hankintaa vastaavista referensseistä. Tällä on viitattu yrityksen, ei kolmen eri henkilön referensseihin. Tarjouspyyntöön on annettu kolme tarjousta, joista kahdessa tarjoaja ei ole ymmärtänyt tarjouspyyntöä hankintayksikön esittämällä tavalla. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Kuultavan oikeudenkäyntikuluvaatimus on lakiin perustumaton.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia mainitun lain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintalain 93 §:n 2 momentissa on säädetty muun ohella, että hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin ja että hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.

Hankintailmoitus ja tarjouspyyntö

Hankintailmoituksen mukaan hankinta-asiakirjat ovat olleet suoraan saatavilla täydellisinä, rajoituksetta ja maksutta hankintailmoituksessa mainitusta verkko-osoitteesta. Hankintayksikkö on tarjouspyynnöllään pyytänyt tarjouksia katu-, vesihuolto- ja viherrakentamisen työkohteisiin tarvittavien mittaustöiden hankinnasta. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteeksi on ilmoitettu halvin hinta.

Tarjouspyynnön kohdan "Tarjouspyynnön muut ehdot" alakohdassa "Referenssit" on todettu seuraavaa:

"Tarjottavalla mittaushenkilöstöllä, mittaustyönjohtajilla ja mittamiehillä on erikseen oltava hankinnan kohde, laajuus ja laatu huomioon ottaen riittävästi kokemusta vastaavan tyyppisistä ja kokoisista hankinnoista viimeksi kuluneelta kolmelta (3) vuodelta. Referenssikohteita on oltava vähintään kolme (3) kultakin tarjottavalta henkilöltä."

Kyseiseen kohtaan on tullut vastata "Kyllä". Lisätietoja-kohdassa on todettu seuraavaa:

"Referenssiksi hyväksytään esimerkiksi aiempi kokemus vastaavanlaisten tuotteiden tai palveluiden toimittamisesta tämän tarjouspyynnön mukaisessa laajuudessa. Referenssiselvityksessä tulee esittää ainoastaan ne referenssit, jotka ovat vastaavia hankittavan tuotteen / palvelun kannalta. Tilaaja pidättää itselleen oikeuden arvioida referenssin vastaavuus hankinnan kanssa."

Tämän jälkeen tarjouspyynnössä on todettu seuraavaa:

"Kustakin annetusta referenssikohteesta on selvitettävä: Referenssin yhteyshenkilön yhteystiedot, sopimuskausi, tarjoajan mittaushenkilöstön osuus eriteltynä hankinnassa, palvelun pääpiirteinen sisältö sekä hankinnan arvo alv 0 %. Ladatkaa alla selvitys tarjoajan tätä hankintaa vastaavista referensseistä."

Myös kyseiseen kohtaan on tullut vastata "Kyllä". Tarjouspyynnössä on sen jälkeen ollut kohdat "Referenssi 1", "Referenssi 2" ja "Referenssi 3", joista on ilmoitettu "Ladattava".

Tarjouspyynnössä on myös todettu seuraavaa:

"Tarjoajien on soveltuvuusvaatimusten osalta pyydettäessä toimitettava selvitykset, joissa vaaditaan "kyllä"-vastaus, Vantaan kaupungille."

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kuvaus" on todettu seuraavaa:

"Toimittajan on asetettava tilaajan käyttöön mittaryhmä, joka itsenäisesti kykenee työmaan työnjohdon antamien ohjeiden mukaisesti ja saamiensa mittaussuunnitelmien perusteella mittaamaan tarvittavat merkinnät.

MITTARYHMÄ 1 (yksi) HENKILÖ: ammattitaitoinen mittaustyönjohtaja, – –.

MITTARYHMÄ 2 (kaksi) HENKILÖÄ: ammattitaitoinen mittaustyönjohtaja ja ammattitaitoinen mittamies, – –.

Keskimääräinen tarve on kolme (3) mittaryhmää/hankintakausi. Toimittajan on tarvittaessa pystyttävä asettamaan neljä (4) erillistä mittaryhmää tilaajan käyttöön.

Tilaaja määrittää milloin käytetään yhden (1) henkilön mittaryhmää tai kahden (2) henkilön mittaryhmää."

