MAO:399/19

Turun kaupunki - kotihoidon optimointihanke - kotihoidon toiminnanohjausjärjestelmään hankittava optimointijärjestelmä

julkinen hankinta - hankintasopimuksen muutos - kilpailuttamisvelvollisuus

Diaarinumero: 2018/348
Antopäivä: 16.9.2019

ASIAN TAUSTA

Turun kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) sosiaali- ja terveyslautakunta on hankintailmoitusta julkaisematta 16.5.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 137 päättänyt hyväksyä kotihoidon toiminnanohjauksen optimointihankkeen käynnistymisen ja hankkia käyttöönottoprojektin ja toiminnan jatkuvana palveluna CGI Suomi Oy:ltä.

Turun kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 22.8.2018 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 214 poistanut 16.5.2018 tekemänsä päätöksen § 137 ja päättänyt toteuttaa toiminnanohjausjärjestelmän optimointitoiminnallisuuden hankinnan muuttamalla CGI Suomi Oy:n kanssa vuonna 2010 tehtyä sopimusta siten, että siihen on sisällytetty optimointitoiminnallisuus.

Sopimusmuutoksena toteuttavan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 327.770 euroa.

Markkinaoikeus on 9.11.2018 antamallaan päätöksellä numero 566/18 hylännyt Turun kaupungin vaatimuksen muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen täytäntöönpanon sallimisesta.

Sopimusmuutoksena toteutettavaa hankintaa ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole tehty.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Procomp Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.200 eurolla ja oikeudenkäyntimaksua vastaavan määrän viivästyskorkoineen.

Valittaja on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus antaa sille tiedon CGI Suomi Oy:n päivitetystä tarjouksesta ja optimoinnin kuvauksesta 1.8.2018, CGI Suomi Oy:n kanssa laaditusta sopimuksesta Pegasos Mukana -toiminnanohjausjärjestelmän hankinnasta kaikkine liitteinen ja muistioineen sekä hankintapäätöksessä mainitut CGI Suomi Oy:n antamat lausunnot.

Perusteet

Hankintayksikkö on jo ennen hankinnan valmistelua ja päätöksentekoa päättänyt hankkia Pegasos Mukana -optimointiratkaisun suorahankintana ilman hankintasäännösten edellyttämien lisäedellytysten eli järkevien vaihtoehtoisten tai korvaavien ratkaisujen selvittämistä. Hankintayksikkö on toteuttanut suorahankinnan ainoastaan toteamalla, ettei integraatiolle ole muita mahdollisia toteuttajia kuin CGI Suomi Oy. Hankintayksikkö ei ole millään tavoin perustellut, miksi se ei voi käyttää vaihtoehtoja tai vastaavia tai korvaavia tuotteita taikka ratkaisuja, kuten hankintasäännösten mukaan tulisi menetellä.

Pegasos Mukana -järjestelmän optimointiosan toteuttaa täysin CGI Suomi Oy:stä erillinen yritys. Pegasos Mukana -järjestelmään on siten teknisesti täysin mahdollista liittää ulkopuolinen optimointi.

Hankintayksikkö ei ole esittänyt hyväksyttäviä teknisiä perusteluja sopimusmuutoksena toteutetulle suorahankinnalle. Esitetyt taloudelliset perustelut eivät vaihtoehtojen selvittämisen laiminlyönnin ja suunnitelmallisuuden puutteiden johdosta ole uskottavia. Sopimusmuutosta koskeva hankintaoikaisupäätös on hankintasäännösten vastainen.

Hankintayksikön alkuperäisessä hankintapäätöksessä 16.5.2018 on tuotu esiin, että CGI Suomi Oy:n yksinoikeus johtuu hankintayksikön omasta toiminnasta, kun se on solminut yhtiön kanssa sopimuksen, jonka mukaan järjestelmään ei avata sopimuskauden aikana rajapintoja muille kolmansille osapuolille kuin palveluntuottajan omille alihankkijoille.

Olemassa olevan toiminnanohjausjärjestelmän tarkoituksenmukaisuusperusteet eivät ole hankintasäännöksissä tarkoitettuja perusteita suorahankinnalle. Tärkeää on myös hankintayksikön selvitysvelvollisuus teknisten kysymysten osalta, perustelujen tärkeys ja se, ettei yksinoikeutta voi perustella syillä, jotka johtuvat hankintayksikön omasta toiminnasta. Kilpailuttamisvelvollisuudesta ei voi poiketa, jos hankintasäännöksissä tälle asetetut edellytykset eivät täyty.

Hankintayksikön tekemästä päätöksestä ilmenee, että sen ja CGI Suomi Oy:n välisestä sopimuksesta on annettu eri yhteyksissä päätöksenteon perusteeksi erilaista ja ristiriitaista tietoa, minkä johdosta asiakirjojen esittäminen asian selvittämiseksi ja arvioimiseksi on tarpeen ja välttämätöntä.

Vastine

Vaatimukset

Turun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa Procomp Solutions Oy:n korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.040 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintapäätöksen 16.5.2018 perusteluissa on virheellisesti mainittu, että hankintayksikkö olisi solminut CGI Suomi Oy:n kanssa sopimuksen, jossa olisi korostettu, ettei rajapintoja avata kolmansille osapuolille. Todellisuudessa CGI Suomi Oy:n ja hankintayksikön välisessä sopimuksessa ei ole mainintaa rajapinnoista, eikä sopimuksessa ole korostettu, ettei järjestelmään avata sopimuskauden aikana rajapintoja kolmansille osapuolille. Näin ollen hankintayksikkö ei ole saanut itse aikaan yksinoikeutta CGI Suomi Oy:lle optimointijärjestelmän toimittamiseen. Optimointimahdollisuuksien kartoittamisen yhteydessä hankintayksikkö on kuitenkin saanut CGI Suomi Oy:ltä tiedon, etteivät sen rajapinnat ole avoimia muille järjestelmille, eikä rajapintojen avaaminen kolmansille osapuolille ole suunnitteilla.

Pegasos Mukana -toiminnanohjausjärjestelmä on kilpailutettu vuosina 2009–2010 ja hankintasopimus allekirjoitettu vuonna 2010, jolloin hankintayksiköllä ei ole vielä ollut tietoa tulevista optimointimahdollisuuksista. Hankintayksiköltä ei ole kohtuudella voitu edellyttää avoimien rajapintojen huomioon ottamista vuonna 2010, jolloin tietojärjestelmissä on käytetty lähtökohtaisesti suljettuja rajapintoja. CGI Suomi Oy on myöhemmin ilmoittanut, etteivät sen rajapinnat ole avoimia kolmansille osapuolille, joten muun kuin nykyisen toimittajan tarjoaman optimointijärjestelmän integroiminen hankintayksikön käytössä olevaan toiminnanohjausjärjestelmään ei ole mahdollista.

