MAO:408/19

Tampereen kaupunki - ympäristötekniset konsulttipalvelut

julkinen hankinta - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus - tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2018/377
Antopäivä: 18.9.2019

ASIAN TAUSTA

Tampereen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 26.6.2018 julkaistulla sekä 6.7. ja 18.8.2018 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta ympäristöteknisten konsulttipalvelujen hankinnasta kahden vuoden ajalle ja kahden vuoden optiokaudelle.

Tampereen kaupungin kiinteistöjohtaja on 20.9.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 629 muun ohella sulkenut A-Insinöörit Civil Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut puitejärjestelyyn FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n, Ramboll Finland Oy:n, Sitowise Oy:n ja Vahanen Environment Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 4.000.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

Valitus

Vaatimukset

A-Insinöörit Civil Oy on vaatinut, että hankintayksikkö kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.080 eurolla ja oikeudenkäyntimaksua vastaavan määrän viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että Suunnittelu- ja konsultointiyritykset SKOL ry:n laatiman ylemmän henkilöstöluokan (SKOL-luokka) hinta ei voi olla alempi kuin alemman SKOL-luokan hinta ja että perättäisten SKOL-luokkien hinnat eivät voi erota toisistaan enempää kuin 15 prosenttia. Valittajan antamat perättäisten SKOL-luokkien hinnat eivät eroa toisistaan enempää kuin 15 prosenttia.

Mikäli hankintayksikkö on tarkoittanut, että perättäiset SKOL-luokkien hinnat eivät voi erota toisistaan enempää kuin 15 prosenttia laskien ylimmästä luokasta alimpaan sekä alimmasta luokasta ylimpään, olisi hankintayksikön tullut ilmaista asia täsmällisemmin. Tarjouspyyntöaineiston määräyksistä saa helposti sen käsityksen, että ero lasketaan vain ylimmästä luokasta alempaan.

Vastine

Vaatimukset

Tampereen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 854 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Asettamalla prosenttikaton perättäisten SKOL-luokkien erolle hankintayksikkö on pyrkinyt estämään sen, että joillekin SKOL-luokille asetetaan ylisuuri tuntihinta ja toisille SKOL-luokille vastaavasti poikkeuksellisen alhainen tuntihinta. Tällainen hinnoittelumalli voi koitua kalliiksi tilaajalle ja siten muodostaa riskin sille, että kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous ei tulisi valituksi.

Kun lasketaan valittajan tarjouksessa olleiden SKOL-luokkien tuntihintojen välisen erotuksen prosenttiosuus yhtäältä jakamalla erotus ylemmän luokan tuntihinnalla ja toisaalta jakamalla erotus alemman luokan tuntihinnalla, prosenttiero alempaan luokkaan on yhtä poikkeusta lukuun ottamatta yli 17 prosenttia.

Kielitoimiston sanakirjan mukaan sanalla "perättäinen" tarkoitetaan samaa kuin "peräkkäisellä". Peräkkäin olevat asiat ovat ajallisesti, loogisesti tai fyysisesti toisiaan seuraavia. Peräkkäisyys ei sanana viittaa tietystä suunnasta tapahtuvaan tarkasteluun. Näin ollen SKOL-luokat voivat olla perättäisiä sekä suuntaan 1–6 että suuntaan 6–1. Koska tarjouspyynnössä on vaadittu, että perättäisten SKOL-luokkien hinnat eivät voi erota toisistaan enempää kuin 15 prosenttia, ja koska tarjouspyynnössä ei ole kerrottu, mistä suunnasta perättäisyyttä tarkastellaan, perättäisyyttä on tarkasteltava molemmista suunnista. Mikäli perättäisyyttä tarkasteltaisiin vain jompaankumpaan suuntaan, tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu vaarantuisi, sillä suurin osa tarjoajista on ottanut prosenttieron huomioon molempiin suuntiin.

