MAO:426/19
Asian tausta
Seinäjoen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.10.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koulukuljetusten palveluhankinnasta seitsemälle eri osa-alueelle Seinäjoen kaupungin alueella ajalle 1.1.2018–31.12.2019 ja mahdolliselle kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.
Seinäjoen kaupunginhallitus on 11.12.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 485 muun ohella valinnut Tapio Lae Oy:n tarjouksen hankinnan osa-alueen 7 osalta ("Erityiskoulujen ja erityispäivätoiminnan kuljetukset").
Seinäjoen kaupunginhallitus on 15.1.2018 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 33 poistanut 11.12.2017 tekemänsä hankintapäätöksen hankinnan osa-alueen 7 osalta, sulkenut Tapio Lae Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut Tilausliikenne Kaataja Oy:n tarjouksen.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 3.500.000 euroa.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus
Vaatimukset
Tapio Lae Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön pitämään voimassa valittajan kanssa 2.1.2018 solmimansa väliaikaisen sopimuksen siihen asti, kun markkinaoikeus on antanut asiassa ratkaisun. Edelleen valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille vahingonkorvauksena tehtyjen investointien osalta 50.000 euroa, mikäli hankintayksikkö ei kumoa tekemäänsä hankintaoikaisupäätöstä. Vielä valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 800 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Hankintayksikkö on tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen tehnyt merkittäviä muutoksia hankinnan sisältöön pidentämättä tarjousten jättämiselle asetettua määräaikaa. Tarjouspyynnössä on ollut merkittäviä puutteita, eikä tarjouspyynnön perusteella ole voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyssä ei ole kohdeltu hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä, eikä menettely ole ollut avointa eikä tarjousten vertailtavuus riittävää.
Hankintayksikkö on tarjouspyynnön julkaisemisen jälkeen lisätietoilmoituksella tehnyt hankinnan osa-alueen 7 osalta merkittäviä muutoksia, jotka ovat vaikuttaneet tarjottaviin ajoreitteihin ja tarjouksen tarjoushinnan laskentaan.
Hankintayksikön tekemät muutokset ovat liittyneet ensinnäkin oppilaiden aikataulumuutoksiin, osoitteenmuutoksiin ja oppilasmäärien muuttumiseen. Lisäksi hankintayksikkö ei ole antanut kaikista oppilaista tarvittavia tietoja. Edelleen hankintayksikkö on muun ohella ilmoittanut kuljetuksiin vaikuttavista koulujen poikkeavista aukioloajoista.
Hankintayksikkö ei ole muuttanut tarjouksen jättämisen määräaikaa edellä mainituista hankinnan osa-aluetta 7 koskevista muutoksista huolimatta. Tarjouksen laatimiseen on näin ollen ollut vähimmillään aikaa seitsemän päivää, joka on ollut annetut lisätiedot ja tarjouspyyntöasiakirjojen puutteet huomioon ottaen liian lyhyt aika tarjouksen laatimiseen. Edellisellä liikennöitsijällä on ollut käytettävissään tarvittavat tiedot tarjouksen laatimiseksi.
Edellä mainittujen lisätietojen ja tehtyjen muutosten lisäksi alkuperäisissä tarjousasiakirjoissa on ollut merkittäviä puutteita, jotka ovat muun ohella liittyneet kuljetusten aikatauluihin. Aikatauluilla on suora vaikutus siihen, millä kapasiteetilla kyseiset ajot on ajettava. Eräiltä osin aikataulut ovat olleet edellisen liikennöitsijän tiedossa, ja tarjoajat on tältäkin osin asetettu eriarvoiseen asemaan.
Erityisoppilaiden erityistarpeet ovat asettaneet erityisiä vaatimuksia kuljetusten aikatauluille ja reiteille. Reittien suunnittelussa on olennaista, että lähtö- ja saapumisajat ovat liikennöitsijän tiedossa jo reitinsuunnitteluvaiheessa. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole ilmoittanut kaikkia tarvittavia tietoja. Oppilaskohtaiset lähtöajat ovat olleet epätäydellisiä Niittyvillan, VALMA / TELMAN, Toimintakeskus Seinäjoen / Sennulan sekä Kaarisillan erityiskoulutus- ja päivätoimintayksikön osalta. Puuttuneet tiedot ovat olleet edellisen liikennöitsijän tiedossa. Hankintayksikkö on tältäkin osin asettanut tarjoajat eriarvoiseen asemaan.
Myös palveluliikennettä koskevat tiedot ovat olleet puutteellisia. Tarjoajat eivät ole voineet arvioida palveluliikenteestä syntyviä kuluja annettujen tietojen perusteella, eikä ottaa huomioon tätä tarjouksessa. Hankintayksiköllä sekä edellisellä liikennöitsijällä on ollut yksityiskohtaista tietoa palveluliikenteen ajomääristä, vakioreiteistä, asiakkaista, asiakasmääristä ja toimintatavoista. Hankintayksikkö on myös tältä osin asettanut tarjoajat eriarvoiseen asemaan.
