MAO:448/19

Laukaan kunta - kiviainekset ja maanajotyöt

julkinen hankinta - vertailuperusteiden hyväksyttävyys

Diaarinumero: 2018/522
Antopäivä: 17.10.2019

ASIAN TAUSTA

Laukaan kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 20.11.2018 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella sekä 29.11.2018 julkaistulla korjausilmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kiviaineksia ja maanajotöitä koskevasta hankinnasta vuosille 2019–2020 ja mahdolliselle yhden vuoden optiokaudelle. Hankinta on jaettu neljään maantieteellisesti jaettuun osa-alueeseen.

Laukaan kunnan yhdyskuntatekniikan päällikkö on 11.12.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 12 valinnut kaikille hankinnan osa-alueille Hämeen Kuljetus Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 100.000–200.000 euroa.

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

KAK-Kuljetuspalvelu Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.390 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta. Halvinta hintaa ei kuitenkaan voida määrittää hankintayksikön tekemällä tavalla laskemalla tarjouksissa ilmoitettuja yksikköhintoja yhteen. Tarjottujen tuotteiden ja palveluiden yksikköhinnat eivät ole olleet mittayksiköiltään yhteismitallisia eivätkä niiden yhteenlasketut summat kerro siitä, että tarjous olisi hankintayksikölle halvin. Ilman arvioituja tuotteiden ja palveluiden tilausmääriä ei ole mahdollista määritellä halvinta tarjousta, eikä todellinen kilpailu ole hankintamenettelyssä voinut toteutua.

Hankintapäätöksestä ei myöskään hankintasäännösten edellyttämällä tavalla ilmene yksikköhintoja sisältävää tarjousvertailua.

Vastine

Vaatimukset

Laukaan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa KAK-Kuljetuspalvelu Oy:n korvaamaan hankintayksikön arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.510 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintamenettely ei ole ollut valittajan esittämällä tavalla hankintasäännösten vastaista.

Hankintayksikkö on voinut valita tarjouksen valintaperusteeksi halvimman hinnan. Tarjoajat ovat olleet hankinta-asiakirjojen perusteella tietoisia siitä, miten vertailuhinta lasketaan, eikä hankintayksikölle ole esitetty tarjousaikana hintavertailusta kysymyksiä.

Hankinnan kohteena olevien tuotteiden ja palveluiden määrät tulevat vähenemään verrattuna aikaisempiin hankintoihin, joten hankintayksikkö on päätynyt soveltamaan hintavertailua ilman volyymipainotusta. Kullekin maantieteelliselle osa-alueelle saapui neljä tarjousta, jotka ovat olleet vertailuhinnoiltaan melko lähellä toisiaan. Vertailuhintojen vaihtelu halvimman ja kalleimman välillä on ollut 16–27 prosenttia, mitä voidaan pitää toimialalle tyypillisenä. Hankintayksikkö on kilpailuttanut vuonna 2014 vastaavia kiviaineksia ja mainitun kilpailutuksen hintoihin nähden nyt tarjotut hinnat ovat olleet kustannustasojen muutos huomioon ottaen keskimäärin alhaisemmat.

Hankintapäätös ei ole hankintasäännösten vastainen sen johdosta, että siinä ei ole ilmoitettu yksittäisiä yksikköhintoja, sillä niiden ilmoittaminen ei ole pakollista.

Kuultavan lausunto

Hämeen Kuljetus Oy on lausunnossaan vaatinut valituksen hylkäämistä perusteettomana.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt, että valituksenalainen kysymys on ollut joka tapauksessa epäselvä eikä valitusta voi pitää perusteettomana. Vaikka markkinaoikeus katsoisi hankintamenettelyn lainmukaiseksi, hankintayksikön tulee pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan tai ainakin sen oikeudenkäyntikuluja tulee kohtuullistaa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 210) mukaan hankintayksiköllä olisi laaja harkintavalta menettelyn käytön valinnassa ja soveltamisessa. Hankintayksikkö voisi toteuttaa hankintamenettelyn EU-kynnysarvon alittavissa hankinnoissa kevyemmin ja joustavammin säännöksin kuin EU-kynnysarvon ylittävissä hankinnoissa.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Pykälän esitöiden (HE 108/2016 vp s. 212) mukaan tarjouspyynnössä olisi ilmoitettava ne tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjouksen tekemisessä ja tarjouspyyntö olisi laadittava niin selkeäksi, että tarjoajat voivat antaa sen perusteella vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 106 §:n mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 106 §:n kohdalla lain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 214) on todettu, että kyseinen säännös vastaa pääosin mainitun lain 93 §:ää ja kyseisen pykälän osalta yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyä.

Hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Hankintalain 123 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 221) mukaan hankintapäätöksen perustelujen tulee olla riittäviä, jotta asianosaiset voivat asianmukaisesti arvioida päätösten oikeellisuutta ja näin ollen valitustarpeensa.

Tarjouspyynnön keskeinen sisältö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia kiviainesten toimituksesta ja maanajosta yhdyskuntatekniikan rakentamisen ja kunnossapidon eri työmaille vuosille 2019–2020. Tarjouksen on tullut sisältää kiviainesten kuljetuksen työkohteisiin alueittain. Tarjous on tullut antaa kiinteähintaisena sopimuskaudeksi riippumatta toimitusmääristä, kuitenkin niin, että pienin tilattava määrä on niin sanottu nuppikuorma.

