MAO:495/19

Helsingin kaupunki - etäpalveluihin käytettävä videoneuvottelupalvelu

julkinen hankinta - valituksen tutkiminen - poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta - tarjousten täsmentäminen - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2019/14
Antopäivä: 21.11.2019

Asian tausta

Helsingin kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) palvelukeskusliikelaitos on ilmoittanut 5.9.2018 julkaistulla ja 12.9.2018 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta etäpalveluihin käytettävän videoneuvottelupalvelun hankinnasta neljän kuukauden sopimuskaudelle sekä kahdelle 22 kuukauden pituiselle optiokaudelle.

Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitoksen johtokunta on 20.12.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 40 valinnut Arcturia Oy:n tarjouksen.

Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitoksen johtokunta on 8.2.2019 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 3 hylännyt VideoVisit Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 900.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

VideoVisit Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 240.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.687,50 eurolla.

Perusteet

Palvelun tuottaminen kannattavasti ei ole mahdollista kahden halvimman tarjouksen hinnoilla. On epäuskottavaa tai jopa mahdotonta, että nämä kaksi tarjoajaa kykenisivät suoriutumaan tarjoamillaan hinnoilla palvelun tuottamisesta tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla, kun otetaan huomioon, että esimerkiksi pelkästään vaatimusmäärittelyn täyttävän taustajärjestelmän arvonlisäverottomat kuukausikustannukset ovat 2.000 käyttäjälle vähintään 8.000 euroa ja tallennus- ja arkistointipalvelun osalta vähintään 4.000–5.000 euroa. Hankintayksikön on täytynyt olla tästä tietoinen, ja sen olisi tullut heti tällä perusteella hylätä kaksi halvinta tarjousta.

Valittajan tarjous on ainoana tarjouksena täyttänyt kaikki tarjouspyynnössä hankinnan kohteelle asetetut vaatimukset.

Tarjouspyynnössä on edellytetty hoitajakäyttäjien osalta videoneuvottelupalvelujärjestelmältä ominaisuutta, joka mahdollistaa ryhmäistunnot siten, että ammattilainen voi hallinnoida istunnon osallistujien näkymää. Ryhmäistuntoon osallistuvan asiakkaan kohdalla on tullut olla mahdollisuus hallinnoida sitä, näkeekö ja kuuleeko asiakas koko ryhmän vai pelkästään ammattilaisen. Yksittäisiä osallistujia on tullut myös kyetä mykistämään tarvittaessa. Ryhmäistunnosta on lisäksi tullut pystyä irrottamaan osallistuja ammattilaisen kanssa kahdenkeskiseen keskusteluun, jota muut osallistujat eivät näe tai kuule. Ryhmäistuntoihin on tullut olla mahdollista liittää 1–50 yhtäaikaista osallistujaa. Ainostaan valittajan tarjoama ratkaisu on sisältänyt vaaditun ominaisuuden. Tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan ja kolmanneksi sijoittuneen tarjoajan tarjoamat järjestelmät ovat perustuneet ohjelmistoon, johon vaadittua ominaisuutta ei sisälly, eikä sitä ole ilman kohtuuttomia panostuksia mahdollista kehittää. Toiseksi sijoittuneen tarjoajan järjestelmä on oletettavasti perustunut videoalustaan, joka ei mahdollista 50 samanaikaisen käyttäjän videoyhteyksiä. Kyseisen tarjouksen alhainen hinta on ollut erityinen syy epäillä, onko asiaan kiinnitetty riittävää huomiota.

