MAO:464/19

Espoon kaupunki - tietotekniikkapalvelut

julkinen hankinta - vertailuperusteet - vertailuperusteiden asettaminen - epäselvä tarjouspyyntö - tarjousten vertailu

Diaarinumero: 2018/264 ja 2018/266
Antopäivä: 30.10.2019

ASIAN TAUSTA

Espoon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 14.2.2018 julkaistulla ja 28.3.2018 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Espoon kaupungin tietotekniikan loppukäyttäjä-, käyttö- ja kapasiteettipalvelujen hankinnasta.

Espoon kaupunginjohtaja on 15.6.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 8 valinnut palveluntuottajaksi Elisa Oyj:n ja varatoimittajaksi CGI Suomi Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 90.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinta on järjestetty väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Dnro 2018/264

Valitus

Vaatimukset

Fujitsu Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää tehottomuusseuraamuksen ja velvoittaa hankintayksikön maksamaan seuraamusmaksun. Valittaja on vielä kolmassijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua. Valittaja on lisäksi varannut mahdollisuuden hyvitysmaksuvaatimuksen esittämiseen.

Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 23.920 eurolla ja markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut niin epäselvä, ettei se ole tuottanut yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia, ja se on antanut hankintayksikölle lähes rajattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa. Tarjoajien tulee jo tarjouksia laatiessaan tietää, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Myös vertailuperusteiden osatekijöiden painoarvot olisi tullut ilmoittaa tarjouspyynnössä.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu viisi laadun vertailuperustetta ja niiden painoarvot sekä vertailupisteiden laskukaava. Laadun kokonaispisteytys on muodostunut siihen sisältyvien vertailuperusteiden vertailupisteiden summasta. Kaikki laatua koskevat vertailuperusteet on arvioitu erikseen antamalla jokaiselle niistä niin kutsuttu raaka-arvosana tarjousvastausten perusteella kouluarvosana-asteikolla 4–10. Yksittäinen raaka-arvosana on koskenut aina koko vertailuperustetta ja kaikkia siihen liittyviin vaatimuksiin annettuja vastauksia ja niihin liitettyjä perusteluja ja selvityksiä

Hankintayksikkö on oheistanut tarjouspyyntöön erillisen vaatimuslomakkeen, jossa jokaiselle laadun vertailuperusteelle on asetettu parhaimmillaan monia satoja vaatimuksia ja selvitystä edellyttäviä kohtia. Näitä vaatimuksia ja selvityksiä ei ole kuitenkaan itsessään pisteytetty millään tavoin. Vaatimusten ja selvitysten erittäin merkittävä lukumäärä on tehnyt tarjouspyynnöstä ja sen vertailuperusteista epäselviä ja monimutkaisia. Tarjouspyynnön perusteella tarjoajat eivät ole voineet saada selvää kuvaa laadun vertailuperusteiden pisteytyksestä tai siitä, mihin asioihin hankintayksikkö tarjousten vertailussa kiinnittää huomiota. Vaatimusten ja selvitysten pisteyttämättä jättäminen on ollut omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten arvioinnissa.

Tarjouspyynnössä ei ole riittävällä selvyydellä täsmennetty, onko vaatimusten kohdalla ollut kyseessä pakollinen vaatimus vai eduksi katsottava ominaisuus. Tarjouspyynnöstä ei ole myöskään ilmennyt, miltä osin vaatimuksissa on ollut kysymys tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnista ja miltä osin tarjousten vertailusta. Tarjouspyynnöstä sen enempää kuin tarjousten vertailustakaan ei ole käynyt ilmi, miten vähimmäisvaatimuksen ylittämistä koskevat ominaisuudet otetaan huomioon tarjousten paremmuutta arvioitaessa, tai vastaavasti sitä, minkä vaatimusten ja ominaisuuksien ylittämisestä tarjoajan olisi ollut syytä sisällyttää selvitystä tarjouksensa laatua parantaakseen. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, miten vastaukset "kyllä", "osittain" tai "ei" pisteytetään tai miten niitä muuten arvioidaan, tai miten ne vaikuttavat pisteytykseen.

Myöskään tarjousvertailu ei ole ollut hankintasäännösten mukainen. Vertailuasiakirjoissa on kuvattu tarjousten eroavaisuuksia vain yleisellä tasolla, eikä niistä ole käynyt tarkemmin ilmi, mihin tarjoajille annetut piste-erot ovat tosiasiassa perustuneet. Tarjoajat eivät ole myöskään voineet millään tapaa varmistautua pisteytyksen oikeellisuudesta, koska annetut pisteet ovat perustuneet kymmeniä eri vaatimuksia ja selvityksiä ryhmittäviin raaka-arvosanoihin kouluarvosana-asteikolla.

Valittajan laatiman yhteenvetopisteytyksen mukaan hankintayksikkö on antanut epäjohdonmukaisella tavalla pisteitä tarjoajille vastausten "kyllä", "osittain" ja "ei" osalta. Joistakin vertailuperusteista valittajan tarjous on saanut huonomman tai saman kouluarvosanan kuin voittaneen tarjoajan ja toiseksi tulleen tarjoajan tarjous, vaikka sillä on ollut vähemmän varaumia tarjouksessaan.

Tarjousten vertailu on ollut valittajaa syrjivää. Valittaja on perusteettomasti saanut vähemmän pisteitä kuin voittanut ja vertailussa toiseksi tullut tarjoaja vertailuperusteiden "Yleiset palveluvaatimukset ja asiakastyytyväisyys" ja "Loppukäyttäjien tukipalvelut" osalta ja vähemmän kuin voittanut tarjoaja vertailuperusteen "Käyttöönotto ja asiakaspalvelut" osalta. Vertailu ei ole perustunut tarjouspyyntöön ja valittajan tarjoukseen.

Vastine

Vaatimukset

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 22.932,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu selkeästi vertailuperusteet ja niiden painoarvot. Tarjouspyynnössä on kuvattu hyvin kattavasti ja selkeästi, miten vertailu toteutetaan.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on yksiselitteisesti kuvattu, että niin sanotut V1-vaatimukset ovat pakollisia ja ehdottomia vähimmäisvaatimuksia, jotka tarjouksen tulee aina täyttää. Tarjouspyynnössä on niin ikään selvästi kuvattu, että mikäli tarjous ei täytä pakollista V1-vaatimusta, se hylätään. Siltä osin kuin tarjoajan vastauksessaan V1-vaatimuksen kohdalla kuvaama on ylittänyt V1-vaatimuksen vähimmäistason, on kuvaus otettu huomioon osana tarjouksen laatuarviointia. Näin ollen ero pakollisen vaatimuksen ja vertailussa käytettävän tekijän välillä on kuvattu selkeästi.

Tarjoajilla on ollut mahdollisuus markkinavuoropuhelussa ja tarjouspyynnön esittelytilaisuudessa sekä hankintamenettelyn kysymysvaiheessa kommentoida tarjouspyyntöä ja tehdä sitä koskevia kysymyksiä. Kysymyksissä ja kommenteissa ei ole nostettu erityisesti esiin tarjouspyynnön laajuuteen tai kokonaiskohteeseen liittyviä epäselvyyksiä tai epäselvyyksiä koskien tarjousten pisteytystä tai vertailua.

Tietotekniikkahankintoja koskevassa oikeuskäytännössä on tarkasteltu hankinnan kohteen määrittelyn ja asetettujen vaatimusten selvyyttä siitä näkökulmasta, ovatko ammattimaisesti toimivat tarjoajat voineet antaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa kaikki tarjoajat ovat olleet alalla ammattimaisesti toimivia suuria ja kokeneita toimittajia. Valittaja on lisäksi ollut hankintayksikön edellinen palveluntarjoaja. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hyvin selvät ja alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat ovat kyenneet tekemään niiden perusteella yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankinta on ollut poikkeuksellisen huolellisesti valmisteltu. Hankintayksikkö on perehtynyt hankinnan valmistelussa aikaisempiin, muiden hankintayksiköiden vastaaviin tietotekniikkahankintoja koskeviin tarjouspyyntöihin, joista ei ole valitettu markkinaoikeuteen, ja hyödyntänyt hankinnassa näissä aiemmissa tarjouspyynnöissä käytettyjä tarjouspyynnön rakenteita, vaatimusluokitteluja, vertailuperusteita ja arviointimalleja. Hankintayksikön soveltama menettely on ollut yleisesti käytetty ja hyväksytty vaativissa tietotekniikkahankinnoissa. Myös valittaja on osallistunut useisiin aiempiin kilpailutuksiin, joissa on ollut vastaavalla mallilla laadittu tarjouspyyntö. Valittaja ei ole näissä osallistumissaan aiemmissa kilpailutuksissa valittanut niiden vertailumallista tai arvioinneista markkinaoikeuteen. Käytetty vertailuperusteiden jäsennys ja vertailumalli ovat siten olleet valittajalle jo aikaisemmin tuttuja ja valittaja on vuosien varrella perehtynyt perusteellisesti valittuun kilpailutus- ja vertailutapaan.

Erot kolmen parhaan tarjouksen vertailuhintojen välillä ovat olleet noin viiden prosentin suuruisia, mikä viittaa siihen, että tarjouspyyntö on ollut selkeä ja tarjoajat ovat ymmärtäneet sen samalla tavalla.

Hankintayksikkö ei ole käyttänyt tarjousten vertailussa varsinaisia alakriteerejä, vaan kyse on ollut kokoavista otsikoista. Tarjousten laatupisteytys on kuitenkin tehty vertailuperuste kerrallaan ottaen huomioon kaikki kysymyksessä olevan vertailuperusteen pisteytysmallissa kuvatut laatuun vaikuttaneet seikat.

Hankintayksikkö on sille kuuluvan laajan harkintavallan puitteissa koonnut vaatimuslomakkeen vaatimuksiin ja selvityspyyntöihin kaikki hyvää ja korkealaatuista jatkuvaa IT-palvelua kuvaavat seikat. Kaikki vaatimuslomakkeen vaatimukset ja pyydetyt selvitykset ovat koskeneet tarjottua palvelua.

Hankintamenettely on toteutettu hankintasäännösten edellyttämin tavoin vaiheittaisena ja tämä on selvästi ilmaistu ensin tarjouspyynnössä ja sittemmin myös hankintapäätöksessä. Tarjousten laatuvertailusta on käynyt ilmi, että hankintayksikkö on ottanut V1-vaatimuksiin annetut vastaukset huomioon laadun arvioinnissa vain ja ainoastaan siltä osin kun tarjoukseen annettu vastaus on perustellusti ylittänyt V1-vaatimuksen vähimmäistason. Hankintayksikkö ei ole missään kohdin käyttänyt tarjoukselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia osana laadun arviointia. Yhdelläkään tarjoajista ei ole ollut ongelmia tunnistaa pakollisia vaatimuksia. Kaikki tarjoajat ovat täyttäneet V1-vaatimukset niiden vähimmäistasolla.

Vaatimuslomakkeella on kuvattu yleisesti, miten vastausten "kyllä", "ei" ja "osittain" osalta tulee tarjouksessa menetellä. Lisäksi vertailumallia kuvaavassa tarjousten laatua koskevien vertailuperusteiden raaka-arvosanojen arviointimenetelmien kuvauksessa on jokaisen arvosanan kohdalla erikseen kuvattu, miten kyseiset vastaukset otetaan huomioon. Hankintayksiköllä on ollut jo etukäteen tiedossa, etteivät näiden vastausten lukumääräiset erot tuo merkittäviä eroja tarjousten laatuun, vaan erot löytyvät tavoissa toteuttaa vaatimukset. Kyseisten vastausten määrä on otettu vertailussa huomioon pisteytysmallissa kuvatulla tavalla. Lisäksi on otettu huomioon vastausten perustelut sekä selvitykset tarjouspyynnössä kuvatun mallin mukaisesti. Tämä on dokumentoitu kattavasti kirjaamalla laatuvertailuun eri alaotsikoiden vahvuudet, eli laatupisteitä kasvattavat erityishavainnot, sekä haasteet, eli laatupisteitä heikentävät erityishavainnot.

Tarjousvertailu on tehty huolellisesti, syrjimättömästi ja puolueettomasti tarjouspyynnössä kuvattuja vertailuperusteita soveltaen. Tarjouspyynnön vertailumalli on perustunut siihen, että tarjoaja perustelee jokaisen vastauksensa "kyllä", "osittain" ja "ei" kattavasti, mahdollisimman ammattimaisesti ja osoittaen erityisosaamista kyseisellä osaamisalueella. Tämä perustelun vaikutus laatuarvosanaan on kuvattu selvästi tarjouspyynnössä, ja hankintayksikön on tullut ja se on pisteyttänyt tarjoukset määrittämänsä pisteytysmallin mukaisesti. Hankintayksikölle on myös ollut tärkeää mahdollistaa uusien innovaatioiden tarjoaminen.

Tarjousten arviointi on ollut kattavasti, ammattimaisesti ja monipuolisesti resurssoitu. Tarjousten arviointiryhmä on arvioinut tarjoukset erityisen huolellisesti. Kutakin laadullista vertailuperustetta on arvioinut vähintään neljä henkilöä, joista ainakin yksi on ollut erikoistunut kyseiselle osa-alueelle. Kukin arvioija on pisteyttänyt ensin henkilökohtaisesti vastuullaan olevat vertailukriteerit. Henkilökohtaisessa arvioinnissa kukin arvioija on arvioinut ja tarkastanut kaikki tiettyyn vertailualueeseen kuuluneet vaatimukset ja nostanut esille positiiviset ja negatiiviset havaintonsa siten, että havainnot ovat kohdistuneet pisteytysmallissa kuvattuihin seikkoihin.

Yhden vertailuperusteen kaikkien vaatimusten ja selvitysten yhteisarvion perusteella on tehty tarjouspyynnössä kuvatulla tavalla tarjouspyynnön pisteytysmallin mukainen pisteytys ottaen huomioon kyseessä olleen vertailuperusteen sisältö ja tarjoajan vastaukset sekä näistä tehdyt vertailuun vaikuttaneet havainnot. Tämän jälkeen kukin tiimi on tarkastanut havaintonsa keskenään ja keskustellut kokonaisarvosanan perusteista. Kunkin vertailuperusteen kokonaisarvosana tietylle tarjoukselle on ollut tiimin yhteinen näkemys.

Tarjousvertailu on sisältänyt myös asiakastyytyväisyyskyselyn, jonka kysymykset on esitetty etukäteen tarjouspyynnössä. Kyselyn on toteuttanut kaksi hankinta-asiantuntijaa. Tällä on pystytty varmistamaan arvioinnin yhdenmukaisuus. Tarjousvertailussa ei ole tehty tarjousten hinta- ja laatupisteytykseen tai tarjoajien lopulliseen järjestykseen millään tavalla vaikuttavia virheitä.

Myös tarjousvertailun dokumentaatio on ollut poikkeuksellisen kattava ja yksityiskohtainen. Tarjoajille toimitetussa hankintapäätöksessä liitteineen on ollut yhteensä 39 sivua tarjousvertailun perusteluita. Hankintayksikkö on dokumentoinut vertailuun vaikuttaneet tekijät väliotsikkotasolla kattavasti ja tarkasti. Tarjousten laatuhavainnot ja hintavertailu -lomake on jäsennetty näiden väliotsikoiden mukaisesti siten, että jokaisessa väliotsikossa on tiivistetysti esitetty pisteisiin vaikuttaneet havainnot käyttäen vahvuudet ja haasteet -dokumentointitapaa. Jokaisen vaatimuslomakkeen alaotsikon keskeiset pisteisiin vaikuttavat tekijät on dokumentoitu täsmällisesti. Alaotsikot eivät kuitenkaan ole olleet erillisiä alapainoarvoja, eikä tällaista mallia ole myöskään kuvattu tarjouspyyntöön. Tämä dokumentointitapa on tarkoitettu helpottamaan tarjoajia tunnistamaan, mitä kohtaa niiden tarjouksessaan pisteisiin vaikuttava havainto koskee. Yksittäisen vertailuperusteen pisteytyksen perustelu on kuvattu tarjoajille toimitetussa tarjousvertailudokumentaatiossa laajasti ja tarkasti.