Ruutipuiston koulun osalta oppilaslistat, osoitteet ja koulun aikataulut, tai arvio niistä, ovat puuttuneet kokonaan tarjouspyyntöasiakirjoista. Edellä mainitut tiedot ovat olleet hankintayksikön tiedossa ja jääneet huolimattomuuden vuoksi pois tarjouspyyntöasiakirjoista. Kyseisen koulun osalta ei ole näin pystytty tekemään reitityksiä, eikä tätä ole pystytty ottamaan huomioon tarjouksen laskemisessa. Koulun oppilaat ja osoitteet ovat olleet edellisen liikennöitsijän tiedossa. Kyse on tarjouspyyntöasiakirjojen merkittävästä puutteesta, minkä johdosta tarjoajat on asetettu eriarvoiseen asemaan.
Vastine
Vaatimukset
Seinäjoen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Markkinaoikeudella ei ole toimivaltaa velvoittaa hankintayksikköä pitämään voimassa valittajan kanssa allekirjoitettua väliaikaista palvelusopimusta. Kaupungilla on sopimuksen ehtojen puitteissa mahdollisuus päättää sopimuksen voimassaolo ja järjestää hankinta väliaikaisesti toisin.
Vahingonkorvauksen määrääminen ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan. Vaatimus taloudellisten vahinkojen korvaamisesta on joka tapauksessa yksilöimätön.
Hankintayksikön hankinnan sisältöön tekemät muutokset eivät ole olleet merkittäviä eikä aihetta tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jatkamiselle ole ollut. Osa muutoksista on ollut niin sanottuja luonnollisia muutoksia, kuten osoitteenmuutoksia. Tällaisia muutoksia ilmenee satunnaisesti ja ne kuuluvat luonnollisena osana henkilökuljetuksiin. Tarjousasiakirjoissa olevalla maininnalla "hankintapäätöksen jälkeen ennen sopimuksen allekirjoittamista kokonaisuuksia tarkennetaan yhdessä tilaajan ja palveluntuottajan kanssa", on tarkoitettu juuri sitä mahdollisuutta, että muun muassa reittisuunnitelmat voidaan saattaa sopimuksen tekohetkeä vastaaviksi. Näin joudutaan käytännössä toimimaan myös sopimuskauden aikana, kun oppilaiden tilanteet muuttuvat.
Tarjousta on pyydetty annetuilla tiedoilla kaikilta tarjoajilta, ja siksi tarjoukset ovat olleet keskenään vertailukelpoisia. Edellytyksenä on ollut, että tarjoajat antavat annettujen tietojen pohjalta pyydetyt reittisuunnitelmat ja muut tiedot. Tarjoajia on kohdeltu tasapuolisesti, kaikille tarjoajille on annettu samat tiedot ja kerrottu paikat, joista lisätiedot tulee lukea. Tiedot ovat olleet kaikkien tarjoajien luettavissa yhtä aikaa ja tarjoajia on kehotettu lukemaan kaikki asiakirjat. Tarjousasiakirjoista annetuilla tiedoilla ja riittävällä ammattitaidolla varustettu liikennöitsijä on osannut ottaa huomioon sen, että erittäin haasteelliset asiakkaat ja heidän kotinsa vaikuttavat siten, että muutoshallinta on merkittävässä asemassa kuljetuskokonaisuudessa.
Niittyvillan koulun jokaisen oppilaan osalta on ilmoitettu koulun alkamis- ja päättymisaika sekä tarjouspyynnön laatimisen ajankohtana tiedossa olleet aamupäivä- ja iltapäivätiedot. Reitin sujuvuuden niin vaatiessa kodit ja liikennöitsijä ovat lisäksi voineet sopia poikkeavista aamunoutoajoista. Hankintayksikkö on ilmoittanut Kaarisillan aukioloajat ja asiakkaiden erikseen vaaditut noutoajat, jos nämä ovat olleet hankintayksikön tiedossa. Muutokset oppilaiden elämäntilanteissa voivat tuoda tilapäisiä tai pysyviä muutoksia aiemmin sovittuihin kellonaikoihin. Toimintakeskus Seinäjoen / Sennulan syksyn aloituspäivä ei tarjouspyynnön laatimisen ajankohtana ole ollut tiedossa.
Palveluliikenteen asiakkaista ei ole valmiita vakioreittejä, vaan he voivat olla keitä tahansa kaupungin vammaispalvelulain mukaisia asiakkaita, jotka matkustavat kantakaupungin alueella.
Ruutipuiston koulun osalta asiakaslistat, -osoitteet ja koulun aikataulut ovat puuttuneet tarjouspyynnöstä, koska oppilaat eivät välttämättä olleet saaneet jatkoratkaisua hankintakauden alussa. Kuljetuksista tulee sopia aina erikseen, mikäli oppilaita ei saataisi sopimaan olemassa oleviin reitteihin.
