MAO:410/19

Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä (aikaisemmin Kymenlaakson sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymä) - työterveyspalvelut

julkinen hankinta - tarjouspyyntö - vertailuperusteet

Diaarinumero: 2018/402
Antopäivä: 19.9.2019

ASIAN TAUSTA

Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä (aikaisemmin Kymenlaakson sairaanhoito- ja sosiaalipalvelujen kuntayhtymä, jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 13.7.2018 julkaistulla sosiaali- ja terveyspalveluja ja muita erityispalveluja koskevalla

EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta työterveyshuoltoa koskevasta liitteen E kohdan 1 mukaisesta palveluhankinnasta ajalle 1.1.2019–31.12.2021 ja mahdolliselle kahden vuoden optiokaudelle. Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön mukaan optiokauden jälkeen sopimusta voidaan jatkaa toistaiseksi voimassa olevana kuuden kuukauden molemminpuolisella irtisanomisajalla.

Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän hallitus on 28.9.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 116 valinnut Pihlajalinna-ryhmittymän tarjouksen.

Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän hallitus on 14.12.2018 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 164 hylännyt Suomen Terveystalo Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 12.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Suomen Terveystalo Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.775,00 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on vertaillut tarjoukset tarjouspyynnön vastaisesti ja pisteyttänyt valittajan tarjouksen virheellisesti.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia kahdesta eri työterveyshuollon osa-alueesta eli lakisääteisistä työterveyshuollon palveluista (jäljempänä myös osa 1) ja yleislääkäritasoisista sairaanhoitopalveluista (jäljempänä myös osa 2). Tarjouspyynnön perusteella on ollut selvää, että tarjoajien on tullut tarjota hankinnan molempia osia ja hinnoitella osat erikseen.

Hankintayksikkö on varannut tarjouspyynnössä itselleen oikeuden hankkia tai olla hankkimatta yleislääkäritasoisia sairaanhoitopalveluja. Tarjouspyynnöstä on ilmennyt, että osaa 2 käsitellään optiona, jonka hankinnan osalta hankintayksikkö käyttää kokonaisharkintaa. Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on päättänyt hankkia molemmat osat. Päätös on perustunut molempien osien hinnoittelun huomioon ottamiseen vertailussa.

Hankintayksikkö on voinut määrittää osan hankinnan kohteesta optioksi, jonka se voi hankkia halutessaan. Lisäksi hankintayksikkö on voinut pyytää tarjoajia hinnoittelemaan optioksi määritellyt yleislääkäritasoiset sairaanhoitopalvelut. Hankintayksikön pitää tietää, mitä option hankkiminen maksaisi, jos se päätyisi hankkimaan optiopalvelut. Lisäksi hankintayksikkö on halunnut saada tarjoajilta hinnat, joihin ne sitoutuvat tarjouksen antaessaan.

Tarjouspyynnön perusteella hankintayksikkö ei ole kuitenkaan voinut ottaa huomioon molempien osien hinnoittelua tarjousten vertailussa. Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun ottaen huomioon hankinnan osan 1 hinnan ja tarjouksen kokonaislaadun sekä erikseen ottaen huomioon hankinnan osien 1 ja 2 hintojen summan ja tarjouksen kokonaislaadun. Valittaja on voittanut osan 1 hintaa koskevan vertailun, mutta tullut toiseksi vertailussa, jossa on otettu huomioon hankinnan molempien osien hinnat.

Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että hankintayksikkö tulee varmasti hankkimaan osan 1 mukaiset lakisääteiset työterveyshuollon palvelut. Tarjouspyynnön kohdan "Päätöksenteon perusteet" mukaan päätöksenteko eli tarjousten vertailu perustuu vain lakisääteisten työterveyshuollon palvelujen tarjoamiseen. Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti erikseen todettu, että hankinnan osan 2 palvelut hankitaan samalta toimittajalta kuin lakisääteiset työterveyshuollon palvelut ilman, että osan 2 hinnan vertailusta on mainittu mitään.

Tarjouspyynnön tiedot ovat olleet suppeat sen osalta, miten tarjousten vertailu toteutetaan käytännössä. Hankintayksikkö on määrittänyt erikseen hinnan painoarvon olevan 89 pistettä ja enimmäispisteiden olevan 198 pistettä.