Perustelut on esitetty tarjoajakohtaisesti hyvin yksityiskohtaisesti myös toisiin tarjouksiin verraten. Jotta vertailun tulos on saatu mahdollisimman tasapuolisesti ja kaikilta osin kaikkien tarjoajien saataville, on laatuhavaintotekstejä joiltain osin jouduttu yleistämään, jotta niissä ei paljastettaisi liikesalaisuuksia. Tarjousvertailun dokumentoinnin perusteella tarjoajille ei ole voinut jäädä epäselväksi se, mihin pisteet ovat perustuneet, tai miten tarjouksia on arvioitu suhteessa toisiinsa. Hankintayksikkö on perustellut hankintapäätöksen vähintään nykyisten hankintasäännösten edellyttämässä laajuudessa.

Valittajan viittaamat yksittäiset tarjousvertailua koskevat havainnot eivät ole vaikuttaneet tarjousten vertailussa kullekin laadun vertailuperusteelle annettuun arvosanaan, vaan kokonaisarvosana on muodostunut vertailuperustekohtaisesti laajan havaintoaineiston pohjalta tarjouspyynnössä kuvatun pisteytysmallin mukaisesti.

Tarjoajien väliset erot vastausten "kyllä", "osittain" ja "ei" lukumäärien välillä ovat olleet alle prosentin. Lukumäärät on otettu pisteytyksessä huomioon, mutta muut vertailudokumentaatiossa ilmoitetut seikat ovat johtaneet siihen, että joissakin kohdissa valittaja on saanut vastauksesta "kyllä" huolimatta vertailuperusteen osalta parhaita tarjouksia vähemmän pisteitä. Pisteiden väliset erot on kattavasti perusteltu hankintapäätöksessä. Koska vastauksia "kyllä" on ollut kaikissa tarjouksissa yli 99 prosenttia kaikista vaatimuksista, jokaista vastausta "kyllä" ei ole käsitelty erikseen. Sen sijaan tarjousvertailussa on listattu kaikkien tarjousten kaikki vastaukset "osittain" ja "ei", mikä on antanut tarjoajalle saman informaation kuin jos kaikki vastaukset "kyllä" olisi listattu.

Asiakastyytyväisyys on ollut osa vertailuperustetta "Yleiset palveluvaatimukset ja asiakastyytyväisyys". Voittaneen tarjoajan asiakastyytyväisyys on haastattelujen perusteella ollut vertailun paras. Voittaneen tarjoajan kohdalla yritysjärjestelyiden on todettu haitanneen kommunikointia ainoastaan vähäisessä määrin palvelun alkuvaiheessa. Sen projektiresursoinnissa on kerrottu olevan vain hiukan kehittämisen varaa tietyillä teknologia-alueilla. Sen haasteet ovat siis olleet pieniä verrattuna valittajan haasteisiin, joita ovat olleet esimerkiksi yleiseen palvelun laatuun ja tehokkuuteen olennaisesti vaikuttavien häiriötilanteiden viestintä sekä asiakkaan toimintatapojen omaksuminen. Kokonaisuudessaan voittaneen tarjoajan vahvuudet ovat olleet huomattavasti laajemmat kuin valittajan vastaavat ja täten vertailuperusteesta annettu pisteytys on ollut oikea. Asiakastyytyväisyyshaastattelun tulos on perustunut suoraan haastateltavan ilmoittamaan palvelukokemukseen. Valittajan saama vertailuperusteen kokonaisarvosana on määräytynyt kaikkien tarjouksen arvioinnista kyseisen kohdan perusteella tehtyjen havaintojen perusteella, ei vain valittajan esiin nostaman yhden kohdan perusteella.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että yksiselitteinen sitoutuminen vaatimuksiin on laatupisteisiin vaikuttava tekijä. Tarjouspyynnössä on ollut valittajan esittämä ei-olennaisten yksityiskohtien täsmentämismahdollisuus. Valittajan vastauksissaan esittämä ei-olennaisten yksityiskohtien neuvottelumahdollisuus on viitannut siihen, että tarjoajan kanssa joudutaan todennäköisesti neuvottelemaan myös pienistä yksityiskohdista, eikä hankintayksikön asettamaan vaatimukseen sitouduta yhtä yksiselitteisesti kuin parhaissa tarjouksissa. Muut tarjoajat ovat kysymyksessä olevassa kohdassa ilmoittaneet yksiselitteisesti hyväksyvänsä tarjouspyynnön sopimusmallin sellaisenaan. Hankintayksiköllä on ollut tarjouspyynnössä ilmoittamansa pisteytysmallin mukaisesti velvollisuus ottaa valittajan varaus huomioon laatupisteitä laskevana tekijänä. Hankintayksikkö on siten noudattanut tarjouspyynnössä kuvaamaansa pisteytysmallia.

Tietoturvasertifikaattien osalta valittajalla ei ole ollut parhaisiin tarjouksiin verrattuna kaikkia IT-palveluita koskevia sertifikaatteja. Hankintayksikkö on halunnut suojata tarjoajien liikesalaisuuksia, minkä vuoksi asiaa ei ole mainittu suoraan hankintapäätöksen perusteluissa.

Tarjoajien vaatimuksiin antamien vastauksien osalta hankintapäätökseen kirjatut havainnot eivät ole olleet täysin identtisiä. Kohdan 1.1 "Palvelun tuotantoperusteet" osalta yhdessäkään tarjouksessa ei ole ollut erityistä oma-aloitteista lisäarvoa. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ollut lisäarvoa vastausten "kyllä" perusteella yksiselitteisellä sitoutumisella kuhunkin vaatimukseen. Toiseksi tulleen tarjoajan kohdalla on haluttu nostaa esiin myös vastauksiin "kyllä" liittyen perustelu, jonka mukaan se sitoutuu selvästi sopimukseen. Tällä on haluttu tuoda esiin ero valittajan tarjoukseen. Valittaja on esittänyt vastauksen perustelussa halukkuutensa täsmentää sopimuksen kohtia.

Valittaja on huomauttanut, että sitä koskevassa etätuen arvioinnissa on mainittu, että dokumentointi on ollut hyvää, mutta palveluiden ja ympäristön tuntemisen varmistamisessa on haasteita. Nämä eivät ole olleet toisiaan poissulkevia havaintoja. Tältä osin parhaissa tarjouksissa on käytetty niin sanottua etätuen ja lähituen kiertoa, jossa etätukihenkilöstöllä on työjaksoja, joissa he jalkautuvat asiakkaan toimipisteisiin tukitehtävissä. Tämä malli varmistaa hyvin asiakkaan todellisen ympäristön tuntemisen. Valittajalla ei ole ollut täysin vastaavaa toimintamallia tarjouksessaan. Dokumentaation rakenne ja dokumenttien otsikointi ovat olleet vahvoja, mutta tietosisällön ajantasaisuus on edellyttänyt etukäteen määritettyjä menettelyjä sisällön kattavuuden ja ajantasaisuuden varmistamiseksi. Tässä jälkimmäisessä asiassa valittajan tarjouksessa on ollut puutteita parhaisiin tarjouksiin nähden. Muissa tarjouksissa on ollut parempia toimintamalleja liittyen esimerkiksi loppukäyttäjien kohtaamiseen kentällä.

Kohdan 2.7 "Käyttäjätunnusten ja Office-pilvipalvelutunnusten hallinta" osalta valittaja on nostanut esiin vain yhden yksittäisen lauseen laajasta vertailuperustekohtaisesta kokonaisuudesta, vaikka pisteytys on tehty ottamalla huomioon kaikki vastaukset ja arvioimalla niitä pisteytysmallin mukaisesti.

Hankintayksikkö ei ole erityisesti viitannut kaaviokuvien puutteellisuuteen vaan nostanut esiin haasteena sen, ettei valittajan tarjoukseensa liittämissä esimerkkiraporteissa ole ollut riittävän selkeitä selitystekstejä niissä oleville kaavioille. Joidenkin muiden tarjoajien esimerkkiraportit ovat olleet tältä osin havainnollisempia ja selkeämpiä ja niissä on ollut enemmän tietoa, mikä helpottaa palvelun laadun arviointia. Kyseisessä kokonaisuudessa on ollut useita vaatimuksia, joissa kuvataan, mitä asioita hankintayksikkö edellyttää sisällytettävän palveluraportointiin ja dokumentaatioon. Tämä on ollut täysin riittävä vaatimusmäärittely. Tarjoajilla on ollut itse mahdollisuus esimerkkiraportein ja vastausten perustelujen kautta kuvata hankintayksikölle, miten ne toteuttavat raportoinnin.

Hankintayksikkö on laatinut tarjousten tasapuolisen käsittelyn varmistamiseksi kullekin nimettäväksi pyydetylle palvelun ja toimituksen avainhenkilölle erillisen osaamis- ja kokemuslomakkeen. Lomakkeissa on kuvattu selvästi, että asiantuntijan osaamista ja kokemusta verrataan vähimmäisvaatimukset ylittävältä osalta osaamisvälilehdissä 5A–5G kuvattuun osaamiseen. Avainhenkilön tiedot on lisäksi pyydetty todentamaan CV:ssä ja kuvaamaan tarkemmin osaamislomakkeella. Kyseisessä lomakkeessa on pyydetty itsearviota osaamisesta ja kokemuksesta tietyillä erityisosaamisalueilla. Kullekin asiantuntijaroolille on määritetty useita erityisosaamisalueita, joiden osalta tarjoajan on tullut valita niin sanottu numeerinen osaamistaso sekä perustella vastaus siten, että annettu osaamis- ja kokemustaso voidaan todentaa.

Valittajan CV:t eivät ole olleet samassa muodossa kuin tarjouspyynnön vaatimuslomakkeeseen kuvatut osaamisvälilehdet ja niissä määritetyt erityisosaamiset. CV:istä tai muustakaan tarjousmateriaalista ei ole pystynyt täsmällisesti todentamaan osaamislomakkeiden kohdassa "Eritelty osaaminen ko. vastuutehtävässä" listattuja erityisosaamisia. CV:t eivät ole sisältäneet pyydettyä tietoa osaamisvälilehdissä kuvatulla tarkkuudella. Tarjouspyynnön ohjeen mukaisesti vastausten perustelu ja vaatimuksen sekä osaamisen todennettavuus on ollut yksi arviointiperusteista.

Valittajan mukaan laatuarvioinnissa käytetty sanamuoto "hyvää tasoa" on perustelumuistiossa kirjoitettu toisin eli muotoon "melko hyvä". Nämä ovat olleet tiivistyksiä ja ilmaisut "melko hyvä" ja "hyvää tasoa" ovat tarkoittaneet samaa. Näillä sanamuodoilla ei kuitenkaan ole ollut vaikutusta kokonaisarvostelun osalta. Perustelumuistiosta poimittu lause on ollut vain tapa tiivistää tarjoushavainnoissa kuvattu laajempi teksti. Kysymys ei ole ollut erillisestä arvioinnista.

Kuultavan lausunto

Elisa Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.332,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyyntö on ollut hankinnan kohteen laajuudesta huolimatta rakenteeltaan ja sisällöltään yksityiskohtainen, johdonmukainen ja kokonaisuudessaan selkeä. Tarjousten vertailuperusteet ja pisteytysmalli on kuvattu tarjouspyyntöasiakirjoissa yksityiskohtaisesti. Tarjousten laadun arvioinnissa käytetty kategoriamalli V1, V2 ja V3 on ollut useita vuosia käytössä ja se on alan tarjouskilpailuissa vakiintunut. Tarjouspyynnöstä on ilmennyt selvästi vähimmäisvaatimusten ja tarjousten vertailutekijöiden välinen ero sekä se, mitä seikkoja tarjousten laatuarvioinnissa arvostetaan. Alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat ovat voineet laatia tarjouspyynnön perusteella keskenään vertailukelpoiset tarjoukset.

Tarjousten arviointi ja vertailu on suoritettu hankintasäännösten mukaisesti. Tarjousvertailussa ei ole sekoitettu vähimmäisvaatimuksia ja vertailtavia laatutekijöitä. Hankintapäätöksessä on annettu tarjoajille riittävästi tietoa siitä, miten tarjouksissa esitettyjä seikkoja on arvioitu, ja miten ne ovat vaikuttaneet tarjousvertailuun ja tarjoajan sijoittumiseen suhteessa muihin tarjoajiin. Hankintapäätöksen perustelumuistiossa on esitetty kunkin tarjouksen kokonaisarvio ja tämän jälkeen vertailuperustekohtaiset arviot. Näiden perusteella on ilmennyt selvästi, että kokonaisarviot ovat olleet kattavat. Valittajan esiin nostamat yksityiskohdat on irrotettu kokonaisuudestaan, eikä tarjousvertailun oikeellisuutta voida arvioida näiden yksittäisten asiayhteyksistään irrotettujen seikkojen perusteella. Vertailussa käytetyt yleiskielen termit "haasteita" ja "vahvuuksia" ovat olleet tarjousten arvioinnissa selkeitä. Hankintapäätös perusteluineen on täyttänyt hankintasäännöksissä ja oikeuskäytännössä asetetut vaatimukset.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö ei ole noudattanut hankintamenettelyn vaiheittaisuutta, jossa tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus arvioidaan ennen tarjousten vertailua. Pakolliset vaatimukset, niiden sellitystekstit ja V2- ja V3-vaatimukset on sekoitettu tarjousten vertailuun.

Tarjousten vertailussa käytetyt laadun vertailuperusteet ovat sisältäneet useita suurempia ja laajoja arviointikokonaisuuksia, jotka hankintayksikkö on edelleen jakanut pienempiin vaatimuksiin. Kustakin kokonaisuudesta olisi ollut mahdollista antaa erillinen pisteytys. Yhden vertailuperusteen sisältämät kokonaisuudet ovat olleet täysin erillisiä ja toisiinsa vaikuttamattomia kysymyksiä tai aiheita, jotka ovat voineet yhdellä ja samalla tarjoajalla olla yhtäältä hyvin ja toisaalta huonosti järjestettyjä. Yhden arvosanan antaminen jopa satojen vaatimusten ja kymmenien selvitysten perusteella ei ole kuvannut tarjouksen kokonaistaloudellista edullisuutta. Hankintayksikön käyttämä laadun arvioinnin mekanismi ei ole myöskään ollut avoimuusperiaatteen mukainen.

Hankintapäätöksessä esitetyt vertailuperusteiden alakohtien vaatimusten vahvuudet ja haasteet -kuvaukset eivät ole toimineet perusteluna tarjoajan kyseisen vertailuperusteen osalta saamalle pistemäärälle. Kyseinen vahvuudet ja haasteet -arviointimekanismi ei ole myöskään ilmennyt tarjouspyynnöstä.