Hankintayksikkö on tehnyt kotihoidon optimointihanketta varten useita selvityksiä optimointimahdollisuuksista esimerkiksi olemalla yhteydessä eri kuntiin ja selvittämällä näiden kotihoidossa olevia järjestelmiä ja niistä saatuja käyttökokemuksia. Lisäksi hankintayksikkö on toteuttanut kotihoidolle tarveselvityksen, joka on painottunut Pegasos-potilastietojärjestelmään integroituihin tietojärjestelmiin. Hankintayksikkö on edelleen testannut optimoinnin hyötyjä käytännössä vuonna 2015, jolloin hankintayksikkö on toteuttanut kertaoptimoinnin valittajan ratkaisulla yhdellä kotihoidon alueella.

Edellä esitettyjen selvitysten toteuttamiseen vaikuttavana tekijänä on ollut CGI Suomi Oy:ltä saatu tieto siitä, että Pegasos Mukana -toiminnan­ohjausjärjestelmään ei ole integroitavissa muuta optimointijärjestelmää kuin Pegasos Mukana -optimointitoiminnallisuus. Myöskään Fastroin Hilkka -optimointijärjestelmä ja valittajan kertaoptimointiratkaisu eivät ole integroitavissa hankintayksikön käytössä olevaan toiminnanohjausjärjestelmään. Järjestelmien erillisyys tarkoittaisi erillisiä manuaalisia työvaiheita työntekijöille.

Koska nyt tehtävää hankintaa ei järjestelmän oikeuksiin liittyvistä syistä pysty toteuttamaan muu toimija kuin CGI Suomi Oy, hankintayksikön ei ole ollut tarkoituksenmukaista kartoittaa markkinoiden tilannetta yllä mainittuja selvityksiä tarkemmin. Markkinoiden laajemmalla kartoittamisella olisi käytännössä merkitystä vain siinä tapauksessa, että hankintayksikkö päättäisi hankkia uudelleen koko toiminnanohjausjärjestelmän.

Hankintayksikön 16.5.2018 tekemän hankintapäätöksen jälkeen sen tietoon on tullut asiassa sellaista uutta tietoa, jonka perusteella hankintayksiköllä on ollut hankintasäännösten mukainen peruste poistaa virheellinen päätöksensä ja ratkaista asia uudelleen hankintaoikaisuna.

Toiminnanohjausjärjestelmään liitettävän optimoinnin avulla tavoitellaan tilannetta, jossa kotihoidon asiakkaiden palvelut tuotetaan oikea-aikaisesti asiakkaalle annetun palvelulupauksen mukaisesti ja jossa työvoimaresurssit jakautuvat tasaisesti. Optimointijärjestelmän on oltava integroitavissa hankintayksikön käytössä oleviin potilastieto- ja toiminnanohjausjärjestelmiin, jolloin potilas- ja käyntitietojen käsittely tapahtuu automaattisesti, eikä vaadi ylimääräisiä manuaalisia käsittelyvaiheita. Potilas- ja asiakastietojen kertakirjaaminen on tärkeää myös potilasturvallisuuden, tietoturvan ja tietosuojan kannalta.

Optimointitoiminnallisuuden lisääminen hankintayksikön käytössä olevaan toiminnanohjausjärjestelmään on tarkoitus toteuttaa jo sovittujen palvelujen osittaisena lisäyksenä. Kysymys on käytössä olevan toiminnanohjausjärjestelmän laajentamisesta optimointitoiminnallisuuden lisäämisellä olemassa olevaan järjestelmään, eikä täysin erillisen järjestelmän hankkimisesta. Sopimuskumppanin vaihtaminen johtaisi siihen, että hankintayksikkö hankkisi sellaisen optimointijärjestelmän, jolla on erilaiset tekniset ominaisuudet, mistä aiheutuisi yhteensopimattomuutta ja kohtuuttomia teknisiä vaikeuksia toiminnan ja huollon osalta.

Nyt tehtävän hankinnan avaaminen kilpailulle tarkoittaisi käytännössä sitä, että hankintayksikön olisi kilpailutettava koko toiminnanohjausjärjestelmä. Tarvetta kokonaan uuden ohjelmiston tai sovelluksen hankintaan ei ole, koska nykyjärjestelmä vastaa hyvin sille asetettuja tarpeita ja sitä on kehitetty jatkuvasti yhteistyössä järjestelmän toimittajan ja kotihoidon kanssa. Koko toiminnanohjausjärjestelmän kilpailuttaminen aiheuttaisi kohtuuttomia lisäkustannuksia hankintayksikölle. Sopimuskumppanin vaihtaminen ei siten olisi mahdollista teknisten syiden lisäksi myöskään taloudellisista syistä, ja se aiheuttaisi merkittävää haittaa ja kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle.

Merkittävää haittaa ja lisäkustannuksia syntyisi esimerkiksi uuden toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönotosta ja jatkuvasta palvelusta aiheutuvina kustannuksina sekä henkilöstön laajana koulutustarpeena. Hankintayksikön vuonna 2015 tekemien selvitysten mukaan uuden toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönottokustannus olisi ollut tuolloin arviolta noin 253.712 euroa. Uuden toiminnanohjausjärjestelmän hankkimisesta aiheutuva pelkkä käyttöönottokustannus olisi siten ainakin kymmenkertainen verrattuna optimointitoiminnallisuuden käyttöönottokustannuksiin. Henkilöstön koulutusmäärät olisivat hankintayksikön tekemien arvioiden mukaan noin 50.000 euroa sisältäen ainakin noin 313 työpäivää. Kustannuksia aiheutuisi lisäksi toiminnanohjausjärjestelmään liitettävän optimointitoiminnallisuuden hankkimisesta. Sen sijaan pelkän optimointitoiminnallisuuden lisäämisestä jo käytössä olevaan toiminnanohjausjärjestelmään ei aiheudu toimintaprosesseihin sellaisia muutoksia, joista aiheutuisi uusia koulutustarpeita henkilöstölle. Pelkän optimointitoiminnallisuuden hankkimisesta aiheutuisi koulutuksen tarvetta vain noin 36,9 työpäivää.