Tarjouspyynnön mukaan videoneuvottelupalvelujärjestelmän pääkäyttäjien on tullut pystyä määrittelemään käyttäjä- tai ryhmätasolla käytössä olevat ominaisuudet ja rajoitukset. Järjestelmän on tullut mahdollistaa niin kutsuttu federaatiomalli, eli käyttäjät on tullut olla jaettavissa eri organisaatioihin ja oikeuksia organisaatioiden välillä on tullut pystyä hallinnoimaan pääkäyttäjätasolla. Suomessa markkinoilla olevista etähoitoratkaisuista ainoastaan valittajan tarjoama palvelu täyttää federaatiomallin käyttämistä koskevan vaatimuksen. Tarjouspyynnön mukaan mainitun ominaisuuden olisi tullut olla olemassa tarjoushetkellä, mutta hankintayksikkö on antanut voittaneelle tarjoajalle mahdollisuuden kehittää kyseinen ominaisuus myöhemmin. Vain valittajan tarjous on täyttänyt mainitun vaatimuksen.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitoksen johtokunnan hankintapäätöksen 20.12.2018 § 40 ja hylkää valituksen siltä osin kuin siinä on esitetty muihin tarjouksiin kuin tarjouskilpailun voittaneen Arcturia Oy:n tarjoukseen kohdistuvia vaatimuksia.

Perusteet

Hankintayksikkö on toiminut virheellisesti siltä osin kuin se on hyväksynyt valituksi tulleen tarjouksen. Voittaneelle tarjoajalle on tarjoutunut tilaisuus muuttaa tarjoushintaansa tarjousten antamiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen, kun hankintayksikkö on pyytänyt siltä selvitystä alhaisen hinnoittelun perusteista. Voittaneen tarjoajan hinnoittelustaan antaman selvityksen mukaan sen alkuperäisessä tarjouksessa on erehdyksessä annettu väärä hinta. Voittanut tarjoaja on selvityksensä yhteydessä laskenut tarjoukselleen uuden hinnan eli antanut tosiasiassa uuden tarjouksen, jota hankintayksikkö ei olisi saanut hyväksyä mukaan tarjousvertailuun.

Hankintayksiköllä ei ole enää tässä vaiheessa hankintasäännösten mukaista oikeutta itseoikaisuun, joten hankintapäätöksen kumoaminen edellyttää markkinaoikeuden ratkaisua. Hankintapäätös tulisi edellä mainitun virheen vuoksi kumota.

Hankintayksikkö ei ole pitänyt tarpeellisena selvittää muiden kuin voittaneen tarjoajan tarjouksen alihintaisuutta. Valittaja on perustellut toiseksi halvimman tarjouksen alihintaisuudesta esittämäänsä väitettä kuluarvioillaan, jotka se on tehnyt omaan hinnoitteluunsa ja palvelun tuottamiseen käyttämäänsä teknologiaan perustuen. Valittajan arvioihin perustuvien laskelmien perusteella ei voida päätellä, etteikö tarjouskilpailussa toiseksi tullut tarjoaja pystyisi tuottamaan palvelua ilmoittamallaan valittajan tarjousta halvemmalla hinnalla. Hankintayksiköllä ei edelleenkään ole mitään syytä epäillä toiseksi halvimman tarjouksen olevan alihintainen.

Tarjoajat ovat ilmoittaneet palvelunsa täyttävän tarjouspyynnössä asetetut vaatimukset. Hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan ilmoitukseen, eikä hankintayksikölle ole ilmennyt aihetta epäillä tarjoajien ilmoituksia vaatimusten täyttymisestä. Hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössään edellyttänyt, että vaatimusten olisi täytyttävä jo tarjoushetkellä vaan päinvastoin todennut tarjouspyynnön liitteenä olleessa palvelukuvauksessa, että palvelun on vastattava tarjouspyynnön vaatimusmäärittelyihin ja oltava käytettävissä sekä toimiva ja toimintavarma välittömästi sopimuskauden alkaessa. Hankintayksiköllä ei siten ole ollut perusteita sulkea tarjouksia tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisuuden perusteella.

Kuultavan lausunto

Arcturia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 440 eurolla viivästyskorkoineen.

Valituksessa esitetty väite Arcturia Oy:n tarjouksen alihinnoittelusta on perusteeton. Arcturia Oy:n tarjouksessaan tarjoama ratkaisu on lisäksi ollut kaikilta osin tarjouspyynnön mukainen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on suljettava tarjouskilpailusta hankintayksikön vastineessaan voittaneen tarjoajan tarjouksesta antamien uusien tietojen vuoksi. Kyseiset tiedot eivät ole olleet valitusta tehtäessä valittajan tiedossa.

