MAO:500/19

KL-Kuntahankinnat Oy - oppikirjat ja niihin liittyvät oheismateriaalit

julkinen hankinta - hankintamenettelyn keskeyttäminen - uhkasakon tuomitsemista koskeva vaatimus

Diaarinumero: 2018/416
Antopäivä: 25.11.2019

ASIAN TAUSTA

KL-Kuntahankinnat Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 11.10.2017 julkaistulla ja 25.10.2017 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta oppikirjojen ja niihin liittyvien oheismateriaalien hankinnasta 48 kuukauden sopimuskaudelle.

KL-Kuntahankinnat Oy on 12.12.2017 tekemällään hankintapäätöksellä (KLKH 1342017) sulkenut Suomen Kirjastopalvelu Oy:n (tuolloin BTJ Finland Oy) tarjouskilpailusta ja valinnut puitejärjestelyn toimittajaksi Kirjavälitys Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on korjatun hankintailmoituksen mukaan ollut 121.000.000 euroa.

Suomen Kirjastopalvelu Oy on 28.12.2017 valittanut KL-Kuntahankinnat Oy:n 12.12.2017 tekemästä hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen (markkinaoikeuden asia dnro 2017/780).

KL-Kuntahankinnat Oy on 17.1.2018 tehnyt Kirjavälitys Oy:n kanssa oppikirjoja ja niihin liittyviä oheismateriaaleja koskevan väliaikaisen puitesopimuksen.

Markkinaoikeus on edellä mainitussa markkinaoikeuden asiassa dnro 2017/780 antanut 4.7.2018 päätöksen numero 364/18, jolla markkinaoikeus on kumonnut KL-Kuntahankinnat Oy:n 12.12.2017 tekemän hankintapäätöksen (KLKH 1342017) ja kieltänyt KL-Kuntahankinnat Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön 1.000.000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeus on päätöksessään lisäksi todennut, että mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kyseessä olevan hankinnan edellä mainitun tarjouskilpailun perusteella, sen on meneteltävä ottaen huomioon markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat.

KL-Kuntahankinnat Oy on 29.8.2018 tehnyt Kirjavälitys Oy:n kanssa sopimuksen 17.1.2018 tehdyn oppikirjoja ja niihin liittyviä oheismateriaaleja koskevan väliaikaisen puitesopimuksen jatkamisesta.

KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja on 17.10.2018 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt edellä mainitun hankintamenettelyn.

KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja on 29.11.2018 irtisanonut KL-Kuntahankinnat Oy:n ja Kirjavälitys Oy:n välillä tehdyn väliaikaisen puitesopimuksen.

KL-Kuntahankinnat Oy on 21.12.2018 tehnyt Kirjavälitys Oy:n kanssa oppikirjojen ja niihin liittyvien oheismateriaalien toimittamisesta uuden väliaikaisen puitesopimuksen.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Suomen Kirjastopalvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankinnan keskeyttämispäätöksen ja kieltää hankintayksikköä väliaikaisesti panemasta täytäntöön kyseistä päätöstä. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus tuomitsee hankintayksikölle markkinaoikeuden 4.7.2018 antamassa päätöksessä numero 364/18 asetetun 1.000.000 euron uhkasakon maksettavaksi. Valittaja on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 12.000.000 euroa. Vielä valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.012,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan keskeyttämistä koskeva päätös on kumottava, koska se ei ole perustunut todellisiin tai perusteluihin syihin, vaan sen yksinomaisena tarkoituksena on ollut estää valittajan oikeussuojan toteutuminen. Hankintayksikön esittämät perustelut hankinnan keskeyttämiselle ovat olleet keinotekoisia, tarkoitushakuisia ja virheellisiä. Keskeyttämispäätöksen täytäntöönpano on kiellettävä väliaikaisesti siksi ajaksi, kun asian käsittely on kesken markkinaoikeudessa. Ilman väliaikaista kieltoa hankintayksikkö voi järjestää keskeytetystä tarjouskilpailusta uuden hankintamenettelyn.

Hankintayksikkö on perustellut hankinnan keskeyttämispäätöstä sillä, että laatujärjestelmää koskeva soveltuvuusvaatimus on ollut siinä määrin epäselvä, ettei siitä ole ilmennyt yksiselitteisesti tarjoajille, millaista laatujärjestelmää tarjouspyynnössä on vaadittu.

Hankintayksikkö on keskeyttämispäätöksessään virheellisesti todennut, että tarjouspyynnön laatimisessa tapahtuneiden virheiden korjaaminen ei ole mahdollista muutoin kuin keskeyttämällä hankinta ja kilpailuttamalla se uudelleen. Markkinaoikeus on kuitenkin jo 4.7.2018 antanut ratkaisun koskien hankintamenettelyä ja todennut sen rakenteeltaan virheettömäksi. Tarjouspyynnössä ei siten ole ollut hankintayksikön keskeyttämispäätöksessään esittämiä virheellisyyksiä, jotka edellyttäisivät hankinnan keskeyttämistä.

Keskeyttämispäätöksen keinotekoisuus ja tarkoitushakuisuus on ilmennyt lopulta erityisesti siinä, että hankintayksikkö ei ole hankintapäätöstä tehdessään millään tavalla ilmaissut, että sen tarjouspyyntö olisi ollut jollakin tavalla epäselvä. Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta sillä perusteella, että valittajan laatujärjestelmä ei olisi täyttänyt tarjouspyynnössä edellytettyjä vaatimuksia. Hankintayksikön olisi tullut havaita tarjouspyynnön epäselvyys jo valittajan tarjousta tutkiessaan ja tehdessään päätöksen valittajan sulkemisesta tarjouskilpailusta. Hankinta olisi tullut keskeyttää tuolloin välittömästi. Hankintayksikkö ei ole keskeyttänyt hankintaa myöskään heti markkinaoikeuden 4.7.2018 tekemän päätöksen jälkeen, vaan se on hankintasäännösten vastaisesti esittänyt, että markkinaoikeuden ratkaisu olisi päättänyt hankintamenettelyn. Vasta kun valittaja on esittänyt perusteet sille, että hankintayksikkö ei voi aloittaa uutta hankintamenettelyä ilman, että se keskeyttää edellisen menettelyn lainmukaisilla perusteilla, on hankintayksikkö keksinyt perusteet hankinnan keskeyttämiselle.