Myös tarjouspyynnön sanamuodon valinta viittaa siihen, että perättäisyyttä tulee tarkastella molempiin suuntiin. Hankintayksikkö on nimenomaisesti ilmoittanut, että ylemmän SKOL-luokan hinta ei voi olla hinnaltaan alempi kuin alemman SKOL-luokan. Kun hankintayksikkö on tarkoittanut tarkastella SKOL-luokkien tuntihintojen suhteita molempiin suuntiin, hankintayksikkö on käyttänyt sanaa perättäinen. Tämä on myös alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan tullut ymmärtää.

Kuultavien lausunnot

FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy, Ramboll Finland Oy, Sitowise Oy ja Vahanen Environment Oy eivät ole niille varatuista tilaisuuksista huolimatta antaneet lausuntoja.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön vastineessa olevat selitykset sanan "perättäinen" merkityssisällölle ovat synonyymiä "peräkkäinen" lukuun ottamatta hankintayksikön itsensä keksimiä. Tarjouspyynnössä olevan vaatimuksen sisältöä ei myöskään voida tulkita vain yhden sanan perusteella, vaan tulkinta on tehtävä kaiken tarjouspyynnössä olevan asiaa koskevan tekstin perusteella.

Alalla on usein tapana, että hankintayksiköt kieltävät hinnoittelun, jossa ylemmän SKOL-luokan hinta ei voi olla alempi kuin alemman SKOL-luokan hinta ja tälle hinnanerolle on annettu jokin enimmäistaso. Mikäli hankintayksikkö olisi halunnut, että perättäiset SKOL-luokkien hinnat eivät voi erota toisistaan enempää kuin 15 prosenttia laskien ylimmästä luokasta alimpaan ja alimmasta luokasta ylimpään, hankintayksikön olisi tullut ilmaista asia näin.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Asiassa on tähän liittyen arvioitava ensin, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti laatiessaan tarjouspyyntöä.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Edellä mainitun lainkohdan esitöiden (HE 108/2016 vp s. 172) mukaan lainkohta vastaa velvollisuuden osalta aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 46 §:n 1 momentissa säädettyä. Aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain soveltamiskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen edellyttävän tarjousten olevan hankinta-asiakirjoissa asetettujen ehtojen, kriteerien, kuvausten ja vaatimusten mukaisia. Tarjousten hankinta-asiakirjojen mukaisuus on varmistanut osaltaan myös keskenään vertailukelpoisten tarjousten saamisen ja tarjousvertailun tasapuolisuuden.

Tarjouspyyntö, valittajan tarjous ja hankintapäätös

Hankintailmoituksen ja tarjouspyynnön kohdan II.1.4 "Lyhyt kuvaus" mukaan hankinnan kohteena ovat olleet pilaantuneeseen maaperään, sedimenttiin tai pohjaveteen liittyvät selvitykset, lupaprosessien hoitaminen ja puhdistustöiden valvonta erilaisiin maankäyttöhankkeisiin Tampereen kaupungin eri alueilla.

Korjausilmoituksen julkaisemisen yhteydessä saataville asetetun 14.8.2018 päivätyn korjatun tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on pyydetty tarjoajia ilmoittamaan palvelun tuntihinnat SKOL-luokittain yhdestä kuuteen. Mainitussa kohdassa sekä tarjouspyynnön kohdassa "Muut tiedot, Hinta ja kaupalliset ehdot" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Ylemmän SKOL-luokan hinta ei voi olla hinnaltaan alempi kuin alemman SKOL-luokan hinta. Perättäisten SKOL-luokkien hinnat eivät voi erota toisistaan enempää kuin 15 %."

Valittajan tarjouksessa tuntihinnat on esitetty SKOL-luokittain seuraavasti:

SKOL 1 85.00 €
SKOL 2 83.50 €
SKOL 3 71.00 €
SKOL 4 60,50 €
SKOL 5 51,50 €
SKOL 6 44,00 €.

