MAO:459/19

Seinäjoen koulutuskuntayhtymä - kiinteistön peruskorjaus ja laajennus

julkinen hankinta - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2019/107
Antopäivä: 29.10.2019

ASIAN TAUSTA

Seinäjoen koulutuskuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 1.2.2019 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta rakennushankkeeseen Kolme kampusta kuuluvan Rastaantaival 2 -kiinteistön peruskorjauksen ja laajennuksen rakennusurakasta (pääurakka).

Seinäjoen koulutuskuntayhtymän yhtymähallitus on 19.3.2019 tekemällään hankintapäätöksellä § 30 valinnut Rakennus- ja suunnittelutoimisto Hämäläiset Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut Rastaantaival 2 -kiinteistöä osalta 4.539.000 euroa ja koko hankkeen osalta 22.209.731 euroa.

Markkinaoikeus on 15.5.2019 antamallaan päätöksellä numero 234/19 hylännyt Seinäjoen koulutuskuntayhtymän vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

Hankintapäätöstä ei ole hankintayksikön ilmoituksen mukaan pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Rakennus K. Karhu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 424.100 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.470 eurolla ja oikeudenkäyntimaksun määrällä, molemmat määrät viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajan tulee liittää tarjoukseen maksuerätaulukko. Lisäksi sähköisen kilpailutusjärjestelmän tarjouslomakkeessa on ollut oma kohta maksuerätaulukon liittämistä varten. Voittanut tarjoaja ei ole ei ole liittänyt tarjoukseensa maksuerätaulukkoa tarjouspyynnössä edellytetysti, joten hankintayksikön olisi tullut hylätä tämä tarjous.

Maksuerätaulukko on ollut tavanomaisesta poikkeava liitevaatimus. Koska maksuerätaulukko on yksilöllinen ja kohdekohtaisesti laadittava, hankintayksikkö ei ole voinut käyttää sen osalta tarjouksia hyväksyessään harkintavaltaa. Hankintayksikön menettely on myös vaarantanut tarjoajien syrjimättömän ja tasapuolisen kohtelun. Voittaneen tarjoajan tarjouksen puutetta ei voida pitää vähäisenä. Virheettömässä hankintamenettelyssä valittajan tarjous olisi ollut edullisin ja valittaja olisi tullut valita tarjouskilpailun voittajaksi.

Vastine

Vaatimukset

Seinäjoen koulutuskuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.638 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyyntöasiakirjoissa liittämään tarjoukseen maksuerätaulukon. Maksuerätaulukko on ollut mahdollista liittää sähköisessä kilpailutusjärjestelmässä sille varattuun kohtaan, mutta kyseistä kohtaa ei ole merkitty pakolliseksi vaatimukseksi.

Maksuerätaulukkoa on ollut tarkoitus käyttää hankintasopimuksen laatimisen yhteydessä, kun valitun tarjoajan kanssa käytäisiin läpi rakentamisen etenemistä ja sen perusteella laadittaisiin yhteisesti lopullinen maksuerätaulukko. Tarjouspyyntöasiakirjoihin sisältyneessä urakkaohjelmassa on todettu, että urakkasopimukseen laaditaan valitun urakoitsijan kanssa yhteistoiminnassa työn edistymisen mukainen maksuerätaulukko.

Tarjoajat eivät ole esittäneet lisäkysymyksiä maksuerätaulukkoon liittyen. Näin ollen valittajan esittämä väite maksuerätaulukon pyytämisen poikkeuksellisuudesta ei ole tullut aiemmin esille.

Hankintapäätöksen tekemisen jälkeen on todettu, että voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole ollut maksuerätaulukkoa. Hankintayksikkö olisi voinut pyytää voittanutta tarjoajaa täydentämään tarjoustaan tältä osin. Täydennystä ei kuitenkaan ole pyydetty, koska maksuerätaulukon todettiin olevan liite, jota ei käytetty tarjousten vertailussa, ja jolla ei ollut olennaista merkitystä hankintapäätöstä tehtäessä. Voittanutta tarjousta ei ole pidettävä tarjouspyynnön vastaisena, koska maksuerätaulukon puuttuminen tarjouksesta on vähämerkityksellinen puute, eikä sanottu puute ole tehnyt tarjouksesta vertailukelvotonta. Voittaneen tarjoajan tarjousta ei ole tullut hylätä, koska tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu ei ole vaarantunut.

Hankintayksikön olisi tullut keskeyttää tarjouskilpailu, mikäli se olisi hylännyt voittaneen tarjoajan tarjouksen, koska jäljelle olisi jäänyt vain valittajan tarjous. Näin ollen valittajalla ei olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua.

