MAO:412/19

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä - puheentunnistusjärjestelmät

julkinen hankinta - hankintamenettelyn keskeyttäminen

Diaarinumero: 2019/61
Antopäivä: 19.9.2019

ASIAN TAUSTA

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 11.11.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta puheentunnistusjärjestelmän hankinnasta 1.1.2018 alkavalle toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän johtaja on 17.1.2018 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut Lingsoft Language Services Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Oy Konttorityön tarjouksen.

Markkinaoikeus on 11.12.2018 antamallaan päätöksellä numero 617/18 muun ohella kumonnut edellä mainitun hankintapäätöksen.

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän johtaja on 5.2.2019 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 2.400.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lingsoft Language Services Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan päätöksen, kieltää hankintayksikköä väliaikaisesti olla panematta täytäntöön keskeyttämispäätöstä ja velvoittaa hankintayksikön suorittamaan markkinaoikeuden päätöksessä numero 617/18 edellytetyllä tavalla tarjousvertailun uudestaan. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.205 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä ei ole ollut perusteltua syytä hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Tarjouspyyntöasiakirjat ovat olleet riittävän selvät tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia tarjoajia syrjimättä.

Markkinaoikeus on aiemmin antamassaan päätöksessä todennut hankintayksikön suorittaneen tarjousten vertailun virheellisesti ja velvoittanut hankintayksikön korjaamaan virheen suorittamalla vertailu uudestaan. Markkinaoikeuden päätös ei ole perustunut siihen, että tarjouspyyntö olisi ollut epäselvä. Hankintayksikön keskeyttämispäätös on puolestaan perustunut siihen, että tarjouspyynnössä hinnoittelun perusteena olevaa sanelun käsitettä ei ole määritelty, minkä vuoksi tarjouspyyntö on hankintayksikön näkemyksen mukaan ollut epäselvä.

Hankintayksikkö on täsmentänyt tarjouspyynnössä mahdollisesti ollutta sanelun käsitettä koskevaa puutetta tarjoajien kysymyksiin annetuilla vastauksilla ja näin varmistanut vertailukelpoisten tarjousten saamisen. Joka tapauksessa hankintayksikön määritelmä sanelusta vastaa yleiskieltä ja alan yleistä käytäntöä. Tarjouspyynnössä ei ole ollut sellaisia keskeyttämispäätöksessä esitettyjä virheellisyyksiä, joiden korjaaminen olisi edellyttänyt hankinnan keskeyttämistä.

Uuden tarjouskilpailun järjestäminen vaikuttaa perusteettomalta ja keinotekoiselta, kun otetaan huomioon markkinatilanne ja ne toimijat, jotka ovat antaneet tarjouksen aiemmin ja tulevat todennäköisimmin antamaan uuden tarjouksen.

Vastine

Vaatimukset

Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.600 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintamenettelyn keskeyttämiselle on ollut todellinen ja perusteltu syy, koska tarjouspyyntö on ollut epäselvä, puutteellinen ja tulkinnanvarainen. Hankinnan keskeyttäminen ei vaikuta syrjivästi tarjoajiin eikä keskeyttämisen tarkoituksena ole ollut kiertää hankintalainsäädäntöä tai millään tavalla estää tarjoajien mahdollisuutta saada oikeussuojaa.

Tarjouspyynnössä hinta on muodostunut yhden sanelun hinnan ja arvioidun kokonaishankintamäärän tulosta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ollut määritelty sanelun käsitettä. Tarjousvertailua suoritettaessa hankintayksikölle on käynyt ilmi, että valittajan tarjouksessa yksi sanelu tarkoitti toimintoa, joka rajoittuu sanelun aloittamis- ja päättämiskomentoihin. Toisen tarjoajan tarjouksessa sanelu tarkoitti 800 merkin kokonaisuutta valkoiset merkit mukaan luettuina. Koska tarjouspyyntö ei ole sisältänyt sanelun määritelmää, tarjoajat ovat itse määritelleet tarjouksissaan sanelun merkityksen ja sisällön. Näin ollen saadut tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia.

Hankintayksikön hankintamenettelyn kuluessa kysymykseen antama vastaus oli myös virheellinen tai ainakin epäselvä ja harhaanjohtava. Joka tapauksessa tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus on arvioitava tarjouspyynnössä ilmoitettujen vaatimusten perusteella.