Muut kirjelmät

Kuultava on vaatinut, että markkinaoikeus jättää tutkimatta tai toissijaisesti hylkää hankintapäätöksen kumoamista koskevan hankintayksikön vaatimuksen ja velvoittaa hankintayksikön korvaamaan kuultavalle vaatimukseen vastaamisesta aiheutuneet arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 880 eurolla.

Hankintayksikön vastineessaan esittämässä hankintapäätöksen kumoamisvaatimuksessa on kysymys itsenäisestä valituksesta, joka on toimitettu markkinaoikeudelle vasta sen jälkeen, kun valitusaika muutoksenhaun kohteena olevaan hankintapäätökseen on päättynyt. Hankintapäätöksen kumoamista koskeva hankintayksikön vaatimus on näin ollen jätettävä tutkimatta. Hankintayksiköllä olisi ollut oikeus oma-aloitteeseen hankintaoikaisuun.

Hankintayksikön vastineessa on vaadittu hankintapäätöksen kumoamista olennaisesti eri perusteella kuin valittajan valituksessa. Valittajan valituksessaan esittämät kumoamisperusteet eivät liity välillisestikään hankintayksikön vastineessaan esittämiin perusteisiin. Mikäli hankintayksiköllä katsottaisiin olevan mahdollisuus vaatia oman päätöksensä kumoamista markkinaoikeudessa vireillä olevassa asiassa itsenäisin perustein, valituksen määräaikaa koskevat säännökset menettäisivät merkityksensä siitä huolimatta, että markkinaoikeudella on laaja toimivalta tutkia asia.

Toissijaisesti hankintapäätöksen kumoamista koskeva hankintayksikön vaatimus on hylättävä. Vaikka kuultavan on sallittu korjata sen tarjoukseen jäänyt laskuvirhe, kuultavalle ei ole tarjoutunut tilaisuutta muuttaa tarjoustaan kielletyllä tavalla. Kuultava on korjannut vain tarjouksen hinnoittelussa tapahtuneen laskuvirheen, eikä tarjousta ole miltään muulta osin muutettu edullisemmaksi tai epäedullisemmaksi kenenkään toisen tarjouskilpailuun osallistuneen kannalta. Kuultava ei ole selvityspyyntöön vastatessaan voinut tietää, minkä sisältöisiä muut tarjoukset ovat. Hankintayksikön olisi tullut heti sulkea kuultavan tarjous tarjouskilpailusta, jos kysymys on sen mukaan ollut kielletystä tarjouksen muuttamisesta. Tarjoajan on voitava luottaa tarjouksensa hyväksyttävyyteen viimeistään sen jälkeen, kun hankintaoikaisun määräaika on päättynyt.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se ei ole tehnyt itsenäistä valitusta omasta hankintapäätöksestään vaan toimittanut valituksen johdosta vastineen. Vastinetta ei pidä jättää huomioon ottamatta sillä perusteella, että kysymyksessä olisi liian myöhään tehty valitus. Hankintayksikkö on todennut vastineessaan hankintamenettelyssä tapahtuneen virheen, minkä vuoksi se ei ole vastustanut valittajan esittämää vaatimusta hankintapäätöksen kumoamisesta. Hankintayksikkö olisi luonnollisesti korjannut hankintamenettelyssä tapahtuneen virheen hankintaoikaisuna, jos se olisi ollut hankintasäännösten mukaan mahdollista.