Hankintapäätöksestä on käynyt ilmi, että hankintayksikkö on poiminut tarjoajien tarjouksista osien 1 ja 2 hinnat, laskenut nämä hinnat yhteen ja vertaillut tätä yhteenlaskettua hintaa. Tarjouspyynnöstä tai hankintayksikön käyttämästä tarjousjärjestelmästä ei ole ilmennyt, että osien 1 ja 2 hintojen yhteenlaskettua summaa tultaisiin käyttämään tarjousten vertailussa.

Lisäksi hankintayksikkö on poikennut tarjouspyynnöstä suorittamalla kaksi erillistä vertailua, joissa molemmissa on käytetty enimmäispistemääränä 89 pistettä. Kahden vaihtoehtoisen vertailun käyttäminen ei ole ilmennyt tarjouspyynnöstä. Hankintayksiköllä on ollut rajoittamaton harkintavalta valita voittajaksi haluamansa tarjoaja.

Edelleen hankintayksikkö on pisteyttänyt valittajan tarjouksen virheellisesti erikoislääkärien määrän osalta. Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on esitetty laatuperusteita, joiden perusteella hankintayksikkö on pisteyttänyt tarjoajien tarjoukset. Kohdassa "Tarjoajan työvoimaresurssit" on ollut alakohta "Palveluun nimettyjen työterveyshuollon erikoislääkärien määrä". Kyseisestä kohdasta on voinut saada enintään 10,00 pistettä.

Hankintayksikkö on tarkentanut kyseisen kohdan pisteytystä vastatessaan tarjoajien esittämiin kysymyksiin. Hankintayksiköltä on pyydetty täsmennystä siitä, miten täydet pisteet voi saada ja onko hankintayksiköllä joku vähimmäisvaatimus lääkärien määrälle. Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen toteamalla, että täydet pisteet voi saada osoittamalla palveluntuotantoon mahdollisimman paljon nimettyä lääkärityövoimaa. Vähimmäisvaatimuksena lääkärien määrän pitää olla riittävä laadukkaan hoidon toteuttamiseksi tarjouspyynnön mukaiselle volyymille. Hankintayksikön mukaan arviointikriteerinä käytetään palveluntuotantoon vähintään 50 prosentin työpanostuksella osallistuvien, nimettyjen lääkärien määrää. Hankintayksikkö on pyytänyt, että tarjouksessa ilmoitetaan käytettävyys täydestä työajasta, mikäli joku nimetyistä lääkäreistä ei ole käytettävissä täysiaikaisella työpanoksella. Lopuksi hankintayksikkö on vielä todennut, että osa-aikaisuus otetaan huomioon vertailussa ja lääkärityöpanosta vertaillaan täysiksi työajoiksi muutettuna.

Valittaja on nimennyt tarjouksessaan viisi työterveyshuollon erikoislääkäriä. Valittaja ei ole ilmoittanut, että joku näistä nimetyistä lääkäreistä ei olisi käytettävissä kokoaikaisesti. Tarjouspyynnön ja hankintayksikön antaman vastauksen valossa hankintayksikön on tullut ymmärtää, että nimetyt erikoislääkärit ovat käytettävissä täysipäiväisesti.

Hankintayksikkö on kuitenkin ottanut huomioon valittajan nimeämät erikoislääkärit vain osa-aikaisina ja näin ollen vähentänyt valittajan pisteitä kyseisessä kohdassa. Koska valittaja on nimennyt tarjouksessaan viisi työterveyshuollon erikoislääkäriä, joiden työaikaan ei ole ilmoitettu poikkeusta, olisi valittajan tullut saada kyseisestä kohdasta 8,33 pistettä 4,17 pisteen sijasta.

Vastine

Vaatimukset

Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 5.610 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjousten vertailussa ei ole tullut ottaa huomioon ainoastaan osan 1 hintaa.

Hankinta on koskenut kolme kuukautta hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen toimintansa aloittavan uuden kuntayhtymän työterveyshuollon palveluja. Kuten hankintapäätöksessä on todettu, tarjouspyyntöä julkaistaessa uuden kuntayhtymän linjaus hankittavien työterveyshuollon palvelujen kattavuudesta ei ollut vielä tiedossa. Koska työterveyshuollon palvelutoiminnan on ollut määrä alkaa 1.1.2019, hankintamenettely on jouduttu aloittamaan siten, että hankinnan laajuus on esitetty vaihtoehtoisena sisältäen joko pelkästään lakisääteiset työterveyshuollon palvelut tai sisältäen sekä lakisääteiset työterveyshuollon palvelut että työterveyshuollon yleislääkäritasoiset sairaanhoitopalvelut.