Tarjoajien on ollut hankintapäätöksen perusteella mahdotonta tietää, mitkä vastaukset pakollisiin vaatimuksiin ovat hankintayksikön mielestä tuottaneet sille lisäarvoa. Pääosassa V1-vaatimuksista ei ole ollut selkeitä numeraalisia vaatimuksia, kuten esimerkiksi, että kahden päivän reagointiaika olisi parempi lisäarvoelementti kuin kolmen päivän reagointiaika. Tarjoajat ovat joutuneet kirjoittamaan merkittävän määrän selvityksiä, ja on ollut täysin hankintayksikön harkinnassa, milloin selvitys on johtanut parempiin pisteisiin ja milloin ei.

Asiassa ei ole merkitystä sillä, että kyseessä ovat olleet alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat, koska hankintayksikön virheellinen menettely on ilmennyt tarjousvertailun suunnittelussa ja toteutuksessa. Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä hankinnan kohteen tai pyydettyjen vaatimusten sisällön osalta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että sillä on ollut vertailuperusteita asettaessaan laaja harkintavalta eivätkä hankintasäännökset ole asettaneet täsmällisiä vaatimuksia esimerkiksi vertailuperusteiden painoarvon määrittämiselle tai sille, minkä laajuinen kukin vertailuperuste saa olla. Laadulliset vertailuperusteet ovat perustuneet luonteviin palvelun ja sen toimituksen osakokonaisuuksiin, jotka ovat kuvastaneet hyvin myös tarjoajien tuotannon järjestämistapoja.

Hankintasäännösten mukaan laajoissa hankinnoissa hankintapäätöksen perusteluvelvollisuus ei ulotu siihen, miten kutakin vertailuperustetta on sovellettu kuhunkin tarjoukseen jokaisen vaaditun seikan osalta. Valittaja ei ole osoittanut, etteivätkö tarjoajille annetut vertailuperustekohtaiset pisteet olisi linjassa hankintapäätöksen sanallisten perusteluiden kanssa.

Valittaja on antanut lisävastaselityksen.

Kuultava on antanut lisälausuman.

Hankintayksikkö on antanut lisälausuman, jossa se on kiistänyt valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen määrältään. Hankintayksikön mukaan valittajan oikeudenkäyntikulujen erittelyssä ei ole ilmoitettu, kuka on suorittanut kunkin toimenpiteen tai kuinka monta henkilöä asian hoitamiseen on osallistunut. Hankintayksikkö on myös paljoksunut kirjelmien laatimiseen käytettyjen työtuntien määrää ottaen huomioon kirjelmien lyhyys.

Asia dnro 2018/266

Valitus

Vaatimukset

CGI Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 31.350 eurolla ja markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut niin epäselvä, että se on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun ja vaikeuttanut vertailukelpoisten tarjousten antamista.

Hankintayksikkö ei ole suorittanut tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arviointia ja tarjousten keskinäistä vertailua hankintasäännösten edellyttämällä tavalla kaksivaiheisesti. Tarjouspyynnöstä ei ole selkeästi ilmennyt, mitä seikkoja hankintayksikkö arvioi pakollisina vaatimuksina ja mitä seikkoja otetaan huomioon tarjousten vertailussa. Lisäksi osa tarjouspyynnön vaatimuslomakkeella asetetuista vaatimuksista on liittynyt enemmän tarjoajan soveltuvuuden arviointiin kuin tarjousten vertailuun. Hankintayksikkö on soveltanut tarjousten vertailussa sekä tarjoajille asetettuja vaatimuksia että tarjousten laatuun liittyviä seikkoja. Hankintayksikön mainittu menettely on ollut omiaan vaarantamaan hankintamenettelyn puolueettomuuden, läpinäkyvyyden ja avoimuuden sekä heikentänyt olennaisesti tarjoajien oikeusturvaa.

Tarjoyspyynnössä esitetyt vaatimukset ovat olleet sanamuodoiltaan ja sisällöltään ristiriitaisia. Esimerkiksi testausnäkökulmia koskeva vaatimuskohta 1.163, joka on ollut vaatimuslomakkeen mukaan V1-vaatimus eli pakollinen vaatimus, on ollut sanamuodoltaan ristiriitainen, sillä vaatimuksessa on lähinnä listattu erinäisiä asioita, joita testauksessa otetaan huomioon ilman selkeää vähimmäisvaatimusta.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on varattu hankintayksikölle oikeus laajentaa hankinnan alaa, sopimuksen alaa ja palvelujen käyttöoikeuksia kattamaan mahdollisen sote- ja maakuntauudistuksen myötä huomattavasti laajempia kokonaisuuksia. Mainittu kirjaus on ollut tarjouksen antamisen näkökulmasta hyvin epäselvä, koska sote- ja maakuntauudistuksen sisällöstä, laajuudesta ja toteutumisesta ei ole ollut tarjousta annettaessa tarkempaa tietoa.

Hankintayksikkö on myös tarjouspyynnön liitteenä olleessa hintalomakkeessa todennut, ettei se sitoudu tarjouspyynnössä ilmoitettuihin volyymeihin eikä tule tekemään esimerkiksi määräaikaisia palvelusopimuksia puitesopimuksen alla. Kun otetaan huomioon myös se seikka, että kysymyksessä on ollut puitesopimukseen liittyvä kilpailutus, eikä yksittäisistä toimitus- tai palvelusopimuksista ole ollut hankinta-asiakirjoissa kuin hyvin yleiset mallit, on hankinnan todellinen laajuus jäänyt tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella täysin hankintayksikön harkinnan varaan.

Puitesopimusluonnoksen kohdan 7.5.1 "Puitesopimuksen irtisanominen" mukaan puitesopimuksen aikaisin mahdollinen irtisanomispäivä on ollut kahden vuoden päästä sopimuksen voimaantulosta, mutta yksittäisille toimitus- ja palvelusopimuksille vastaavaa rajoitusta ei ole asetettu, jolloin kaikki puitesopimuksen alaiset sopimukset voitaisiin irtisanoa milloin vain, myös ennen mainitun kahden vuoden määräajan päättymistä. Myös tästä johtuen hankinnan todellinen sisältö ja kesto on jäänyt epäselväksi.

Hankinnan tosiasiallinen laajuus on ollut epäselvää myös hankintayksikölle. Tarjoushintojen keskiarvo on ollut noin 49 prosenttia tarjouspyynnössä ilmoitetusta hankinnan arvioidusta kokonaisarvosta. Lisäksi tarjouspyynnössä hankinnan arvioitu kokonaisarvo on korjattu hankintailmoituksessa todetusta 90 miljoonasta 80 miljoonaan euroon. Hankinnan kokonaisarvo on muuttunut yllättävästi ja olennaisesti tarjouspyynnön julkaisemisen ja hankintapäätöksen tekemisen välillä, eikä muutosta ole perusteltu millään tavalla. Arvon muuttuminen on vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun ja antanut virheellisen kuvan hankinnan kohteesta. Täysin ylimitoitettu ennakoitu arvo on rajannut useita tarjoajia hankintamenettelystä ja on joka tapauksessa merkittävästi vaikeuttanut tarjousten antamista ja hinnoittelua.

Hankintapäätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista ei ole riittävästi ilmennyt ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat ja ne perusteet, joihin tarjoajille annetut pisteet ovat perustuneet. Tarjousten vertailua ei ole hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla perusteltu avoimesti siten, että hankintapäätöksen voitaisiin todentaa olevan tasapuolinen ja syrjimätön.

Tarjousten vertailussa käytettyä haasteet ja vahvuudet -menetelmää ei ollut mainittu tarjouspyynnössä. Menetelmä on johtanut siihen, että vertailu on ollut joukko ylimalkaisia toteamuksia, joita ei ole perusteltu mitenkään, eikä toteamuksilla välttämättä ole myöskään ollut liityntää ilmoitettuihin vertailuperusteisiin. Osa perusteluista on ollut myös epäselviä. Hankintapäätöksen perustelut eivät ole selittäneet lainkaan sitä, miten vertailuperusteiden alakohdat on pisteytetty ja mitä painotuksia vertailussa on käytetty. Tarjousten vertailusta on puuttunut kokonaan selkeä esitys siitä, miten tarjouksia on kunkin vertailuperusteen osalta arvioitu. Hankintapäätöksessä olisi tullut esittää tarjousvertailua koskevat perustelut sillä tarkkuudella, että tarjoajille olisi käynyt ilmi oman tarjouksensa sijoittuminen suhteessa muihin tarjouksiin.

Tarjousten vertailu ei ole perustunut ilmoitettuihin vertailuperusteisiin eikä se ole johtanut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan. Esimerkiksi "Palvelun tuotantoperusteita" ja "Tietoturvaa" koskevat hankintapäätöksen perusteluissa mainitut haasteet eivät ole vastanneet sitä, mitä kyseisissä kohdissa on tarjouspyynnössä esitetty arvioitavan. Kohdassa 1.4 on jäänyt epäselväksi, mitä monitoimittajayhteistyöltä on odotettu tai mitä asiakasyhteistyön ihmiskeskeisyys on tarkoittanut ja miten sen olisi pitänyt toteutua ja toisaalta se, miten kyseiset seikat ovat liittyneet annettuihin vertailuperusteisiin. Asiakkuuden hallintaan liittyen tarjoajilta on pyydetty selvitystä yhtenäisen palvelun tarjoamisesta asiakkaalle, oma-aloitteisesta kehittämisestä ja toimitilatarpeesta. Myös henkilöstöpolitiikkaa ja osaamisen varmistamista koskevat haasteet on perusteltu vertailussa valittajan osalta ylimalkaisesti. Toteutetulla tarjousvertailulla ei ole ollut tältäkään osin liityntää tarjouspyynnössä ilmoitettuihin vertailuperusteisiin.

Tarjousten vertailu on ollut valittajaa syrjivää ja virheellistä tietoturvaa, palvelujen tuotantoperusteita sekä tuotanto- ja muutoksenhallintapäällikköä koskevan arvioinnin osalta. Vertailu ei ole perustunut tarjouspyyntöön ja valittajan tarjoukseen.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on muuttanut hankintamenettelyn kuluessa julkaisemallaan korjausilmoituksella ja uudella tarjouspyynnöllä erityisesti hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, joilla on ollut vaikutusta sekä halukkuuteen antaa tarjous että tarjouksen hinnoitteluun ja vertailuun. Hankintayksikön tekemät muutokset ovat olleet hankinnan kannalta olennaisia. Hankintayksikön toimittaman kysymykset ja vastaukset -asiakirjan mukaan muutokset ovat koskeneet muun ohella toimittajan korvausvastuun enimmäismäärää, tietosuojavelvoitteiden rikkomisesta aiheutuvaa vastuuta, sopimuksen muutoshallintaa, alihankkijoiden kilpailuttamisvelvollisuutta, laskutusta, asiakasdokumentaation saatavuutta ja takuukysymyksiä. Lisäksi tarjouspyynnön tietoja on muutettu vahingonkorvauslausekkeiden ja vanhan laitteen poisviennin osalta. Myös hinnoittelulomakkeeseen on tehty useita muutoksia koskien esimerkiksi CPU-määrityksiä, tulostuspalvelua ja Health Check -ohjelmistoa. Korjausilmoituksen julkaisemisen yhteydessä alkuperäistä tarjousten jättämisen määräaikaa ei kuitenkaan ole pidennetty.

Hankintayksikkö on myös varannut itselleen oikeuden käydä neuvotteluita tarjousten jättämisen ja hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Hankintasäännösten mukaan avoimessa menettelyssä tarjoajien kanssa ei käydä neuvotteluja, eikä varsinkaan hankintapäätöksen tekemisen jälkeen.

Vastine

Vaatimukset

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 35.832,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on kuvannut hankinnan kohteen ja tarjousten vertailuperusteet julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti. Tarjouspyynnössä kuvatut tarjousten vertailuperusteet ovat olleet selkeitä, yksiselitteisiä ja tasapuolisia.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on yksiselitteisesti kuvattu, että niin sanotut V1-vaatimukset ovat pakollisia ja ehdottomia vähimmäisvaatimuksia, jotka tarjouksen tulee aina täyttää. Tarjouspyynnössä on myös kuvattu selvästi, että mikäli tarjous ei täytä pakollista V1-vaatimusta, se hylätään. Ero pakollisen vaatimuksen ja tarjousten vertailuperusteiden välillä on ollut selvä ja selkeästi kuvattu. Hankintayksikkö ei ole missään kohdin käyttänyt tarjoukselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia osana laadun arviointia. Yhdelläkään tarjoajista ei ole ollut ongelmia tunnistaa pakollisia vaatimuksia. Kaikki tarjoajat ovat täyttäneet V1-vaatimukset niiden vähimmäistasolla. Tarjousten laatuvertailusta on käynyt ilmi, että hankintayksikkö on ottanut V1-vaatimuksiin annetut vastaukset huomioon laadun arvioinnissa vain ja ainoastaan siltä osin kun tarjoukseen annettu vastaus on perustellusti ylittänyt V1-vaatimuksen vähimmäistason. Hankintamenettely on näin ollen suoritettu asianmukaisesti vaiheistettuna.

Tarjoajien soveltuvuusehdot eivät ole olleet päällekkäisiä hankittavan palvelun vähimmäisvaatimusten kanssa, eikä niitä ole käytetty tarjousvertailussa. Soveltuvuutta koskevat vaatimukset on esitetty tarjouspyyntöasiakirjoissa yhteisellä eurooppalaisella hankinta-asiakirjalla siten, että ne ovat olleet selkeästi erotettavissa palvelulle asetetuista vähimmäisvaatimuksista.

Palvelulle asetetut vaatimukset eivät ole olleet sanamuodoiltaan eivätkä vaatimustasoltaan ristiriitaisia. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, millaisia vaatimuksia se palvelulle asettaa. Valittaja on nostanut isosta joukosta vaatimuksia esiin yksittäisiä vaatimuksia. Tarkasteltaessa vaatimuksia muiden liitännäisvaatimusten yhteydessä, on selvää, mihin vaatimukseen ja vertailuperusteeseen tarjousten vertailu on perustunut.

Tarjoajilla on ollut mahdollisuus markkinavuoropuhelussa ja tarjouspyynnön esittelytilaisuudessa sekä kysymysvaiheessa kommentoida tarjouspyyntöä ja tehdä sitä koskevia kysymyksiä. Tarjoajien kysymyksissä ja kommenteissa ei ole nostettu erityisesti esiin hankinnan laajuuteen tai kohteeseen liittyviä epäselvyyksiä tai epäselvyyksiä koskien tarjousten pisteytystä tai vertailua. Valittaja on toiminut useita vuosia hankintayksikön loppukäyttäjä- ja päätelaitteiden elinkaaripalvelujen päätoimittajana, joten sen voi olettaa tunteneen tarjoajista parhaiten hankinnan kohteen. Valittaja on itse tarjouksessaan korostanut tuntevansa erittäin hyvin hankintayksikön palvelut.

Nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa kaikki tarjoajat ovat olleet alalla ammattimaisesti toimivia suuria ja kokeneita toimittajia. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hyvin selvät ja alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat ovat kyenneet tekemään niiden perusteella yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankinta on ollut poikkeuksellisen huolellisesti valmisteltu. Hankintayksikkö on perehtynyt hankinnan valmistelussa aikaisempiin, muiden hankintayksiköiden vastaaviin tietotekniikkahankintoja koskeviin tarjouspyyntöihin, joista ei ole valitettu markkinaoikeuteen, ja hyödyntänyt hankinnassa näissä aiemmissa tarjouspyynnöissä käytettyjä rakenteita, vaatimusluokitteluja, vertailukriteerejä ja arviointimalleja. Hankintayksikön soveltama menettely on ollut yleisesti käytetty ja hyväksytty vaativissa tietotekniikkahankinnoissa. Myös valittaja on osallistunut useisiin aiempiin kilpailutuksiin, joissa on ollut vastaavalla mallilla laadittu tarjouspyyntö. Volyymihinnoittelumalli ja vertailumalli ovat siten olleet valittajalle jo aikaisemmin tuttuja ja valittaja on perehtynyt valittuun kilpailutus- ja vertailutapaan.