Tarjouspyynnössä on esitetty pisteytyksen tapahtuvan kohderyhmittäin tarjoajien sähköiselle tarjouslomakkeelle syöttämien hintatietojen perusteella. Tarjouslomakkeella on todettu, että vertailuhintaa määriteltäessä tilaaja on asettanut kullekin kiviaineslaadulle määrän, jonka mukaan lasketaan vertailuhinta. Osatarjoukset neljän hankinnan kohteena olevan alueen sisällä eivät ole olleet tarjouslomakkeen mukaan sallittuja.

Pääsääntöisesti tarjouslomakkeelle riveittäin syötettävissä hinnoittelussa kiviainesten mittayksikkönä on ollut "€ / tn". Maanajoissa on käytetty vertailtavana mittayksikköinä myös "€/m3/km" ja "€/h". Hankinta-alueittain ilmoitetut tarjoushinnat on laskettu yhteen vertailuhinnan muodostamiseksi.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että koska tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu hankittavien tuotteiden ja palvelujen määriä, vaan siinä on ainoastaan pyydetty hankittavien tuotteiden ja palvelujen yksikköhintoja, jotka eivät edes ole olleet mittayksiköiltään samoja, eivät tarjoukset tosiasiassa ole johtaneet halvimman tarjouksen valintaan. Valittajan mukaan tarjouspyyntö ei ole tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia eikä todellinen kilpailu ole hankintamenettelyssä voinut toteutua.

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on tarjouspyynnössä toteuttamallaan tavalla voinut valita tarjouksen valintaperusteeksi halvimman hinnan. Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnön kullekin maantieteelliselle osa-alueelle on saapunut neljä tarjousta, jotka ovat olleet vertailuhinnoiltaan melko lähellä toisiaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä hankinnan kohteen ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat. Hankintayksikön harkintavallassa on siten myös se, käyttääkö se vertailuhinnan laskennassa tuotteiden tai palveluiden arvioitujen toimitusmäärien perusteella painotettuja hintoja vai asettaako se kaikille tuotteille tai palveluille saman painoarvon, kuten hankintayksikkö on tehnyt kysymyksessä olevassa hankinnassa.

Edellytyksenä kuitenkin on, ettei vertailuperusteita tai niiden painoarvoja aseteta syrjivästi ja että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien rivikohtaisesti tarjouslomakkeella antamat yksikköhinnat on laskettu vertailuhinnan muodostamiseksi yhteen. Tarjouslomakkeelle on esitetyn selvityksen perusteella automaattisesti muodostunut tarjouksessa riveittäin annettujen yksikköhintojen perusteella yhteenlaskettu vertailuhinta.

Kun otetaan huomioon hankinnan osalta tarjouspyynnössä annetut tiedot, markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat ovat saaneet tarjouspyynnön perusteella riittävät tiedot yhteismitallisten ja vertailukelpoisten tarjousten antamiseksi siitä huolimatta, että tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu arviota hankintakaudella hankittavien tuotteiden ja palvelujen määristä taikka että tarjoukseen ilmoitetut hinnat eivät ole olleet mittayksiköiltään samoja.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella annettujen tarjousten on katsottava tuottaneen euromääräisiä ja keskenään vertailukelpoisia tarjoushintoja, joiden perusteella hankintayksiköllä on ollut mahdollista valita kullekin hankinnan kohteena olevalle alueelle halvimman tarjouksen tehnyt toimittaja. Hankintayksikkö on myös saapuneiden tarjousten perusteella onnistunut hyödyntämään kyseisen alan yritysten kilpailua hankintamenettelyssään.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo tarjouspyynnön vertailuperusteiden olleen syrjimättömiä ja varmistaneen todellisen kilpailun mahdollisuuden. Näin ollen hankintayksikkö ei ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti.

Valittaja on toiseksi esittänyt, että hankintapäätöksestä ei myöskään hankintasäännösten edellyttämällä tavalla ilmene yksikköhintoja sisältävää tarjousvertailua.

Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena on ollut halvin hinta. Kunkin tarjouksen vertailuhinta on muodostettu edellä kuvatulla tavalla neljän eri maantieteellisen osa-alueen osalta laskemalla yhteen tarjoajien tarjoamat yksikköhinnat.

Hankintapäätöksessä vertailu on tehty kyseisten neljän osa-alueen osalta vertailemalla niiden osalta muodostettuja vertailuhintoja. Hankintapäätöksen mukaan kuhunkin neljään osa-alueeseen on valittu tarjouksessaan alimman vertailuhinnan tarjonnut tarjoaja.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksestä on käynyt ilmi kunkin neljän osa-alueen ja kunkin tarjoajan osalta muodostettu vertailuhinta. Koska vertailuperusteena on ollut kyseinen hinta, ei hankintapäätöksessä ole ollut tarpeen eritellä sitä, miten kyseinen hinta on eri tarjousten osalta muodostunut. Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksen perustelut ovat olleet tarjouspyyntöön nähden riittäviä, jotta asianosaiset ovat voineet arvioida päätöksen oikeellisuutta ja näin ollen valitustarvettaan, eikä hankintayksikkö ole siten toiminut hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa KAK-Kuljetuspalvelu Oy:n korvaamaan Laukaan kunnan oikeudenkäyntikulut 4.510 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Jaakko Ritvala ja Pasi Yli-Ikkelä.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.



 
Julkaistu 18.10.2019