Koko toiminnanohjausjärjestelmän uudelleen hankkimisesta aiheutuisi hankintayksikölle merkittävää haittaa myös siten, että henkilöstö joutuisi olemaan pois hoitotyöstä uuden toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönottoon vaadittavan kouluttautumisen ajan. Järjestelmän vaihtamisen ajaksi jouduttaisiin myös palaamaan manuaalisen tiedonkäsittelyyn, koska kahta järjestelmää ei voida samanaikaisesti integroida hankintayksikön käytössä olevaan Pegasos-potilastietojärjestelmään. Manuaaliseen tiedonkäsittelyyn palaaminen aiheuttaisi suuria haasteita tiedonkulun, tietoturvan ja hoidon jatkuvuuden näkökulmasta. Koko toiminnanohjausjärjestelmän vaihtaminen toiseen olisi kustannuksiltaan ja toimintaan kohdistuvilta vaikutuksiltaan hankintayksikölle kohtuuton ratkaisu.

Nyt esillä olevassa hankinnassa optimointitoiminnallisuden lisäämistä hankintayksikön käytössä olevaan toiminnanohjausjärjestelmään ei ole mahdollista hankkia muilta kuin toiminnanohjausjärjestelmän toimittaneelta toimittajalta. Valittajakaan ei ole esittänyt, että se voisi toteuttaa valituksenalaisen hankinnan. Hankintayksiköllä on ollut hankintasäännösten mukainen syy hankkia optimointitoiminnallisuus sopimusmuutoksena nykyiseltä sopimuskumppanilta.

CGI Suomi Oy on ilmoittanut, että sen päivitetty tarjous 1.8.2018 ja sen liitteenä oleva optimoinnin kuvaus ovat salassa pidettäviä. Valittajalla ei ole oikeutta saada tietoja CGI Suomi Oy:n tarjouksesta ja sen liitteenä olevasta optimoinnin kuvauksesta.

Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle CGI Suomi Oy:n kanssa tehdyn sopimuksen, joka ei ole sisältänyt salassa pidettäviä tietoja. Hankintayksikkö on lisäksi toimittanut CGI Suomi Oy:n hankintaoikaisuvaatimusten johdosta antamat lausunnot. CGI Suomi Oy on toimittanut 30.5.2018 tehdyn hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta antamastaan lausunnosta kaksi versiota, joista toinen sisältää liikesalaisuuksia. Valittajalla ei ole oikeutta saada tietoja liikesalaisuuksia sisältävästä lausunnosta.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

CGI Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen sekä siinä esitetyn vaatimuksen asiakirjojen luovuttamisesta ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.085,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan kohteena on ollut Pegasos Mukana ˗optimointitoiminnallisuuden lisääminen olemassa olevaan ratkaisuun. Hankinnan keskiössä on ollut hankintayksikön tarve sille, että optimointi on saumattomasti yhteensopiva kotihoitajien työprosessiin ilman manuaalisia tai erillisiä työvaiheita optimointiin liittyen. Pegasos Mukana -optimointitoiminnallisuuden lisäämisessä osaksi olemassa olevaa ratkaisua ei ole kyse itsenäisen ohjelmiston tai sovelluksen hankkimisesta. Hankintasäännöksissä ei edellytetä, että hankintayksikön tulisi hankkia kokonaan uusi ohjelmisto tai sovellus, mikäli hankintayksikkö ei sellaista tarvitse.

Hankintayksikkö on päätöksessään esittänyt sekä taloudellisia että teknisiä syitä sille, miksi sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole mahdollista ilman merkittävää haittaa ja kustannusten päällekkäisyyttä hankintayksikölle. Hankintayksikkö on myös todentanut, että sopimusmuutoksen arvo on alle 50 prosenttia sopimuksen arvosta. Ulkopuolisen optimoinnin lisääminen Pegasos Mukana -järjestelmään ei ole ollut teknisesti mahdollista.

Valittajalla ei ole oikeutta saada tietoja CGI Suomi Oy:n tarjouksesta ja sen liitteenä olevasta optimoinnin kuvauksesta, Turun kaupungille annetun lausunnon liikesalaisuuksia sisältävästä versiosta eikä myöskään asiaa koskevista neuvottelumuistioista. Asiakirjat sisältävät CGI Suomi Oy:n liikesalaisuuksia. CGI Suomi Oy on huolellisesti arvioinut asiakirjojen salassapitoa. CGI Suomi Oy:llä on tietoihin perustuva erityinen kilpailuetu. Tiedot eivät ole yleisesti saatavilla eivätkä tiedossa markkinoilla toimivien CGI Suomi Oy:n kilpailijoiden keskuudessa. Tietojen perusteella on pääteltävissä CGI Suomi Oy:n liiketoiminnan teknisiä yksityiskohtia. Asiakirjoissa voi olla tietoa myös sellaisista CGI Suomi Oy:n liikesalaisuuksista, jotka CGI Suomi Oy on velvoitettu pitämään salassa. Näitä tietoja myös CGI Suomi Oy pyrkii omilla sisäisillä toimillaan pitämään salassa. CGI Suomi Oy on esittänyt liikesalaisuutensa vakiintuneen käytäntönsä mukaisesti. Salassa pidettäväksi pyydettyjen tietojen luovuttaminen aiheuttaisi CGI Suomi Oy:lle merkittävää vahinkoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sille valitusprosessin aikana luovutetut 29.12.2010 allekirjoitettu hankintayksikön ja CGI Suomi Oy:n välinen sopimus toiminnanohjausjärjestelmän hankinnasta sekä CGI Suomi Oy:n kaksi lausuntoa eivät ole täyttäneet valittajan vaatimusta asiakirjojen esittämisestä. Varsinaisesta sopimusasiakirjasta eivät käy ilmi alkuperäisessä hankintapäätöksessä mainitut tiedot hankintasopimuksessa tehdystä korostuksesta, jonka mukaan järjestelmään ei sopimuskauden aikana avata rajapintoja kolmansille osapuolille. Hankintayksikön tulee näyttää todeksi väitteensä siitä, että alkuperäisessä hankintapäätöksessä ollut edellä selostettu lausuma on ollut virheellinen. Tämä voi tapahtua ainoastaan esittämällä valittajan vaatimat asiakirjat. Vaadittujen asiakirjojen saaminen kokonaisuudessaan on välttämätöntä valittajan oikeusturvan kannalta. Oikeudenkäyntiaineiston salassapitoa koskevien säännösten avulla voidaan varmistua riittävästi siitä, etteivät hankintayksikön tai CGI Suomi Oy:n liikesalaisuuksikseen katsomat tiedot paljastu ulkopuolisille.