Erot kolmen parhaan tarjouksen vertailuhintojen välillä ovat olleet noin viiden prosentin suuruisia, mikä viittaa siihen, että tarjouspyyntö on ollut selkeä ja tarjoajat ovat ymmärtäneet sen samalla tavalla.

Tarjouspyyntöön ei ole tehty olennaisia muutoksia tarjousaikana. Tehdyt muutokset ovat olleet kokonaisuuteen nähden vähäisiä ja ne on merkitty selvästi muutettuihin dokumentteihin. Tarjoajille on jäänyt kysymyksiin annettujen vastausten ja tarjouspyyntöön tehtyjen täsmennysten jälkeenkin kolme viikkoa aikaa ottaa muutokset huomioon tarjouksissaan.

Hankinnan kohteen kuvauksessa hankintayksikkö on esittänyt numeerisia tietoja nykyisistä volyymeista sekä näkemyksen sopimuskauden palvelukehityksen tarpeista. Hankintayksikkö on hankintailmoituksen julkaisun yhteydessä arvioinut parhaan kykynsä mukaan hankinnan ennakoidun arvon olevan noin 90 miljoonaa euroa. Arvio on perustunut nykykustannusten kokonaisarvoon sekä selvitykseen vastaavien palvelujen keskimääräisestä kustannustasosta. Vastaavien palvelujen hintakilpailua ei ole ollut mahdollista hankintayksikön toimesta tarkemmin etukäteen arvioida. Tarjoukset ovat kuitenkin osoittautuneet hankintayksikön ennakoimaa kohtuuhintaisemmiksi. Näin ollen tarjoajien ja erityisesti voittaneen tarjoajan tarjoukseensa antamien yksikköhintojen perusteella on hankintayksikön omaan käytäntöön perustuen voitu laskea ja kirjata hankintapäätökseen tarkempi laskelma hankinnan arvosta.

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään tuonut selkeästi esiin sen, että sen palveluvelvoitteisiin on mahdollisesti tulossa merkittävä muutos sote- ja maakuntauudistuksen vuoksi. Tämä valtakunnallinen uudistus on hankintayksiköstä riippumaton eikä hankintayksiköllä ole mahdollisuutta estää tai edistää tätä muutosta. On yleisesti tiedossa, että mahdollisessa sote- ja maakuntauudistuksessa sosiaali- ja terveyspalveluja sekä pelastuslaitosten palveluja siirretään kuntien vastuulta maakuntien vastuulle. On siis selvää, että mahdollinen sote- ja maakuntauudistus vähentäisi hankintayksikön palveluvolyymejä, koska sen henkilöstömäärästä lähes puolta koskeva sosiaali- ja terveystoimi siirtyisi kokonaan pois kaupungin perustietotekniikkapalvelujen piiristä. Tarjouspyynnössä kirjattu termi "muutos" ei siis ole tarkoittanut merkittävää volyymien kasvua vaan vähenemistä. Hankintayksikkö ei siis ole varannut itselleen oikeutta laajentaa kysymyksessä olevaa sopimusta. Lisäksi valittaja on hankintayksikön nykytoimittajan roolissa keväällä 2017 arvioinut hankintayksikön tietohallinnon tukena nykyisen palvelusopimuksensa volyymin supistumista mahdollisen sote- ja maakuntauudistuksen toteutuessa. Myös tästä näkökulmasta valittajalla on ollut poikkeuksellisen hyvä ymmärrys mahdollisen sote- ja maakuntauudistuksen vaikutuksesta.

Sopimuksen laajentamismahdollisuudella on varauduttu sopimuskauden aikana tapahtuviin mahdollisiin organisaatiomuutoksiin. Kyseisessä sopimustekstissä ei tarkoiteta palvelun volyymin merkittävää laajentamista, vaan sitä, että hankintayksiköllä on sopimuksessa mainituissa tilanteissa oikeus hyödyntää sopimuksella hankittavaa palvelua.

Valittajan mukaan hankintayksikkö on hankintasäännösten vastasesti ilmoittanut tarjouspyynnön liitteenä olleessa hintalomakkeessa, ettei se sitoudu tarjouspyynnössä ilmoitettuihin volyymeihin. Hintalomakkeessa on kuitenkin erikseen korostettu, että vertailun taustalla olevaa volyymia käytetään vain tarjousten vertailuun ja että lopullinen tilattavien palvelujen kokonaisarvo täsmentyy sopimuskauden aikana. Hintalomakkeessa on määritetty keskeisten palvelujen laskennalliset volyymit ottaen huomioon kaikki erilaiset palvelukomponentit kuitenkin niin, etteivät palvelun osana tehtäville laitehankinnoille muodostu liian suurta painoarvoa. Hankintayksikkö on hankinnan kohteen kuvauksessa erikseen kuvannut nykyvolyymit täsmällisesti ja tarkasti. Valittajan näkemys siitä, että hankintayksikön tulisi sitoutua sopimuksessa jo ennakollisesti tiettyyn volyymiin, on kyseisten palvelujen luonteen vastainen. Perustietotekniikkapalvelut ovat luonteeltaan niin sanottuja "pohjapalveluja", joiden volyymit elävät hankintayksikön toiminnan kehittymisen ja muutosten, kuten palvelinmäärien, laitemäärien, tuettavien henkilöiden määrien ja oppilasmäärien muutosten mukaisesti. Valittaja on alan asiantuntijana ollut tästä tietoinen. Määrällisen ostovelvoitteen puuttuminen sopimusehdoista suojaa hankintayksikköä siltä, että se joutuisi ostamaan kaikissa erilaisissa tilanteissa tietyn määrän, vaikka sillä ei olisi tarvetta.

Kilpailutuksessa on käytetty pisteytysmallia, jossa tarjoajien vastausten perustelut ja vastaukset selvityspyyntöihin ovat vaikuttaneet vertailuperustekohtaisesti laatuarvosanaan. Pelkkä kyllä-, osittain- ja ei-vastausten automaattipisteytys ei olisi tuonut esiin riittäviä laatueroja. Vasta toteutustavan arviointi vastausten perustelutekstien pohjalta on erottanut tarjoajien palvelut toisistaan. Tarjouspyynnön vertailumalli on perustunut siihen, että tarjoaja perustelee jokaisen vastauksensa kattavasti, mahdollisimman ammattitaitoisesti ja osoittaen erityisosaamista kyseisillä osaamisalueilla. Tämä perustelun vaikutus laatuarvosanaan on kuvattu tarjouspyynnössä.

Tarjousvertailu on tehty syrjimättömästi, puolueettomasti ja tarjouspyynnössä kuvattuja vertailuperusteita soveltaen. Tarjousvertailussa ei ole tehty tarjousten hinta- ja laatupisteytykseen tai tarjoajien lopulliseen järjestykseen vaikuttavia virheitä. Tarjousten arviointi on ollut kattavasti, ammattimaisesti ja monipuolisesti resurssoitu.

Kutakin laadun vertailuperustetta on arvioinut vähintään neljä henkilöä, joista ainakin yksi henkilö on ollut erikoistunut juuri kyseiseen osa-alueeseen. Kukin arvioija on pisteyttänyt laatuvertailussa ensin henkilökohtaisesti vastuullaan olevat vertailuperusteet. Henkilökohtaisessa arvioinnissa kukin arvioija on arvioinut tarkasti kaikki tiettyyn vertailuperusteeseen kuuluvat vaatimukset ja tuonut esille positiiviset ja negatiiviset havaintonsa siten, että havainnot ovat kohdistuneet pisteytysmallissa kuvattuihin seikkoihin. Tämän jälkeen kukin tiimi on tarkastanut havaintonsa keskenään ja keskustellut kokonaisarvosanan perusteista. Kunkin vertailuperusteen kokonaisarvona on ollut tiimin yhteinen näkemys. Vertailutyössä on hyödynnetty myös ohjausryhmämallia. Ryhmässä on toiminut hankintalakimies, joka on osaltaan valvonut arviointiprosessin kulkua ja tarvittaessa tukenut tiimiä.

Hankintayksikkö on esittänyt hankintapäätöksen perustelut hankintasäännösten edellyttämässä laajuudessa. Tarjousten arviointiryhmä on dokumentoinut jokaisen vaatimuslomakkeen alaotsikon keskeiset pisteisiin vaikuttaneet tekijät täsmällisesti tarjouspyynnön pisteytysmallin mukaisesti. Vertailu on ollut yksityiskohtaisuudessaan riittävä, kattava ja tasapuolinen dokumentaatio siitä, miksi kukin tarjous on saanut kussakin vertailuperusteessa kyseisen laatu- ja hintapistearvosanan. Jotta vertailun tulos on saatu mahdollisimman tasapuolisesti ja kaikilta osin kaikkien tarjoajien saataville kuitenkaan paljastamatta tarjoajien liikesalaisuuksia, on laatuhavaintotekstejä joiltain osin jouduttu yleistämään.

Osana hankintapäätöksen laatuarviointia käytetty vahvuudet ja haasteet -perustelutapa on ollut tarjouspyynnössä kuvattuun pisteytysmalliin liittynyt menetelmä dokumentoida se, mitä havaintoja pisteiden määräytymisen perusteluksi tarjouksesta on vastausten ja liitemateriaalin perusteella tehty.

Valittajan esiin nostamat yksittäiset tarjousvertailua koskevat havainnot eivät ole määritelleet kokonaisarvosanaa kulloisestakin vertailuperusteesta, vaan kukin vertailuperustekokonaisuus on pisteytetty kokonaisuutena ja arvio on dokumentoitu huomattavasti laajemmin vaatimuslomakkeen mukaisella niin sanotulla väliotsikkotasolla tarjousvertailun perustelumuistion liitteessä.

Valittaja ei ole yksilöinyt valituksessaan, millä perusteella tarjouspyyntöasiakirjoihin hankintamenettelyn aikana tehdyt muutokset ovat olleet niin olennaisia, että hankintamenettely olisi tullut keskeyttää. Tarjouspyyntöä on täsmennetty tarjoajien esittämiin kysymyksiin annettujen vastausten yhteydessä. Kysymys on ollut normaaleista tarkennuksista laajan tarjouspyynnön yksityiskohtiin. Tässä vaiheessa ei ole tuotu palveluun uusia palvelukokonaisuuksia eikä myöskään poistettu hankintailmoituksessa mainittuja palvelukokonaisuuksia. Tarjoajien soveltuvuusehtoja ei ole muutettu eikä tarjoukseen ole lisätty keskeisiä uusia vaatimuksia. Vaatimusten muutokset ovat olleet sellaisia teknisiä yksityiskohtia, jotka eivät ole vaikuttaneet siihen, että joku tarjoaja olisi näiden muutosten perusteella tullut mukaan tarjouskilpailuun, mutta olisi alkuperäisen tarjouspyynnön ehdoilla tehnyt päätöksen jättäytyä kilpailutuksen ulkopuolelle. Avoimuuden ja tarjoajien tasapuolisen kohtelun vuoksi hankintayksikkö on julkaissut korjausilmoituksen. Korjausilmoituksen julkaiseminen on normaali menettely julkisissa hankinnoissa. Muutosten tekeminen on mahdollista myös avoimessa menettelyssä.

Tarjoajia on tiedotettu Excel-muodossa olleissa muutetuissa lomakkeissa olleista täsmennyksistä Ohje-välilehdellä. Vaatimuslomakkeeseen, joka on sisältänyt yli tuhat vaatimusta, on tehty 12 täsmennystä, ja hintalomakkeeseen tehdyt muutokset ovat koskeneet vähäisiä täsmennyksiä ja synkronointeja edellä mainittuihin vaatimuslomakkeen täsmennyksiin. Puitesopimukseen on tehty viiteen kohtaan pieniä täsmennyksiä. Näin laajaa hankintakokonaisuutta on käytännössä mahdoton laatia niin, ettei sen 800-sivuisesta aineistosta tule useita kysymyksiä. Kysymykset johtavat aina tiettyyn määrään tarkennuksia huolimatta siitä, että toimittajille on annettu jo aiemmin mahdollisuus kommentoida tarjouspyyntömateriaalia. Täsmennykset eivät ole myöskään vaikuttaneet hankinnan kokoluokkaan.

Täsmennykset eivät ole olleet niin merkityksellisiä, että ne olisivat edellyttäneet tarjousten jättämiselle asetetun määräajan pidentämistä. Määräaikojen pidentämistä ei voida pitää ehdottomana velvoitteena, kun otetaan huomioon, että hankintayksikkö on antanut vastaukset toimittajien kysymyksiin ja tehnyt korjausilmoituksen hyvissä ajoin ennen tarjousten jättämiselle asetettua määräaikaa. Kaikki tarjouspyyntöön tutustuneet ovat saaneet sähköisen kilpailutusjärjestelmän kautta ilmoituksen siitä, että tarjouspyyntö on otettu muokattavaksi korjausilmoitusta varten. Lisäksi alkuperäisessä tarjouspyyntödokumentissa on ilmoitettu, että tarjoajien on tarkistettava mahdolliset muutokset ja täsmennykset tarjouspyyntöasiakirjoihin tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalista ennen tarjouksen jättämistä.

Hankintayksikkö kokoaa voittaneen tarjoajan kanssa sopimuksen, mutta mitään varsinaisia neuvotteluja sopimuksen sisällöstä ja ehdoista tai vaatimusten sisällöstä ei hankintapäätöksen tekemisen jälkeen käydä.

Kuultavan lausunto

Elisa Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.652,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyyntö on ollut hankinnan kohteen laajuudesta huolimatta rakenteeltaan ja sisällöltään yksityiskohtainen, johdonmukainen ja kokonaisuudessaan selkeä. Tarjousten vertailuperusteet ja pisteytysmalli on kuvattu tarjouspyynnössä yksityiskohtaisesti. Tarjousten laadun arvioinnissa käytetty kategoriamalli V1, V2 ja V3 on ollut useita vuosia käytössä ja se on alan tarjouskilpailuissa vakiintunut. Tarjouspyynnöstä on ilmennyt selvästi vähimmäisvaatimusten ja tarjousten vertailutekijöiden väliset erot sekä se, mitä seikkoja tarjousten laatuarvioinnissa otetaan huomioon. Alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat ovat voineet laatia tarjouspyynnön perusteella keskenään vertailukelpoiset tarjoukset. Hankintamenettelyn kuluessa on tehty joitakin muutoksia tarjouspyyntöön, mutta ne eivät ole olleet olennaisia. Täsmennyksistä on julkaistu korjausilmoitus ja muutetut kohdat on merkitty asiakirjoihin selvästi.

Hankintayksikkö on määritellyt tarjouspyynnössä palvelun ennakoidun arvon, hankinnan laajuuden ja siihen vaikuttavat tekijät sekä ottanut huomioon mahdolliset muutostilanteet ja hankinnan laajuuteen vaikuttavat seikat hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Hankinnan arvon määrittelyssä on keskeistä se, että hankintailmoituksessa ilmoitetaan suurin mahdollinen ennakoitu kokonaisarvo hankintailmoituksen julkaisemisen hetkellä, jotta tarjoajat voivat harkita kiinnostustaan tarjouskilpailuun.

