MAO:365/19

Turun kaupunki - ajoneuvorenkaat ja rengaspalvelut

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2018/232
Antopäivä: 14.8.2019

ASIAN TAUSTA

Turun kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 20.3.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta ajoneuvorenkaiden ja rengaspalveluiden hankinnasta ajalle 1.7.2018–30.6.2020 optiokaudelle 1.7.2020–30.6.2022.

Turun kaupungin hankinta ja -logistiikkajohtaja on 30.5.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 32 valinnut osakokonaisuuksien 1 ja 2 osalta Suomen Euromaster Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 1.200.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Rengasmaailma Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen osakokonaisuuksien 1 ja 2 osalta, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 85.000 euroa.

Perusteet

Suomen Euromaster Oy:n, Vianor Oy:n, Rengascenter Oy:n ja Turun Seudun Rengas ja Tarvike Oy:n tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön vastaisia. Tarjoajat eivät ole ilmoittaneet tarjoamiensa tuotteiden valmistajia ja valmistusmaita. Kyse on siten ollut tilaajan harhauttamisesta.

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohteen kriteerit" alakohdissa Tuote- ja palveluryhmät 1 ja 2 lueteltujen renkaiden (henkilö- paketti-, kuorma- ja linja-autojen uudet kesä- ja talvirenkaat sekä palvelut) osalta ehdottomana vaatimuksena on ollut, että tarjouksessa tulee ilmoittaa tarjotuista renkaista valmistaja, rengasmerkki ja malli.

Suomen Euromaster Oy:n tarjouksessaan ilmoittamat Sunfull ja Roadstone eivät ole renkaiden valmistajia vaan tuotemerkkejä. Vianor Oy:n tarjouksessaan ilmoittamat Rydanz Reac, Radar RW-5, Ovation V-02 ja Nokian NTR eivät ole renkaiden valmistajia vaan tuotemerkkejä. Rengascenter Oy:n tarjouksessaan ilmoittama NDI ei ole renkaiden valmistaja vaan maahantuoja. Turun Seudun Rengas ja Tarvike Oy:n tarjouksessaan ilmoittama Antares Grip ei ole renkaiden valmistaja vaan tuotemerkki.

Tarjouspyynnön ehdottomissa vaatimuksissa on ollut tuote- ja palveluryhmissä 1 ja 2 maininta "laadukas rengas". Tarjouksia vertailtaessa on olennaista tietää renkaan valmistaja, jotta tarjouspyynnön laatukriteerien mukainen vertailu olisi mahdollista.

Vastine

Vaatimukset

Turun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 650 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan valitus on ollut perusteeton. Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten mukaisesti.

Tarjouspyynnössä ei ole asetettu renkaiden valmistajalle, mallille tai tuotemerkille nimenomaisia vähimmäisvaatimuksia eikä hankintayksikkö ole käyttänyt niitä vertailuperusteena. Renkaiden ominaisuuksilta on kuitenkin edellytetty tiettyjä hankinnan kohteeseen olennaisesti liittyviä vähimmäisvaatimuksia. Ilmaisua "laadukas rengas" ei ole määritelty tarjouspyynnössä ja sen tarkoituksena on ollut vain tarjottavien tuotteiden kuvaaminen yleisellä tasolla.

Tarjouspyynnössä on edellytetty, että tarjoajat ilmoittavat tarjouksessaan valmistajan, rengasmerkin ja mallin. Tarjouspyynnössä valmistajan ilmoittamiselle ei ole kuitenkaan varattu omaa kohtaa eikä esitetty muotoa, jossa valmistaja olisi tullut ilmoittaa.

Valmistaja ilmoitetaan alan yleisen käytännön mukaan mainitsemalla renkaan merkki. Kaikki tarjoajat ovat ilmoittaneet tarjouksissaan tarjoamiensa renkaiden merkin ja mallin. Siten tarjouksissa esitetyistä rengasmerkeistä ja -malleista on ollut selvitettävissä myös renkaan valmistaja eikä hankintayksikön ole tarvinnut pyytää tältä osin selvitystä.