Hankintamenettely on ollut virheellistä, ja hankintapäätös on myös hankintayksikön näkemyksen mukaan kumottava. Hankintayksikkö pitää tästä syystä perusteltuna, että se joutuu korvaamaan osan valittajalle aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista. Valittajan tulee kuitenkin vastata oikeudenkäyntikuluistaan siltä osin kuin sen väitteet eivät menesty. Hankintayksikkö hyväksyy, että se joutuu korvaamaan puolet valittajan oikeudenkäyntikuluista. Sen sijaan kuultavan oikeudenkäyntikulujen korvaamiselle ei ole perusteita. Kuultavan on tullut olla viimeistään lisäkirjelmänsä laatimisajankohtana tietoinen siitä, että sen jälkikäteen tekemän tarjouksen hyväksyminen on ollut virheellistä.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Vaatimusten tutkiminen

Valittaja on valituksessaan 17.1.2019 vaatinut Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitoksen johtokunnan hankintapäätöksen 20.12.2018 § 40 kumoamista ja perustanut vaatimuksensa siihen, että voittaneen tarjoajan tarjous ja seuraavaksi halvin tarjous ovat olleet hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia ja valittajan tarjousta lukuun ottamatta kaikki muut tarjoukset tarjouspyynnön vastaisia. Vastaselityksessään valittaja on ilmoittanut vetoavansa valituksensa perusteena myös hankintayksikön vastineessaan voittaneen tarjoajan tarjouksesta esittämiin perusteisiin.

Hankintayksikkö on markkinaoikeuteen 4.4.2019 toimittamassaan vastineessa vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valittajan muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen sillä perusteella, että voittanut tarjoaja on muuttanut tarjoushintaansa tarjousten antamiselle varatun määräajan päättymisen jälkeen. Hankintayksikön mukaan markkinaoikeuden tulisi tällä perusteella kumota hankintapäätös, koska hankintayksiköllä ei enää ole mahdollisuutta korjata hankintapäätöstään itseoikaisuna. Hankintayksikkö on vastineessaan lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valittajan valituksessa muiden tarjoajien tarjouksista esitetyt väitteet ja vaatimukset.

Tarjouskilpailun voittanut Arcturia Oy on esittänyt, että edellä mainitussa hankintapäätöksen kumoamista koskevassa hankintayksikön vaatimuksessa on kysymys itsenäisestä, valitusajan päättymisen jälkeen markkinaoikeuteen toimitetusta valituksesta, joka on jätettävä markkinaoikeudessa tutkimatta tai hylättävä. Kuultavan mukaan hankintayksikön vastineessa on vaadittu hankintapäätöksen kumoamista olennaisesti eri perusteella kuin valittajan valituksessa, ja mikäli hankintayksiköllä katsottaisiin olevan mahdollisuus vaatia oman päätöksensä kumoamista markkinaoikeudessa vireillä olevassa asiassa itsenäisin perustein, valituksen määräaikaa koskevat säännökset menettäisivät merkityksensä.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 145 §:n 1 momentin mukaan hankintaa koskevan asian voi saattaa markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen se, jota asia koskee.

Hankinta-asian käsittelyyn markkinaoikeudessa sovelletaan hankintalain säännösten lisäksi hankintalain 167 §:n 1 momentin mukaan hallintolainkäyttölakia.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Hallintolainkäyttölain 27 §:n 1 momentin mukaan valittaja saa valitusajan päättymisen jälkeen esittää vireillä olevassa asiassa ainoastaan sellaisen uuden vaatimuksen, joka perustuu olosuhteiden muutokseen tai valitusajan päättymisen jälkeen valittajan tietoon tulleeseen seikkaan. Pykälän 2 momentin mukaan valittaja saa esittää valitusajan päättymisen jälkeen vireillä olevassa asiassa uusia perusteita vaatimuksensa tueksi, jollei asia sen johdosta muutu toiseksi.

Hankintalain 133 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi itse ottaa hankintapäätöksen tai ratkaisun korjattavakseen 90 päivän kuluessa siitä, kun hankintaoikaisun kohteena oleva päätös tai ratkaisu on tehty.

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on määräajassa tekemässään valituksessa vaatinut muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, jolla voittanut tarjoaja on valittu hankinnan toteuttajaksi, kumoamista ja voittaneen tarjoajan tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta. Valittaja on vastaselityksessään vedonnut myös muihin voittaneen tarjoajan tarjousta koskeviin seikkoihin. Asia ei ole muuttunut toiseksi sen johdosta, että valittaja on esittänyt vastaselityksessään uuden perusteen valituksessa esittämiensä vaatimusten tueksi.