Kuultavan lausunto

Rakennus- ja suunnittelutoimisto Hämäläiset Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Voittaneen tarjoajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön vastainen. Maksuerätaulukkoa ei ole määritelty tarjouspyynnössä vähimmäisvaatimukseksi, eikä se ole ollut tarjouksen pakollinen liite. Tarjousten vertailuperusteeksi on määritelty halvin hinta, mihin maksuerätaulukolla ei ole ollut vaikutusta. Taulukko ei ole ollut myöskään tarpeen tarjoajan soveltuvuuden osoittamisessa. Hankintayksikkö ei ole määritellyt maksuerätaulukkoa pakolliseksi liitteeksi myöskään sähköisessä tarjousjärjestelmässä.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoukseen on tullut liittää tarjoukseen maksuerätaulukko ja kokonaishinta suoritetaan työstä laadittavan erillisen tilaajan hyväksymän maksuerätaulukon mukaisesti. Tarjouspyynnön sanamuodossa on ollut ristiriita, koska tilaajan hyväksymää maksuerätaulukkoa ei ole voinut olla olemassa tarjousvaiheessa, ja kyseistä vaatimusta ei ole voitu toteuttaa. Lisäksi tarjouspyyntöasiakirjoissa olleessa urakkaohjelmassa on mainittu selvästi, että maksuerätaulukko tullaan laatimaan yhdessä tilaajan kanssa myöhemmin. Kun maksuerätaulukon laatiminen on edellyttänyt yksilöityä aikataulua, mitä ei ole ollut tiedossa tarjousta annettaessa, ei maksuerätaulukkoa ole voitu laatia tarjousten jättämisvaiheessa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on edellyttänyt maksuerätaulukon toimittamista jo tarjousvaiheessa. Hankintayksikkö ei ole määritellyt sähköisessä kilpailutusjärjestelmässä myöskään kokonaishintaa vähimmäisvaatimukseksi, joten hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan väitteet siitä, etteikö maksuerätaulukko olisi ollut pakollinen vaatimus, ovat virheelliset. Sekä kokonaishintaa että maksuerätaulukkoa on urakkaohjelman mukaan ollut tarkoitus käyttää urakoitsijavalinnassa, joten ne ovat itsessään olleet tarjouksessa annettavia pakollisia tietoja.

Maksuerätaulukkoa ei voida pitää epäolennaisena tai vähämerkityksellisenä liitteenä, jonka osalta hankintayksiköllä olisi harkintavaltaa. Hankintayksikkö voi tarkastella maksuerätaulukon avulla työn edistymisen mukaista aikataulua, urakoitsijan suoriutumista annetussa urakka-ajassa, kokonaishinnan jakautumista hankkeelle sekä hankkeen rahaliikennettä. Sillä on merkitystä myös kokonaishinnan tarkastelun kannalta.

Koska maksuerätaulukkoa on ollut tarkoitus käyttää osana tarjousvertailua ja tarjousten valintaa, hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta muuttaa jälkikäteen tarjouspyynnössä asettamiaan tarjousten vertailu- ja valintaperusteita. Näin ollen maksuerätaulukkoa ei voida pitää myöhemmin täydennettävänä liitteenä, vaikkakin voittanut tarjoaja on toimittanut maksuerätaulukon hankintayksikölle hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Hankintayksikön saamat tarjoukset eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia, koska voittanut tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyyntöasiakirjoissa asetettuja edellytyksiä.

Koska tarjouspyynnössä on esitetty vaatimus maksuerätaulukon toimittamisesta yksiselitteisesti, ei tarvetta esittää lisäkysymyksiä tältä osin ole ollut. Hankintayksikön väite hankinnan keskeyttämisestä on virheellinen ottaen huomioon tarjouspyyntöasiakirjat ja hankkeen kiireellinen toteutusaikataulu.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan lain 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 172) mukaan lainkohta vastaa velvollisuuden osalta aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 46 §:n 1 momentissa säädettyä. Aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain soveltamiskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen edellyttävän tarjousten olevan hankinta-asiakirjoissa asetettujen ehtojen, kriteerien, kuvausten ja vaatimusten mukaisia. Tarjousten hankinta-asiakirjojen mukaisuus on varmistanut osaltaan myös keskenään vertailukelpoisten tarjousten saamisen ja tarjousvertailun tasapuolisuuden. Lainkohdan nojalla hankintayksikön tulee lähtökohtaisesti hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa hankinta-asiakirjoissa esitettyjä vaatimuksia.

Esitöissä (HE 108/2016 vp s. 173) on pykälän 2 momentin osalta todettu lisäksi, että vaikka lähtökohtana hankintamenettelyissä on 1 momentin mukaisesti osallistumishakemusten ja tarjousten lopullisuus, tarjousmenettelyn joustavuuden ja sujuvuuden kannalta on tarkoituksenmukaista mahdollistaa ehdokkaiden ja tarjoajien antamissa asiakirjoissa olevien epäolennaisten puutteiden, ristiriitojen ja virheiden korjaaminen. Säännös mahdollistaa myös sen, ettei hankintayksiköllä ole velvollisuutta hylätä tarjouksia kokonaisuuden kannalta vähämerkityksellisten virheiden tai puutteiden takia. Hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa toimittamaan tarjouksesta puuttuvan liitteen, jota ei käytetä tarjousten vertailussa ja jolla ei ole olennaista merkitystä, mutta joka on tarpeen esimerkiksi hankintasopimuksen tekemistä varten.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnön kohdan II.2.5 "Hankintasopimuksen tekoperusteet" mukaan hankintasopimuksen tekoperuste on ollut halvin hinta. Edelleen kohdan "Tarjouspalvelun tiedot" alakohdassa "Vertailuperusteiden määrittely järjestelmässä" on ilmoitettu seuraavaa: "Kokonaistaloudellinen edullisuus, pisteytys". Tämän lisäksi on kohdan "Muut tiedot" alakohdassa "Päätöksenteon perusteet" todettu, että tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous hinta huomioiden.