Markkinaoikeus on 4.7.2018 antamallaan päätöksellä kieltänyt hankintaa koskeneen hankintapäätöksen täytäntöönpanon 1.000.000 euron sakon uhalla. Hankintayksikkö on rikkonut tätä kieltoa, minkä vuoksi uhkasakko on tuomittava hankintayksikön maksettavaksi.

Hankintayksikkö on valitusprosessin aikana tehnyt Kirjavälitys Oy:n kanssa väliaikaisen puitesopimuksen, jonka voimassaolo on jatkunut myös sen jälkeen, kun markkinaoikeuden edellä mainittu päätös on tullut lainvoimaiseksi. Valittajan käsityksen mukaan hankintayksikkö on solminut väliaikaisen puitesopimuksen Kirjavälitys Oy:n kanssa täsmälleen Kirjavälitys Oy:n antaman tarjouksen mukaisin ehdoin. Hankinnan väliaikainen järjestely on siten konkreettisesti saman sisältöinen, kuin mikä se olisi ollut varsinaisen puitesopimuksen ollessa kysymyksessä. Ainoa ero väliaikaisen ja varsinaisen puitesopimuksen välillä on näin ollen sopimuksen kestossa ja irtisanomisehdoissa.

Hankinnan väliaikainen järjestäminen edellyttää, että muutoksenhaun johdosta annetussa päätöksessä on nimenomaisesti edellytetty uuden tarjouskilpailun järjestämistä. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa markkinaoikeus ei ole edellyttänyt uuden tarjouskilpailun järjestämistä.

Hankintamenettelyssä ollut virheellisyys on markkinaoikeuden toteamalla tavalla ollut korjattavissa arvioimalla valittajan soveltuvuus ja vertailemalla tarjoukset uudelleen. Hankintayksikkö ei ole pyrkinyt korjaamaan menettelyään markkinaoikeuden edellyttämällä tavalla, vaan on aloittanut uuden tarjouskilpailun valmistelun. Hankintayksikkö ei ole korjaustavan valinnan osalta noudattanut markkinaoikeuden ratkaisua.

Hankintayksikkö on viivytellyt hankintamenettelyssä olevan virheen laatuun ja laillisten korjaustoimenpiteiden helppouteen nähden kohtuuttoman kauan ja jatkanut väliaikaista sopimustaan Kirjavälitys Oy:n kanssa. Hankintayksikkö on vielä ilmoittanut, että se aikoo ryhtyä uuteen hankintamenettelyyn ja hankkia tänä väliaikana sopimustuotteet kumotun päätöksen mukaisilla ehdoilla. Hankintayksikkö on näin toimiessaan tosiasiallisesti pannut kumotun hankintapäätöksen täytäntöön. Tämän vuoksi uhkasakko on tuomittava hankintayksikön maksettavaksi ja määrättävä uusi, korkeampi uhkasakko.

Hankintayksikkö on määrättävä maksamaan valittajalle hyvitysmaksu, koska hankintasopimus on syntynyt olosuhteiden perusteella edellä kuvatulla tavalla. Hyvitysmaksun määrääminen on perusteltua myös sen vuoksi, että valittajalla on ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hankintayksikön menettelystä on aiheutunut valittajalle merkittävää vahinkoa.

Vastine

Vaatimukset

KL-Kuntahankinnat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.045 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan keskeyttämiselle on ollut todellinen ja perusteltu syy. Valittajan vaatimuksista johtuen hankintayksikkö on päättänyt, ettei se käynnistä uutta tarjouskilpailua ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun tässä asiassa.

Keskeytetyn kilpailutuksen tarjouspyynnön epäselvyys on ollut ratkaistavana markkinaoikeudessa eikä markkinaoikeus ole hyväksynyt hankintayksikön näkemystä siitä, että valittajan laatujärjestelmä ei ole vastannut tarjouspyynnössä ilmoitetun laatusertifikaatin mukaista vaatimustasoa. Markkinaoikeus on sen sijaan arvioinut sitä, onko valittajan tarjoukseensa antama lisäselvitys sisältänyt tarjouspyynnössä esitetyt kuvaukset laadunvarmistuksen menettelytavoista, laadunvarmistusta koskevan ohjeistuksen rakenteesta sekä johdon sitoutumisesta laatupolitiikkaan, ja todennut valittajan kuvauksen sisältäneen vaaditut elementit. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole tarkoittanut sitä, ettei sertifioimattomalle laatujärjestelmälle asetettaisi mitään sisällöllisiä vaatimuksia, kuten vastaavuutta nimetyn laatusertifikaatin vaatimuksiin, ja että riittävää olisi muotovaatimukset täyttävän kuvauksen esittäminen. Markkinaoikeuden päätöksen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että tarjouspyynnössä ei ollut käytännössä asetettu sisällöllisiä vaatimuksia sertifioimattomalle laatujärjestelmälle, koska asetettu vaatimus oli koskenut ainoastaan sitä, millainen asiakirjaselvitys sertifioimattomasta laatujärjestelmästä on tullut esittää. Tältä osin tarjouspyyntö on ollut virheellinen ja epäselvä.

Laatujärjestelmää koskeva soveltuvuusvaatimus on ollut siinä määrin epäselvä, että siitä ei ole käynyt yksiselitteisesti ilmi tarjoajille, millaista laatujärjestelmää tarjouspyynnössä on vaadittu. Laatujärjestelmää koskevan soveltuvuusvaatimuksen epäselvyys on johtanut myös siihen, ettei tarjouspyyntö ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten käsittelyssä.

Laatujärjestelmän taso on ollut hankintayksikölle tärkeä soveltuvuusvaatimus tämän kokoluokan hankinnassa. Markkinaoikeuden katsottua, ettei vaatimus ollut ilmennyt tarjouspyynnöstä, hankintayksiköllä on tullut olla mahdollisuus keskeyttää hankinta ja kilpailuttaa se uudelleen.

Hankinnan keskeyttäminen ei ole syrjinyt ketään tarjoajaa. Valittaja voi osallistua tulevaan kilpailutukseen samoin edellytyksin kuin muutkin tarjoajat.