Tarjousten arviointi ja vertailu on suoritettu hankintasäännösten mukaisesti. Tarjousvertailussa ei ole sekoitettu vähimmäisvaatimuksia ja vertailtavia laatutekijöitä. Hankintapäätöksessä on annettu tarjoajille riittävästi tietoa siitä, miten tarjouksissa esitettyjä seikkoja on arvioitu ja miten ne ovat vaikuttaneet tarjousvertailuun ja tarjoajan sijoittumiseen suhteessa muihin tarjoajiin. Hankintapäätöksen perustelumuistiossa on esitetty kunkin tarjouksen kokonaisarvio ja tämän jälkeen vertailuperustekohtaiset arviot. Valittajan esiin nostamat yksityiskohdat on irrotettu kokonaisuudestaan eikä tarjousvertailun oikeellisuutta voida arvioida näiden yksittäisten asiayhteyksistään irrotettujen seikkojen perusteella. Hankintapäätös perusteluineen on täyttänyt hankintasäännöksissä ja vakiintuneessa oikeuskäytännössä asetetut vaatimukset.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnön mukaan V1–V3-vaatimukset on ilmoitettu pisteytettäväksi, mutta hankintayksikkö ei ole kuitenkaan vaatimuksia pisteyttänyt. Ottaen huomioon alakohtien ja vaatimusten määrän, tarjousten vertailun suorittaminen ilman tarkempaa pisteytystä on ollut täysin mielivaltaista. Sen jälkikäteinen selvittäminen, kuinka kouluarvosanoihin on päädytty, ei ole ollut mahdollista.

Tarjousvertailuasiakirjojen perusteella ei ole ollut mahdollista arvioida, mikä ero V1-, V2- ja V3-vaatimusten välillä on ollut, tai onko niiden välillä ylipäätään ollut eroa. Tarjousvertailun perusteella ei myöskään voida nähdä selkeää eroa pakollisten vaatimusten ja vertailuperusteiden välillä. Se, että valittaja on toimittanut aiemmin osia palveluista hankintayksikölle, ei ole poistanut tarjouspyynnön epäselvyyttä.

Vaatimuslomakkeella on ollut useita kohtia, joissa vaatimus tai kysymys on liittynyt enemmänkin tarjoajan soveltuvuuden arviointiin kuin itse tarjouksen vähimmäisvaatimuksiin taikka tarjousten vertailussa huomioon otettaviin seikkoihin. Tällaisia pakollisia V1-vaatimuksia ovat olleet esimerkiksi kohdat 1.8, 1.11, 1.41 ja 1.111. Myös yksittäiset vaatimukset ovat voineet olla toisensa poissulkevia, mikä on ollut omiaan korostamaan kokonaisuuden epäselvyyttä. Esimerkkejä tällaisesta ovat olleet vaatimukset 4.32 ja 4.33.

V1-vaatimusten ohjeen mukaan tarjouksen ja tarjotun palvelun on tullut täyttää V1-vaatimus. V1-vaatimuksiin on voinut ohjeen mukaan vastata vain "kyllä" tai "ei" ja perustella vastaus. Tarjouspyynnön mukaan, mikäli tarjous ei täytä V1-vaatimusta, se joudutaan hankintasäännösten perusteella hyvin todennäköisesti hylkäämään tarjouspyynnön vastaisena. Tämän perusteella yksikään pakollinen vaatimus ei siis kuitenkaan ole ollut pakollinen, sillä jossain määrittelemättömässä tilanteessa tarjous voitaisiin jättää hylkäämättä, vaikka mainittu pakollinen tarjoajalle asetettu vaatimus ei täyttyisikään. Se, milloin näin voitaisiin tehdä, on jäänyt avoimeksi.

Kysymyksessä on ollut yhden toimittajan puitejärjestely. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön mukaan puitejärjestelyissä tulee ilmoittaa arviot hankintamääristä. Tässä tapauksessa arviot on annettu niin huomattavin varaumin, ettei arvioilla ole ollut tarjoajille merkitystä. Siltä osin kuin arviot on annettu, ne eivät ole pitäneet paikkansa. Hankinnan arvo on laskenut 90 miljoonasta ensin 80 miljoonaan euroon kunnes on käynyt ilmi, että oikea kustannustaso onkin noin 45 miljoonaa euroa. Myös hankinnan supistuminen voi merkitä hankinnan kohteen olennaista muutosta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt, että se ei ole tarjousten vertailussa antanut eikä se edes olisi voinut antaa yksittäisistä vaatimuksista pisteitä, koska se olisi merkinnyt hankintasäännösten ja oikeuskäytännön perusteella kiellettyä vertailuperusteiden painoarvojen jälkikäteistä muuttamista.

Kaikki vaatimuslomakkeen vaatimukset ja selvitykset ovat koskeneet tarjottua palvelua. V1-vaatimusten kohdat 1.8, 1.11, 1.41 ja 1.111 ovat olleet hankinnan sopimuskauden aikaisen palvelun ja sen laadukkuuden turvaamista koskevia vähimmäisvaatimuksia, jotka olisivat voineet yhtä hyvin olla kirjattuina esimerkiksi hankinta-asiakirjoihin liitettyihin sopimusehtoihin. Väite niiden kohdistumisesta tarjoajan soveltuvuuteen on perusteeton.

Hankintasäännösten mukaan hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta sulkea tarjousta tarjouskilpailusta kokonaisuuden kannalta vähämerkityksellisten virheiden tai puutteiden takia. Mahdolliset puutteellisuudet tai muut epäselvyydet tarjouksessa on aina arvioitava tapauskohtaisesti. Tästä johtuen hankinta-asiakirjoissa käytetään tyypillisesti esimerkiksi ilmaisua "voidaan hylätä" kuvattaessa sitä, miten hankintayksikkö menettelee tilanteessa, joissa ilmenee tarjouspyynnön vastaisuuksia. Kysymyksessä olevassa hankinnassa sama asia on kuvattu toteamalla, että V1-vaatimuksen vastainen tarjous joudutaan hyvin todennäköisesti hylkäämään tarjouspyynnön vastaisena. Tämä on perustunut hankintasäännöksiin eikä ole tehnyt tarjouspyynnöstä epäselvää.

Vaatimukset 4.32 ja 4.33 eivät ole olleet toisensa poissulkevia. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on myös selvästi todettu, että V2-vaatimuksiin annettuja vastauksia käytetään ainoastaan laadun arviointiin, ja niitä kutsutaan tarjouspyyntötekstissä vaatimuksiksi vain kielellisen sujuvuuden takia. Hankinnassa on siis tältä osin otettu huomioon se mahdollisuus, että tarjoajat tarjoavat erilaisia osaoptimoituja ratkaisuja laitteistojen jäähdyttämiseen ja hukkalämmön hyödyntämiseen.

Hankinta-asiakirjoissa kuvatuissa mahdollisen sote- ja maakuntauudistuksen vaikutuksissa nyt kysymyksessä olevaan hankintaan on ollut kyse selkeistä, täsmällisistä ja yksiselitteisistä sopimusehdoista, jotka eivät muuta hankintasopimuksen yleistä luonnetta. Hankintayksikkö ei ole esittänyt, että kyseessä ei olisi olennainen muutos hankintaan, jos sote- ja maakuntauudistus toteutuu. Mikäli valittajan esittämin tavoin tällaista sopimuskauden aikaista muutosmahdollisuutta ei voitaisi ottaa ennalta huomioon hankinta-asiakirjoissa, eivät kunnat ennen muutoksen toteutumisen selviämistä voisi kilpailuttaa palveluja tai sitten niiden pitäisi kilpailuttaa ne välittömästi uudelleen sote- ja maakuntauudistuksen tapahduttua. Hankintayksikkö on asianmukaisesti ottanut huomioon mahdolliset tulevat lainsäädäntömuutokset korostamalla jo tarjouspyyntöasiakirjoissa ja erityisesti niiden liitteenä olleissa keskeisissä sopimusehdoissa tarjoajille, että mahdollinen sote- ja maakuntauudistus voi vaikuttaa merkittävästi hankintayksikön toimintaan ja rakenteeseen ja sen myötä hankittavien palvelujen volyymiin.

Valittaja on lisävastaselityksissään esittänyt, että hankintayksikön mahdollisuutta pyytää tarjoajaa täydentämään puutteellisia tietoja tai asiakirjoja ei tule sekoittaa hankintayksikön velvollisuuteen hylätä tarjouspyynnön vastainen tarjous. Tarjouspyynnön perusteella tarjousta laativille tarjoajille tulee olla selvää miltä osin on kysymys tarjouspyynnön vaatimuksista, jotka tarjousten tulee täyttää ollakseen tarjouspyynnön mukaisia.

Hankintayksikkö ei ole voinut hintavertailun sisällä vapaasti määritellä, mitä hankinnan osia vertailussa otetaan huomioon ja mitä painoarvoja näille annetaan. Vertailuhinnan tulee osoittaa todellisia hankinnan kustannuksia, jotta tarjouspyyntö ylipäänsä voisi tuottaa hinnaltaan edullisimman tarjouksen.

Hankintayksikön toteuttama tarjousvertailu on ollut vastoin avoimuuden ja tasapuolisen kohtelun periaatteita, kun yli viidesosa tarjousten arviointiin, vertailuun ja pisteytykseen osallistuneista henkilöistä on ollut voittaneen tarjoajan entisiä työntekijöitä.

Hankintayksikkö on antamassaan lisälausumassaan esittänyt, ettei se ole pannut hankintapäätöstä täytäntöön vaan toteuttanut lakisääteisten velvoitteitensa suorittamiselle välttämättömät palvelut väliaikaisin järjestelyin markkinaoikeuskäsittelyn aikana. Hankintayksikkö on myös esittänyt selvityksen hankinnan valmistelussa ja tarjousten arvioinnissa mukana olleiden henkilöiden työhistoriasta.

Hankintayksikkö on lisäksi kiistänyt valittajan oikeudenkäyntikuluvaatimuksen määrältään. Hankintayksikön mukaan valittajan oikeudenkäyntikulujen erittelyssä ei ole ilmoitettu, kuka on suorittanut kunkin toimenpiteen tai kuinka monta henkilöä asian hoitamiseen on osallistunut. Hankintayksikkö on myös paljoksunut kirjelmien laatimiseen käytettyjen työtuntien määrää ottaen huomioon kirjelmien lyhyys.

Valittaja on antanut toisen lisävastaselityksen.

Hankintayksikkö on antanut lisälausuman.

Valittaja on antanut kolmannen lisävastaselityksen.

Kuultava on antanut lisälausuman, jossa se on muun ohella esittänyt, että hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön, vaan hankinnasta on tehty väliaikainen sopimus, joka ei estä hankintapäätöksen kumoamista. Kuultava on lisäksi esittänyt, että yksikään kuultavan tai sen tytäryhtiön palveluksessa olleista henkilöistä, jotka sittemmin ovat osallistuneet hankinnan valmisteluun hankintayksikössä, ei ole osallistunut kuultavan hankintayksikkölle tarjoaman järjestelmän kehittämiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

1 Esteellisyys

CGI Suomi Oy on esittänyt, että tarjousten vertailu ei ole ollut avointa ja tasapuolista, koska yli viidesosa tarjousten arviointiin, vertailuun ja pisteytykseen osallistuneista henkilöistä on ollut voittaneen tarjoajan entisiä työntekijöitä.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Markkinaoikeus toteaa, että sen toimivaltaan kuuluu hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla ratkaista, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai muiden säännöksessä mainittujen julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hankintalaissa ei ole hankintayksikön edustajan esteellisyyttä koskevia nimenomaisia säännöksiä. Hankintayksikön menettelyä on esteellisyyttä koskevan väitteen osalta arvioitava tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksen pohjalta.

Hankintayksikön on hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa noudatettava ehdokkaiden ja tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä avoimuuden periaatteita. Hankintayksikön on toimittava siten, että kaikilla ehdokkailla ja tarjoajilla on yhdenvertaiset mahdollisuudet menestyä tarjouskilpailussa. Lisäksi hankintamenettelyn on annettava myös ulospäin uskottava vaikutelma siitä, että kaikilla tarjoajilla on ollut hankintayksikön toiminnan osalta samat mahdollisuudet menestyä tarjouskilpailussa Tarjoajan tai sen palveluksessa olevan tai olleen henkilön osallistuminen tarjouskilpailun valmisteluun tai muu hankintayksikön avustaminen hankintamenettelyssä saattaa vaarantaa hankintamenettelyn avoimuuden tai tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden toteutumisen. Mainittujen periaatteiden vaarantumista on arvioitava kunkin yksittäistapauksen erityispiirteet huomioon ottaen.

Hankintayksikkö on esittänyt selvityksen hankinnan valmistelussa ja tarjousten vertailussa hankintayksikön tietohallinnossa, hankintakeskuksessa ja kilpailutuskonsultin palveluksessa olleista ict-asiantuntijoista sekä näiden työhistoriasta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön ilmoittamasta yhteensä 12 henkilöstä yksi hankintayksikön tietohallinnon palveluksessa toiminut henkilö on ollut voittaneen tarjoajan tytäryhtiön palveluksessa vuosina 2012–2017 ja kaksi kilpailutuskonsultin palveluksessa toimineista henkilöistä on ollut voittaneen tarjoajan tytäryhtiön palveluksessa toinen vuosina 2011–2013 ja toinen vuosina 2004–2015.

Hankintayksikön esittämän selvityksen mukaan 12:sta hankinnan valmisteluun ja tarjousten vertailuun osallistuneesta henkilöstä kolme on aiemmin toiminut voittaneen tarjoajan tytäryhtiön palveluksessa. Ottaen huomioon, että kukaan mainituista henkilöistä ei ole enää hankintamenettelyn aikana ollut mainitussa työsuhteessa, että kaksi työsuhteista on päättynyt jo selvästi ennen nyt kysymyksessä olevan hankintamenettelyn alkua ja että esitetyn selvityksen mukaan kysymys on ollut asiantuntijatehtävissä eikä esimerkiksi johtotehtävissä toimimisesta, markkinaoikeus katsoo, että luottamus hankintayksikön menettelyn tasapuolisuuteen ja syrjimättömyyteen ei näissä olosuhteissa ole vaarantanut. Hankintayksikön menettely ei siten ole tältä osin ollut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaista.

2 Hankinnan laajuus ja sopimusehdot

CGI Suomi Oy on esittänyt, viitaten muun ohella korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätökseen KHO 2016:182, että hankintayksikkö on varannut tarjouspyynnössä oikeuden kiellettyyn olennaiseen sopimusmuutokseen ja sopimuksen alan ennakoimattomaan laajentamiseen. CGI Suomi Oy:n mukaan tarjoajat ovat joutuneet antamaan tarjouksensa tietämättä, kuinka laajaan käyttöön palvelut ovat tulossa. Tarjouspyynnössä ei ole avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja hankinnan laajuudesta. Lisäksi CGI Suomi Oy on esittänyt, että hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä ilmoitettu hankinnan ennakoitu arvo on ollut täysin ylimitoitettu.