Tarjouspyynnön kohdan "Tarjoajayritykseen kohdistuvat vaatimukset" alakohdassa "Laskutus" on todettu seuraavaa:

"Projektin kokonaishinta suoritetaan työstä laadittavan erillisen tilaajan hyväksymän maksuerätaulukon mukaisesti Liitä tarjoukseen laatimasi maksuerätaulukko".

Tarjouspyynnön kohdassa "Laskutus ja maksuehto" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjoajan tulee liittää tarjoukseen maksuerätaulukko".

Tarjouspyyntöasiakirjojen urakkaohjelman kohdassa 7.4 "Urakkasumman maksaminen" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Urakkasopimukseen laaditaan ao. urakoitsijan kanssa yhteistoiminnassa työn edistymisen mukainen maksuerätaulukko".

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" tarjoajia on pyydetty muun ohella ilmoittamaan hintatiedot koko rakennusurakasta euroina, miten tämä urakkahinta jakautuu rakennustöiden ja purkutöiden osalta sekä tietyt tuntiveloitushinnat.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen siltä osin kuin siihen ei ole liitetty tarjouspyynnössä edellytettyä maksuerätaulukkoa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että maksuerätaulukko ei ole ollut tarjouspyynnön pakollinen liite, eikä sitä ole käytetty tarjousten vertailussa. Tarjoajan laatimaa maksuerätaulukkoa on ollut tarkoitus käyttää hankintasopimuksen laatimisen yhteydessä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Hankintayksikkö on tämän vuoksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, mikäli tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa, ja kyseessä ei ole epäolennainen puute tai virhe.

Tarjouspyynnössä on edellytetty maksuerätaulukon liittämistä tarjoukseen. Kyseinen edellytys on esitetty tarjouspyynnössä sinänsä yksiselitteisesti.

Toisaalta tarjouspyynnössä on todettu, että projektin kokonaishinta suoritetaan työstä laadittavan erillisen tilaajan hyväksymän maksuerätaulukon mukaisesti, mihin on myös viitattu urakkaohjelmassa. Tarjouspyynnössä ei myöskään ole edellytetty, että hintatiedot olisi pitänyt ilmoittaa maksuerätaulukossa, vaan riittävää on edellä todetuin tavoin ollut urakan kokonaishinnan ja tiettyjen tuntihintojen ilmoittaminen. Asiassa esitetystä selvityksestä ei näin ollen käy ilmi se valittajan väite, että maksuerätaulukkoa olisi urakkaohjelman mukaan ollut tarkoitus käyttää kokonaishinnan ohella urakoitsijavalinnassa, vaan kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on ollut halvin hinta.

Tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenee, että maksuerätaulukko on ollut tarpeen hankintasopimuksen tekemistä varten, missä yhteydessä hankintayksikön ja valituksi tulleen tarjoajan välillä on ollut tarkoitus laatia urakkasopimukseen liitettävä lopullinen maksuerätaulukko.

Markkinaoikeus katsoo, että maksuerätaulukko on ollut tarjouspyynnössä pyydetty liite, jolla ei ole ollut merkitystä tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa. Maksuerätaulukkoa ei ole myöskään käytetty tarjousten vertailussa, eikä sillä ole ollut olennaista merkitystä hankintapäätöstä tehtäessä. Kun otetaan huomioon se, että hankintayksikön tarkoituksena on ollut laatia yhdessä valitun tarjoajan kanssa osapuolten välillä sitova maksuerätaulukko hankintapäätöksen tekemisen jälkeen, ei maksuerätaulukon edellyttämisessä ole ollut kyse vaatimuksesta, jolla hankintayksikkö olisi varmistanut omaa taloudellista asemaansa tarjouskilpailussa. Maksuerätaulukon toimittaminen ei ole ollut tarjouspyynnön ehdoton vaatimus, jonka puuttumisen perusteella tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Voittaneen tarjoajan tarjousta ei ole siten pidettävä tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Rakennus K. Karhu Oy:n korvaamaan Seinäjoen koulutuskuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 1.638 eurolla ja Rakennus- ja suunnittelutoimisto Hämäläiset Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla, molemmat määrät viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Jari Tiainen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.



 
Julkaistu 29.10.2019