Vasta hankintamenettelyn kuluessa uusi kuntayhtymä on kyennyt tekemään lopullisen ratkaisun siitä, että hankinta tulisi kattamaan molemmat kokonaisuudet. Hankintayksikkö on toiminut hankintamenettelyssä tämän ratkaisun mukaisesti. Ratkaisu ei ole liittynyt tarjoajiin tai niiden jättämiin tarjouksiin.

Hankinnan kohteen vaihtoehtoisuudesta huolimatta tarjouspyyntö on ollut yksiselitteinen vertailuperusteiden osalta. Tarjouspyynnön mukaan niin laadun kuin hinnan osalta vertailussa otetaan huomioon tarjous kokonaisuudessaan. Tarjouspyynnön kohdassa "Vertailuperusteiden määrittely järjestelmässä" on todettu, että pisteytys tehdään kokonaishinnan mukaan. Kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on todettu, että kokonaishinnan maksimipisteet ovat 89,00 pistettä. Tämän jälkeen tarjoajien on tullut antaa tarjoushinta sekä osan 1 että osan 2 osalta. Tarjouspyynnön missään kohdassa ei ole ilmoitettu, että hintavertailu tehtäisiin ainoastaan osan 1 hinnan perusteella. Myöskään alalla ammattimaisesti toimiva tarjoaja ei ole voinut tulkita tarjouspyyntöä tällä tavalla.

Asian tulkinnassa tulee ottaa huomioon myös se, että tarjouspyynnössä hankintayksikkö on sitoutunut hankkimaan molemmat osat samalta tarjoajalta. Valittajan esittämä tulkinta vain osan 1 hinnan huomioon ottamisesta olisi mahdollistanut sen, että tarjoaja voisi varmistaa tarjouskilpailun voittamisen tarjoamalla osan 1 alhaisella hinnalla ja sen, että se voisi hinnoitella osan 2 huomattavan korkeaksi ilman uhkaa tarjouskilpailun häviämisestä. Valittajan väittämässä mallissa hankintayksikkö olisi saattanut tulla sidotuksi erittäin kalliiseen kokonaistarjoukseen, mikä ei olisi ollut hankintayksikön tavoitteiden tai tarjouspyynnön sanamuodon mukaista. Valittajan on tullut ymmärtää tämä useisiin hankintamenettelyihin osallistuvana tarjoajana.

Muut tarjouskilpailuun osallistuneet tarjoajat eivät ole tulkinneet tarjouspyyntöä siten, että vain osan 1 hinta olisi tarjousten vertailussa merkityksellinen. Lisäksi on otettava huomioon, että tarjouspyynnössä tarjoajille on varattu mahdollisuus esittää täsmentäviä kysymyksiä. Hankintayksikkö on saanut useita kyselyjä ja ehdotuksia, mutta niissäkään ei ole todettu epäselvyyttä tarjousten vertailussa käytettävän hinnan osalta. Valittaja ei siten ole käyttänyt sille varattua mahdollisuutta väittämänsä epäselvyyden selvittämiseen.

Tarjousten vertailu on suoritettu oikein erikoislääkärien määrän osalta. Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksessaan selkeästi ne lääkärit, jotka ovat käytettävissä täysiaikaisesti hankintayksikön palvelutuotannossa sekä ne lääkärit, jotka ovat käytettävissä ainoastaan 50 prosentin työpanoksella. Vastaavasti kolmas tarjoaja on listannut tarjouksessaan erikoislääkärit ja ilmoittanut, että kaikki lääkärit työskentelevät vähintään 50 prosentin työpanoksella.

Muista tarjoajista poiketen valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan ainoastaan palveluntuotantoon nimeämänsä erikoislääkärit. Valittajan tarjouksesta ei ole ilmennyt nimettyjen erikoislääkärien työpanosta. Koska valittajan tarjouksesta ei ole ilmennyt yksiselitteisesti, että kyseiset erikoislääkärit ovat käytettävissä täysiaikaisesti, hankintayksikkö ei ole voinut antaa valittajalle täysiä pisteitä kyseisestä kohdasta.