Aikataulu- ja oppilasmäärämuutoksia ei voida pitää huomattavina muutoksina reittien rakentamisen tai kalustokierron osalta. Osa muutoksista on merkinnyt reittien muodostamisen helpottumista. Muutoinkin muutokset ovat olleet sellaisia, että niillä ei ole ollut ratkaisevaa vaikutusta tarjouksen laskentaan. Muutokset oppilaiden elämäntilanteissa voivat tuoda tilapäisiä tai pysyviä muutoksia aiemmin sovittuihin kellonaikoihin.
Kuultavan lausunto
Vaatimukset
Tilausliikenne Kaataja Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.
Perusteet
Hankintayksikkö on turvannut tarjoajien tasavertaisen aseman tarjouskilpailussa. Hankintayksikkö on ilmoittanut tarjouspyynnössä, että jokaisen tarjouksen tekijän tulee tarkistaa mahdolliset lisäykset tarjouspyyntöön, jotka ilmoitetaan seitsemän päivää ennen tarjousten jättämiselle asetetun määräajan umpeutumista. Hankinnan osa-alue 7 on haastava kokonaisuus, jossa oppilaiden hakuajat ja osoitetiedot muuttuvat esimerkiksi asiakkaiden ollessa osastojaksolla. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä antanut kaikille tarjoajille yhtenäiset tiedot oppilaiden osoite- ja aikataulutiedoista. Annettujen tietojen perusteella tarjoajat ovat tehneet reittisuunnitelman ja laskeneet tarjoushinnan. Näin ollen kaikki tarjoajat ovat olleet tasavertaisessa asemassa tarjousta tehdessään, eikä ketään ole syrjitty.
Hankintayksikkö on antanut vastaukset sille esitettyihin lisäkysymyksiin tarjouspyynnön mukaisesti. Annetut vastaukset eivät ole merkinneet niin olennaisia muutoksia, etteikö niitä olisi voitu ottaa huomioon seitsemän päivän aikana. Tarjous on annettava tarjousasiakirjojen perusteella. Kaikilla tarjoajilla on ollut käytettävissä samat tiedot. Hankintayksikön lisätietoilmoitus on mahdollistanut oikean tarjoushinnan laskemisen. Lisätiedot on annettu selkeästi, eikä muutoksista ole aiheutunut merkittävää haittaa tarjouksen laskemiselle. Palveluliikenteessä ei ole vakioreittejä, vaan reitit muodostuvat tilausten perusteella.
Valittajan reittisuunnitelma on ollut puutteellinen ja osittain lainvastainen, koska suunnitelmassa on ylittynyt tilaajan määrittämä lakiin perustuva kokonaisaika. Lisäksi valittajan kalusto ei ole täyttänyt tarjousasiakirjan ehtoja päästöluokan osalta.
Vastaselitys
Valittaja on antanut vastaselityksen.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Valituksen tutkiminen
Tapio Lae Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön suorittamaan sille vahingonkorvauksena tehtyjen investointien osalta 50.000 euroa.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 169 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausasioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvussa tarkoitettu käräjäoikeus. Tapio Lae Oy:n vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.
Pääasiaratkaisun perustelut
Sovellettavat oikeusohjeet
Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 56 §:n 2 momentin mukaan avoimessa menettelyssä tarjousajan on oltava vähintään 35 päivää siitä päivästä, jona hankintailmoitus on lähetetty julkaistavaksi. Pykälän 3 momentin mukaan määräaikaa voidaan lyhentää viidellä päivällä, jos hankintayksikkö hyväksyy tarjousten jättämisen sähköisessä muodossa mainitun lain 62 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.
Hankintalain 56 §:n 5 momentin mukaan hankintayksikön on pidennettävä tarjousten jättämisen määräaikoja sellaisiksi, että kaikki toimittajat saavat kaikki tarjouksen laatimiseksi tarvittavat tiedot, jos:
1) hankintayksikkö ei toimita toimittajalle sen pyytämiä lisätietoja viimeistään kuusi päivää tai mainitun lain 57 §:ssä tarkoitetussa nopeutetussa menettelyssä viimeistään neljä päivää ennen tarjousten vastaanottamiselle asetetun määräajan päättymistä;
2) tarjouspyyntöön tai muihin hankinta-asiakirjoihin tehdään merkittäviä muutoksia.
Hankintalain 56 §:n 6 momentin mukaan määräajan pidentämisen on oltava oikeassa suhteessa tietojen tai muutosten merkittävyyteen. Hankintayksikön ei tarvitse pidentää määräaikoja, jos mainitun pykälän 5 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja lisätietoja ei ole pyydetty hyvissä ajoin tai jos lisätiedoilla ei ole merkitystä tarjouksen valmistelun kannalta.
Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.
Hankintalain 68 §:n mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset.