On perusteltua syytä epäillä, ettei toiminnanohjauksen optimointi olisi ollut jo vuonna 2010 täysin huomioon otettu seuraava kehitysvaihe toiminnanohjausjärjestelmästä. Tällöin rajapintojen merkitys on myös ollut kohtuudella otettavissa huomioon.

Hankkeen perusteellinen valmistelu on laiminlyöty, ja ratkaisut ovat sen johdosta perustuneet tarkoituksenmukaisuusharkintaan, eivät hankintasäännösten perusteisiin. Hankintapäätös ei ole perustunut hankintasäännöksissä määriteltyihin edellytyksiin sallituista sopimusmuutoksista. Taloudellisten tai teknisten syiden asemesta on kysymyksessä CGI Suomi Oy:n kieltäytyminen rajapintojen avaamisesta kilpaileville palveluntuottajille. Tämän puolestaan on mahdollistanut hankintayksikön oma toiminta CGI Suomi Oy:n kanssa tehdyn sopimuksen yhteydessä.

Hankintayksikkö ei ole vastineessaan kiistänyt sitä, että Pegasos Mukana -järjestelmään on teknisesti täysin mahdollista liittää ulkopuolinen optimointi, sillä valittajan tekemien selvitysten mukaan CGI Suomi Oy:stä erillinen yritys toimittaa täysin Pegasos Mukana -järjestelmän optimointiosan.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että sen ja CGI Suomi Oy:n (aiemmin Logica Suomi Oy) välillä 29.12.2010 solmittuun hankintasopimukseen liittyviä muistioita ei ole olemassa. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt, että sen ja CGI Suomi Oy:n välillä 29.12.2010 solmitun hankintasopimuksen arvonlisäveroton arvo neljälle vuodelle laskettuna on ollut ilman optioita 685.614 euroa. Hankintasopimuksen arvonlisäveroton kokonaisarvo 48 kuukauden ajalla laskettuna on ollut käyttöönotettujen optioiden kanssa yhteensä 839.614 euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Tiedon antaminen asiakirjasta

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus antaa sille tiedon CGI Suomi Oy:n päivitetystä tarjouksesta ja optimoinnin kuvauksesta 1.8.2018, CGI Suomi Oy:n kanssa laaditusta sopimuksesta Pegasos Mukana -toiminnanohjausjärjestelmän hankinnasta kaikkine liitteinen ja muistioineen sekä 16.5.2018 päivätyssä hankintapäätöksessä mainitut CGI Suomi Oy:n antamat lausunnot.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitut asiakirjat on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Markkinaoikeus on toimittanut valittajalle hankintayksikön ja CGI Suomi Oy:n (tuolloin Logica Suomi Oy) välillä 29.12.2010 allekirjoitetun hankintasopimuksen ja sen liitteet 4–7 sekä CGI Suomi Oy:n hankintaoikaisuvaatimusten johdosta antamat 15.6.2018 ja 24.9.2019 päivätyt lausunnot. Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei edellä mainittuun hankintasopimukseen liittyviä muistioita ole olemassa. Muiden kuin edellä mainittujen markkinaoikeuden valittajalle toimittamien asiakirjojen eli 29.12.2010 allekirjoitetun hankintasopimuksen liitteiden 1.1, 1.2, 1.3, 1.3.1 ja 1.4 sekä CGI Suomi Oy:n hankintaoikaisuvaatimusten johdosta 15.6.2018 antaman liikesalaisuuksiksi merkittyjä tietoja sisältävän lausunnon osalta asiassa on siten valittajan esittämän vaatimuksen osalta kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liikesalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.

Viimeksi mainittua säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 108/2016 vp s. 279 ja 280) on muun ohella todettu, että julkisuuslaissa säädetään ainoastaan selkeä perussääntö siitä, että tarjouskilpailuun osallistuneella toimittajalla tai muulla asianosaisella ei ole julkisuuslain 11 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeutta toisen ehdokkaan tai tarjoajan liike- tai ammattisalaisuutta koskeviin tietoihin. Hallituksen esityksen mukaan lainkohdassa ei määritellä kategorisesti tai säännönmukaisesti mitään tarjousvertailussa tai hankintamenettelyssä muutoin käytettyä tai huomioitua tietoa liike- ja ammattisalaisuudeksi tai toisaalta ehdottoman luovutusvelvollisuuden piiriin. Jokaisen tiedon tai tekijän asema liike- ja ammattisalaisuutena ja siten lain suojan piirissä ratkaistaan jokaisessa yksittäistapauksessa erikseen hankintayksikön ja viime kädessä toimivaltaisen tuomioistuimen ratkaisulla.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei mainitun pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Edellä mainittua oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 12/2006 vp s. 28) on todettu, että harkittaessa tiedon antamatta jättämistä 3 momentin perusteella on otettava huomioon tiedon ilmaisemisesta aiheutuva haitta tai vahinko niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty julkisuuslaissa. Näitä etuja ovat yksityisyyden, terveyden ja lapsen edun turvaaminen, liike- ja ammattisalaisuuksien ja niiden rinnastettavien yritystoimintaa koskevien tietojen suojaaminen, yleinen järjestys ja turvallisuus sekä muu erittäin tärkeä yksityinen tai julkinen etu. Tieto voidaan jättää antamatta asianosaiselle vain, kun tämä on välttämätöntä salassa pidettäväksi säädettyjen etujen suojelemiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Mainitussa hallituksen esityksessä (HE 12/2006 vp s. 30) on lisäksi todettu, ettei oikeudenkäynti saa muodostua myöskään keinoksi saada tietoonsa toisen elinkeinonharjoittajan liikesalaisuuksia esimerkiksi julkisia hankintoja koskevissa asioissa.

Valittajalla on oikeudellinen intressi sellaisiin tietoihin, joilla voi olla merkitystä arvioitaessa sitä, onko hankintamenettely ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaista. Harkittaessa vaadittujen asiakirjojen antamista valittajalle on otettava huomioon asiakirjojen antamisesta voittaneelle tarjoajalle aiheutuva haitta tai vahinko sekä toisaalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamisen edellytykset.

Hankintayksikkö on esittänyt, ettei valittajalla ole oikeutta saada tietoja CGI Suomi Oy:n tarjouksesta ja sen liitteenä olevasta optimoinnin kuvauksesta tai liikesalaisuuksia sisältävästä versiosta CGI Suomi Oy:n lausunnosta 15.6.2018. Hankintayksikön mukaan mainitut asiakirjat sisältävät CGI Suomi Oy:n liikesalaisuuksia.