Hankintasäännösten mukaan markkinaoikeus voi määrätä seuraamuksen vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä. Vaikka markkinaoikeus katsoisi, että tarjousten vertailu on erikoislääkärien määrän osalta suoritettu virheellisesti, ei sillä ole ollut vaikutusta hankintamenettelyn lopputulokseen tai valittajan asemaan hankintamenettelyssä. Kuten hankintapäätöksestä ilmenee, valittajan saamat laatupisteet ovat olleet 94,57 pistettä ja yhteispisteet 165,14 pistettä. Mikäli valittaja olisi saanut erikoislääkärien määrän osalta 8,33 pistettä, valittajan laatupisteet olisivat olleet 98,73 pistettä ja yhteispisteet 169,31 pistettä. Kun tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan yhteispisteet ovat olleet 188 pistettä, ei pistelisäyksellä ole vaikutusta hankintamenettelyn lopputulokseen tai valittajan asemaan hankintamenettelyssä. Näin ollen markkinaoikeus ei voi määrätä hankintayksikölle seuraamusta.

Kuultavien lausunto

Vaatimukset

Pihlajalinna Lääkärikeskukset Oy ja Pihlajalinna Terveys Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan niiden oikeudenkäyntikulut 400 eurolla lisättynä arvonlisäverolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjousten vertailu ei ole tapahtunut virheellisesti. Hankintayksikön käyttämät vertailuperusteet ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia ja yksiselitteisiä. Hankintayksikkö on ilmoittanut vertailevansa lakisääteisten työterveyshuollon palvelujen ja yleislääkäritasoisten sairaanhoitopalvelujen hintoja kokonaisuudessaan. Tarjouspyyntö on sisältänyt kaksi eri palvelukokonaisuutta edellä mainitun mukaisesti. Se seikka, minkä laajuisena hankinta toteutuu, on jäänyt riippumaan toimintaansa aloittavan Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän myöhemmästä päätöksestä. Tällä päätöksellä ei ole kuitenkaan ollut vaikutusta siihen, miten hankintayksikkö on ilmoittanut vertailevansa annettuja tarjouksia tarjouspyynnössään.

Tarjouspyynnön kohdassa "Vertailuperusteiden määrittely järjestelmässä" on ilmoitettu, että pisteytys tehdään kokonaishinnan mukaan. Lisäksi tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on selkeästi kerrottu, että hankintayksikkö vertailee kokonaishintaa, koska kyseisessä kohdassa on todettu, että kokonaishinnan enimmäispisteet ovat olleet 89,00 pistettä. Tarjoajilta on pyydetty hintaa sekä lakisääteisistä työterveyshuollon palveluista että yleislääkäritasoisista sairaanhoitopalveluista. Näistä hinnoista on muodostunut vertailtava kokonaishinta. Valittaja ei ole voinut perustellusti saada sellaista käsitystä, että vertailtavana olisi ollut vain lakisääteisten työterveyshuollon palvelujen hinta. Sillä seikalla, että hankintayksikkö on päättänyt vasta myöhemmin hankinnan laajuuden, ei ole ollut merkitystä tarjouspyynnössä ilmoitettuihin vertailuperusteisiin.

Annetun hinnan vertailu vain lakisääteisten palvelujen osalta olisi voinut johtaa hankintayksikön kannalta epätoivottavaan ratkaisuun, jossa se olisi tullut sidotuksi kalliiseen lopputulokseen työterveyshuollon yleislääkäritasoisten palvelujen hinnan osalta.

Hankintayksikön käyttämä kokonaishinnan vertailu on noudattanut myös markkinakäytäntöä eikä kyseinen vertailutapa ole voinut olla valittajalle mitenkään yllätyksellinen.

Muut tarjoajat ovat ymmärtäneet tarjouspyynnön edellyttävän, että tarjoaja ilmoittaa työterveyshuollon erikoislääkärien lukumäärän lisäksi erikoislääkärien työpanoksen suhteellisen määrän ja toimineet tämän mukaisesti. Koska valittaja ei ole ilmoittanut nimeämiensä erikoislääkärien työpanosta, hankintayksikkö on voinut perustellusti tulkita, että valittajan nimeämät erikoislääkärit ovat käytettävissä minimiehtojen mukaisesti. Näin ollen hankintayksikkö on voinut ottaa huomioon käytettävyyden 50 prosentin painoarvolla enimmäismäärästä.