Aikaisemmassa kilpailutuksessa saadut tarjoukset eivät ole enää voimassa. Tarjouspyynnössä oli edellytetty, että tarjoukset ovat voimassa kolme kuukautta. Tarjoajat ovat sitoutuneet pitämään tarjouksensa voimassa tämän ajan eivätkä ole ilmoittaneet ennen tarjouksensa voimassaolon päättymistä, että tarjous olisi voimassa pidempään kuin tarjouspyynnössä ilmoitetun ajan.

Markkinaoikeusprosessin aikana hankintayksikölle on tullut myös uusilta asiakkailta toiveita päästä mukaan puitejärjestelyyn. Hankintayksiköllä on tarve laajentaa puitejärjestelyä siten, että se kattaa myös uudet asiakkaat. Näiden asiakkaiden pääseminen mukaan puitejärjestelyyn voidaan mahdollistaa ainoastaan hankinnan uudelleen kilpailutuksella.

Keskeytetty kilpailutus on kattanut myös sähköiset oppimateriaalit, mutta ne eivät olleet mukana tarjousten vertailussa. Tällä hetkellä markkina sähköisten materiaalien osalta on vakiintunut niin, että uudessa kilpailutuksessa sähköiset materiaalit on tarkoitus ottaa mukaan tarjousvertailuun kahdeksan prosentin painoarvolla. Muuttuva markkinatilanne ja kysynnän todennäköinen kasvu sopimuskaudella saattaa vaikuttaa tarjoajien hintoihin toisen asteen oppimateriaaleissa.

Markkinaoikeuden päätös 4.7.2018 ei ole velvoittanut hankintayksikköä tekemään hankintaa. Markkinaoikeuden päätöksen sanamuodosta ei ole ollut luettavissa, että markkinaoikeus olisi velvoittanut hankintayksikön vertailemaan tarjoukset ja tekemään vertailun perusteella hankintapäätöksen. Markkinaoikeus on todennut ainoastaan, että mikäli hankintayksikkö aikoo toteuttaa kilpailutuksen esillä olleen tarjouskilpailun perusteella, on sen otettava huomioon markkinaoikeuden päätöksessä mainitut seikat. Lause on selvästi jättänyt hankintayksikön päätettäväksi, mitä se tekee tarjouskilpailun suhteen.

Uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi ei ole perusteita. Hankintayksikkö ei ole tehnyt kumotun hankintapäätöksen perusteella hankintasopimusta tai pannut päätöstä muutoinkaan täytäntöön. Hankintayksikkö on 17.1.2018 tehnyt oppikirjojen hankinnasta väliaikaisen sopimuksen Kirjavälitys Oy:n kanssa. Markkinaoikeuden päätöksen jälkeen hankintayksikkö ja Kirjavälitys Oy ovat sopineet, että 17.1.2018 tehtyä väliaikaista sopimusta jatketaan. Hankintayksikkö on irtisanonut tämän sopimuksen päättymään 11.12.2018. Sittemmin hankintayksikkö on 21.12.2018 tehnyt uuden väliaikaisen sopimuksen Kirjavälitys Oy:n kanssa. Hankintayksiköllä on ollut pätevä peruste tehdä väliaikainen sopimus, koska kysymys on hankinnasta, jota ei sen luonteen vuoksi ole voitu lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Hankinnan kohteena ovat oppikirjat, jotka ovat lakisääteisen opetusvelvollisuuden toteuttamisessa välttämättömiä.

Hyvitysmaksun määrääminen ei voi tulla kyseeseen, koska markkinaoikeus on jo lainvoimaisella päätöksellä ottanut kantaa hyvitysmaksua koskevaan vaatimukseen siltä osin, kuin kysymys on ajankohdasta ennen 4.7.2018. Hyvitysmaksua ei voida määrätä myöskään siitä syystä, ettei hankintayksikkö ole allekirjoittanut hankintasopimusta eikä ole muutoinkaan pannut hankintapäätöstä täytäntöön. Valittaja ei voi osoittaa, että sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä, koska epäselvää olisi muun ohella se, miten laatujärjestelmää koskeva soveltuvuusvaatimus olisi laadittu virheettömässä menettelyssä ja miltä tarjoajilta sekä millaisia tarjouksia tällöin olisi saatu. Mikäli vastoin hankintayksikön näkemystä markkinaoikeus katsoisi, että hyvitysmaksun määräämisen edellytykset täyttyvät, hyvitysmaksun määrää tulisi kohtuullistaa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön väite tarjouspyynnön virheellisyydestä ja epäselvyydestä on perusteeton ja virheellinen.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty sertifioitua laatujärjestelmää tai sitä, että tarjoajalla on laatujärjestelmä, joka vastaa tiettyä standardia. Tarjouspyynnössä on edellytetty ainoastaan tarjoajan säännöllisessä käytössä olevaa dokumentoitua laatujärjestelmää. Tarjouspyyntö ei ole ollut laatujärjestelmää koskevilta vaatimuksiltaan epäselvä.

Hankintayksikkö on pyrkinyt hankintamenettelyn keskeyttämisellä kiertämään markkinaoikeuden 4.7.2018 antaman päätöksen seuraukset. Se, että hankintamenettelyn keskeyttämisperusteet on keksitty jälkikäteen, on ilmeistä, kun tarkastellaan hankintayksikön menettelyä loppuvuonna 2017 sen ottaessa tarjouksista selkoa ja tehdessä hankintapäätöksen.

Markkinaoikeuden päätöksessä 4.7.2018 on todettu valittajan tarjouksen täyttäneen tarjouspyynnön vaatimukset. Markkinaoikeus ei sen sijaan ole katsonut soveltuvuusvaatimusten olleen niin epäselvät, etteikö niiden perusteella olisi voitu tehdä vertailukelpoisia tarjouksia tai etteikö tarjouspyyntö olisi turvannut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan antama tarjous ei olisi enää voimassa. Keskeytyspäätöksestä valittaessaan valittaja kuitenkin luonnollisesti hyväksyy, että sen tarjous on voimassa hankintamenettelyn ja koko valitusprosessin ajan.