Valittaja on esittänyt, että markkinaoikeuden sille toimittamat asiakirjat eivät ole täyttäneet sen vaatimusta saada tieto asiakirjasta. Valittajalle toimitetusta sopimusasiakirjasta eivät käy ilmi alkuperäisessä hankintapäätöksessä mainitut tiedot hankintasopimuksessa tehdystä korostuksesta, jonka mukaan järjestelmään ei sopimuskauden aikana avata rajapintoja kolmansille osapuolille. Valittajan mukaan hankintayksikön tulee näyttää todeksi väitteensä siitä, että alkuperäisessä hankintapäätöksessä ollut edellä selostettu lausuma on ollut virheellinen. Valittajan mukaan tämä voi tapahtua ainoastaan esittämällä valittajan vaatimat asiakirjat. Vielä valittaja on esittänyt, että vaadittujen asiakirjojen saaminen kokonaisuudessaan on välttämätöntä valittajan oikeusturvan kannalta ja että oikeudenkäyntiaineiston salassapitoa koskevien säännösten avulla voidaan varmistua riittävästi siitä, etteivät hankintayksikön tai CGI Suomi Oy:n liikesalaisuuksikseen katsomat tiedot paljastu ulkopuolisille.

CGI Suomi Oy on esittänyt, että sen tarjous ja sen liitteenä ollut optimoinnin kuvaus sekä hankintayksikölle annettu liikesalaisuuksia sisältävä lausunto sisältävät yhtiön liikesalaisuuksia. CGI Suomi Oy:n mukaan sillä on tietoihin perustuva erityinen kilpailuetu, eivätkä tiedot ole yleisesti saatavilla taikka tiedossa markkinoilla toimivien CGI Suomi Oy:n kilpailijoiden keskuudessa. CGI Suomi Oy:n mukaan tietojen perusteella on pääteltävissä sen liiketoiminnan teknisiä yksityiskohtia ja lisäksi asiakirjoissa voi olla tietoa myös sellaisista CGI Suomi Oy:n liikesalaisuuksista, jotka CGI Suomi Oy on itse velvoitettu pitämään salassa. Vielä CGI Suomi Oy on esittänyt, että mikäli liikesalaisuuksien suoja ei olisi sen esittämän mukainen, tarjouksien antaminen vaikeutuisi huomattavasti ja että tietojen luovuttaminen aiheuttaisi sille merkittävää vahinkoa.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan vaatimuksen kohteena olevat salaisiksi ilmoitetut tiedot sisältävät sellaista yksityiskohtaista tietoa CGI Suomi Oy:n elinkeinotoiminnasta, että tiedon antaminen aiheuttaisi viimeksi mainitulle yhtiölle taloudellista vahinkoa. CGI Suomi Oy:llä voidaan katsoa olevan liiketoimintaansa liittyvä objektiivinen intressi pitää edellä mainitut tiedot salassa. Kysymys on siten julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetuista liikesalaisuuksista, joita ei voida muina kuin kokonaishintaa koskevina antaa edes tarjouskilpailuun osallistuvalle asianosaisena pidettävälle valittajalle. Tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun eli liikesalaisuuksien suojaamiseksi. Kun lisäksi otetaan huomioon, että vaadituilla liikesalaisuuksia sisältäviksi ilmoitetuilla asiakirjoilla ei ole hankintamenettelyn oikeellisuuden arvioinnista sellaista merkitystä, että tiedon antamatta jättäminen kyseisistä asiakirjoista vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumisen, markkinaoikeus hylkää valittajan vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjoista.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on muuttanut ilman uutta hankintamenettelyä sen ja CGI Suomi Oy:n välillä vuonna 2010 tehtyä sopimusta siten, että sopimukseen on sisällytetty kotihoidon toiminnanohjauksen optimointiominaisuus ja käyttöönottoprojekti.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä (tuomio 11.7.2013, komissio v. Alankomaat, C-576/10, EU:C:2013:510, 52–54 kohdat oikeuskäytäntöviittauksineen) ilmenee, että sovellettavat säännökset ovat lähtökohtaisesti ne, jotka ovat voimassa sillä hetkellä, jolloin hankintaviranomainen valitsee noudatettavan menettelytyypin ja päättää lopullisesti siitä, onko se velvollinen järjestämään kilpailun ennen julkisen hankintasopimuksen antamista.

Muutoksenhaun kohteena on hankintayksikön 22.8.2018 tekemä hankintaoikaisupäätös § 214, jossa se on muun ohella päättänyt toteuttaa optimointitoiminnallisuuden hankinnan sopimusmuutoksena CGI Suomi Oy:n kanssa tehdyn hankintasopimuksen puitteissa. Päätöksessä on todettu, että sopimusmuutoksesta on julkaistava sopimusmuutosilmoitus. Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö ei ole kuitenkaan käynnistänyt sopimusmuutoksesta uutta hankintamenettelyä tai kilpailutusta. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että vaikka alkuperäinen sopimus on solmittu 29.12.2010, nyt esillä olevaan sopimuksen muuttamista koskevaan asiaan on sovellettava 1.1.2017 voimaan tullutta julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annettua lakia (hankintalaki).

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 136 §:n 1 momentin mukaan hankintasopimusta tai puitejärjestelyä ei saa EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tai kansalliset kynnysarvot ylittävissä liitteen E mukaisissa palveluhankinnoissa taikka käyttöoikeussopimuksissa olennaisesti muuttaa sopimuskauden aikana ilman tämän lain mukaista uutta hankintamenettelyä. Olennaisena pidetään ainakin muutosta, jos:
1) muutoksella otetaan käyttöön ehtoja, jotka, jos ne olisivat alun perin kuuluneet hankintamenettelyyn, olisivat mahdollistaneet muiden kuin alun perin valittujen ehdokkaiden osallistumisen menettelyyn tai muun kuin alun perin hyväksytyn tarjouksen hyväksymisen tai jotka olisivat tuoneet hankintamenettelyyn lisää osallistujia;
2) sopimuksesta tai puitejärjestelystä tulee muutoksen jälkeen taloudellisesti edullisempi sopimuskumppanille sellaisella tavalla, jota alkuperäisessä hankintasopimuksessa tai puitejärjestelyssä ei ollut määritetty;
3) muutos laajentaa sopimuksen tai puitejärjestelyn soveltamisalaa huomattavasti;
4) sopimuskumppani, jonka kanssa hankintayksikkö on alun perin tehnyt sopimuksen, korvataan uudella sopimuskumppanilla.