Viimeksi mainittua säännöstä koskevissa esitöissä (HE 108/2016 vp s. 165) on todettu, että koska vertailukelpoisten tarjousten tekeminen on riippuvainen tarjouspyynnöstä ja koska tarjouspyynnön sisältö vaikuttaa myös toimittajien kiinnostukseen osallistua tarjouskilpailuun, olennaisista muutoksista tarjouspyynnössä tulisi ilmoittaa alkuperäisen hankintailmoituksen korjausilmoituksella HILMA-palvelussa. Vähäisistä tarjouspyynnön ja muiden hankinta-asiakirjojen muutoksista tulisi ilmoittaa tarjouskilpailuun osallistuville toimittajille.
Hankintalain 69 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitettuihin asiakirjoihin liittyvät lisätiedot viimeistään kuusi päivää tai mainitun lain 57 §:ssä tarkoitetussa nopeutetussa menettelyssä viimeistään neljä päivää ennen tarjousten vastaanottamiselle asetetun määräajan päättymistä, jos lisätiedot on pyydetty riittävän ajoissa.
Hankintamenettelyn kulusta
Seinäjoen kaupunki on pyytänyt tarjouksia koulukuljetuksista Seinäjoen kaupungin alueella seitsemälle eri osa-alueelle. Hankintayksikkö on aloittanut hankintamenettelyn 27.10.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja tarjoukset on tullut jättää 27.11.2017 mennessä.
Valittajan valituksen perusteella asiassa markkinaoikeudessa on kyse hankinnan osa-alueesta 7 ("Erityiskoulujen ja erityispäivätoiminnan kuljetukset").
Tarjouspyynnön kohdassa 3 "Palvelun kohde ja laajuus" on muun ohella todettu seuraavaa:
"Hankintapäätöksen jälkeen ennen sopimuksen allekirjoittamista kokonaisuuksia tarkennetaan yhdessä tilaajan ja palveluntuottajan kanssa. Lähtökohtaisesti tarjouksessa ilmoitetun reitin varteen tullaan odottamaan, mutta esimerkiksi erityisoppilaiden osalta noutopaikka voi olla myös kotiosoite.
Kokonaisuudet muuttuvat lukuvuosittain ja lukukausien aikana. Kokonaisuuksien ajettavat kilometrit voivat lisääntyä tai vähentyä. Sopimuskauden aikana myös oppilaiden määrä voi lisääntyä tai vähentyä. Opetuspaikkojen muutokset voivat myös muuttaa kuljetustarvetta. Tilaaja ei sitoudu tiettyihin kuljetusmääriin, vaan varaa oikeuden muuttaa kuljetusmääriä sopimuskauden aikana."
Samassa kohdassa on otsikon "Kokonaisuuksiin liittyvät olennaisesti seuraavat asiat" alla todettu muun ohella seuraavaa:
1. "Esiopetuksen oppilaat kuuluvat mukaan kokonaisuuksiin (koulut + päiväkodit)
2. Kaikki iltapäivätoiminnan siirrot kuuluvat ao. koulun kokonaisuuteen
3. Kaikki EHO-oppilaiden siirrot kuuluvat ko. koulun kokonaisuuteen.
4. Tämän tarjouspyynnön mukaisiin koulukuljetuksiin voidaan lisätä myös muita kaupungin kuljetuksia.
5. Oppituntisiirrot koulujen välillä oppilaan kotikoulun mukaan (esim. kielikuljetukset kesken päivän)
6. Kuljetusoppilaat käyttävät ensisijaisesti reitti- ja/tai palveluliikennettä
7. Muuttoliikkeen, oppilassijoittelun ja kilometrirajojen muuttumisen vuoksi kokonaisuuksiin voi tulla oppilaita lisää tai oppilaita voi jäädä pois kesken sopimuskauden
8. Muutoshallinta kuuluu reittikokonaisuudesta vastaavalle liikennöitsijälle, seurantapalaverit tilaajan kutsusta tarpeen mukaan. Liikennöitsijä on velvoitettu osallistumaan seurantapalaveriin.
9. Jos oppilaalla on koulujen loma-aikoina kuljetusoikeus hoitopaikkaan, kuuluvat nämä sopimuksen piiriin, esim. Niittyvillan kouluun, joka on pääosin hoitopaikka koulujen loma-aikoina. Koulujen loma-aikojen yksittäisten oppilaiden hoitotarve ilmoitetaan noin 1-10 päivää ennen lomakauden alkua, pääosin huoltajat ilmoittavat itse."
Vielä samassa tarjouspyynnön kohdassa on ilmoitettu seuraavaa:
"Liikennöitsijä vastaa aikataulujen ilmoittamisesta kouluille, oppilaille ja heidän huoltajilleen riittävän ajoissa ennen lukukauden alkamista. Lukuvuoden alkaessa päivittäiset aikataulut voivat vaihdella ja vakiintuvat noin kahden viikon kuluessa."