Jos hankinta olisi keskeytetty sillä perusteella, että hankinta on herättänyt kiinnostusta sellaisissa hankintayksikön asiakkaissa, jotka eivät ole olleet mukana hankinnasta, tällaisesta perusteesta olisi tullut olla maininta keskeyttämispäätöksessä. Jälkikäteen esitettyä perustelua ei voida hyväksyä keskeyttämisperusteeksi.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että sertifioidun laatujärjestelmän edellyttäminen ei ole syrjivää. Kaikilla toimittajilla on mahdollisuus saada sertifioitu laatujärjestelmä. On lisäksi ennenaikaista ottaa kantaa siihen, millaisen laatujärjestelmää koskevan vaatimuksen hankintayksikkö asettaa tulevassa kilpailutuksessa.

Hankinnan kohteesta kiinnostuneet uudet hankintayksiköt ja hankinnan kohteen laajeneminen ovat yksinäänkin riittävä syy keskeyttää hankinta, vaikka sitä ei ole mainittu hankinnan keskeyttämispäätöksessä. Hankintayksikkö ei ole arvioinut tarpeelliseksi tehdä hankintaoikaisua keskeyttämispäätöksen osalta siten, että päätökseen lisättäisiin perusteluja, jotka ovat puuttuneet alkuperäisestä hankinnan keskeyttämispäätöksestä, koska se ei olisi vaikuttanut yhdenkään tarjoajan oikeusasemaan.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole julkaissut hankintailmoitusta 13.8.2019 mennessä, jolloin oli kulunut 12 kuukautta siitä, kun hankintayksikkö oli julkaissut uutta hankintamenettelyä koskevan ennakkoilmoituksen. Koska hankintayksikkö ei ole noudattanut hankintasäännösten mukaisia hankintailmoituksen ja varsinaisen hankinnan aloittamisen välisiä määräaikoja, hankintayksikkö on viimeistään 13.8.2019 lähtien syyllistynyt laittomaan suorahankintaan.

Hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä hankintaa tekemättä siinäkin tilanteessa, että hankintayksikön hankintatarve pysyisi ennallaan. Hankintayksiköllä ei siten ole ollut oikeutta järjestää hankintaa väliaikaisesti keskeyttämispäätöksestä tehdyn valituksen johdosta, vaan sen on tullut noudattaa hankintasäännöksiä uuden hankintamenettelyn aloittamiseksi.

Väliaikainen järjestely on mahdollinen enintään siihen asti, kunnes uusi tarjouskilpailu on ehditty toteuttaa. Tässä tapauksessa hankintayksikkö on lopettanut uuden kilpailutuksen valmistelun ja tosiasiallisesti siis keskeyttänyt aloittamansa hankintamenettelyn ilman, että se olisi tehnyt jälki-ilmoitusta hankinnan keskeyttämisestä. Kysymys ei voi enää olla hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä, vaan laittomasta suorahankinnasta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on keskeyttänyt uuden hankintamenettelyn valmistelun, koska valittaja on vaatinut, että sen valmistelu keskeytetään. Hankintayksikkö on päättänyt keskeyttää valmistelun siihen saakka, kunnes markkinaoikeus antaa ratkaisunsa siitä, onko hankintayksikkö toiminut oikein keskeyttäessään tässä asiassa kysymyksessä olevan hankintamenettelyn.

Hankintayksikkö ei ole tehnyt suorahankintaa, vaan väliaikaisen sopimuksen Kirjavälitys Oy:n kanssa. Kysymys on hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä.

Hankintayksiköllä on oikeus hankinnan väliaikaiseen järjestämiseen silloin, kun hankintamenettelyyn liittyvä muutoksenhaku on vireillä. Valittajan esittämä toimintamalli uuden hankintamenettelyn käynnistämisestä siitäkin huolimatta, että aiemman hankintamenettelyn keskeyttämistä koskeva muutoksenhaku on vireillä, voisi johtaa täysin turhien hankintamenettelyjen käynnistämiseen niissä tapauksissa, joissa markkinaoikeus katsoisi aiemman hankintamenettelyn keskeyttämispäätöksen virheelliseksi ja kumoaisi keskeyttämispäätöksen. Tällöin hankintayksikkö olisi turhaan käynnistänyt uuden hankintamenettelyn, joka vastaavasti pitäisi keskeyttää.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Asiassa on valituksessa esitetyn perusteella kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti ja markkinaoikeuden 4.7.2018 antamaan päätökseen numero 364/18 nähden virheellisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn. Lisäksi asiassa on kysymys siitä, onko edellä mainitussa markkinaoikeuden päätöksessä numero 364/18 hankintayksikölle asetettu uhkasakko tuomittava sen maksettavaksi.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, vanha hankintalaki) 73 a §:ään nähden.

Viimeksi mainitun vanhan hankintalain säännöksen esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Koska hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen, ei hyväksyttävää ole hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.

Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on edelleen todettu, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi taikka sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu oikeuskäytännössä katsotun, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Hankintalain 125 §:n 2 momentin mukaan hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan ratkaisuun sovelletaan, mitä hankintaa koskevasta päätöksestä säädetään 123 §:ssä.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.

Hankintalain 153 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Sanotun pykälän 2 momentin mukaan hankinnan väliaikainen järjestäminen ei saa estää sitä, että valittajan vaatimuksesta markkinaoikeuden päätöksellä voidaan:
1) kumota hankintayksikön päätös osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; tai
3) velvoittaa hankintayksikkö korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Edellä mainittua pykälää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 240) mukaan se vastaa pääosin vanhan hankintalain 93 §:ssä säädettyä. Vanhan hankintalain 93 §:n esitöissä (HE 190/2009 vp s. 67) on todettu muun ohella, että mainitussa pykälässä säädetään hankintayksikön oikeudesta järjestää hankinta väliaikaisin toimin muutoksenhaun ajaksi. Oikeuskäytännössä on todettu, etteivät väliaikaiset järjestelyt, jotka päättyvät tuomioistuimen antaessa asiassa ratkaisunsa, vaaranna hakijan oikeusturvaa.

Vanhan hankintalain 93 §:n esitöissä (HE 190/2009 vp s. 67) on lisäksi todettu, että oikeuskäytännön mukaan hankintayksikkö voi järjestää hankinnan ilman tarjouskilpailua aina siihen saakka, kunnes uusi tarjouskilpailu muutoksenhaun johdosta annetun päätöksen perusteella on ehditty toteuttaa tilanteessa, jossa hankintayksikön järjestämiä palveluja käyttävien asiakkaiden etu on edellyttänyt palvelujen keskeytymätöntä järjestämistä.