Hankintalain 136 §:n 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, hankintasopimukseen ja puitejärjestelyyn voidaan tehdä muutos ilman uutta hankintamenettelyä, jos:
1) se perustuu hankintamenettelyn aikana tiedossa olleisiin ja hankinta-asiakirjoissa mainittuihin sopimusehtoihin tai niiden muuttamista koskeviin ehtoihin, niiden rahallisesta arvosta riippumatta, ja nämä ehdot ovat selkeät, täsmälliset ja yksiselitteiset, eivätkä ne muuta hankintasopimuksen tai puitejärjestelyn yleistä luonnetta;
2) alkuperäisen sopimuskumppanin on tarpeen suorittaa lisätöitä tai palveluja taikka ylimääräisiä tavarantoimituksia, jotka eivät sisältyneet alkuperäiseen sopimukseen, ja jos sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole mahdollista taloudellisista tai teknisistä syistä ja aiheuttaisi merkittävää haittaa tai kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle;
3) muutoksen tarve johtuu olosuhteista, joita huolellinen hankintayksikkö ei ole voinut ennakoida eikä muutos vaikuta hankintasopimuksen yleiseen luonteeseen;
4) alkuperäinen sopimuskumppani korvataan uudella sopimuskumppanilla 1 kohdan mukaisella yksiselitteisellä sopimuksen muuttamista koskevalla ehdolla tai alkuperäisen sopimuskumppanin asema siirtyy yhtiön rakennejärjestelyjen, yritysostojen, sulautumisten ja määräysvallan muutosten tai maksukyvyttömyyden seurauksena kokonaan tai osittain toiselle toimittajalle, joka täyttää alun perin vahvistetut laadulliset soveltuvuusvaatimukset edellyttäen, ettei tästä aiheudu muita olennaisia muutoksia sopimukseen eikä tällä pyritä kiertämään tämän lain soveltamista;
5) kyse on sellaisesta vähäarvoisesta sopimusmuutoksesta, joka alittaa liitteessä E tarkoitettuja palveluja koskevissa hankinnoissa sekä käyttöoikeussopimuksissa kansalliset kynnysarvot tai muissa hankinnoissa EU-kynnysarvot eikä vaikuta sopimuksen yleiseen luonteeseen.

Hankintalain 136 §:n 3 momentin mukaan pykälän 2 momentin 2 ja 3 kohdassa tarkoitetun muutoksen arvo ei saa olla enemmän kuin 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta. Jos 2 momentin 2 tai 3 kohdassa tarkoitettuja muutoksia tehdään peräkkäin useampia, arvioidaan jokaista muutosta itsenäisenä. Tällaisten muutosten tavoitteena ei saa olla tämän lain säännösten kiertäminen.

Hankintalain 136 §:n esitöissä (HE 108/2016 vp s. 226) on todettu, että julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU 72 artiklan 4 kohdassa on määritelty, minkä kaltaisia muutoksia pidetään olennaisina muutoksina ja millaisten muutosten pitäisi näin ollen johtaa uuteen hankintamenettelyyn. Direktiivin mukaan hankintasopimukseen tai puitejärjestelyyn sen voimassaoloaikana tehtyä muutosta pidetään merkittävänä muutoksena, jos hankintasopimus tai puitejärjestely on sen seurauksena luonteeltaan huomattavasti erilainen alun perin tehtyyn sopimukseen verrattuna. Tätä voidaan pitää myös momentin tarkoittamana pääsääntönä olennaisesta muutoksesta.

Esitöiden mukaan pykälän 1 momentissa esitetään luettelo, jonka tarkoittamia muutoksia ei saa hankintasopimuksiin tehdä niiden sopimuskaudella. Luettelon muutoksista yhdenkin kohdan täyttyminen tarkoittaa sitä, että sopimukseen on tehty olennainen muutos.

Vielä esitöissä todetaan (HE 108/2016 vp s. 227), että hankintalain 136 §:n 1 momentin nojalla muut kuin momentissa tarkoitetut olennaiset muutokset eivät johda uudelleenkilpailuttamiseen, kun taas 2 momentin tarkoittamissa tilanteissa uudelleenkilpailuttamisvelvoitetta ei ole myöskään sinänsä olennaisten sopimusmuutosten yhteydessä. Uudelleenkilpailuttaminen on tehtävä, mikäli kyseessä on sellainen 1 momentissa tarkoitettu olennainen sopimusmuutos, johon ei voida soveltaa mitään 2 momentissa tarkoitettua poikkeussäännöstä.

Hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdan esitöissä (HE 108/2016 vp s. 228) on todettu, että hankintadirektiivin johdanto-osan 108 perustelukappaleen mukaan hankintaviranomaiset voivat joutua tilanteisiin, joissa tarvitaan lisää rakennusurakoita, tavaroita tai palveluja. Tällaisissa tapauksissa alkuperäisen hankintasopimuksen muuttaminen ilman uutta hankintamenettelyä voi olla perusteltua erityisesti, jos lisäsuoritukset on tarkoitus toteuttaa joko jo sovittujen palvelujen, tavaroiden tai asennusten osittaisena korvaamisena tai lisäyksenä, kun suorittajan vaihto edellyttäisi sitä, että hankintaviranomainen hankkii materiaaleja, urakoita tai palveluja, joilla on erilaiset tekniset ominaisuudet, mistä voi aiheutua yhteensopimattomuutta tai kohtuuttomia teknisiä vaikeuksia toiminnan ja huollon osalta.

Hankintasopimus ja siihen hankintapäätöksen mukaisesti tehtävät muutokset

Turun kaupungin sosiaali- ja terveystoimen ja CGI Suomi Oy:n välillä 29.12.2010 solmitun ja 20.12.2010 päivätyn sopimuksen "Kotihoidon toiminnanohjausjärjestelmä mobiiliratkaisuna, toimitus- ja palvelusopimus" (jäljempänä myös "sopimus") kohdassa 2 "Sopimuksen tausta, tarkoitus ja kohde" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tällä sopimuksella sovitaan Turun kaupungin sosiaali- ja terveystoimen kotihoidon toiminnanohjausjärjestelmän ja siihen liittyvän mobiilijärjestelmän toimittamisesta tilaajalle."

Sopimuksen kohdan 3 "Sopimuskausi" mukaan sopimus on palvelun osalta voimassa 30.6.2013 asti, jonka jälkeen sopimus on palvelun osalta voimassa toistaiseksi.

Sopimuksen kohdassa 18 "Sopimuksen muutokset" on todettu seuraavaa:

"Sopimusosapuolet voivat muuttaa tätä sopimusta kirjallisesti, muut muutokset ovat mitättömiä. Muutokset tulevat voimaan, kun molemmat sopimusosapuolet ovat ne asianmukaisesti hyväksyneet ja allekirjoittaneet sopimusosapuolten toimivaltaisten edustajien toimesta."