Asiassa ei sen sijaan ole hankintalain tai hallintolainkäyttölain säännöksistä johtuvia perusteita tutkia hankintamenettelyn lainmukaisuutta hankintapäätöksen kumoamista koskevan hankintayksikön vaatimuksen perusteella. Tältä osin ei ole merkitystä sillä seikalla, että hankintayksikkö ei hankintalain 133 §:n 2 momentissa säädetty 90 päivän määräaika huomioon ottaen ole enää vaatimuksensa esittämishetkellä voinut ottaa hankintapäätöstään itse korjattavakseen. Hankintapäätöksen kumoamista koskeva hankintayksikön vaatimus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa esitettyjen väitteiden perusteella asiassa on kysymys siitä, olisiko muiden tarjoajien kuin valittajan tarjous tullut sulkea tarjouskilpailusta valittajan esittämin perustein.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta. Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jos jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään puutteellisia tai virheellisiä tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 173 ja 174) mukaan hankintayksiköille annetaan nykyistä laajemmat mahdollisuudet pyytää ehdokkaita ja tarjoajia toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään puutteellisia tai virheellisiä tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Vaikka lähtökohtana hankintamenettelyissä on 1 momentin mukaisesti osallistumishakemusten ja tarjousten lopullisuus, tarjousmenettelyn joustavuuden ja sujuvuuden kannalta on tarkoituksenmukaista mahdollistaa ehdokkaiden ja tarjoajien antamissa asiakirjoissa olevien epäolennaisten puutteiden, ristiriitojen ja virheiden korjaaminen. Säännös mahdollistaa myös sen, ettei hankintayksiköllä ole velvollisuutta hylätä tarjouksia kokonaisuuden kannalta vähämerkityksellisten virheiden tai puutteiden takia.

Esitöiden mukaan tarjousten täsmentäminen ja täydentäminen on sallittua, jos kysymys on epäolennaisesta puutteesta, ristiriidasta taikka virheestä. Sallittua on esimerkiksi pyytää tarjoajaa korjaamaan tarjouksessa oleva muotovirhe, kuten puuttuva allekirjoitus taikka täydentämään puuttuva tarjouksen voimassaoloa koskeva tieto. Sallittua on lisäksi pyytää tarjoajaa täsmentämään hinnoittelua koskeva virhe, kuten väärä valuutta taikka hinnoitteluyksikkö taikka ilmeinen hinnan suuruusluokkaa koskeva virhe kuten pilkkuvirhe, joka on esimerkiksi pääteltävissä muusta tarjouksesta. Samaten hankintayksikkö voi antaa tarjoajan täydentää tarjoustaan sellaisten puuttuvien hintojen osalta, jotka eivät ole kokonaisuuden kannalta olennaisia. Tällaisia ovat esimerkiksi hinnat, joita ei käytetä tarjousten vertailussa taikka osahinnat, joiden merkitys hintavertailussa on hyvin pieni. Tarjoajaa voidaan pyytää myös täsmentämään tarjoustaan sellaisten tarjouspyynnön vastaisuuksien vuoksi, jotka eivät ole olennaisia. Tällainen voi olla esimerkiksi tarjouspyynnöstä poikkeava maksuehto. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa myös toimittamaan tarjouksesta puuttuvan liitteen, jota ei käytetä tarjousten vertailussa ja jolla ei ole olennaista merkitystä, mutta joka on tarpeen esimerkiksi hankintasopimuksen tekemistä varten.