Asian tarkempi arviointi ei ole tarpeen, sillä edellä mainitulla pisteytyksen väitetyllä virheellisyydellä ei ole ollut merkitystä hankintamenettelyn lopputuloksen kannalta. Valittaja on valituksessaan esittänyt, että sen olisi tullut saada erikoislääkäreiden määrän osalta 8,33 pistettä 4,17 pisteen sijasta. Valittajan kokonaispisteet olisivat näin ollen 169,31 pistettä tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan kokonaispisteiden ollessa 188 pistettä. Näin ollen pisteytyksen muutoksella ei ole vaikutusta hankintamenettelyn lopputulokseen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että kuntayhtymän perustamiseen ja päätöksenteon vaiheisiin liittyvillä seikoilla ei ole merkitystä asian kannalta.

Hankintayksikkö ei olisi voinut tulla sidotuksi korkeisiin hintoihin yleislääkäritasoisten sairaanhoitopalvelujen osalta, koska se on nimenomaisesti varannut itselleen tarjouspyynnössä oikeuden päättää, hankkiiko se kyseisiä palveluja. Tämä on ollut hankintayksiköltä järkevä ratkaisu, joka on estänyt tarjoajilta mahdollisuuden sellaiseen rahastukseen, johon hankintayksikkö on lausunnossaan viitannut. Mikäli hankintayksikkö jälkeenpäin havaitsee tarjouspyynnössä asettamiensa vertailuperusteiden johtavan kannaltaan epäedulliseen lopputulokseen, sen tulee hankintasäännösten mukaisesti keskeyttää hankintamenettely ja korjata vertailuperusteita.

Hankintayksikkö ei ole ilmoittanut hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä, että tarjoajan valinta tapahtuisi kahden erillisen vertailun perusteella. Mikäli se olisi näin ilmoittanut, sen olisi tullut samalla ilmoittaa, miten erilliset tarjousten vertailut suhtautuvat toisiinsa, miten niiden perusteella valitaan tarjous, ja miten hankintayksikkö valitsee tarjouksen esimerkiksi tilanteessa, jossa sama tarjoaja ei sijoitu ensimmäiseksi molemmissa vertailuissa. Kun mitään tällaista ei ole ilmoitettu, tarjouspyyntöä on tulkittava niin, että tarjouksen valinta tapahtuu vertailemalla lakisääteisten työterveyshuollon palvelujen hintaa.

Hankintayksikön hankintapäätöksessä soveltama, tarjouspyynnön ehtojen vastainen vertailu on johtanut sellaiseen lopputulokseen, jossa voittajaksi ei ole valikoitunut edullisimman hinnan hankinnan kohteena olleeseen palveluun tarjonnut tarjoaja, vaan edullisimman tarjouksen optioon tarjonnut tarjoaja. Tarjoajien ei ole voinut edellyttää tulkitsevan tarjouspyyntöä näin yllättävällä tavalla.

Yleislääkäritasoisten sairaanhoitopalvelujen hankkimista samalta palveluntuottajalta kuin lakisääteiset työterveyshuollon palvelut tarkoittavassa kohdassa ei olisi ollut mieltä, mikäli tarjouspyynnössä olisi tarkoitettu vertailla tarjouksia sillä tavalla kuin hankintapäätöksessä sittemmin on tehty eli vertailemalla näitä kahta palvelukokonaisuutta erikseen.

Hankintayksikkö on tarjousten vertailussa käyttänyt itse laskemiaan tarjoushintoja. Tarjouspyynnössä hinnat pyydettiin ilmoittamaan erikseen lakisääteisille työterveyshuollon palveluille ja yleislääkäritasoisille sairaanhoitopalveluille. Valittaja on tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla tarjonnut erikseen lakisääteisiä työterveyshuollon palveluja ja yleislääkäritasoisia sairaanhoitopalveluja. Tarjoajat olisivat hinnoitelleet palvelujen yhdistelmän eri tavalla, mikäli tarjouspyynnössä olisi pyydetty tällaista yhdistelmätarjousta. Hankintayksikkö ei voi käyttää hankintapäätöksessä sellaista hintaa, jota tarjoaja ei ole antanut ja jota hankintayksikkö ei ole tarjouspyynnössä pyytänyt. Hankintamenettelyn aikana esitetty kysymys 3 ja hankintayksikön siihen antama vastaus osoittavat, että hankintayksikkö on suorittanut hankintapäätöksessä toteutetun tarjousten vertailun tarjouspyynnöstä poikkeavalla tavalla.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu

Valituksessa esitetyn johdosta asiassa on kysymys yhtäältä siitä, onko hankintayksikkö toiminut hankintasäännösten vastaisesti vertailun suorittamistavan osalta ja toisaalta siitä, onko hankintayksikkö pisteyttänyt valittajan tarjouksen erikoislääkärien määrän osalta virheellisesti. Näiden kysymysten arvioimiseksi markkinaoikeuden on arvioitava myös, onko tarjouspyyntö ollut näiltä osin siten selvä, että sen perusteella on voitu saada keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Oikeusohjeet

Hankinnan kohteena on ollut julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) liitteen E kohdassa 1 tarkoitettujen palvelujen mukainen työterveyshuollon palvelu. Hankintayksikön ilmoittama hankinnan ennakoitu arvo on ylittänyt hankintalain 25 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetun kansallisen kynnysarvon. Näin ollen hankintalain 107 §:ssä säädetyn mukaisesti sovellettavaksi tulee, mitä hankintalain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista sekä hankintalain 12 luku (107–115 §) sosiaali- ja terveyspalveluista sekä muista erityisistä palveluhankinnoista.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 115 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Viimeksi mainittuun säännökseen liittyen hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 217) on todettu, että kyseinen säännös vastaa mainitun lain 106 §:n 1 momentin säännöstä.

Hankintalain 106 §:n 1 momenttia koskien lain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 214) on puolestaan todettu, että kyseinen säännös vastaa pääosin mainitun lain 93 §:ää ja kyseisen pykälän osalta yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyä.

Hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.

Tarjouspyyntö ja hankintamenettely

Sekä hankintailmoituksen että tarjouspyynnön kohdassa II.1.4 "Lyhyt kuvaus" on todettu hankinnan kohteesta muun ohella seuraavaa:

"Hankinnan kohteena ovat työterveyshuollon palvelut tulevan Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelut -kuntayhtymän ja sen konserniin kuuluvien mahdollisten tytäryhteisöjen työntekijöille. Hankintaan sisältyy lakisääteisen työterveyshuollon ja yleislääkäritasoisen sairaanhoidon palveluita ja muita terveydenhuollon palveluita (KELA korvausluokat KL 1 ja KL 2). Työterveyspalvelut tulee tuottaa lakien, asetusten ja hyvän työterveyshuoltokäytännön mukaisesti."

Sekä hankintailmoituksen että tarjouspyynnön kohdassa II.1.6 "Osia koskevat tiedot" on todettu, että sopimus on jaettu osiin ja että tarjoukset voivat koskea kaikkia osia. Lisäksi on todettu, että lakisääteiset työterveyspalvelut ja mahdolliset yleislääkäritasoiset sairaanhoitopalvelut hankitaan samalta tarjoajalta.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on listattu hinnoittelun lisäksi laadullisia tekijöitä. Kyseisessä kohdassa on esitetty, että tarjouspyynnön maksimipisteet ovat yhteensä 198,00 pistettä. Lisäksi on esitetty, että kokonaishinnan maksimipisteet ovat 89,00 pistettä. Näin ollen laadullisten tekijöiden maksimipisteet ovat olleet 109,00 pistettä. Hinnan osalta on ilmoitettu seuraava laskukaava: pienin annettu arvo / tarjottu arvo * maksimipisteet. Tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan sekä lakisääteisten työterveyshuollon palvelujen eli osan 1 että yleislääkäritasoisten sairaanhoidonpalvelujen eli osan 2 osalta palvelun hinta muodossa euroa per vuosi per työntekijä.

Tarjouspyynnön kohdassa "Päätöksenteon perusteet" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjous pyydetään erikseen kahdesta osakokonaisuudesta:
1. KL I = lakisääteiset työterveyshuollon palvelut ja
2. KL II = yleislääkäritasoiset sairaanhoitopalvelut.

Hankintayksikkö hankkii sopimuskaudelle vähintään lakisääteiset työterveyshuollon palvelut. Hankintayksikkö käyttää päätöksenteossaan kokonaisharkintaa ja ratkaisee hankitaanko muita kuin lakisääteisiä palveluita.