Muutoksenhaun kohteena olevassa hankintaoikaisupäätöksessä, jossa hankintayksikkö on päättänyt muun ohella toteuttaa optimointitoiminnallisuuden hankinnan sopimusmuutoksena, on todettu muun ohella seuraavaa:

"Hankintayksikön ei ole mahdollista vaihtaa sopimuskumppania taloudellisista ja teknisistä syistä. Hankintayksikön käytössä olevaan toiminnanohjausjärjestelmään ei ole integroitavissa muuta kuin nykyisen sopimuskumppanin tarjoama optimointitoiminnallisuus, joten toimittajan vaihtaminen toiseen johtaisi teknisiltä ominaisuuksiltaan erilaisen järjestelmän hankkimiseen, mikä aiheuttaisi yhteensopimattomuutta ja suhteettoman suuria teknisiä vaikeuksia käytössä ja kunnossapidossa. Käytössä olevasta toiminnanohjausjärjestelmästä erillinen optimointijärjestelmä ei olisi liitettävissä toiminnanohjausjärjestelmään ja edellyttäisi työntekijöiltä päällekkäisiä manuaalisia työvaiheita. Mikäli hankintayksikkö joutuisi vaihtamaan sopimuskumppania, edellyttäisi se käytännössä sitä, että hankintayksikön olisi hankittava uudelleen koko toiminnanohjausjärjestelmä. Uuden toiminnanohjausjärjestelmän hankkimisesta aiheutuisi merkittävää haittaa sekä merkittävää kustannusten päällekkäisyyttä hankintayksikölle esimerkiksi uuden toiminnanohjausjärjestelmän käyttöönotosta ja jatkuvasta palvelusta aiheutuvina kustannuksina sekä henkilöstön laajana koulutustarpeena. Hankintayksikön vuonna 2015 tekemien selvitysten mukaan uuden toiminnanohjausjärjestelmän pelkkä käyttöönottokustannus olisi ollut tuolloin arviolta noin 253.712 € eli kymmenkertainen verrattuna optimointitoiminnallisuden käyttöönottokustannukseen. Tämän päälle uuden toiminnanohjausjärjestelmän hankinnasta aiheutuisi vielä huomattavia jatkuvan palvelun kustannuksia. Lisäksi järjestelmän vaihtamisesta kokonaan toiseksi aiheutuisi hoitohenkilöstön koulutuskustannuksia. Koulutusmäärät tämän hetkisen Turun kotihoidon henkilöstön määrään suhteutettuna tulisivat olemaan hankintayksikön tekemien arvioiden mukaan ainakin noin 313 työpäivää, jolloin koulutusten osalta henkilöstömenot olisivat arviolta noin 50.000 euroa. Sen sijaan pelkän optimointitoiminnallisuuden lisäämisestä jo käytössä olevaan toiminnanohjausjärjestelmään aiheutuisi koulutuksen tarvetta vain noin 22 työnjärjestelijälle, jolloin koulutuspäiviä kertyisi noin 36,9 työpäivää. Lisäksi koko toiminnanohjausjärjestelmän uudelleen hankkimisesta aiheutuisi merkittävää haittaa siitä, että henkilöstö joutuisi olemaan pois hoitotyöstä kouluttamisen ajan. Järjestelmän vaihdon ajaksi jouduttaisiin myös palaamaan manuaaliseen tiedon käsittelyyn, koska kahta järjestelmää ei voida samanaikaisesti integroida Pegasos-potilastietojärjestelmään.

Alkuperäisen toimittajan on tarpeen suorittaa lisätöitä ja -palveluja hankintayksikön käytössä olevaan toiminnanohjausjärjestelmään optimointitoiminnallisuuden lisäämisenä. Tämän muutoksen arvo on alle 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta. Optimointitoiminnallisuuden hankkiminen voidaan toteuttaa sopimusmuutoksena nykyisen toimittajan kanssa."

Hankintayksikkö on ilmoittanut markkinaoikeudessa sen ja CGI Suomi Oy:n välillä 29.12.2010 solmitun sopimuksen arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi käyttöönotettujen optioiden kanssa 839.614 euroa.

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön ja CGI Suomi Oy:n välillä 29.12.2010 allekirjoitettuun sopimukseen on kuulunut Turun kaupungin sosiaali- ja terveystoimen kotihoidon toiminnanohjausjärjestelmä, mutta ei toiminnanohjausjärjestelmän optimointi. Hankintayksikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään päättänyt laajentaa edellä mainittua sopimusta sen kohteen osalta hankkimalla mainittuun järjestelmään optimointiominaisuuden. Kun otetaan huomioon kyseisen sopimuksen arvo, luonne ja osapuolet, kyseessä olevaa sopimusta on pidettävä hankintasopimuksena.

Asiassa on valituksessa ja edellä esitetyn perusteella arvioitava ensin, ovatko hankintayksikön ja CGI Suomi Oy:n väliseen hankintasopimukseen tehdyt muutokset olleet olennaisia.

Muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen mukaan muutoksen ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ollut 327.770 euroa. Hankintasopimuksen arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 839.614 euroa. Markkinaoikeus katsoo, että kokonaan uuden ominaisuuden ottaminen olemassa olevaan järjestelmään on sellainen sopimuksen kohdetta koskeva muutos, joka on laajentanut sopimuksen soveltamisalaa hankintalain 136 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla huomattavasti. Sopimuksen soveltamisalan huomattavaa laajentumista osoittaa myös uuden ominaisuuden hinta. Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön ja CGI Suomi Oy:n väliseen sopimukseen muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen nojalla tehtävää muutosta on pidettävä olennaisena.

Asiassa on asiassa esitetyn perusteella arvioitava, onko kyseisenkaltainen sopimusmuutos ollut oikeus tehdä ilman uudelleenkilpailutusta hankintalain 136 §:n 2 momentin nojalla.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sopimuksen tekemisen jälkeen sillä on ollut tarve hankkia toiminnanohjausjärjestelmään ominaisuuksia, jotka eivät ole sisältyneet alkuperäiseen sopimukseen. Hankintayksikön mukaan muut kuin CGI Suomi Oy eivät ole voineet toteuttaa muutosta, eikä mainitun sopimuskumppanin vaihtaminen ole ollut mahdollista taloudellisista tai teknisistä syistä, minkä lisäksi vaihtaminen olisi aiheuttanut merkittävää haittaa tai kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle.