Hankinnan valintaperusteena on ollut halvin hinta.
Tarjouspyynnön mukaan tarjoajan on tullut ladata tarjottavan kokonaisuuden reittisuunnitelma. Tarjottavan kokonaisuuden tarkat aikataulu- ja osoitetiedot on annettu tarjoajille erillisestä pyynnöstä.
Tarjouspyynnön kohdassa 10 "Tarjouksen hinnoittelu" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:
"Tarjoushinnat on ilmoitettava tarjouslomakkeella kokonaisuuksittain, ilman arvonlisäveroa. Hinta on vuosihinta vuodelle 2018 tarjouspyynnön ja sen liitteiden tietoihin perustuen. Tarjoajan on ilmoitettava ainoastaan yksi hinta / kokonaisuus. Hinta sisältää kaikki kustannukset (mm. muutoshallinta, suksien kuljetus)."
Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu tarjottavan kokonaisuuden reittisuunnitelmien toimittamisesta muun ohella seuraavaa:
"Tarjouksen mukana tulee toimittaa tarjotun kokonaisuuden reittisuunnitelmat. Reittisuunnitelmista tulee ilmetä reittikohtaisesti vähintään seuraavat asiat:
1. lähiosoitteet noutojärjestyksessä
2. oppilaan koulu
3. reitin aikataulutus ensimmäisestä nouto-osoitteesta viimeiselle koululle
4. reitin pituus
5. auton paikkaluku."
Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu muun ohella seuraavaa:
"Mahdolliset, satunnaiset kuljetusmuutokset hinnoitellaan viimeisimmän taksa-asetuksen (2017) taksaluokan 1 mukaisesti, 1,45 €/km, alv 0 %, ilman lähtömaksua.
Satunnaisilla muutoksilla tarkoitetaan tarjouksen mukaisiin reitteihin kuulumattomia kuljetuksia tai ilmoitetun reitin lyhentymistä. Näistä muutoksista sovitaan aina erikseen etukäteen kuljetuskoordinaattorin kanssa."
Tarjouspyynnön kohdan 21 "Osoitetiedot ja lukujärjestykset" mukaan kuljetettavien osoitetiedot ja lukujärjestykset on saanut tarjouksen tekemistä varten kokonaisuuksittain pyytämällä ne sähköpostilla hankintayksiköltä tai noutamalla ne hankintayksiköltä.
Tarjouspyynnön kohdassa 24 "Tarjouksen sisäänjättö ja toimitusosoite" on muun ohella todettu seuraavaa:
"Tarjouspyynnön sisältöön ja tarjouksen tekemiseen liittyvät kysymykset tulee lähettää Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalista 6.11.2017 mennessä. Samasta paikasta löytyvät myös kysymyksiin annetut vastaukset 9.11.2017 kello 14.00 jälkeen.
Tarjoajan vastuulla on käydä katsomassa kysymykset ja niihin annetut vastaukset sekä hankintayksikön julkaisemat viestit Tarjouspalvelu.fi–toimittajaportaalista seitsemän (7) päivää ennen tarjouspyynnön määräajan umpeutumista. Mitkään muut lisätiedot kuin Tarjouspalvelu-toimittajaportaalin kautta kirjallisesti annetut lisätiedot eivät sido hankintayksikköä. "
Tarjouspyynnön liitteinä 2A-G on ollut osoiteluettelot alueittain, liitteenä 3 aluekohtaiset koulut ja päiväkodit sekä liitteenä 4 reittisuunnitelmapohja.
Tarjouspyynnön liitteessä 3 on osa-aluetta 7 koskien nimetty kouluina Niittyvilla ja Ruutipuisto (sairaalakoulu) sekä erityisoppilaitoksena (päivätoiminta) Luovi kahdessa eri osoitteessa (Kiinteistöhoidon linja KiPa yhdessä osoitteessa ja VALMA / TELMA toisessa osoitteessa), Kaarisilta ja Toimintakeskus Seinäjoki / Sennula (osin). Lisäksi siinä on nimetty päiväkodit alueeseen soveltuvin osin. Liitteessä on vielä todettu, että "kaikkiin nimettyihin kouluihin ei tällä hetkellä ole kuljetettavia, mutta tilanne saattaa muuttua sopimuskauden aikana".
Tarjouspyynnön liitteinä olleissa osoiteluetteloissa on lisäksi ilmoitettu muun ohella Niittyvillan ja Luovin osalta oppilaiden lukujärjestykset sekä Toimintakeskus Seinäjoen / Sennulan ja Niittyvillan koulun osalta tiedot toiminnan alkamis- ja päättymisajasta. Tämän lisäksi eräiden oppilaiden osalta on ollut ilmoitettu, koska oppilas on viimeistään haettava ja mikä on ollut aikaisin mahdollinen paluuaika. Vielä liitteellä on ilmoitettu eräiden oppilaiden osalta muita kuljetuksiin liittyviä yksityiskohtaisempia tietoja.