Esitöissä on edelleen tarjousten täsmentämiseen ja täydentämiseen liittyvän hankintayksikön harkintavallan rajoittamisen osalta todettu, että hankintayksikön ei kuitenkaan tule sallia osallistumishakemusten taikka tarjousten olennaista muuttamista. Sallittua ei ole pyytää täsmennyksiä, korjauksia ja täydennyksiä siten, että menettelyllä on olennainen vaikutus ehdokkaan tai tarjoajan asemaan. Siten hankintayksikön ei ole sallittua pyytää tarjoajaa täydentämään tarjousta tarjousajan päättymisen jälkeen esimerkiksi pyytämällä tarjoajaa vaihtamaan tarjotun tarjouspyynnön vastaisen tuotteen taikka toimittamaan tarjousten vertailussa käytettävän merkityksellisen hinta- tai puuttuvan laatutiedon. Hankintayksikkö ei voi myöskään pyytää tarjoajaa toimittamaan kokonaan puuttuvaa olennaista asiakirjaa, joka olisi tullut liittää tarjoukseen.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205 ja 206) mukaan hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen. Toisin kuin poissulkemisperusteissa ja soveltuvuusvaatimuksissa, joissa selvitykset vaaditaan vasta tarjouskilpailun voittajalta, hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten taustojen selvittäminen on tehtävä kaikilta tarjoajilta, joiden tarjoukset ovat hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen muuttaminen

Valittaja on esittänyt, että voittanut tarjoaja on hankintasäännösten vastaisesti muuttanut tarjoustaan.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia etäpalveluihin käytettävästä videoneuvottelupalvelusta ja saanut tarjouskilpailun perusteella neljä tarjousta. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valinnassa on käytetty tarjouspyyntöasiakirjojen mukaisesti perusteena halvinta hintaa. Tarjouskilpailun on voittanut hinnaltaan halvimpana Arcturia Oy, jonka tarjouksen kokonaishinnaksi on ilmoitettu tarjousten vertailutaulukossa 580.640 euroa.

Hankintamenettelyä koskevasta selvityksestä käy kuitenkin ilmi, että voittanut tarjoaja on antanut tarjouspyynnössä asetetussa määräajassa hankintayksikölle tarjouksen, jonka kokonaishinnaksi on tarjouksessa ilmoitettu 126.080 euroa.

Hankintayksikkö on tarjoukset saatuaan toimittanut Arcturia Oy:lle tarjouksen alhaista hinnoittelua koskevan lisäselvityspyynnön. Arcturia Oy on vastannut selvityspyyntöön ilmoittamalla laskeneensa inhimillisen erehdyksen vuoksi tarjouksensa hinnoittelun väärin ja korjaamalla tarjouslaskelmiaan. Hankintayksikkö on käyttänyt tarjousten vertailussa Arcturia Oy:n lisäselvitysvaiheessa ilmoittamaa kokonaishintaa, joka on ollut 580.640 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaate edellyttää, että tarjouksia arvioidaan lähtökohtaisesti sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämiselle asetetussa määräajassa eikä tarjoajalle anneta mahdollisuutta tarjouksensa olennaiseen muuttamiseen. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 10.10.2013, Manova, C-336/12, EU:C:2013:647, 36 kohta) on katsottu, että tarjouksen täsmennyspyyntö ei saa johtaa siihen, että asianomainen tarjoaja esittää tosiasiallisesti uuden tarjouksen.

Markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan tarjoukseensa tekemässä muutoksessa ei ole ollut kysymys alkuperäisessä tarjouksessa olleiden epäolennaisten puutteiden, ristiriitojen tai virheiden korjaamisesta vaan tarjouksen olennaisesta muuttamisesta ja tosiasiallisesti uuden tarjouksen antamisesta. Hankintayksikkö on siten menetellyt virheellisesti, kun se on hankintapäätöksellään valinnut voittaneen tarjoajan tarjouksen, jota on hankintasäännösten vastaisesti olennaisesti muutettu tarjousajan päättymisen jälkeen.