Vanhan hankintalain 93 §:n 1 momentin esitöissä (HE 190/2009 vp s. 67 ja 68) on todettu, että mainitun säännöksen mukaan hankintayksikkö voi järjestää hankinnan muutoksenhaun ajaksi, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä tuomioistuinkäsittelyn ajaksi. Hankinnan järjestäminen edellyttää arviota siitä, onko hankinnan tarve välitön vai voidaanko hankinta lykätä muutoksenhaun ajaksi. Tarve hankinnan välittömälle järjestämiselle on lähtökohtaisesti esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksiköllä on lakisääteinen velvollisuus palvelun järjestämiseen tai hankinnassa on kyse sellaisesta tavara- tai palveluhyödykkeestä, jota hankintayksikkö tarvitsee tehtäviensä hoitamisessa. Hankinnan arvolla ei lähtökohtaisesti ole merkitystä arvioinnissa. Hankintayksikön oman toiminnan lisäksi vastaavin edellytyksin voidaan ottaa huomioon hankintayksikön asiakkaiden tarpeet esimerkiksi tilanteessa, jossa vanhan hankintalain 11 §:ssä tarkoitettu yhteishankintayksikkö vastaa kilpailuttamisesta.

Vanhan hankintalain 93 §:n 2 momentin esitöissä (HE 190/2009 vp s. 68) on todettu, että säännöksellä rajoitetaan hankinnan väliaikaista järjestämistä siten, että väliaikaisjärjestely ei saa estää markkinaoikeuden käytössä olevien ensisijaisten oikeussuojakeinojen käyttöä vanhan hankintalain 94 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädetyllä tavalla. Käytännössä säännös edellyttää, että hankintayksikkö rajoittaa väliaikaisjärjestelyn päättymään tuomioistuimen antamaan ratkaisuun tai viimeistään silloin, kun virhe aiemmassa hankintamenettelyssä on muutoksenhaun johdosta annetun ratkaisun perusteella korjattu. Suositeltavaa on, että väliaikaista järjestelyä koskevien sopimusehtojen mukaan sopimus voidaan irtisanoa päättymään markkinaoikeuden ratkaisun johdosta.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi muun ohella:
1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä;
3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;
4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa hankintalaissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Keskeinen tapahtumakulku

Hankintamenettely on aloitettu 11.10.2017 julkaistulla ja 25.10.2017 korjatulla EU-hankintailmoituksella. Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia oppikirjoihin ja niihin liittyvien oheismateriaalien hankinnasta. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa ESPD-lomakkeessa on kohdassa IV "Valintaperusteet" alakohdassa C "Tekninen ja ammatillinen pätevyys" edellytetty muun ohella seuraavaa:

"Vaatimukset teknisille välineille ja toimenpiteille:

Tarjoajaorganisaatiolla tulee olla toiminnassaan säännöllisessä käytössä dokumentoitu laatujärjestelmä, joka kattaa hankinnan kohteena olevan toiminnan/palveluprosessin.

Tarjoajan on annettava tarjouksen liitteenä selvitys laadunvarmistusmenetelmästä. Se voi olla kuvaus laatujärjestelmästä tai viittaus olemassa olevaan laatusertifikaattiin, joka kattaa hankinnan kohteena olevat toiminnot. Näytöksi käy ISO 9000 laatusertifikaatti tai vastaava. Mikäli laadunvarmistusmenetelmää ei ole sertifioitu tulee selvityksessä ilmetä laadunvarmistuksen menettelytavat, laadunvarmistusta koskevan ohjeistuksen rakenne ja johdon sitoutuminen laatupolitiikkaan."

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohteen kriteerit" alakohdassa "Yleiset kriteerit/tiedot" on edellytetty vähimmäisvaatimuksina, että "Tarjoajalla on oltava valmius toimittaa tarjottavat tuotteet sitoutuneille ja kiinnostuneille asiakkaille (liite 1)" ja että "Toimittajan tulee tarjota kaikkia pyydettyjä tuotteita". Kyseisessä kohdassa on edellytetty vähimmäisvaatimuksina myös, että "Tarjoaja vakuuttaa tutustuneensa huolellisesti tarjouspyyntöön ja sen liitteisiin. Tarjoajan tulee täyttää liitteissä olevat vähimmäisvaatimukset ja hyväksyä tarjouspyyntö ja sen liitteet ilman varaumia" ja että "Tarjoaja vakuuttaa tutustuneensa huolellisesti liitteenä 3 olevan puitesopimuksen ehtoihin ja hyväksyy sen ilman varaumia".

Valittaja on toimittanut tarjouksensa liitteenä hankintayksikölle 28.8.2017 päivätyn kuvauksen laatujärjestelmästään. Valittaja on toimittanut hankintayksikölle tarjouksensa liitteenä tarjouspyynnön liitteenä olleen ESPD-lomakkeen täytettynä. Valittaja on ilmoittanut "kyllä" teknisiä välineitä ja toimenpiteitä koskevan vaatimuksen kohtaan "Vaatimukset täyttyvät". Valittaja on tarjouksessaan vastannut "kyllä" myös kaikkiin edellä esitettyihin tarjouspyynnön vähimmäisvaatimuksiin.

Hankintayksikkö on kutsunut valittajan kokoukseen, joka on pidetty 17.11.2017 ja jossa on käsitelty muun ohella valittajan laatujärjestelmää. Tämän jälkeen 20.11.2017 hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta kirjallista lisäselvitystä sen laatujärjestelmästä. Valittaja on toimittanut hankintayksikölle lisäselvityksen.

Hankintayksikkö on 12.12.2017 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut valittajan (tuolloin BTJ Finland Oy) tarjouskilpailusta ja valinnut puitejärjestelyn toimittajaksi Kirjavälitys Oy:n.

Valittaja on 28.12.2017 valittanut KL-Kuntahankinnat Oy:n 12.12.2017 tekemästä hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen.