Tarjouslomakkeella on vaadittu täyttämään seuraava tieto:
"Tarjoaja on tutustunut Tarjouspalvelu.fi:ssä tarjouspyyntöä koskeviin lisätietokysymyksiin ja vastauksiin sekä ottanut huomioon mahdolliset tarjouspyyntöön tulleet muutokset."
Hankintayksikölle on määräajassa esitetty kuusitoista hankintamenettelyyn ja tarjouspyynnön vaatimuksiin liittyvää kysymystä, joista osa on koskenut pelkästään osa-aluetta 7 ja osa kaikkia osa-alueita. Lisäksi yksi kysymys on esitetty määräajan jälkeen.
Edellä mainittuihin hankintayksikölle esitettyihin kysymyksiin annettujen vastausten lisäksi hankintayksikkö on samassa asiakirjassa ilmoittanut muita hankintaa koskevia lisätietoja ja tehnyt korjauksia aiemmin ilmoitettuihin tietoihin. Annetut tiedot ovat hankinnan osa-alueen 7 osalta koskeneet reittisuunnitelman osoitteenmuutoksia, noutopaikan muutoksia, aikataulujen muutoksia sekä noutopaikkojen lisäyksiä ja poistoja. Tarjousten määräaikaa ei ole muutettu annettujen lisätietojen johdosta. Hankintayksikkö ei ole julkaissut korjausilmoitusta.
Hankintayksikkö on saanut määräaikaan mennessä hankinnan osa-alueen 7 osalta kolme tarjousta, joita vertailtuaan hankintayksikkö on 11.12.2017 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Tapio Lae Oy:n tarjouksen.
Tilausliikenne Kaataja Oy:n tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta hankintayksikkö on 15.1.2018 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä kumonnut 11.12.2017 tekemänsä hankintapäätöksen hankinnan osa-alueen 7 osalta, sulkenut Tapio Lae Oy:n tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena tarjouskilpailusta ja valinnut Tilausliikenne Kaataja Oy:n tarjouksen.
Asian arviointi
Valittajan esittämän mukaan hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti ensinnäkin jo sen johdosta, että tarjouspyynnössä on jo alun perin ollut merkittäviä puutteita. Hankintayksikkö on valittajan mukaan menetellyt hankintasäännösten vastaisesti myös sikäli, että hankintayksikkö on tehnyt merkittäviä muutoksia hankinnan sisältöön pidentämättä tarjousten määräaikaa. Edelleen valittaja on esittänyt, että viimeksi mainittujen muutosten jälkeenkään tarjoajien ei tarjouspyynnön perusteella ole ollut mahdollista antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Valittajan esittämän mukaan edellä mainituista seikoista on johtunut, että hankintayksikkö ei ole kohdellut hankintamenettelyyn osallistuneita tasapuolisesti.
Nyt kysymyksessä olevassa hankintamenettelyssä on ollut kysymys useiden eri koulujen oppilaiden koulukuljetusten palveluhankinnasta. Valituksen kohteena olevassa hankinnan osa-alueessa 7 on ollut kysymys erityisen haastavista kuljetettavista.
Markkinaoikeus toteaa, että asiassa ilmenneen valossa hankintayksikön on katsottava pyrkineen kuvaamaan alkuperäisissä tarjouspyyntöasiakirjoissa tiedossaan olevat seikat mahdollisimman yksityiskohtaisesti sekä toisaalta yksilöimään mahdollisimman tarkasti ne seikat, joiden osalta on saattanut tulla muutoksia. Seikat, joiden osalta hankintayksikkö on esittänyt varaumia, ovat suurelta osin olleet sellaisia, joihin hankintayksikkö ei ole voinut itse vaikuttaa.
Edellä esitettyyn nähden ja kun otetaan huomioon kysymyksessä olevan hankinnan kohde, jolle voidaan pitää tyypillisenä, että kuljetuskokonaisuuksien osalta tapahtuu muutoksia paitsi lukukausittain niin myös lukuvuoden aikana, markkinaoikeus katsoo, etteivät alkuperäisissä tarjouspyyntöasiakirjoissa olleet puutteet ole olleet sellaisia, että hankintayksikön olisi puheena olevalta osin alkuperäistä tarjouspyyntöä laatiessaan katsottava menetelleen hankintasäännösten vastaisesti.