CGI Suomi Oy on vielä esittänyt, että vastoin hankintasäännöksiä hankintayksikkö on varannut itselleen oikeuden käydä neuvotteluita tarjousten jättämisen ja hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. CGI Suomi Oy:n mukaan hankinnan todellinen sisältö ja kesto on jäänyt epäselväksi, koska tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu yksittäisiä toimitus- ja palvelusopimuksia koskevia irtisanomisehtoja, jolloin sopimukset voitaisiin irtisanoa milloin vaan.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on määritellyt tarjouspyynnössä palvelun ennakoidun arvon, hankinnan laajuuden ja siihen vaikuttavat tekijät sekä ottanut huomioon mahdolliset muutostilanteet ja hankinnan laajuuteen vaikuttavat seikat hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. Hankintayksikön mukaan kuntien roolien ja palvelujen laajuuden muuttuminen mahdollisessa sote- ja maakuntauudistuksessa on täysin kuntien päätäntävallan ulkopuolella oleva asia, johon kuntien on välttämätöntä varautua hankinnoissaan. Vielä hankintayksikkö on esittänyt, että hankintayksikkö kokoaa voittaneen tarjoajan kanssa sopimuksen, mutta mitään varsinaisia neuvotteluja sopimuksen sisällöstä ja ehdoista tai vaatimusten sisällöstä ei käydä.

Hankintalain 27 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon.

Mainittua pykälää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 117 ja 118) mukaan hankintasopimuksen ennakoidun arvon laskeminen on laskennallinen toimenpide, jonka avulla pyritään selvittämään, miten hankinnan arvo suhteutuu hankintalainsäädännön kynnysarvoihin ja hankintaan sen arvon perusteella soveltuvat säännökset. Lähtökohtana on hankintayksikön oma arvio hankintasopimuksen arvosta.

Hankintalain 42 §:n 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot.

Hankintalain 43 §:n 1 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn yhden toimittajan kanssa, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti. Hankintayksikkö voi pyytää toimittajaa tarvittaessa kirjallisesti täsmentämään tai täydentämään tarjoustaan.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2016:182 katsonut, että kunta-alan yhteishankintayksikön asiakkaittensa puolesta kilpailuttamassa terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankinnassa ei ollut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla annettu riittäviä tietoja puitejärjestelyssä mukana olevista hankintayksiköistä ja niiden sopimusaikana tekemistä hankinnoista. Yhteishankintayksikkö oli kilpailuttanut kunta-alan sekä hankintayhteistyösopimuksen kautta sen asiakkaina olevien organisaatioiden terveydenhuollon hoitotarvikkeiden yhteishankinnan koko Suomen osalta. Osatarjoukset eivät olleet sallittuja, ja puitejärjestelyyn valittiin vain yksi toimittaja. Puitejärjestelyyn valitulta toimittajalta oli lisäksi edellytetty valmiutta hoitotarvikkeiden hyllytys- ja kotiinkuljetuspalvelun toteuttamiseen tosiasiallisesti kaikkialla Suomessa. Tarjouspyynnössä oli ilmoitettu neljän kunta-alan hankintayksikön sitoutuneen olemaan mukana puitejärjestelyssä sekä kyseisten hankintayksiköiden arvioitujen vuosiostojen arvot. Tarjouspyynnöstä ei sen sijaan ollut ilmennyt mitään yksilöityjä tietoja muista puitejärjestelyssä mukana olevista yhteishankintayksikön asiakkaista tai niiden suorittamien hankintojen määristä. Tarjouspyynnön ehtojen mukaan yhteishankintayksikön kaikilla asiakkailla oli ollut mahdollisuus liittyä puitejärjestelyyn myöhemmin.

Markkinaoikeus toteaa, että nyt kysymyksessä oleva hankinta on koskenut yksinomaan Espoon kaupungin perustietotekniikkapalveluja, eikä puitejärjestelyyn ole myöhemmin liittymässä muita hankintayksiköitä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu nykyiset palveluvolyymit ja hankintayksikön mukaan vertailuhinnan taustalla oleva toimitus- ja palvelukokonaisuus edustaa sen tämänhetkistä näkemystä mahdollisesta palveluvolyymistä. Tarjouspyynnöstä on siten käynyt ilmi varsin tarkasti hankinnan todennäköinen laajuus. Näin ollen ja kun otetaan huomioon tarjouspyynnössä ilmoitetut tiedot ja hankinnan kohde, tarjouspyyntöä ei ole pidettävä sillä tavalla yleisluontoisena, että siitä ei olisi saanut avoimuusperiaatteen edellyttämällä tavalla riittäviä tietoja kysymyksessä olevan hankinnan tosiasiallisesta laajuudesta.

Hankinnan ennakoidun arvon laskeminen on laskennallinen toimenpide, jonka avulla pyritään selvittämään, miten hankinnan arvo suhteutuu hankintalainsäädännön kynnysarvoihin, ja hankintaan sen arvon perusteella soveltuvat säännökset. Arvioinnin lähtökohtana on hankintayksikön oma arvio hankintasopimuksen arvosta. Puitejärjestelyssä riittävää on ilmoittaa suunnitellut määrät. Ottaen huomioon hankinnan suunnitellusta laajuudesta edellä lausuttu sekä se, että hankinta on sekä ennakoidun arvon että saatujen tarjousten hintojen perusteella arvioituna selvästi ylittänyt hankintalain 26 §:ssä säädetyn EU-kynnysarvon, ei sillä, että tarjoushinnat ovat alittaneet ennakoidun arvon ole asian arvioinnin kannalta merkitystä. Ottaen vielä huomioon hankinnan kohteen kattavan kuvaamisen tarjouspyyntöasiakirjoissa ja hankinnan kokoluokan, markkinaoikeus katsoo, että se, että hankintayksikkö on arvioinut hankinnan ennakoidun arvon ylemmäksi kuin mihin saatujen tarjouksien hintojen perusteella olisi ollut mahdollista päätyä, ei ole merkinnyt mahdollisten tarjoajien kannalta syrjivää menettelyä eikä ole vaikuttanut kilpailuttamismahdollisuuksien täysimääräiseen hyväksikäyttöön.

Siltä osin kuin CGI Suomi Oy on esittänyt, että sopimusluonnoksessa hankintayksikkö on varannut oikeuden kiellettyyn sopimusmuutokseen ja sopimuksen alan kasvattamiseen tai supistamiseen, markkinaoikeus toteaa, että asiassa ei ole ilmennyt hankintayksikön tehneen sellaista olennaista muutosta hankinnan kohteeseen, joka voisi olla hankintasäännösten vastainen. Edellä selostetulla tavalla tarjoajat ovat saaneet tarjouspyyntöasiakirjoista riittävän selvityksen hankinnan suunnitellusta laajuudesta.

Hankintalain 43 §:n 1 momentin mukaisesti hankintayksikkö voi siis yhden toimittajan kanssa tehdyssä puitejärjestelyssä tarvittaessa pyytää toimittajaa kirjallisesti täsmentämään tai täydentämään tarjoustaan. Markkinaoikeus toteaa, että puitejärjestelyä koskeva kilpailutus voidaan toteuttaa avoimella menettelyllä. Näin ollen tarjouspyynnön ehtoa, jonka mukaan sopijapuolet voivat yhdessä sopien ja perustellusti täsmentää kohdennetusti ja rajatusti sellaisia vaatimusten ja sopimusten seikkoja, joilla ei ole olennaista vaikutusta palvelun tai tuotteen hinnan tai sisällön kannalta, ei ole pidettävä hankintasäännösten vastaisena.

Siltä osin, kun CGI Suomi Oy on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu yksittäisiä toimitus- ja palvelusopimuksia koskevia irtisanomisehtoja, markkinaoikeus toteaa, että puitesopimusluonnoksen liitteessä 5 "Yhteistyö ja toimintamalli" on esitetty palvelukokonaisuuden irtisanomista koskevat ehdot.

Edellä mainituilla perusteilla hankintamenettely ei ole ollut hankinnan laajuuden kuvaamisen ja sopimusehtojen osalta CGI Suomi Oy:n esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen.

3 Tarjouspyyntöä, vertailuperusteita ja hankintapäätöstä koskeva kysymyksenasettelu

Sekä Fujitsu Finland Oy että CGI Suomi Oy ovat valituksillaan saattaneet markkinaoikeuden arvioitavaksi sen, onko hankintayksikkö menetellyt laadun vertailuperusteiden asettamisessa ja niiden soveltamisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti sekä onko hankintapäätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista käynyt ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat. Asiassa on siten ensin arvioitava, ovatko tarjouspyynnössä asetetut laadun vertailuperusteet olleet niin selviä, että niiden perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia ja ovatko ne antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden tarjousten vertailussa.

3.1 Oikeusohjeet

Jo edellä todetun hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Viimeksi mainitun pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. Laatuun liittyviä perusteita voivat olla tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot. Hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.

Viimeksi mainitun pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellista painotusta ei objektiivisesta syystä voida määritellä, vertailuperusteet on ilmoitettava alenevassa tärkeysjärjestyksessä.

Viimeksi mainittua momenttia koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 202) mukaan hankintayksikön pitää vähintään ilmoittaa varsinaiset vertailuperusteet kuten esimerkiksi hinta ja tekniset ominaisuudet ja niiden painoarvot kuten esimerkiksi "hinta 50 prosenttia" ja "tekniset ominaisuudet 50 prosenttia". Hankintayksikkö voi esittää käyttämiensä laadullisten vertailuperusteiden alakriteerit painoarvoineen, mutta mikäli ne ovat pikemminkin varsinaisten vertailuperusteiden kuvailua tai määrittelyä kuin itsenäisiä alakriteerejä, ei kuvailun tai määritelmien painoarvoja tarvitse ilmoittaa. Painotus voidaan ilmaista myös ilmoittamalla kohtuullinen vaihteluväli. Jos vertailuperusteiden suhteellista painotusta ei perustellusta syystä voida määritellä, vertailuperusteet on ilmoitettava tärkeysjärjestyksessä. Hankintayksikkö ei kuitenkaan saa kesken tarjouskilpailun tai tarjousten vertailuvaiheessa lisätä, poistaa tai muuttaa etukäteen asettamiaan vertailuperusteita, niiden osatekijöitä ja painotuksia.

Viimeksi mainitun pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus.

Hankintalain 94 §:n mukaan hinta-laatusuhteen vertailuperuste liittyy hankinnan kohteeseen, jos se liittyy kyseisen sopimuksen perusteella toimitettaviin rakennusurakoihin, tavarahankintoihin tai palveluihin liittyvään sopimukseen miltä tahansa osin ja missä tahansa niiden elinkaaren vaiheessa. Tätä sovelletaan myös tilanteisiin, joissa vertailuperusteina mainitut tekijät eivät kuulu hankinnan kohteeseen sen fyysisenä osana.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden periaatteiden turvaamiseksi kaikkien sellaisten tekijöiden, jotka hankintaviranomainen ottaa huomioon selvittääkseen, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin, tulee olla mahdollisten tarjoajien tiedossa, kun nämä valmistelevat tarjouksiaan, ja jos mahdollista myös niiden suhteellisen merkityksen (ks. esim. tuomio 24.11.2005, C-331/04, ATI EAC ym., EU:C:2005:718, 24 kohta).

3.2 Keskeiset tosiseikat

Hankinnan kohteena on ollut Espoon kaupungin tietotekniikan loppukäyttäjä-, käyttö- ja kapasiteettipalvelut. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteena on ollut hinta 30 pisteen painoarvolla ja laatu 70 pisteen painoarvolla. Laatuvertailu on tarjouspyynnön mukaan perustunut seuraaviin vertailuperusteisiin ja niille annettaviin pisteisiin:

- Yleiset palveluvaatimukset ja asiakastyytyväisyys 10 pistettä
- Loppukäyttäjien tukipalvelut 20 pistettä
- Päätelaitteiden elinkaaripalvelut ja verkkokauppa 15 pistettä
- Konesali-, kapasiteetti- ja käyttöpalvelut 10 pistettä
- Palvelujen käyttöönotto 15 pistettä.

Edellä todetut laadun vertailuperusteet ja niiden pistevaikutukset sekä vertailupisteiden laskentakaavat on ilmoitettu tarjouspyynnön liitteellä 7 "Vertailuperusteet". Liitteen 7 kohdassa 2.2 "Hyväksyttyjen tarjousten vertailu" on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Kaikki laatua koskevat vertailukriteerit arvioidaan erikseen antamalla jokaiselle niistä ns. raaka-arvosana tarjousvastausten perusteella kouluarvosana-asteikolla 4–10.

Tarjousten laatua koskevien vertailukriteerien raaka-arvosanat annetaan seuraavan arviointimenetelmän mukaan:

4 = Erittäin heikko, Ei sisällä toimintoa/palvelua, toimittaja ei vastaa kriteerin vaatimuksiin / vastaukset ovat hyvin puutteellisia / vastauksissa on runsaasti Ei-vastauksia luokan V2-vaatimuksiin, tarjous on tältä osin erittäin paljon heikompi kuin parhaat tarjoukset. Heikko sitoutuminen vaatimuksiin – runsaasti varaumia tai vaatimuksia tarjouspyynnön vaatimusten sisällön tarkentamiseksi. Tarjottujen asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vaatimuksiin ja osaamiskriteereihin nähden on hyvin heikko.

5 = Heikko, tarjous on parhaita tarjouksia hyvin paljon heikompi, tarjotussa palvelussa on runsaasti puutteita, perustelut ovat hyvin heikot, hyvin paljon Osittain tai Ei-vastauksia luokan V2-vaatimuksiin. Välttävä sitoutuminen vaatimuksiin – melko paljon varaumia tai vaatimuksia tarjouspyynnön vaatimusten sisällön tarkentamiseksi. Tarjottujen asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vaatimuksiin ja osaamiskriteereihin nähden on heikkoa ja monilta osin puutteellista.

6 = Välttävä, tarjouksessa on selviä puutteita ja se on parhaisiin tarjouksiin verrattuna huomattavasti heikompi. Monia Osittain tai Ei- vastauksia luokan V2-vaatimuksiin. Useita varaumia tarjouspyynnön vaatimuksiin sitoutumisessa. Tarjottujen asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vaatimuksiin ja osaamiskriteereihin nähden monessa kohtaa puutteellista tai asiantuntijoiden osaamista ei voida todentaa täsmällisesti tarjoukseen liitetyistä aineistoista.

7 = Kohtalainen, tarjous on kohtalainen, mutta selvästi parhaita tarjouksia heikompi sisällöltään ja perusteluiltaan. Mahdollisesti jonkin verran Osittain- tai Ei-vastauksia tai varaumia V2-vaatimuksiin sitoutumisessa. Tarjottujen asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vaatimuksiin ja osaamiskriteereihin nähden on kohtalaista tai osaamisen todentaminen on osin haasteellista.

8 = Tyydyttävä, tarjouksessa on paljon hyviä vastauksia, mutta joissakin vastauksissa on puutteita ja/tai perustelut ovat osin puutteelliset asetettuihin vaatimuksiin ja kriteereihin sekä parhaisiin tarjouksiin nähden. Sisältää mahdollisesti muutaman Osittain tai Ei-vastauksen luokan V2-vaatimuksiin. Pääsääntöisesti kuitenkin hyvä sitoutuminen V2-vaatimuksiin. Tarjottujen asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vaatimuksiin ja osaamiskriteereihin nähden on kokonaisuutena varsin hyvää tai tyydyttävää ja se voidaan hyvin todentaa.

9 = Hyvä, tarjous on kauttaaltaan hyvää tasoa ja tarjous sisältää asiakkaan ja tarjouspyynnön näkökulmasta paljon lisäarvoa tuottavia elementtejä, hyvät perustelut, ei juuri lainkaan Osittain tai Ei-vastauksia V2-vaatimuksiin ja erinomainen sitoutuminen tarjouspyynnön V2-vaatimuksiin. Tarjottujen asiantuntijoiden osaaminen ja kokemus vaatimuksiin ja osaamiskriteereihin nähden on todennettavasti ja kiistatta erittäin hyvää.