Hankintayksikkö on 17.1.2018 tehnyt Kirjavälitys Oy:n kanssa oppikirjoja ja niihin liittyviä oheismateriaaleja koskevan väliaikaisen puitesopimuksen. Sopimuksen kohdassa 5 "Sopimuskausi" on todettu seuraavaa:

"Tarjouskilpailun hankintapäätöksestä on valitettu markkinaoikeuteen. Hankinta järjestetään väliaikaisesti tarjouskilpailuun osallistuneelta toimittajalta valitusprosessin käsittelyn ajaksi. Tämä on hankintalain 153 § mukainen väliaikainen puitesopimus.

Puitesopimus tulee voimaan, kun molemmat Osapuolet ovat sen allekirjoittaneet ja on voimassa toistaiseksi."

Kohdassa 6 "Puitesopimuksen irtisanominen" on puolestaan todettu:

"Mikäli markkinaoikeus tai muutoksenhaulla myöhemmin korkein hallinto-oikeus antaa asiassa ratkaisun, jolla hankintapäätöstä joudutaan muuttamaan tai kumoamaan, on hankintayksiköllä oikeus irtisanoa ilman korvausta tämä sopimus päättymään välittömästi ja yksipuolisesti määrittää irtisanomisajankohta huomioiden tarpeen turvata palvelun jatkuminen."

Valittajan markkinaoikeudelle 28.12.2017 markkinaoikeuden asiassa dnro 2017/780 tekemän valituksen johdosta markkinaoikeus on 4.7.2018 antamallaan päätöksellä numero 364/18 kumonnut hankintayksikön 12.12.2017 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus on katsonut, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut Suomen Kirjastopalvelu Oy:n tarjouskilpailusta. Markkinaoikeus on todennut sanotun päätöksensä kohdassa "Valittajan soveltuvuuden arviointi" seuraavaa:

"Ottaen huomioon, ettei tarjouspyynnössä ole esitetty tarkempia vaatimuksia sertifioimattomalle laatujärjestelmälle, markkinaoikeus katsoo, että valittajan laatujärjestelmää on siinä olevien tietojen perusteella pidettävä tarjouspyynnön mukaisena. Lisäksi valittaja on tarjouksessaan nimenomaisesti vahvistanut sen laatujärjestelmän täyttävän tarjouspyynnön vaatimukset. Hankintapäätöksessä esitetyistä perusteluista ei ole käynyt ilmi hankintasäännösten mukaisia perusteita sille, ettei valittaja olisi täyttänyt tarjoajan laatujärjestelmää koskevaa soveltuvuusvaatimusta. Tarjouspyynnön yleisluontoinen vaatimus huomioon ottaen myöskään hankintayksikön viittaamat valittajan laatujärjestelmäkuvauksessa ja lisäselvityksissä ilmenneet tietyt epäjohdonmukaisuudet eivät ole johtaneet siihen, ettei valittajan laatujärjestelmäkuvaus olisi täyttänyt tarjouspyynnön soveltuvuusvaatimusta. Näin ollen hankintayksikkö on ylittänyt harkintavaltansa ja menetellyt virheellisesti, kun se on esittämillään perusteilla sulkenut valittajan tarjouskilpailusta sen laatujärjestelmää koskevan puuttuvan soveltuvuuden vuoksi."

KL-Kuntahankinnat Oy on 13.8.2018 julkaissut ennakkoilmoituksen vastaavasta oppikirjoja ja niihin liittyviä oheismateriaaleja koskevasta hankinnasta.

KL-Kuntahankinnat Oy on 29.8.2018 tehnyt Kirjavälitys Oy:n kanssa sopimuksen 17.1.2018 tehdyn oppikirjoja ja niihin liittyviä oheismateriaaleja koskevan väliaikaisen puitesopimuksen jatkamisesta. Sopimuksen kohdan 2 "Puitesopimuksen jatkosopimuksen tarkoitus" mukaan osapuolet mahdollistavat jatkosopimuksellaan puitejärjestelyyn sitoutuneiden asiakkaiden hankinnat siihen saakka, kunnes uuden kilpailutuksen puitesopimus on saatu solmittua.

Hankintayksikkö on 17.10.2018 päättänyt keskeyttää nyt muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään 11.10.2017 julkaistulla ja 25.10.2017 korjatulla hankintailmoituksella aloittamansa hankintamenettelyn. Hankintayksikkö on todennut kyseisessä päätöksessään muun ohella seuraavaa:

"KL-Kuntahankinnat Oy (jäljempänä Kuntahankinnat) keskeyttää oppikirjoja ja niihin liittyviä oheismateriaaleja koskevan hankintamenettelyn. Kuntahankinnat järjestää asiassa uuden tarjouskilpailun.

[ - - ]

Kuntahankinnat toteaa, että laatujärjestelmää koskeva soveltuvuusvaatimus on ollut siinä määrin epäselvä, ettei siitä ole ilmennyt yksiselitteisesti tarjoajille, millaista laatujärjestelmää tarjouspyynnössä on vaadittu. Tästä johtuen myöskään tarjoajat eivät ole tarjouksissaan pystyneet osoittamaan yksiselitteisesti, että heidän laatujärjestelmänsä täyttää sille tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset.

Markkinaoikeus on myös nostanut esille päätöksessään tarjouspyynnön epäselvyyden todetessaan, että tarjouspyynnössä ollut soveltuvuusvaatimus laatujärjestelmälle on ollut yleisluontoinen eikä siinä ole esitetty tarkempia vaatimuksia itse laatujärjestelmälle. Hankintayksikön vaatimus ISO 9000 sertifikaatin vaatimustasosta laatujärjestelmälle, ei ole tullut tarjouspyynnössä yksiselitteisesti ja selkeästi esille. Soveltuvuusvaatimuksen yleisluontoisuus ja epäselvyys on johtanut siihen, ettei soveltuvuusvaatimuksella ole voitu tehokkaasti arvioida ja tarkistaa tarjoajien soveltuvuutta hankintaan.

Edellä todetun perusteella Kuntahankinnat toteaa, että laatujärjestelmää koskevan soveltuvuusvaatimuksen epäselvyys on johtanut siihen, ettei tarjouspyyntö ole ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia eikä turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten käsittelyssä. Kysymyksessä oleva tarjouspyynnön epäselvyys on voinut vaikuttaa myös potentiaalisten tarjoajien osallistumiseen hankintaan. Kuntahankinnat toteaa, että tarjouspyynnön laadinnassa tapahtuneiden virheiden korjaaminen ei ole mahdollista muutoin kuin keskeyttämällä hankinta ja kilpailuttamalla se uudelleen.