Mikäli yleislääkäritasoiset sairaanhoitopalvelut hankitaan, ne hankitaan samalta palveluntuottajalta kuin lakisääteiset työterveyshuollon palvelut. Yleislääkäritasoisia sairaanhoitopalveluita käsitellään siten tarjouksen optiona, johon Tilaajalla on valintaoikeus. Tarjous ei voi koskea pelkästään osakokonaisuutta 2. Tarjoaja ei voi asettaa tarjouksen voimassaolon ehdoksi valintaa molempien osakokonaisuuksien tuottajaksi."

Tarjouspyynnön kohdassa "Lisätiedot" on todettu muun ohella, että tarjoaja on velvollinen tarkistamaan mahdolliset tarjouspyyntöön esitetyt kysymykset ja niihin annetut vastaukset sekä ottamaan nämä huomioon osana tarjouspyyntöä ja tarjoustaan.

Hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle on esitetty seuraava kysymys koskien hintojen ilmoittamista:

"KYSYMYS 3: Tarjouspyynnössä pyydetään kiinteää hintaa erikseen osakokonaisuuksista KL 1 ja KL 2. Ehdotamme, että tarjoaja antaa yhden kokonaishinnan kiinteänä, joka kattaa kaikki KL 1 osuudet sekä KL 2 osuuden yleislääkäritasoisena tarjouspyynnön mukaisesti?"

Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen seuraavasti:

"VASTAUS 3: Tarjotaan tarjouspyynnön mukaisesti."

Hankintapäätöksestä on käynyt ilmi, että hankintayksikkö hankkii sekä lakisääteiset työterveyshuollon palvelut että yleislääkäritasoiset sairaanhoitopalvelut ja että kyseiset palvelut hankitaan Pihlajalinna-ryhmittymältä, joka on saanut tarjousten vertailussa korkeimmat yhteispisteet.

Hankintapäätöksen kohdassa "Laatutekijät" on todettu muun ohella, että tarjouspyyntöä julkaistaessa uuden kuntayhtymän linjaus hankittavan työterveyshuollon palveluiden kattavuudesta ei ollut vielä tiedossa. Siksi tarjouspyynnössä on varattu hallitukselle oikeus ratkaista kokonaisharkintansa mukaan, hankitaanko uuden kuntayhtymän henkilöstölle vain lakisääteiset työterveyshuollon palvelut vai sekä lakisääteiset työterveyshuollon palvelut että yleislääkäritasoiset sairaanhoitopalvelut. Lisäksi kyseisessä kohdassa on todettu, että tarjousten vertailu on tehty sen takia erikseen näiden vaihtoehtoisten sisältöjen mukaan. Hankintapäätöksen mukaan palvelun laatua kuvaavat tekijät ovat olleet molemmissa tapauksissa samat ja yleislääkäritasoiset sairaanhoitopalvelut ovat vaikuttaneet kokonaishintaan.

Tämän jälkeen hankintapäätöksessä on esitetty kaksi vertailutaulukkoa. Ensimmäinen vertailutaulukko on koskenut vain lakisääteisiä työterveyshuollon palveluja ja siinä on esitetty kunkin tarjoajan osalta vertailuhinta muodossa euroa per vuosi per työntekijä, painotetut hintapisteet, laatupisteet ja yhteispisteet. Ensimmäisessä taulukossa on esitetty, että Suomen Terveystalo Oy:n vertailuhinta on ollut alhaisin ja näin ollen se on saanut korkeimmat painotetut hintapisteet. Vaikka Pihlajalinna-ryhmittymä on saanut korkeimmat laatupisteet, Suomen Terveystalo Oy on saanut kuitenkin korkeimmat yhteispisteet.