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu vertailuhinnan laskemista varten arvioitu tuntimäärä yhden ja kahden henkilön mittaryhmien vuosittaisista hankinnoista. Tarjouksessa on tullut ilmoittaa tuntihinta yhtäältä yhden henkilön mittaryhmälle ja toisaalta kahden henkilön mittaryhmälle.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty esittämään tarjouksessa selvitystä henkilöiden vaan yrityksen referensseistä. Tarjouspyyntöön on annettu kolme tarjousta, joista kahdessa tarjoaja ei ole ymmärtänyt tarjouspyyntöä hankintayksikön esittämällä tavalla. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä on vaadittu kolme referenssikohdetta kultakin tarjottavalta henkilöltä, ja tämän jälkeen pyydetty lataamaan selvitys kustakin referenssikohteesta. Tarjouspyyntö on lisäksi ohjannut tarjoajaa lataamaan tarjouksensa liitteeksi referenssit 1, 2 ja 3. Valittaja on liittänyt tarjoukseensa tarjottavien henkilöiden referenssien asemesta yrityksen referenssejä. Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä tai tulkinnanvarainen.

Asiassa on ensiksi arvioitava, onko tarjouspyyntö laadittu niin selväksi, että sen perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta määritellä hankinnan kohde ja hankintaa koskevat vaatimukset tarkoituksenmukaiseksi katsomallaan tavalla. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä ja hankintamenettelyssä on aina noudatettava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimuksia. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Tarjouspyynnössä on ensinnäkin edellytetty mittaushenkilöstöltä, mittaustyönjohtajilta ja mittamiehiltä erikseen riittävää kokemusta ja esitetty, että referenssikohteita on oltava vähintään kolme kultakin tarjottavalta henkilöltä. Toiseksi tarjouspyynnössä on tullut esittää selvityksenä kustakin referenssikohteesta tietyt tiedot ja kehotettu lataamaan selvitys tarjoajan tätä hankintaa vastaavista referensseistä. Referenssien lataamiselle on varattu kolme kohtaa, referenssille 1, 2 ja 3.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön ensiksi mainitut kohdat sinänsä viittaavat siihen, että hankintayksikön tarkoituksena on voinut olla edellyttää tarjoajia esittämään tarjouksessaan henkilöstön kokemuksen osoittamiseksi selvitystä palveluista, joiden toimittamiseen kyseiset henkilöt ovat osallistuneet. Hankinnan kohteen kuvauksen perusteella tarjoajien on tullut voida asettaa hankintayksikön käyttöön neljä erillistä mittaryhmää ja hankintayksikkö on lisäksi saanut määrittää sen, käytetäänkö yhden vai kahden henkilön mittaryhmää. Näin ollen tarjoajan on tullut voida asettaa yhtäaikaisesti hankintayksikön käytettäväksi ainakin kahdeksan ammattitaitoista henkilöä. Kullakin tarjottavalla henkilöllä on tullut olla kolme referenssikohdetta. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan nimenomaisesti määritetty sitä, kuinka monta henkilöä tarjouksessa on tullut tarjota tai nimetä ja kenen henkilöiden kokemuksesta olisi hankintayksikön mukaan tullut esittää selvitystä.

Tarjouspyynnössä on toisaalta kehotettu lataamaan selvitys tarjoajan tätä hankintaa vastaavista referensseistä ja tarjouslomakkeella ladattaville tiedoille on varattu kohdat "Referenssi 1", "Referenssi 2" ja "Referenssi 3". Tarjottavien henkilöiden referenssikohteita on kuitenkin edellä todetusti voinut olla huomattavasti enemmän, jopa yli 20. Kyseiset kolme kohtaa referenssien selvittämiselle olisivat riittäneet tarjottavien henkilöiden referenssien kuvaamiseen ainoastaan siinä tilanteessa, että kaikkien tarjottavien henkilöiden referenssikohteet olisivat olleet samat.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut tarjottavien henkilöiden nimeämistä, henkilöiden tai tarjoajan referenssejä sekä referenssejä koskevien selvitysten esittämisen osalta ristiriitainen ja epäselvä. Tarjouspyynnön perusteella tarjoajat eivät ole voineet varmuudella tietää, kuinka monta henkilöä niiden on tullut tarjota tai nimetä tarjouksessa ja mitä selvitystä henkilöistä tai tarjoajasta on tullut esittää, eikä tarjouspyyntö ole ollut omiaan tuottamaan keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Vantaan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa katu-, vesihuolto- ja viherrakentamisen työkohteiden mittaustöiden hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut, jotka ovat koostuneet palkkiosta ja vaaditusta oikeudenkäyntimaksun määrästä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Vantaan kaupungin maankäytön, rakentamisen ja ympäristön toimialan apulaiskaupunginjohtajan 20.12.2018 tekemän hankintapäätöksen § 91. Markkinaoikeus kieltää Vantaan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 90.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Vantaan kaupungin korvaamaan Neopoint Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.230 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Vantaan kaupungin ja Ab Ostromap Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit

Sami Myöhänen ja Pekka Savola sekä asessori Anu Pitkänen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 12.12.2019