Poikkeuksellisen alhaiset tarjoushinnat

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut sulkea voittaneen tarjoajan tarjous ja toiseksi halvin tarjous tarjouskilpailusta hinnoiltaan poikkeuksellisen alhaisina.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se ei ole pitänyt tarpeellisena selvittää muiden kuin voittaneen tarjoajan tarjouksen alihintaisuutta. Hankintayksikön mukaan voittaneen tarjoajan tarjouksessaan ilmoittama alkuperäinen tarjoushinta on ollut 126.080 euroa. Tarjousvertailussa toiseksi sijoittuneen tarjouksen hinta on ollut 581.840 euroa. Kolmanneksi sijoittuneen tarjoajan ja neljänneksi sijoittuneen valittajan tarjousten hinnat ovat olleet hieman yli miljoona euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioimisessa harkintavaltaa. Tarjousten väliset suuretkaan hintaerot eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia.

Muutoksenhaun kohteena olevasta hankintapäätöksestä, jolla Arcturia Oy on valittu hankinnan toimittajaksi, ei ilmene, miten hankintayksikkö on arvioinut selvityspyyntönsä kohteena ollutta Arcturia Oy:n alkuperäisen tarjouksen poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttanutta kokonaishintaa. Mikäli hankintayksikkö on arvioinut alkuperäisen tarjouksen kokonaishinnan poikkeuksellisen alhaiseksi, hankintayksikön olisi tullut sulkea voittanut tarjoaja tarjouskilpailusta.

Markkinaoikeus katsoo, että asiassa esitetyn selvityksen perusteella hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa arvioida, että toiseksi sijoittunut tarjoaja voi suoriutua hankinnan toteuttamisesta lakisääteisiä velvoitteita noudattaen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti tai muita tarjoajia kohtaan syrjivästi, kun se ei ole pyytänyt tarjousvertailussa toiseksi sijoittuneelta tarjoajalta selvitystä tarjotuista hinnoista tai kustannuksista ja sulkenut kyseistä tarjousta tarjouskilpailusta poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella.

Tarjousten tarjouspyynnönmukaisuus

Valittaja on vielä esittänyt, että valittajan tarjouksesta poiketen yksikään kolmesta muusta tarjouksesta ei ole täyttänyt tarjouspyynnön ryhmäistuntoja ja federaatiomallia koskevia pakollisia vaatimuksia 3 ja 14. Valittaja on perustanut tarjousten tarjouspyynnönvastaisuutta koskevat väitteensä siihen, että muiden tarjoajien tarjoamissa järjestelmissä ei olisi vaadittuja ryhmäistunto- ja federaatiomalliominaisuuksia ja että ainakaan vaadittuja ominaisuuksia ei ole ollut tarjoajien järjestelmissä vielä tarjoushetkellä.

Tarjouspyynnön liitteenä 2 on ollut lomake, jossa on eritelty etäpalveluihin käytettävää videoneuvottelupalvelua koskevat pakolliset vaatimukset.

Kyseisen liitteen kohdan "Kuvaus järjestelmä / pääkäyttäjä (Arvioitu käyttäjämäärä 20 kpl)" alakohdassa 14 on todettu seuraavaa:

"Videoneuvottelupalvelujärjestelmän pääkäyttäjien tulee pystyä määrittelemään käyttäjä- tai ryhmätasolla käytössä olevat ominaisuudet ja rajoitukset. Järjestelmän tulee mahdollistaa nk. federaatiomalli eli käyttäjien tulee olla jaettavissa eri organisaatioihin ja oikeuksia organisaatioiden välillä tulee pystyä hallinnoimaan pääkäyttäjätasolla."

Kyseisen liitteen kohdan "Kuvaus hoitajakäyttäjä (Arvioitu käyttäjämäärä 100 kpl)" alakohdassa 3 on todettu seuraavaa:

"Videoneuvottelupalvelujärjestelmän on mahdollistettava ryhmäistunnot siten, että ammattilainen voi hallinnoida istunnon osallistujien näkymää. Ryhmäistuntoon osallistuvan asiakkaan kohdalla on oltava mahdollisuus hallinnoida sitä, näkeekö ja kuuleeko asiakas koko ryhmän vai pelkästään ammattilaisen.
Yksittäisiä osallistujia on myös kyettävä mykistämään tarvittaessa. Ryhmäistunnosta on myös pystyttävä irrottamaan osallistuja ammattilaisen kanssa kahdenkeskiseen keskusteluun, jota muut osallistujat eivät näe tai kuule. Ryhmäistuntoihin tulee olla mahdollista liittää 1–50 yhtaikaista osallistujaa."