10 = Erinomainen, erittäin hyvät vastaukset ja niihin liittyvät toimintamallit, erinomaiset perustelut, kaikkiin V2- ja V3-vaatimuksiin vastattu kyllä, huomattavaa oma-aloitteista lisäarvoa ja yksiselitteinen sitoutuminen vaatimuksiin. Tarjotut asiantuntijat ovat osaamiseltaan ja kokemukseltaan aivan ehdotonta huippua ja heillä on äärimmäisen vahva osaaminen ja kokemus osaamiskriteereihin nähden.

Yksittäinen raaka-arvosana koskee aina koko vertailukriteeriä ja kaikkia siihen liittyviä vaatimusvastauksia ja niihin liitettyjä perusteluja ja selvityksiä. Laadun raaka-arvosanat annetaan ns. absoluuttisina arvioina, jolloin mikään tarjous ei välttämättä saa arvosanaa 10 tai 4. Laatuarvosanat annetaan koulun ns. koearvosanana. Kouluarvosana-asteikon raaka-arvosanat muunnetaan vertailupisteitä laskettaessa desimaalimerkinnäksi esim. 9- → 8,75 ja 9+ → 9,25."

Mainitussa kohdassa 2.2 on kuvattu lisäksi, miten raaka-arvosana muunnetaan vertailuperusteen vertailupisteiksi, ilmoitettu laskukaava tarjoajan vertailupisteiden määrittämiseksi sekä annettu esimerkki vertailupisteiden muodostumisesta laskukaavan mukaisesti.

Tarjouspyynnön liitteessä 1.3 "Tarjousohjeet" on todettu muun ohella seuraavaa:

"1. Dokumentin tarkoitus

Tämä dokumentti on Espoon kaupungin Loppukäyttäjä- sekä käyttö- ja kapasiteettipalvelujen kilpailutusta koskevan tarjouspyynnön vastausohje.

Tässä dokumentissa kuvataan vastausohjeet vaatimuksiin ja hinnoitteluun.

[ – – ]

2.1 Vaatimukset ja kysymykset

2.1.1 Laatua koskevat vaatimukset

Toimittajan tässä tarjouspyynnössä kuvattuja palveluita ja niiden toimittamista arvioidaan ja pisteytetään kolmella eri vaatimusluokalla seuraavasti:

V1 (Pakollinen) tarkoittaa, että tarjouksen ja sen kuvaaman palvelun tulee täyttää esitetty vaatimus sopimuksen voimaantullessa. V1-vaatimukset ovat pakollisia vähimmäisvaatimuksia. Vaatimuksen täyttämättä jättäminen johtaa hankintalain mukaan hyvin todennäköisesti tarjouksen hylkäämiseen. V1-vaatimus pisteytetään laatua arvioitaessa vain siltä osin, kun tarjous perustellusti ylittää vaatimuksessa esitetyn vähimmäistason.

V2 (Tärkeä) tarkoittaa, että tarjouksen ei ole pakollista täyttää esitettyä vaatimusta (tavoitetta). V2 pisteytetään sen mukaisesti, kuinka hyvin ja perustellusti tarjous täyttää ja/tai ylittää esitetyn vaatimuksen. V2 on tarjousten pisteytyksen osalta lähes yhtä tärkeä kuin V1.

V3 (Tavoiteltava) tarkoittaa, että tarjouksen ei ole pakollista täyttää esitettyä vaatimusta (tavoitetta). V3-vaatimukset pisteytetään sen mukaisesti, kuinka hyvin ja perustellusti tarjous täyttää ja/tai ylittää esitetyn tavoitteen. V1 ja V2 -vaatimukset ovat tarjousten pisteytyksen osalta tärkeämpiä kuin V3.

[ – – ]

Edellisistä vain V1-luokan vaatimukset ovat pakollisia ja luokan V2 ja V3 kohtia voidaan pitää tavoitteina. Kielellisen sujuvuuden takia niitäkin kuitenkin kutsutaan tekstissä vaatimuksiksi.

[ – – ]

2.1.2 Selvitykset

Ennen V1–V3 luokiteltuja yksilöityjä vaatimuksia on kohtia, joissa pyydetään selvityksiä (S) tarjoajan ratkaisumalleista, osaamisesta, toimintatavoista. Selvitykset ovat merkittävä tarjouksen laatupisteytyksessä huomioitava osa.

Selvityksistä arvioidaan erityisesti:
- Kattavuus koskien pyydettyä aihepiiriä
- Yksityiskohtaisuus koskien pyydettyä aihepiiriä
- Selvityksessä esiin tuotu palveluun tai järjestelmään liittyvä lisäarvo
- Selvityksen tuki tarjoajan muille vaatimusvastauksille, kuinka hyvin se perustelee tarjoajan vastaukset

2.2 Vaatimusliitteen vaatimuksiin ja selvityspyyntöihin vastaaminen

[ – – ]

Vaatimukset on jaettu pyydettäviin selvityksiin sekä vaatimuksiin, joihin vastataan asteikolla Kyllä, Osittain, Ei. Toimittajan tulee valita jokaisen vaatimuksen vastauksessaan valmiista taulukon pudotusvalikon vaihtoehdoista jokin seuraavista kolmesta:

Kyllä: vain, jos toimittaja toteuttaa ja täyttää vaatimuksen yksiselitteisesti kokonaisuudessaan ja vastaa tarjouksessaan ehdoitta ko. asiasta. Mikäli toimittaja vastaa tarjouksessaan vaatimukseen Kyllä, sen mahdollisesti tämän jälkeen esittämiä asiakkaan asemaa tai palvelua heikentäviä reunaehtoja ei huomioida missään muodossa, tällöin tulisi vastata Osittain tai Ei. Mikäli toimittajalla ei ole tarjoushetkellä kyseistä ominaisuutta, mutta se sitoutuu toimittamaan ko. vaatimuksenmukaisen palvelun sopimuksen solmimiseen mennessä, sen tulee kuvata tämä erikseen Kyllä-vastauksensa perusteluissa.

Ei: toimittaja ei tue tarjouksessaan ko. vaatimusta tai kysymystä. Tarjottu ratkaisu tai palvelu ei tue kyseistä vaatimusta sopimuksen solmimishetkellä, eikä sitä ole saatavissa tai sen toteuttaminen edellyttää uuden palvelun tuotteistamista eikä toimittaja sisällytä tätä tarjoukseensa.

Osittain: toimittaja tukee vaatimusta tai kysymystä osittain, eri tavalla kuin vaatimuksessa on kuvattu, Toimittajan palvelussa on ko. vaatimuksen suhteen reunaehtoja tai vaatimus tulee toteutumaan kehityksen tuloksena vasta lähitulevaisuudessa, ei kuitenkaan todennäköisesti ennen sopimuksen solmimista. Tarjottu palvelumalli ei kaikilta osin täytä Asiakkaan vaatimusta.

[ – – ]

Huomatkaa, että ehdottomiin pakollisiin V1-vaatimuksiin saa vastata vain valitsemalla Kyllä tai Ei. Osittain-vastaus tulkitaan V1-vastauksissa Ei-vastaukseksi. V1-vastaukset tulee perustella, ellei vaatimuksessa ole perustelua erikseen kielletty.

[ – – ]

Kaikkia vastauksia oletetaan jatkettavan tarkentavalla kuvauksella, miten toimittaja toteuttaa vaatimuksen tai kysymyksen kohteen ja miten sen laatu varmistetaan. Tämä selittävä teksti ja sitä mahdollisesti tukevat tarjouksen selvitykset ja aineistot sekä vastauksen perustelun yksiselitteinen sitoutuminen vaatimukseen sellaisenaan ovat olennaisia vastauksen arviointikriteerejä. Pelkät kyllä-, ei- tai osittain-vastaukset eivät riitä, vaan tarkentavan kuvauksen odotetaan antavan selvän kuvan siitä, että toimittajalla on hyvä näkemys ko. vaatimuksen täyttämistavasta.

Vastauksia tulkitaan siten, että mitä useampaan vaatimukseen toimittaja vastaa hyvin, perustellusti ja yksiselitteisesti Kyllä, sitä paremmin sen palvelun katsotaan soveltuvan Asiakkaan tarpeisiin."

Tarjouspyynnön liitteen 5 "Vaatimuslomake" ohjevälilehden kohdassa 0.3 "Vaatimusten luokittelu" ja kohdassa 0.4 "Vastaaminen vaatimuksiin" on kuvattu edellä mainitut vaatimusluokat ja vastausohjeet vaatimuksiin.

Tarjouspyynnön vaatimuslomake on sisältänyt viisi vaatimusvälilehteä. Vaatimusvälilehti 1 on sisältänyt palveluyhteistyötä ja tietoturvaa koskevat yleiset vaatimukset, vaatimusvälilehti 2 on sisältänyt käyttäjätukipalveluja koskevat vaatimukset, vaatimusvälilehti 3 on sisältänyt päätelaitteiden elinkaaripalveluja koskevat vaatimukset, vaatimusvälilehti 4 on sisältänyt konesali-, käyttö- ja kapasiteettipalveluja koskevat vaatimukset ja vaatimusvälilehti 5 alaliitteineen 5A–5G on sisältänyt palvelun käyttöönottoa ja täydentäviä asiantuntijapalveluja koskevat vaatimukset. Kullakin välilehdellä esitetyt vaatimukset, kysymykset ja pyydetyt selvitykset on taulukoitu ja jäsennetty alakohtiin, joiden osalta on kuvattu tarkemmin kohdan liityntää hankittavaan palveluun.

Tarjouspyynnön vaatimuslomake on sisältänyt kokonaisuudessaan 1.051 vaatimusta ja 137 pyydettyä selvitystä, jotka ovat jakautuneet siten, että välilehteä 1 koskien on ollut yhteensä 159 vaatimusta ja 25 pyydettyä selvitystä, välilehteä 2 koskien on ollut yhteensä 154 vaatimusta ja 29 pyydettyä selvitystä, välilehteä 3 koskien on ollut yhteensä 331 vaatimusta ja 33 pyydettyä selvitystä, välilehteä 4 koskien on ollut yhteensä 321 vaatimusta ja 34 pyydettyä selvitystä ja välilehteä 5 koskien on ollut yhteensä 86 vaatimusta ja 16 pyydettyä selvitystä.

Jokaisen vaatimuksen kohdalla on ilmoitettu, onko kysymyksessä ollut V1-, V2- vai V3-vaatimus, johon on pyydetty vastaus "kyllä", "osittain" tai "ei", ja lisäksi on tullut antaa vastauksen perustelu ja kuvaus.

Vaatimuslomakkeen vaatimukset ovat olleet esimerkiksi seuraavan sisältöisiä:

"1.13 V1 Sopimusmalli Toimittaja hyväksyy tarjouspyynnön liitteenä 2 olevan sopimusmallin sellaisenaan."

"3.19 V1 Neuvottelutilat Toimittajan tulee ylläpitää käyttäjien työasemien lisäksi myös Asiakkaan neuvotteluhuoneissa ja muissa yhteiskäyttötiloissa olevia työasemia ja oheislaitteita. Nämä työasemat ovat mukana tuettavien työasemien kokonaismäärässä. Kuvatkaa näiden työasemien ja niiden oheislaitteiden ylläpitomallinne sekä mahdolliset rajoitukset näiden palvelulle."

"4.76 V1 Verkkoliitännät Toimittajan tulee valvoa fyysisen palvelimen verkkoliitäntöjen (sekä tietoliikenne että levyjärjestelmän kuituliitäntä) toimivuutta. Jatkuvan käyttöpalvelun hintaan tulee kuulua vähintään kahden verkkoliitännän valvonta / palvelin."

Kukin välilehti on vastannut yhtä laadun vertailuperustetta, jolle tarjousten vertailussa annettu kouluarvosana on määräytynyt kyseisellä välilehdillä annettuihin vastauksiin ja selvityksiin perustuen. Yleiset palveluvaatimukset ja asiakastyytyväisyys -vertailuperusteen arvosanan määräytymisessä on lisäksi otettu huomioon asiakastyytyväisyyden puhelinhaastattelut ja palvelujen käyttöönotto -osatekijän arvosanan määräytymisessä tarjouksissa nimettyjen asiantuntijoiden ryhmähaastattelun tulokset.

Hankintayksikön 15.6.2018 tekemän hankintapäätöksen liitteessä 1 "Tarjousvertailun perustelumuistio" on esitetty arviointiryhmän laatima tarjousvertailu, josta ilmenevät tarjoajien kunkin vertailuperusteen osalta saamat kokonaispisteet ja tarjoajien sijoittuminen tarjousvertailussa. Lisäksi perustelumuistiossa on sanallisesti kuvattu tarjoajien tarjousten keskeisimmät piirteet, jotka ovat vaikuttaneet niiden pisteytykseen.

Hankintapäätöksen liite 1.1 "Tarjousten laatuhavainnot ja hintavertailu" on sisältänyt laatuarviointia koskevan taulukoinnin, jossa on käytetty osittain tarjouspyynnön liitteen 5 välilehdillä käytettyä vaatimusten alakohtien jäsennystä. Taulukossa on kuvattu sanallisesti kunkin tarjoajan tarjouksessa kussakin arvioidussa alakohdassa olleet vahvuudet ja heikkoudet. Tarjousvertailusta ei ole käynyt nimenomaisesti ilmi, miten vaatimusmäärittelytaulukoiden mukaiset V1-, V2- ja V3-vaatimukset ovat vaikuttaneet kokonaispisteytykseen kunkin vertailuperusteen osalta.

3.3 Asian arviointi

Liittyen valittajien väitteisiin tarjouspyynnön epäselvyydestä hankintayksikkö on esittänyt muun ohella, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa vertailuperusteiden asettamisessa. Vertailuperusteet on ilmoitettu täsmällisesti ja siten, että ne ovat olleet alalla ammattimaisesti toimivalle tarjoajalle selvät ja alan käytännön mukaiset. Hankintayksikön mukaan tarjousten laatuvertailusta on käynyt ilmi, että hankintayksikkö on ottanut V1-vaatimuksiin annetut vastaukset huomioon laadun arvioinnissa vain ja ainoastaan siltä osin kuin tarjouksessa annettu vastaus on perustellusti ylittänyt V1-vaatimuksen vähimmäistason. Hankintayksikkö on lisäksi viitannut siihen, että hankintamenettelyn aikana ei ole esitetty vertailuperusteiden olleen epäselviä tai muutoin hankintasäännösten vastaisia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden painotuksen määrittämisessä. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyynnöstä tulee käydä ilmi ne nimenomaiset seikat, jotka tulevat vaikuttamaan tarjousten vertailuun. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Sille, ovatko valittajat vedonneet hankintamenettelyn kuluessa vertailuperusteiden hankintasäännösten vastaisuuteen, ei ole annettava merkitystä arvioitaessa vertailuperusteiden hankintasäännösten mukaisuuta.

Markkinaoikeus voi vertailuperusteiden hankintasäännösten mukaisuutta arvioidessaan ottaa huomioon tarjouspyyntöasiakirjojen lisäksi myös hankintapäätösasiakirjoista ilmenevät seikat siitä, miten tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita on käytännössä sovellettu.