Hankintapäätöksen perusteluissa on todettu tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnin osalta muun ohella seuraavaa:

"Kaikki tarjouskilpailuun osallistuneet tarjoukset täyttivät tarjouspyynnön vaatimukset lukuun ottamatta A-Insinöörit Oy:tä ja [– –], jotka esitetään suljettavaksi tarjouskilpailusta. Tarjouspyynnön vaatimuksena oli, että perättäisten SKOL-luokkien hinnat eivät voi erota toisistaan enempää kuin 15 %. A-Insinöörit Oy ja [– –] eivät täyttäneet tätä vaatimusta."

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että tarjousten vertailussa tarjoajien tasapuolinen kohtelu voi toteutua ainoastaan, mikäli tarjoukset ovat keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankintayksikkö on tämän vuoksi velvollinen sulkemaan tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen, mikäli tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa, eikä kyseessä ole epäolennainen puute tai virhe.

Korjatussa tarjouspyynnössä on pyydetty tarjoajia ilmoittamaan palvelun tuntihinnat jaoteltuina SKOL-luokkiin 1–6 sekä todettu, että ylemmän luokan hinta ei voi olla alempi kuin alemman luokan hinta ja että perättäisten SKOL-luokkien hinnat eivät voi erota toisistaan enempää kuin 15 prosenttia. Asiakirja-aineistosta käy ilmi, että ylempi luokka on tarkoittanut pienempää lukua.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön SKOL-luokkien prosentuaalista hinnaneroa koskevasta vaatimuksesta on käynyt ilmi, että hintojen eron arvioimisessa vertailtavat kohteet ovat olleet luvultaan vierekkäiset SKOL-luokat 1–6. Tarjouspyynnössä on tältä osin myös mainittu, että prosenttirajoitus on koskenut hintoja monikossa, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on käytetty monikossa ollutta muotoilua "eivät voi erota toisistaan". Tarjouspyynnössä ei ole tältä osin yksilöity ylempää ja alempaa luokkaa, kuten on tehty tarjouspyynnön vaatimuksessa siitä, että ylemmän luokan hinta ei ole voinut olla alempi kuin alemman luokan hinta. Markkinaoikeus katsoo, että alalla ammattimaisesti toimivien tarjoajien on tullut tarjouspyynnön perusteella ymmärtää, että luvultaan suurempaa SKOL-luokkaa edustanut hinta ei ole voinut erota luvultaan alempaa SKOL-luokkaa edustaneesta hinnasta yli 15 prosenttia ja että luvultaan alempaa SKOL-luokkaa edustanut hinta ei ole voinut erota luvultaan ylempää SKOL-luokkaa edustaneesta hinnasta yli 15 prosenttia.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on laadittu SKOL-luokkien hintoja koskevin osin siten selväksi, että sen perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. SKOL-luokkien hintoja koskevia vaatimuksia ei hankinnan kohde huomioon ottaen voida myöskään pitää syrjivinä tai muutoin hankintalain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen vaatimusten vastaisina. Hankintayksikön ei siten voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti tarjouspyyntöä laatiessaan.

Arvioitaessa valittajan tarjouksessaan esittämien hintojen välisiä suhteita markkinaoikeus toteaa, että SKOL-luokan hinta on ollut luvultaan seuraavaksi alempaa SKOL-luokkaa edustavaan hintaan nähden alle 15 prosenttia luokissa 1–5. SKOL-luokan hinta on kuitenkin ollut luvultaan seuraavaksi ylempää SKOL-luokkaa edustavaan hintaan nähden yli 15 prosenttia luokissa 2–6. Valittajan tarjouksen ei voida katsoa edellä mainituilta osin täyttäneen tarjouspyynnön vaatimusta SKOL-luokkien hintojen prosentuaalisista suhteista.

Edellä todetun perusteella hankintayksikkö ei ole toiminut virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa A-Insinöörit Civil Oy:n korvaamaan Tampereen kaupungin oikeudenkäyntikulut 854 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus ja Markus Ukkola sekä asessori Anu Pitkänen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.




 
Julkaistu 19.9.2019