Hankintayksikkö on sittemmin 9.11.2017 alkuperäisten tarjouspyyntöasiakirjojen julkaisemisen jälkeen antanut tarjouspalvelu-toimittajaportaalissa hankinnan osa-alueen 7 osalta lisätietoja, jotka ovat koskeneet reittisuunnitelman osoitteenmuutoksia, noutopaikan muutoksia, aikataulujen muutoksia sekä noutopaikkojen lisäyksiä ja poistoja. Yhteensä hankinnan osa-aluetta 7 koskien on ollut 12 muutoskokonaisuutta. Tämän lisäksi yhteen kysymykseen on vastattu 20.11.2017. Hankintayksikkö ei ole muutosten johdosta jatkanut tarjousten jättämisaikaa, joten tarjoajien on tullut jättää tarjouksensa alun perin ilmoitetun mukaisesti viimeistään 27.11.2017.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön ilmoittamat muutokset ovat koskeneet seikkoja, joilla voidaan sinänsä katsoa olleen vaikutusta tarjoukseen laatimiseen. Tieto muutoksista on kuitenkin ollut kaikkien tarjoajien saatavilla noin 2,5 viikkoa ennen tarjousten jättämistä, tarjousten jättämiselle alun perin varatun ajan ollessa kaiken kaikkiaan yksi kuukausi.
Edellä esitettyyn nähden ja kun otetaan, että muutokset ovat koskeneet lähinnä tarkennuksia siihen, millä aikataululla ja minkälaisella kalustolla tarjoajat ovat voineet antaa tarjoukseen sisällytettävän reittisuunnitelman, markkinaoikeus katsoo, ettei puheena olevalta osin kyse ole ollut niin merkittävistä muutoksista alkuperäisissä tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyyn nähden, etteikö tarjoajien ole kohtuudella voitu edellytettävän edelleen laatia tarjoustaan tarjousten jättämiselle alun pitäen varattuun määräpäivään 27.11.2017 mennessä. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole hankintalain 56 §:n 5 momentin mukaisesti pidentänyt tarjousten jättämisen määräaikaa.
Valittaja on siis edelleen esittänyt, että tarjousasiakirjoissa olisi viimeksi mainitun jälkeenkin ollut merkittäviä puutteita, jotka ovat muun ohella liittyneet kuljetusten aikatauluihin. Valittajan mukaan eräiltä osin aikataulut ovat olleet edellisen liikennöitsijän tiedossa, ja tarjoajat on siten tältä osin asetettu eriarvoiseen asemaan. Toiseksi valittajan esittämän mukaan tarjoajat eivät ole voineet arvioida palveluliikenteestä syntyviä kuluja annettujen tietojen perusteella, eikä ottamaan huomioon tätä tarjouksessa. Kolmanneksi valittajan mukaan Ruutipuiston koulun osalta oppilaslistat, osoitteet ja koulun aikataulut, ovat puuttuneet kokonaan tarjouspyyntöasiakirjoista. Kyseisen koulun osalta ei ole näin pystytty tekemään reitityksiä, eikä tätä ole pystytty ottamaan huomioon tarjouksen laskemisessa. Koulun oppilaat ja osoitteet ovat olleet valittajan mukaan edellisen liikennöitsijän tiedossa.
Markkinaoikeus toteaa, että tarjous on tehtävä tarjouspyynnössä annettujen tietojen perusteella. Tarjousten laatimisessa on siten tullut ottaa huomioon ainoastaan tarjouspyynnöstä ilmenevät tiedot esimerkiksi niiltä osin, kuin kyse on ollut oppilaskohtaisista lähtöajoista. Mahdollisilla aikaisempia lukuvuosia koskeneilla aiemmilla reitityksillä ja tiedoilla aiemmin sovelletuista hakuajoista ei näin ollen ole ollut lähtökohtaisesti merkitystä tarjousten laatimisen kannalta.
Kuten edellä on selostettu, tarjouspyynnön osoiteliitteellä on ilmoitettu Niittyvillan, VALMA / TELMAN, Toimintakeskus Seinäjoen / Sennulan ja Kaarisillan oppilaiden osoitteiden lisäksi lukujärjestykset Niittyvillan ja VALMA / TELMAN osalta. Toimintakeskus Seinäjoen / Sennulan sekä Niittyvillan koulun osalta on lisäksi ilmoitettu tiedot toiminnan alkamis- ja päättymisajasta. Tämän lisäksi eräiden oppilaiden osalta on ilmoitettu, koska oppilas on viimeistään haettava ja mikä on ollut aikaisin mahdollinen paluuaika. Mainittua tietoa ei sinänsä ole kuitenkaan ilmoitettu kaikkien oppilaiden osalta.
Markkinaoikeus toteaa, ettei yksinomaan sen seikan, ettei kaikkien oppilaiden osalta tarjouspyyntöasiakirjoissa ole ilmoitettu noutoaikoja, ole katsottava tehneen tarjouspyyntöä valittajan esittämin tavoin epäselväksi. Tarjoajien on nimittäin tarjouspyyntöasiakirjoissa esitettyjen tietojen perusteella katsottava voineen laatia riittävässä määrin tarjousten laatimiseksi omat reittisuunnitelmansa. Tarjouspyyntöä ei edellä todetulla tavalla ole mainitun perusteella ollut pidettävissä myöskään voittanutta tarjoajaa suosivana.