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätös ei ole perustunut hankintasäännöksissä määriteltyihin edellytyksiin sallituista sopimusmuutoksista. Valittajan mukaan taloudellisten tai teknisten syiden sijasta sopimuksen muuttamisen syynä on ollut se, että CGI Suomi Oy:llä on ollut oikeus päättää, mille palveluntuottajille se avaa järjestelmän rajapinnat. Tämän on puolestaan mahdollistanut hankintayksikön oma toiminta CGI Suomi Oy:n kanssa tehdyn sopimuksen yhteydessä eli se, että hankintayksikkö ei ole vaatinut tuossa vaiheessa avoimia rajapintoja. Vielä valittaja on esittänyt, että sen tekemien selvitysten mukaan optimointitoiminnallisuuden toimittaa CGI Suomi Oy:stä erillinen yritys.

Kuultava on esittänyt, että hankinnan keskiössä on ollut hankintayksikön tarve siitä, että optimointi on saumattomasti yhteensopiva kotihoitajien työprosessiin ilman manuaalisia tai erillisiä työvaiheita optimointiin liittyen. Kuultavan mukaan optimointitoiminnallisuuden lisäämisessä osaksi olemassa olevaa ratkaisua ei ole kyse itsenäisen ohjelmiston tai sovelluksen hankkimisesta. Kuultava on edelleen esittänyt, että asiassa on sekä taloudellisia että teknisiä syitä sille, että sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole mahdollista ilman merkittävää haittaa ja kustannusten päällekkäisyyttä hankintayksikölle.

Markkinaoikeus toteaa asiassa saadun selvityksen perusteella, että hankintayksikön ja CGI Suomi Oy:n välisessä hankintasopimuksessa ei ole asetettu viimeksi mainitulle velvoitteita avata vuonna 2010 hankitun toiminnanohjausjärjestelmän rajapintoja muille palveluntarjoajille. Hankintayksikkö on lisäksi todennut, että sopimuskauden aikana CGI Suomi Oy on ilmoittanut, etteivät sen rajapinnat ole avoimia muille järjestelmille, eikä rajapintojen avaaminen kolmansille osapuolille ole suunnitteilla. Myös CGI Suomi Oy on lausunnossaan todennut, että hankintayksikön esittämät tekniset ja taloudelliset syyt sopimuksen muuttamiselle pitävät paikkansa.

Markkinaoikeus toteaa, että toiminnanohjausjärjestelmän optimointitoiminnallisuuden hankkimisen osalta sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole ollut mahdollista teknisistä syistä, koska asiassa saadun selvityksen mukaan CGI Suomi Oy:n päätösvallassa on ollut se, mikä palveluntarjoaja on saanut pääsyn toiminnanohjausjärjestelmän rajapintoihin. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se valittajan esittämä, että CGI Suomi Oy on voinut käyttää optimointitoiminnallisuuden toteuttamiseen alihankkijoita, joille se on antanut pääsyn järjestelmän rajapintoihin.

Hankintasopimuksesta, sen liitteistä, siihen liittyvistä muistioista tai muusta asiassa saadusta selvityksestä ei ole myöskään pääteltävissä, että hankintayksikön tarkoituksena olisi alun perin ollut jättää toiminnanohjausjärjestelmän optimointitoiminnallisuus sopimuksen kohteen ulkopuolelle tai että hankintayksikkö olisi toiminut sopimusta tehdessään siten huolimattomasti tai muutoin hankintasäännösten vastaisesti, että lähes kymmenen vuotta myöhemmin toteutettava toiminnanohjausjärjestelmän optimointitoiminnallisuuden hankinnan tarve olisi tullut ottaa huomioon alkuperäisessä sopimuksessa. Tältä osin on lisäksi otettava huomioon, että lisähankintoja koskevassa hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdassa ei ole edellytetty muutosten ennakoimattomuutta.

Markkinaoikeus toteaa, että toiminnanohjausjärjestelmän optimointitoiminnallisuuden osalta sopimuskumppanin vaihtaminen ei ole ollut mahdollista myöskään hankintayksikön esittämistä taloudellisista syistä. Koska CGI Suomi Oy:llä ei ole ollut velvollisuutta avata toiminnanohjausjärjestelmän rajapintoja muille palveluntarjoajille, optimointitoiminnallisuuden hankkiminen siten, että se olisi yhteensopiva toiminnanohjausjärjestelmän kanssa, edellyttäisi molempien kokonaisuuksien hankintaa. Hankintayksikkö on esittänyt selvityksen siitä, että molempien kokonaisuuksien hankinta ylittäisi kustannuksiltaan merkittävästi vain optimointitoiminnallisuuden hankinnan, minkä lisäksi hankinnan toteuttaminen tässä laajuudessa johtaisi henkilöstön kouluttamista koskeviin kustannuksiin. Edelleen voidaan todeta, että hankintayksikön esittämien selvitysten perusteella laajan kokonaisuuden hankkiminen johtaisi siirtymävaiheessa manuaaliseen työhön. Edellä mainituista syistä johtuen markkinaoikeus toteaa, että sopimuskumppanin vaihtaminen aiheuttaisi myös merkittävää haittaa ja kustannusten merkittävää päällekkäisyyttä hankintayksikölle.

Edellä mainitun johdosta markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön alkuperäisen sopimuskumppanin eli CGI Suomi Oy:n on ollut hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla tarpeen suorittaa lisäpalveluja, jotka eivät ole sisältyneet 29.12.2010 allekirjoitettuun hankintasopimukseen. Myös muut hankintalain 136 §:n 2 momentin 2 kohdassa asetetut vaatimukset ovat täyttyneet asiassa. Kyseisen lainkohdan mukaista muutosta ei ole hankintalain 136 §:n 3 momentin perusteella oikeutta tehdä, mikäli muutoksen arvo on enemmän kuin 50 prosenttia alkuperäisen sopimuksen arvosta. Hankintasopimuksen arvo on noussut muutoksen myötä yli kolmanneksen alkuperäisen hankintasopimuksen arvosta eli sinänsä huomattavasti, mutta alle hankintalain 136 §:n 3 momentissa määritellyn 50 prosentin ylärajan verran. Hankintayksikön ei näin ollen voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se on päättänyt tehdä optimointiominaisuuden hankinnan toiminnanohjausjärjestelmäänsä muuttamalla sen ja CGI Suomi Oy:n välillä 29.12.2010 allekirjoitettua hankintasopimusta ilman uuden hankintamenettelyn toteuttamista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö ja kuultava joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Procomp Solutions Oy:n korvaamaan Turun kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.040 eurolla ja CGI Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.085,50 eurolla, molemmat viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Mirva Näsi ja Markus Ukkola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 17.9.2019