Tarjouspyynnön liite 5 on edellä todetusti sisältänyt viisi vaatimusvälilehteä, jossa kussakin on esitetty yhtä laadun vertailuperustetta koskevat vaatimukset ja edellytetyt selvitykset. Hankinnan kohdetta kuvaavia ja tarjouspyynnön mukaan tarjousten laatuvertailussa huomioon otettavia vaatimuksia on ollut yhteensä 1.051 kappaletta.

Vaatimukset ovat jakautuneet välilehdille siten, että yhdellä vaatimusvälilehdellä on ollut vähimmillään 86 vaatimusta ja enimmillään 331 vaatimusta. Taulukoissa on todettu kunkin vaatimuksen osalta, onko kyseessä ollut V1-, V2- vai V3-vaatimus. Tarjouspyynnön liitteissä 1.3 ja 5 on kuvattu, miten V1-, V2- ja V3-vaatimuksia arvioidaan. Edellä mainituista kuvauksista on käynyt ilmi, että V1 on ollut pakollinen vaatimus, V2 on ollut tärkeä vaatimus, jota tarjouksen ei ole kuitenkaan ollut pakollista täyttää, ja V3 on ollut tavoiteltava vaatimus, jota niin ikään tarjouksen ei ole ollut pakollista täyttää ja joka ei ole ollut yhtä tärkeä kuin V1- ja V2-vaatimukset.

Tarjouspyynnössä on V1-vaatimusten osalta ilmoitettu, että ne pisteytetään laatua arvioitaessa vain siltä osin kuin tarjous perustellusti ylittää vaatimuksessa esitetyn vähimmäistason. Lisäksi V2- ja V3-vaatimusten osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että ne pisteytetään sen mukaisesti, kuinka hyvin ja perustellusti tarjous täyttää "ja/tai" ylittää esitetyn vaatimuksen. Edelleen edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että kaikkia tarjoajan vastauksia oletetaan täydennettävän tarkentavalla kuvauksella siitä, miten tarjoaja täyttää vaatimuksen tai kysymyksen kohteen ja miten laatu varmistetaan. Lisäksi on ilmoitettu, että kyseinen selittävä teksti ja sitä mahdollisesti tukevat tarjouksen selvitykset ja aineistot sekä yksiselitteinen sitoutuminen vaatimukseen ovat sellaisenaan olennaisia vastauksen arviointiperusteita. Vielä on todettu, että pelkät kyllä-, ei- tai osittain-vastaukset eivät riitä, vaan tarkentavan kuvauksen odotetaan antavan selvän kuvan siitä, että toimittajalla on hyvä näkemys kyseisen vaatimuksen täyttämistavasta. Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoissa on kuvattu kyllä-, ei- ja osittain-vastausten määrittämistä sekä se, miten ne vaikuttavat tarjousten vertailussa vertailuperusteittain annettavaan kouluarvosanaan.

Hankintayksiköllä on edellä esitetysti harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden asettamisessa. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ilmoitettujen tarjousten laadullisten vertailuperusteiden voidaan, kun otetaan huomioon erityisesti hankinnan kohteen tekniset vaatimukset ja laajuus sekä hankintalain 93 §:n 2 momentin esimerkkiluettelo kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailussa käytettävissä olevista perusteista, katsoa koskeneen sellaisia seikkoja, joiden perusteella on ollut mahdollista selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet ovat myös liittyneet hankintalain 94 §:ssä tarkoitetulla tavalla hankinnan kohteeseen.

Edelleen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet hankinnan kohteen kuvauksen osalta yksityiskohtaisia. Tarjoajilla on siten katsottava olleen tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tarjousten antamista varten riittävät tiedot hankinnan kohteena olevien palveluiden sisällöstä ja niistä hankinnan kohdetta koskevista seikoista, joita hankintayksikkö tulee ottamaan huomioon pisteyttäessään tarjoukset laadun vertailuperusteiden osalta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on muun ohella ilmoitettu, miten kyllä-, ei- ja osittain-vastaukset vaikuttavat vertailuperustekohtaisen kouluarvosanan määräytymisessä.

Tarjouspyynnön mukaan siinä kuvattuja palveluita ja niiden toimittamista arvioidaan ja pisteytetään kolmella eri vaatimusluokalla (V1, V2 ja V3) ja lisäksi vaatimusluokkien kuvauksien kohdalla on edellä esitetysti esitetty perusteet kunkin vaatimusluokan pisteytykselle ja niiden keskinäiselle tärkeysjärjestykselle. Tarjouspyynnössä ei sen sijaan ole esitetty vaatimuskohtien V1, V2 ja V3 tarkempaa pisteytystapaa tai niitä koskevia painokertoimia. Toisin kuin tarjouspyynnön liitteessä 1.3 "Tarjousohjeet" on todettu, hankintayksikkö ei ole tarjousten laatuvertailua tehdessään pisteyttänyt vaatimuskohtia V1, V2 ja V3. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat siten antaneet ristiriitaisen ja harhaanjohtavan kuvan siitä, miten hankintayksikkö tulee tarjousten laatupisteytyksen osalta menettelemään.

Markkinaoikeus toteaa, että vertailuperusteiden selkeys edellyttää, että sekä vertailuperuste että sitä koskevat arviointiperusteet ovat niin yksilöityjä, että tarjoajat voivat niiden perusteella arvioida, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmeneviin seikkoihin tarjousten vertailu tulee perustumaan. Mikäli jokin vaatimus on esitetty vähimmäisvaatimuksena, kyseinen vaatimus ei sellaisenaan voi olla myös tarjouksen laadun vertailuperuste, vaan sen perusteella tulee arvioitavaksi tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus.

Hankintamenettelyn vaiheittaisuus edellyttää, että ennen tarjousten vertailua arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus ja suljetaan tarjouskilpailusta ne tarjoukset, jotka eivät ole tarjouspyynnön pakollisten vaatimusten mukaisia. Tämän jälkeen tarjousten vertailu tehdään niiden tarjousten, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta, kesken. Vaiheittaisuus on otettava huomioon jo tarjouspyyntöä laadittaessa. Tarjousvertailussa ei tule pisteyttää pakollisia vaatimuksia niiltä osin kuin ne ilmentävät tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta. Tarjousvertailussa voidaan sinänsä arvioida pakollisten vaatimusten vähimmäistason ylittävää toteutumista, jos tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettu, mikä on vähimmäistaso ja miten tämä vähimmäistason ylittävä toteutuminen arvioidaan. Vähimmäistason ylittävällä osalla tulee olla merkitystä arvioitaessa tarjouksen laatua.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2017:152 todennut, että kun tarjouspyyntöasiakirjoissa oli määritelty lupa-asiakirjojen pakolliset vaatimukset sekä lisäominaisuudet, joista sai pisteitä tarjousten vertailussa, lisäominaisuuksia ei voitu pitää teknisinä eritelminä, joiden täyttyminen olisi ollut tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden edellytys. Sen sijaan lisäominaisuuksien osalta kysymys oli tarjouksen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteista, jotka liittyivät hankinnan kohteen teknisiin ansioihin ja toiminnallisiin ominaisuuksiin.

Hankintayksikkö on edellä todetuin tavoin määritellyt V1-vaatimusten olevan sekä pakollisia vähimmäisvaatimuksia että laadun vertailuperusteita. Tarjouspyyntöasiakirjoissa esitetyt V1-vaatimukset ovat olleet sisällöltään erityyppisiä. Markkinaoikeus katsoo, että V1-vaatimukset, jotka ovat koskeneet yksinomaan sitä, täyttyykö jokin vaatimuksessa mainittu edellytys tarjoajan tarjouksessa, kuten esimerkiksi vaatimukset 1.13, 1.32, 2.18, 3.48, 3.57, 3.132, 4.17, 4.19, 5.23 ja 5.30, eivät ole olleet sellaisia, että niiden perusteella olisi voinut arvioida tarjousten laatua ja keskinäistä paremmuutta sekä sitä, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. V1-vaatimuksista, joissa on edellytetty kuvausta, joka lähtökohtaisesti on mahdollistanut myös laadun arvioinnin, kuten esimerkiksi vaatimukset 2.50, 3.19, 4.55 ja 4.62, ei ole ollut pääteltävissä, millaisen kuvauksen antaminen on täyttänyt vähimmäisvaatimuksen. V1-vaatimukset, jotka ovat sisältäneet jonkin numeerisesti määriteltävän ominaisuuden, kuten esimerkiksi vaatimukset 2.94, 3.110, 3.129, 4.76 ja 5.21, ovat sinänsä myös mahdollistaneet laadun arvioinnin, mutta niidenkään osalta tarjoaja ei ole voinut tarjouspyynnön perusteella tarjouksia laatiessaan riittävällä tarkkuudella tietää, milloin sen tarjous tulisi perustellusti ylittämään vähimmäistason.

Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella on jäänyt epäselväksi, miltä osin pakolliset vaatimukset vaikuttavat tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arviointiin ja miltä osin tarjousten vertailuun. Tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella V1-vaatimuksen vähimmäistaso ei ole ollut kaikkien vaatimusten kohdalla selvä eikä niiden perusteella ole ollut mahdollista yksiselitteisesti arvioida, mitä tarkoitetaan sillä, että tarjous perustellusti ylittää vaatimuksessa esitetyn vähimmäistason. Vähimmäistasona ei voida pitää vain yksinomaan "kyllä" vastausta V1-vaatimukseen, koska joidenkin vaatimusten kohdalla vaatimuksessa on edellytetty muun ohella kuvausta.

V2- ja V3-vaatimuksissa pisteytyksen on esitetty perustuvan siihen, että vaatimus on joko täytetty tai ylitetty. Markkinaoikeus katsoo, että V2- ja V3-vaatimusten kohdalla kuvattu arviointiperuste on kuitenkin ollut riittävän täsmällinen, koska esitetyn vaatimuksen täyttymistä ei ole ehdottomasti vaadittu. Näin ollen tarjoajat ovat mainittujen vaatimusten osalta voineet tietää, että tarjousten vertailu perustuu siihen, kuinka hyvin ja suurelta osin ne pystyvät joko täyttämään esitetyn vaatimuksen tai ylittämään sen.

Hankintapäätöksen ja sen liiteaineiston tarjousvertailua koskevat perustelut ovat sinänsä olleet varsin kattavat. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella niistä ei ole kuitenkaan ilmennyt, miten hankintayksikkö on soveltanut tarjouspyynnössä ilmoittamaansa vertailuperusteiden vaatimusten V1, V2 ja V3 mukaisia arviointiperusteita, joiden mukaan vaatimukset pisteytetään laatua arvioitaessa joko siltä osin kuin tarjous perustellusti ylittää V1-vaatimuksessa esitetyn vähimmäistason, tai kuinka hyvin ja perustellusti tarjous täyttää ja/tai ylittää esitetyt V2- tai V3-vaatimukset. Tarjousvertailusta ei niin ikään ole ollut pääteltävissä, miten puheena olevien vaatimusten eri painotukset ovat vaikuttaneet kouluarvosanan määräytymiseen.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajat eivät ole voineet varmuudella tietää tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteiden arviointimalli on myös ollut omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa. Tarjouspyyntö on siten laadun vertailuperusteiden asettamisen ja ilmoittamisen osalta ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen.

Siltä osin kuin CGI Suomi Oy on vielä tarjouspyynnön osalta esittänyt, että hintavertailun perusteet eivät ole osoittaneet hankinnan todellisia kustannuksia, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä hintojen vertailutapa ja vertailussa painotettavat seikat. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut hintalomake, jossa hinnat on tullut ilmoittaa lisenssien osalta ja palveluittain, kuten päätelaitteiden elinkaaripalveluiden, tulostuspalveluiden, työasemaympäristön palveluiden sekä käyttö- ja kapasiteettipalveluiden osalta. Asiassa saadun selvityksen perusteella ne hinnat, jotka tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjouksessaan, ovat liittyneet kysymyksessä olevan palvelun tuottamiseen. Asiassa ei ole ilmennyt, että hintojen ilmoittaminen, tai hintavertailutapa, joka on perustunut ilmoitettujen palveluhintojen yhteismäärään laskennallisella 48 kuukauden ajanjaksolla, olisi ollut hankinnan kohde huomioon ottaen jotakuta tarjoajaa perusteettomasti suosiva tai syrjivä. Näin ollen asiassa ei voida todeta hankintayksikön käyttäneen sille kuuluvaa hankintavaltaa virheellisesti määritelleessään ne perusteet, joilla tarjousten hintavertailu suoritetaan.

4 Tarjoajan soveltuvuuden arviointi

CGI Suomi Oy on esittänyt, että vaatimuslomakkeella on ollut useita kohtia, kuten kohdat 1.8, 1.11, 1.41 ja 1.111, joissa vaatimus tai kysymys on liittynyt enemmänkin tarjoajan soveltuvuuden arviointiin kuin tarjouksen vähimmäisvaatimuksiin taikka tarjousten vertailussa huomioon otettaviin seikkoihin.

Esimerkiksi kohdassa 1.111 on todettu seuraavaa:

"V1 Itsenäinen ongelmanhallintaprosessi Toimittajalla tulee olla tapahtumahallintaan ja muutoksenhallintaan kiinnitetty, itsenäinen ongelmanhallintaprosessi".

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajaa koskevat soveltuvuusvaatimukset on esitetty tarjouspyynnön kohdassa "Soveltuvuusvaatimukset", ja ne ovat liittyneet ESPD-lomakkeella ilmoitettaviin tietoihin ja niihin liittyviin lisäselvityksiin sekä tarjouksen liitteenä toimitettaviin liitteisiin.

Markkinaoikeus katsoo, että CGI Suomi Oy:n viittaamat vaatimuskohdat ovat liittyneet hankinnan kohteeseen ja hankittavan palvelun laatuun, eivätkä mainitut vaatimukset ole liittyneet tarjoajien soveltuvuuden osalta tehtävään arviointiin siitä, onko tarjoajilla edellytyksiä toteuttaa hankinta. Vaatimukset eivät myöskään ole olleet sisällöltään päällekkäisiä esitettyjen soveltuvuusvaatimusten kanssa. Näin ollen tarjouspyynnön ei ole katsottava olleen viimeksi mainituilta osin epäselvä tai muutoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen.

5 Johtopäätös

Edellä kohdassa 3.3 todettu huomioon ottaen hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Hankintayksikön ja kuultavan esittämän selvityksen mukaan hankinnasta on tehty väliaikainen sopimus, joka on irtisanottavissa, jos markkinaoikeuden päätös sitä edellyttää. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa tietotekniikan loppukäyttäjä-, käyttö- ja kapasiteettipalvelujen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuullisiksi harkitsemilla määrillä, jotka sisältävät markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksua vastaavan määrän. Oikeudenkäyntikulukorvausten kohtuullisuutta arvioidessaan markkinaoikeus on ottanut huomioon muun ohella yhtäältä sen, että hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimukset ovat määrältään olleet samaa tasoa kuin valittajien ja toisaalta sen, että valittajat ovat toimittaneet lisävastaselvitystä ilman, että markkinaoikeus on sitä pyytänyt.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Espoon kaupunginjohtajan 15.6.2018 tekemän hankintapäätöksen § 8 ja kieltää Espoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 1.000.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan asiassa dnro 2018/264 Fujitsu Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 25.000 eurolla viivästyskorkoineen ja asiassa dnro 2018/266 CGI Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulut 25.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Espoon kaupungin ja Elisa Oyj:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit

Sami Myöhänen, Ville Parkkari ja Markus Mattila.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.



 
Julkaistu 30.10.2019