Toinen vertailutaulukko on koskenut lakisääteisiä työterveyshuollon palveluja ja yleislääkäritasoisia sairaanhoitopalveluja. Myös toisessa vertailutaulukossa on esitetty kunkin tarjoajan osalta vertailuhinta muodossa euroa per vuosi per työntekijä, painotetut hintapisteet, laatupisteet ja yhteispisteet. Toisessa taulukossa on esitetty, että Pihlajalinna-ryhmittymän vertailuhinta on ollut alhaisin ja näin ollen se on saanut korkeimmat painotetut hintapisteet. Taulukon mukaan Pihlajalinna-ryhmittymä on saanut myös korkeimmat laatupisteet ja näin ollen myös korkeimmat yhteispisteet.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole ilmennyt, että osan 1 ja osan 2 hintojen yhteenlaskettua summaa käytettäisiin tarjousten vertailussa. Valittajan mukaan tarjouspyynnön perusteella hankintayksikön olisi tullut ottaa huomioon vain osan 1 hinta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut vertailuperusteiden osalta yksiselitteinen. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että tarjouspyynnön mukaan niin laadun kuin hinnan osalta tarjous otetaan huomioon vertailussa kokonaisuudessaan. Hankintayksikön mukaan molempien osien hintojen huomioon ottaminen on ollut tarjouspyynnön mukaista.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä hankinnan kohteen ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että hankintayksikkö hankkii vähintään lakisääteiset työterveyshuollon palvelut eli osan 1 ja mahdollisesti myös yleislääkäritasoiset sairaanhoitopalvelut eli osan 2, jota käsitellään tarjouksen optiona. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu myös, että palvelut hankitaan samalta palveluntuottajalta, mikäli hankintayksikkö päättää hankkia myös option. Lisäksi tarjouspyynnössä on todettu, että tarjous ei voi koskea pelkästään osaa 2. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajat ovat näin ollen voineet tarjota pelkästään osaa 1 tai molempia osia 1 ja 2.

Tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjouksessaan sekä osan 1 että osan 2 hinta muodossa euroa per vuosi per työntekijä. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaishinnan maksimipisteet ja laskukaava. Laskukaavan merkitystä tai soveltamista ei ole kuitenkaan selostettu sanallisesti tarjouspyyntöasiakirjoissa. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole myöskään ilmennyt, miten option tarjoaminen otetaan huomioon tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus voi vertailuperusteiden hankintasäännösten mukaisuutta arvioidessaan ottaa huomioon tarjouspyyntöasiakirjojen lisäksi myös hankintapäätösasiakirjoista ilmenevät seikat siitä, miten tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita on käytännössä sovellettu.

Hankintapäätöksestä on käynyt ilmi, että hankintayksikkö on tehnyt kaksi erillistä vertailua. Hankintayksikkö on ensin laskenut painotetut hinta-pisteet osan 1 hinnan osalta ja sen jälkeen laskenut kullekin tarjoajalle yhteispisteet ottaen huomioon osan 1 painotetut hinta-pisteet ja laatupisteet. Tämän jälkeen hankintayksikkö on laskenut painotetut hinta-pisteet osien 1 ja 2 yhteenlasketun hinnan osalta ja laskenut kullekin tarjoajalle yhteispisteet ottaen huomioon osien 1 ja 2 yhteenlasketut painotetut hinta-pisteet ja laatupisteet.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole yksiselitteisesti ilmennyt, että hankintayksikkö laskee painotetut hinta-pisteet sekä osan 1 hinnan osalta että osien 1 ja 2 yhteenlasketun hinnan osalta hankintapäätöksestä ilmenevällä tavalla. Hankintayksikölle on tarjousaikana esitetty myös kysymys koskien sitä, millä tavoin tarjoushinnat eri osa-alueiden osalta tulee antaa, mutta hankintayksikkö ei ole antamassaan vastauksessa selventänyt tarjouksen antamistapaa tai vertailuperusteen soveltamistapaa. Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu osan 2 olevan optio eli tarjousten jättövaiheessa tarjoajat eivät ole voineet tietää, tuleeko hankintamenettely johtamaan myös osan 2 hankkimiseen.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut painotettujen hintapisteiden laskemisen osalta siinä määrin epäselvä ja tulkinnanvarainen, etteivät alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat ole tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella voineet tietää, miten hankintayksikkö tulee soveltamaan tarjouspyynnössä ilmoittamaansa laskukaavaa ja miten option tarjoaminen tai tarjoamatta jättäminen vaikuttaa pisteiden muodostumiseen. Näin ollen tarjouspyyntöä ei ole laadittu hankintalain 113 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla siten, että sen perusteella olisi voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt tarjouspyynnön laatimisen osalta julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa työterveyshuollon palveluhankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultavat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän hallituksen 28.9.2018 tekemän hankintapäätöksen § 116. Markkinaoikeus kieltää Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän korvaamaan Suomen Terveystalo Oy:n oikeudenkäyntikulut 5.775,00 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Kymenlaakson sosiaali- ja terveyspalvelujen kuntayhtymän sekä Pihlajalinna Lääkärikeskukset Oy:n ja Pihlajalinna Terveys Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Reima Jussila ja Markus Ukkola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.



 
Julkaistu 19.9.2019