Edellä esitetyillä perusteilla Kuntahankinnat toteaa, että sillä on hankintalain 125 §:n 1 momentissa mainittu todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankinta."

KL-Kuntahankinnat Oy:n toimitusjohtaja on 29.11.2018 irtisanonut KL-Kuntahankinnat Oy:n ja Kirjavälitys Oy:n välillä 29.8.2018 tehdyn väliaikaisen puitesopimuksen.

KL-Kuntahankinnat Oy on 21.12.2018 tehnyt Kirjavälitys Oy:n kanssa oppikirjojen ja niihin liittyvien oheismateriaalien toimittamisesta uuden väliaikaisen puitesopimuksen. Sopimuksen kohdassa 5 "Sopimuskausi ja puitesopimuksen irtisanominen" on todettu seuraavaa:

"Tarjouskilpailun 17.10.2018 tehdystä keskeytyspäätöksestä on valitettu markkinaoikeuteen. Hankinta järjestetään väliaikaisesti toimittajalta valitusprosessin käsittelyn ajaksi hankintalain 153 § mukaisesti.

Mikäli markkinaoikeus tai mahdollisen muutoksenhaun jälkeen myöhemmin korkein hallinto-oikeus antaa asiassa ratkaisun, jolla valituksen alaista päätöstä joudutaan muuttamaan, on hankintayksiköllä oikeus irtisanoa ilman korvausta tämä väliaikainen puitesopimus päättymään välittömästi."

Asian arviointi hankintamenettelyn keskeyttämisen osalta

Asiassa on ensinnäkin kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn.

Hankintayksikkö on tehnyt hankinnan keskeyttämisestä hankintalain 125 §:n mukaisen päätöksen.

Hankintayksikkö on päätöksessään perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä sillä, että tarjouspyynnössä asetettu soveltuvuusvaatimus on ollut epäselvä ja yleisluontoinen. Tämä on hankintayksikön mukaan johtanut siihen, ettei soveltuvuusvaatimuksella ole voitu tehokkaasti arvioida ja tarkistaa tarjoajien soveltuvuutta hankintaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen voimassaoloa. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn keskeyttämispäätöksen perusteluissa on riittävän yksityiskohtaisesti selostettu ne syyt, joiden vuoksi hankintayksikkö on päättänyt keskeyttää hankinnan. Edelleen markkinaoikeus katsoo, että edellä selostettuja hankintayksikön hankintamenettelyn keskeyttämiselle esittämiä perusteita on pidettävä kysymyksessä olleessa hankinnassa hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettuna todellisena ja perusteltuna syynä hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Markkinaoikeuden edellä mainittu päätös numero 364/18, jolla hankintayksikön 12.12.2017 tekemä hankintapäätös on kumottu ja asia on palautettu hankintamenettelyyn, ei ole merkinnyt sitä, etteikö hankintayksiköllä olisi ollut lainmukaisten edellytysten täyttyessä oikeutta keskeyttää hankintamenettelyä markkinaoikeuden mainitun päätöksen jälkeen. Markkinaoikeuden mainitussa päätöksessä on arvioitu hankintayksikön toimintaa valituksessa esitettyjen väitteiden perusteella siinä menettelyssä, joka on päättynyt markkinaoikeuden kumoamaan hankintapäätökseen. Asiassa ei ole ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi katsottava, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syynä tosiasiallisesti olisi ollut valittajaa syrjivä tai muutoin epätasapuolinen kohtelu taikka että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään ylittänyt harkintavaltansa.

Edellä esitetyn huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut keskeyttää hankintamenettelyn mainitsemillaan perusteilla.

Asian arviointi hankinnan väliaikaisen järjestämisen ja uhkasakon tuomitsemista koskevan vaatimuksen osalta

Markkinaoikeus on edellä mainitulla päätöksellään numero 364/18 kumonnut KL-Kuntahankinnat Oy:n 12.12.2017 tekemän hankintapäätöksen sekä kieltänyt KL-Kuntahankinnat Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta hankintapäätöstä muutoin täytäntöön asettamansa 1.000.000 euron sakon uhalla. Markkinaoikeuden päätöksen mukaan, mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa oppikirjoja ja niihin liittyviä oheismateriaaleja koskevan hankinnan esillä olleen tarjouskilpailun perusteella, sen on meneteltävä ottaen huomioon sanotussa päätöksessä mainitut seikat.

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus tuomitsee hankintayksikölle edellä mainitussa markkinaoikeuden päätöksessä asetetun 1.000.000 euron uhkasakon maksettavaksi ja määrää hankintayksikölle uuden, korkeamman uhkasakon.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole noudattanut sille edellä mainitussa markkinaoikeuden päätöksessä numero 364/18 asetettuja velvoitteita, vaan on tosiasiassa pannut täytäntöön 12.12.2017 tekemänsä hankintapäätöksen. Lisäksi valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on suorittanut laittoman suorahankinnan ja että hankintayksikön menettelyssä ei ole ollut kysymys hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä. Hankinnan väliaikaisen järjestämisen edellytyksenä on valittajan mukaan se, että tuomioistuimen päätöksessä on nimenomaisesti edellytetty, että hankintayksikkö järjestää hankinnasta uuden tarjouskilpailun, mutta että edellä mainitussa markkinaoikeuden päätöksessä numero 364/18 ei tällaista edellytystä ole ollut. Vielä valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole pyrkinyt korjaamaan hankintamenettelyssään ollutta virhettä markkinaoikeuden edellyttämällä tavalla, vaan on viivytellyt hankintamenettelyssä olleen virheen korjaamisessa kohtuuttoman kauan ja jatkanut hankintaa koskevaa väliaikaista sopimustaan.