Edellä mainittuja vaatimuksia vastaavat vaatimukset on esitetty myös varsinaisessa tarjouspyyntöasiakirjassa olevassa taulukossa. Kaikki tarjoajat ovat tarjouksissaan vahvistaneet merkinnöillä "Kyllä" kyseisten vaatimusten täyttymisen.

Markkinaoikeus toteaa, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Vastaavasti tarjoajat vastaavat edellä todetuin tavoin tarjouksensa sisällöstä. Koska tarjoaja sitoutuu tarjouksen tekemisellä hankinnan kohteena olevan tavaran toimittamiseen tai palvelun toteuttamiseen tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti, hankintayksiköllä ei ole tarjousten saamisen jälkeen velvollisuutta vaatia tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten täyttymisen osoittamista muulla tavalla kuin tarjouksessa jo esitetyllä ilmoituksella, jos tarjouspyynnössä ei ole vaadittu tarjoajia esittämään hankintamenettelyssä muuta näyttöä vaatimusten täyttymisestä.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellytetty, että tarjoaja ilmoittaa tarjouksessaan sitoutuvansa hankittavalle videoneuvottelupalvelulle asetettuihin pakollisiin vaatimuksiin. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole edellytetty tarjoajan esittävän muuta näyttöä vaatimusten täyttymisestä. Tarjouspyynnön liitteenä 1 olevassa palvelukuvauksessa on muun ohella ilmoitettu, että "Palvelun tulee vastata tarjouspyynnön vaatimusmäärittelyihin ja olla käytössä sekä toimiva ja toimintavarma välittömästi sopimuskauden alkaessa".

Tarjousvertailussa valittajan edelle sijoittuneet tarjoajat ovat vahvistaneet tarjouksissaan pakollisten vaatimusten täyttymisen. Koska tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole edellytetty tarjoajien esittävän muuta näyttöä edellä mainittujen vaatimusten 3 ja 14 täyttymisestä, hankintayksikkö on voinut luottaa mainittujen tarjoajien tarjousten olevan tarjouspyynnön mukaisia ja tarjotun palvelun täyttävän asetetut vaatimukset sopimuskauden alkaessa. Näin ollen hankintayksikön ei ole katsottava menetelleen virheellisesti, kun se ei ole valittajan esittämällä tavalla sulkenut muita tarjouksia tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 154 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain tai sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti markkinaoikeus voi kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hyvitysmaksun määrääminen ei tule hankintalain 155 §:n 1 momentin nojalla toissijaisena seuraamuksena tämän hankintamenettelyn osalta kysymykseen.

Mikäli Helsingin kaupunki aikoo edelleen toteuttaa etäpalveluihin käytettävän videoneuvottelupalvelun hankinnan julkisena hankintana nyt esillä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli kuultava joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan siltä osin kuin se on kohdistanut vaatimuksensa hankintayksikköön. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan kuultavan siltä vaatimat määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Sen sijaan kuultavan valittajaan kohdistaman vaatimuksen osalta ei ole kohtuutonta, että kuultava saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitoksen johtokunnan 20.12.2018 tekemän hankintapäätöksen § 40 kumoamista koskevan Helsingin kaupungin vaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin kaupungin palvelukeskusliikelaitoksen johtokunnan 20.12.2018 tekemän hankintapäätöksen § 40. Markkinaoikeus kieltää Helsingin kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin kaupungin korvaamaan VideoVisit Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin kaupungin korvaamaan Arcturia Oy:n oikeudenkäyntikulut 880 eurolla.

Markkinaoikeus hylkää Arcturia Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta muilta osin.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Reima Jussila, Pasi Yli-Ikkelä ja Mirva Näsi.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 21.11.2019