Tarjouspyynnössä on myös ollut puute ylläpitopalvelun osalta. Hankintayksikkö on tarkoittanut, että puheentunnistusjärjestelmän ylläpitopalvelu versiopäivityksineen sisältyy toimitukseen ja sanelun hintaan. Ylläpitopalvelun sisältyminen sanelun hintaan ei ole käynyt ilmi tarjouspyynnön sanamuodosta, joten tarjouspyyntö on ollut tältäkin osin puutteellinen ja epäselvä. Tämä tarjouspyynnön puute on ollut vaikutukseltaan merkittävä, koska ylläpitopalvelun osuudella on ollut suuri kustannusmerkitys hankintayksikölle.

Markkinaoikeus on hyväksynyt aiemmin antamassaan päätöksessä liittyen puheena olevaan hankintaan valittajan ensisijaisen valitusperusteen koskien tarjousten vertailua, eikä päätöksessä ole otettu kantaa toissijaiseen valitusperusteeseen koskien tarjouspyynnön epäselvyyttä. Esitetty vaatimus osoittaa kuitenkin, että tarjouspyyntö on ollut myös valittajan mukaan epäselvä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön väitteet hintavertailun suorittamisen mahdottomuudesta sekä hankinnan kohteelle asetettujen vaatimusten riittämättömyydestä ja epätarkkuudesta ovat perusteettomia. Hankintayksikkö on jo aiemmin vertaillut saamansa tarjoukset ja vasta myöhemmin tullut siihen tulokseen, että valittajan tarjous ei täytä tarjouspyynnön pakollisia vaatimuksia. Hankintayksikkö on aiemmin todennut tarjoukset vertailukelpoisiksi.

Keskeyttämispäätös ei ole perustunut todellisiin ja perusteltuihin syihin. Hankintayksikön tarjouspyynnössä käyttämä sanelun käsite on ollut yhtenevä alalla vallitsevan käytännön kanssa ja se on ollut riittävän selkeä ammattimaiselle tarjoajalle. Myös aiemmassa toisen sairaanhoitopiirin tarjouskilpailussa sanelun käsite on vastannut nyt kysymyksessä olevan hankinnan tarjouspyynnössä käytettyä. Mikäli toinen tarjoaja on tulkinnut, että yksittäinen sanelu tarkoittaa 800 merkin kokonaisuutta valkoiset merkit mukaan luettuna, on toisen tarjoajan tarjous ollut tarjouspyynnön vastainen, eikä tämä tarjous ole vastannut myöskään alalla yleisesti vallitsevaa käytäntöä sanelun määritelmästä. Tämä ei kuitenkaan osoita tarjouspyynnön epäselvyyttä.

Keskeyttämispäätöksessä tai asiassa muutoinkaan ei ole aiemmin todettu, että ylläpitopalveluun liittyvä epäselvyys vaikuttaisi hankintamenettelyn keskeyttämiseen, eikä tämä valitusvaiheessa esitetty keskeyttämisperuste ole uskottava.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Hankintayksikkö on 5.2.2019 tekemällään päätöksellä keskeyttänyt hankintamenettelyn. Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö näin toimiessaan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan säännös on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään (699/2011) nähden.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Koska hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen, ei hyväksyttävää ole hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi. Hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä, vaikka hankintayksikön hankintatarve pysyisikin ennallaan. Hankintayksikkö voi päätyä keskeyttämisen jälkeen toteuttamaan hankinnan omana työnään tai käynnistämään uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden kuitenkin erillinen ja uusi prosessi. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.

Säännöksen mainituissa esitöissä (s. 22) on edelleen todettu, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu oikeuskäytännössä katsotun, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessään muun ohella seuraavasti:

"Tarjousvertailua suoritettaessa on käynyt ilmi, että Lingsoft Language Service Oy:n tarjouksessa yksi sanelu tarkoittaa toimintoa, joka rajoittuu sanelun aloittamis- ja päättämiskomentoihin. Oy Konttorityön tarjouksessa puolestaan sanelu tarkoittaa 800 merkin kokonaisuutta valkoiset merkit mukaan luettuna. Tarjouspyyntö ei ole sisältänyt sanelun määritelmää. Tarjoajat ovat tarjouksissaan käytännössä määritelleet itse sanelun merkityksen ja sisällön. Sanelun määritelmä vaikuttaa suoraan palvelun kokonaishintaan, joten eri lailla määrittelyt sanelut johtavat siihen, että tarjouksissa annetut hinnat eivät ole keskenään vertailukelpoisia.