Hankintayksikkö on esittänyt, että uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi ei ole asiassa perusteita, koska hankintayksikkö ei ole markkinaoikeuden kumoaman hankintapäätöksen perusteella tehnyt hankintasopimusta tai pannut hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön. Hankintayksikön mukaan hankinnassa on voitu käyttää väliaikaisjärjestelyjä, koska kysymys on hankinnasta, jota ei sen luonteen vuoksi ole voitu lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Hankintayksikkö on ilmoittanut luopuneensa hankintaa koskevan uuden kilpailutuksen järjestämisestä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi valittajan hankintamenettelyn keskeyttämisen johdosta esittämien vaatimusten vuoksi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on hankintalain 153 §:n nojalla oikeus järjestää hankinta muutoksenhaun ajaksi väliaikaisesti, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Väliaikaisjärjestelyt eivät saa estää sitä, että valittajan vaatimuksesta hankintayksikön päätös voidaan markkinaoikeuden päätöksellä kumota ja hankintayksikköä kieltää noudattamasta virheellistä menettelyä sekä velvoittaa korjaamaan virheellinen menettelynsä.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä olevien oppikirjojen ja niihin liittyvien oheismateriaalien hankinnoissa on kysymys sellaisista tavarahyödykkeistä, joita hankintayksikön asiakkaat tarvitsevat koko ajan toiminnassaan ja joiden hankkiminen on ollut välttämätöntä pakollisen oppivelvollisuuden toteuttamisen keskeytymättömäksi järjestämiseksi. Väliaikaisjärjestelyjen käyttämisen edellytykseksi ei ole asetettu sitä, että tuomioistuimen päätöksessä olisi edellytetty, että hankintayksikkö järjestää hankinnasta uuden tarjouskilpailun. Hankintayksikkö on siten voinut järjestää kysymyksessä olevan hankinnan väliaikaisesti hankintalain 153 §:ssä tarkoitetuin tavoin markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

Asiassa on vielä arvioitava, onko hankintayksikkö viivytellyt hankinnan uudelleen kilpailuttamisessa tarpeettomasti siten, että hankintayksikkö ei ole voinut perustaa tekemiään hankintoja hankinnan väliaikaista järjestämistä koskevaan hankintalain 153 §:n säännökseen, ja onko edellä mainitussa markkinaoikeuden päätöksessä numero 364/18 hankintayksikölle asetettu uhkasakko tuomittava maksettavaksi.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella se, että hankintayksikkö ei ole toteuttanut hankinnan uudelleen kilpailutusta 17.10.2018 tekemänsä hankinnan keskeyttämispäätöksen jälkeen, on johtunut nyt kysymyksessä olevasta valituksesta, jossa valittaja on muun ohella vaatinut, että hankintayksikön ei sallita aloittaa uudelleen kilpailutusta, ja siitä, että hankintayksikkö on odottanut markkinaoikeuden ratkaisevan valituksen johdosta kysymyksen hankintamenettelyn keskeyttämisen lainmukaisuudesta. Menestyessään keskeyttämispäätöksestä tehty valitus voisi johtaa keskeyttämispäätöksen kumoamiseen ja asian palauttamiseen aiempaan hankintamenettelyyn, jolloin mahdollisen uuden hankintamenettelyn lisäksi vireillä olisi saattanut olla samaa kohdetta koskeva saman hankintayksikön aiempi hankintamenettely.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on edellä kuvatussa tilanteessa voinut järjestää kysymyksessä olevan hankinnan väliaikaisesti hankintalain 153 §:ssä tarkoitetuin tavoin keskeyttämispäätöksestä tehdyn valituksen markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Hankintayksikkö ei ole viivytellyt hankinnan kilpailuttamisessa tarpeettomasti siten, että hankintayksikön toteuttamissa väliaikaisjärjestelyissä ei olisi ollut kysymys hankintalain 153 §:n mukaisesta hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä. Asiaa ei ole perusteita arvioida toisin siitä syystä, että hankintayksikkö on edellä mainitun markkinaoikeuden päätöksen numero 364/18 jälkeen ennen keskeytyspäätöstä ja nyt kyseessä olevan valituksen vireille panemista julkaissut 13.8.2018 hankintaa koskeneen ennakkoilmoituksen.

Uhkasakon tuomitseminen maksettavaksi edellyttää, että asetettua päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole ollut pätevää syytä. Edellä mainitussa markkinaoikeuden päätöksessä numero 364/18 hankintayksikölle asetetun päävelvoitteen sisältönä on ollut se, että hankintayksikköä on sakon uhalla kielletty tekemästä hankintasopimusta 12.12.2017 tehdyn hankintapäätöksen perusteella tai panemasta kyseistä hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön.

Markkinaoikeus on edellä katsonut, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn 17.10.2018 tekemällään päätöksellä. Hankintamenettelyn keskeyttäminen on tarkoittanut sitä, että hankintayksikön 12.12.2017 tekemän hankintapäätöksen perusteella ei ole tehty hankintasopimusta eikä mainittua hankintapäätöstä ole pantu muutoinkaan täytäntöön.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole laiminlyönyt noudattaa edellä mainitussa markkinaoikeuden päätöksessä numero 364/18 asetettuja päävelvoitteita uhkasakkolain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole perusteita tuomita asetettua uhkasakkoa maksettavaksi.

Hyvitysmaksuvaatimus

Markkinaoikeus on edellä katsonut, että hankintayksikön 12.12.2017 tekemän hankintapäätöksen perusteella ei ole tehty hankintasopimusta, eikä sitä ole pantu muutoinkaan täytäntöön, vaan kyseinen hankintamenettely on hankintasäännösten mukaisesti keskeytetty hankintayksikön 17.10.2018 tekemällä päätöksellä. Markkinaoikeus voi hankintalain 154 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Koska hankintamenettely on asianmukaisesti keskeytetty, ei asia voi tulla arvioitavaksi hyvitysmaksuasiana.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, eikä asiassa ole esitetty perusteita uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi. Valitus ja vaatimus uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen ja Suomen Kirjastopalvelu Oy:n vaatimuksen uhkasakon tuomitsemisesta maksettavaksi.

Markkinaoikeus velvoittaa Suomen Kirjastopalvelu Oy:n korvaamaan KL-Kuntahankinnat Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.045 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen hankintapäätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta Suomen Kirjastopalvelu Oy:n vaatimuksesta raukeaa.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Pasi Yli-Ikkelä ja Markus Ukkola.

HUOMAA

Päätöksestö on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.


 
Julkaistu 26.11.2019