Palveluliikenteen osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu tarjouspyynnön osoiteliitteellä päivän aikataulutus, johon on aamuun ja iltapäivään merkitty Kaarisillan ajoja. Tämän lisäksi liitteellä on ilmoitettu aamupäiväksi ja päiväksi tarjouspyynnöstä tarkemmin ilmenevällä aikataululla palveluliikennettä ja tieto siitä, että nämä kuljetettavat ovat ensisijaisesti invalideja.
Tarjouspyynnöstä on näin ollen ilmennyt ne tunnit, joiden osalta palveluliikennettä on tullut hoitaa, sekä se, että pääasiallisena asiakastyyppinä ovat olleet invalidit. Tarjouspyynnön perusteella palveluliikenteen osalta tarjoajien ei ole tarvinnut laatia reittisuunnitelmia tai edes varautua tiettyyn määrään kuljetuksia. Näin ollen myös tältä osin tarjouspyynnöstä on katsottava ilmenneen riittävät tiedot tarjouksen laatimiseksi. Myöskään mainitulta osin ei asiassa ole ilmennyt, että aiemmalla sopimustoimittajalla olisi ollut tiedossaan sellaisia seikkoja, joilla olisi ollut merkitystä tarjousten laatimisen kannalta tältä osin.
Kolmanneksi valittaja on esittänyt, että Ruutipuiston koulun osalta oppilaslistat, osoitteet ja koulun aikataulut ovat puuttuneet kokonaan tarjouspyyntöasiakirjoista. Valittajan mukaan kyseisen koulun osalta ei ole näin ollen pystytty tekemään reitityksiä, eikä tätä ole pystytty ottamaan huomioon tarjouksen laatimisessa.
Hankintayksikkö on tältä osin esittänyt, että Ruutipuiston koulun osalta asiakaslistat, -osoitteet ja koulun aikataulut ovat puuttuneet tarjouspyynnöstä, koska oppilaat eivät välttämättä olleet saaneet jatkoratkaisua hankintakauden alussa. Hankintayksikön mukaan kuljetuksista tulee aina sopia erikseen, mikäli oppilaita ei saataisi sopimaan olemassa oleviin reitteihin.
Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön mukaan Ruutipuiston koulun oppilaiden kuljetukset on muodostanut osan hankinnan kohdetta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei sinänsä ole ollut asiakas- tai osoitetietoja Ruutipuiston koulun oppilaiden osalta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on toisaalta mainittu, että kaikkiin nimettyihin kouluihin ei ole kuljetettavia, mutta tilanne saattaa muuttua sopimuskauden aikana. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tarjoajat ovat voineet siten ymmärtää, että mainittua kohdetta ei ole ollut tarjouksessa tarpeen reitittää. Osaltaan osoituksena viimeksi mainitusta voidaan pitää sitä, ettei yksikään tarjoaja ole sisällyttänyt Ruutipuiston kuljetuksia reitteihinsä. Asiassa ei myöskään ole esitetty tarjousaikana kysymyksiä hankintayksikölle koskien Ruutipuiston koulun kuulumista kokonaishintaan. Tarjouspyynnön ei siten myöskään puheena olevalta osin ole katsottava olleen valittajan esittämin tavoin epäselvä tai voittanutta tarjoajaa suosiva.
Hankintayksikkö ei ole pitänyt Ruutipuiston koulun reitittämättä jättämistä tarjouspyynnön vastaisena yhdenkään tarjoajan osalta. Sen sijaan hankintayksikkö on hankintaoikaisupäätöksellään 15.1.2018 katsonut valittajan tarjouksen olleen tarjouspyynnön vastainen ja sulkenut sen vuoksi valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on perustanut ratkaisunsa siihen, että valittajan tarjouksessa Kaarisillan ajot ovat olleet kokonaan reitittämättä, Toimintakeskuksen reittisuunnitelmassa on ollut väärä jättöaika, Luovin reittisuunnitelma on sisältänyt virheellisyyksiä sekä Niittyvillan koulun reittisuunnitelma on sisältänyt virheellisyyksiä.
Valittaja ei ole markkinaoikeudessa esittänyt, että valittajan tarjous ei olisi ollut edellä selostetuilta osin puutteellinen. Valitus on edellä selostetulla tavalla perustettu ainoastaan siihen, ettei reittisuunnitelmien laatiminen viimeksi mainitulta osin olisi ollut mahdollista. Edellä todetulla tavalla markkinaoikeus on kuitenkin vastoin valittajan esittämää katsonut, että reittisuunnitelmien laatiminen kyseiseltä osin on ollut mahdollista.
Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.
Lopputulos
Markkinaoikeus jättää Tapio Lae Oy:n vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.
Markkinaoikeus hylkää valituksen muilta osin.
Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen väliaikaisen sopimuksen voimassa pitämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
Markkinaoikeus velvoittaa Tapio Lae Oy:n korvaamaan Seinäjoen kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Muutoksenhaku
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Reima Jussila ja Jukka Koivusalo.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.