– –

Tarjousvertailu on osoittanut, että tarjoukset eivät ole keskenään vertailukelpoisia ja yhteismitallisia. Tämä johtuu tarjouspyynnön puutteellisuudesta ja epäselvyydestä. Hankinnan keskeyttämiselle on olemassa todelliset ja perustellut syyt, eikä keskeyttäminen vaikuta syrjivästi tarjoajiin."

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainittu hankintayksikön keskeyttämispäätöksessä esittämä syy hankintamenettelyn keskeyttämiselle on liittynyt siihen, ettei tarjouspyynnössä ole määritelty sitä, mitä sanelulla on tarkoitettu. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajien on tullut ilmoittaa euromääräinen hinta sanelua kohden, ja tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankittavaksi määräksi 600.000 kappaletta sekä pyydetty ilmoittamaan vastaava hinta tämän kappalemäärän ylittävältä osin. Tarjouskilpailun aikana sanelun käsitteestä on esitetty kaksi kysymystä, joihin hankintayksikkö on vastannut täsmennyksin. Tämän jälkeenkään ei ole käynyt ilmi se, voivatko sanelut olla rajoittamattoman mittaisia. Edellä todettu on voinut johtaa erilaisiin tulkintoihin siitä, mitä sanelulla on tarkoitettu, jolla puolestaan on voinut olla keskeinen vaikutus saatujen tarjousten vertailukelpoisuuteen.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa esittänyt hankintamenettelyn keskeyttämisen syyksi myös sen, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja puutteellinen ylläpitopalvelun hinnan sisältymisestä sanelun hintaan ja että tarkoituksena on ollut, että ylläpitopalvelu sisältyisi sanelun hintaan. Valittajalla on ollut tilaisuus lausua markkinaoikeudessa tästä perusteesta. Tarjouspyynnön kohdassa II.1.4 "Lyhyt kuvaus" on muun ohella todettu, että tarjotun ohjelmiston edellytetään muodostavan toimivan kokonaisuuden sekä sisältävän kaikki normaaliin käyttöön sekä järjestelmän hallintaan ja ylläpitoon tarvittavat ohjelmistokomponentit. Tarjouspyynnön liitteenä olleen Puheentunnistusjärjestelmän vaatimusmäärittely -nimisen asiakirjan kohdassa "Lisensointi ja hinnoittelu" on muun ohella todettu, että kaikki käyttöönottoon liittyvät kustannukset ja koulutus sisältyvät yksikköhintaan. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole mainittu ylläpitopalvelun sisältymistä sanelun hintaan ja saaduissa tarjouksissa ylläpitopalvelu on hinnoiteltu erikseen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassa oloa, vaan oikeuskäytännön mukaan hyväksyttävänä keskeyttämisperusteena on pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi, virheelliseksi tai hankintayksikön tarpeita vastaamattomaksi. Hankintalaki ei myöskään edellytä hankintayksikköä tekemään hankintapäätöstä, jos hankintamenettelyn aikana hankinnan toteuttaminen osoittautuu epätarkoituksenmukaiseksi tai muuten mahdottomaksi.

Hankintayksikön mukaan tarjouspyynnöstä puuttuneen sanelun määritelmän vuoksi tarjoukset eivät ole olleet vertailukelpoisia, eivätkä tarjoukset ole vastanneet hankintayksikön tarpeita, koska ylläpitopalvelun oli tarkoitettu sisältyvän sanelun hintaan, mutta tätä vaatimusta ei ollut tarjouspyynnössä esitetty. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksiköllä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankintamenettely. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön voida katsoa kohdelleen tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi keskeyttäessään hankintamenettelyn.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti päättäessään keskeyttää hankintamenettelyn. Valitus on näin ollen hylättävä.

Markkinaoikeus katsoo, ettei asian näin päättyessä ole tarpeen lausua valittajan vaatimuksesta velvoittaa hankintayksikkö suorittamaan tarjousvertailu uudestaan.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Edellä selostetulla tavalla hankintayksikkö on vasta markkinaoikeudessa ilmoittanut myös sellaisen perusteen hankintamenettelyn keskeyttämiselle, jota ei ollut esitetty muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä ja joka ei siten ole voinut olla tätä ennen valittajan tiedossa. Sanottu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että myös hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus hylkää Pohjois-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen 5.2.2019 tehdyn hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta Lingsoft Language Services Oy:n vaatimuksesta raukeaa.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Sami Myöhänen, Pekka Savola ja Jari Tiainen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.


 
Julkaistu 20.9.2019