Koska kaikki tarjoajat ovat ilmoittaneet valmistajatiedon samalla tavalla, ei hankintayksiköllä ole ollut perusteita sulkea Suomen Euromaster Oy:n, Vianor Oy:n, Rengascenter Oy:n ja Turun Seudun Rengas ja Tarvike Oy:n tarjouksia tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina. Myöskään valittaja ei ole tarjouksessaan ilmoittanut suoraan tarjoamiensa renkaiden valmistajaa, koska Continental-renkaita valmistaa Continental Aktiengesellschaft (AG):n tytäryhtiö Continental Reifen Deutschland GmbH. Tämä on kuitenkin ollut selvitettävissä valittajan tarjouksessaan antamien tietojen perusteella.

Koska valmistajaa koskevan tiedon täsmentäminen ei olisi johtanut hankintamenettelyn tai tarjousvertailun kannalta erilaiseen lopputulokseen, ei hankintayksikkö ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti jättäessään pyytämättä tarjoajia täsmentämään tarjouksiaan.

Kuultavan lausunto

Suomen Euromaster Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Toissijaisesti kuultava on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, koska myös valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön vastainen.

Tarjoajat, valittaja mukaan lukien, eivät ole maininneet tarjouksissaan renkaiden valmistajaa. Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan tuotemerkit Continental ja Matador, mutta ei niiden valmistajaa eikä tehtaita, joissa tuotteet on valmistettu. Valittajan ilmoittamien tuotemerkkien valmistaja on Continental Reifen Deutschland GmbH.

Tarjouspyynnössä mainittujen tuoteryhmien 1 ja 2 osalta renkaiden valmistaja on ollut selvitettävissä tarjoajien tarjouksissaan ilmoittamien tietojen perusteella. Rengasalan terminologiassa tuotemerkkiä käytetään yleisesti kuvaamaan valmistajaa.

Renkaiden todellinen valmistaja on selvitettävissä ainoastaan renkaissa olevan koodin perusteella. On olemassa rengastehtaita, jotka valmistavat renkaita useille eri tuotemerkeille. Lisäksi samanmerkkisiä renkaita saattaa olla valmistettu esimerkiksi eri konserniyhtiöiden tehtailla taikka alihankintana sopimusvalmistajan toimesta eri maissa.

Valmistajatieto ei kuvaa renkaan laatua. Tarjouspyynnössä esitetyin tavoin renkaiden laatu tulee määritellä EU-merkintävaatimuksilla. Tarjouspyynnössä ollut maininta valmistajasta ei ole ollut olennainen tieto, koska tarjoukset pisteytetään laadun ja hinnan mukaan.

Koska renkaiden valmistaja on vaikeasti selvitettävissä, kaikki tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia ja vertailukelpoisia puuttuvista valmistajatiedoista huolimatta. Hankintayksikkö on kohdellut tarjoajia tasapuolisesti.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyynnössä edellytetty valmistajatieto on ollut olennainen tieto. Valmistaja vastaa viime kädessä tuotteiden laadusta, käyttöturvallisuudesta ja niiden Euroopan unionin säännösten ja standardien mukaisuudesta. Valmistaja vastaa myös renkaan sivuosassa olevien merkintöjen oikeellisuudesta ja takuusta. Tarjoajat ovat ilmoittaneet noudattavansa valmistajan takuuehtoja mainitsematta valmistajaa. Valittaja on ilmoittanut valmistajaksi Continental, rengasmerkiksi Matador ja renkaan mallin. Continental on maailmanlaajuisesti tunnettu renkaiden valmistaja.

Hankintayksikkö on perustanut hankintapäätöksensä puutteellisiin tietoihin ja sen olisi tullut täydennyttää Suomen Euromaster Oy:n, Vianor Oy:n, Rengascenter Oy:n sekä Turun Seudun Rengas ja Tarvike Oy:n tarjouksia.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohteen kriteerit" alakohdan "Tuote- ja palveluryhmä 1: Henkilöautojen ja pakettiautojen uudet kesä- ja talvirenkaat sekä niiden rengaspalvelut" alakohdissa "Rengas 1: Henkilöauton laadukas kesärengas", "Rengas 2: Henkilöauton laadukas nastoitettu talvirengas", "Rengas 3: Pakettiauton laadukas kesärengas" ja "Rengas 4: Pakettiauton laadukas nastoitettu talvirengas" on ilmoitettu minimivaatimus, jonka mukaan tarjouslomakkeelle on edellytetty syötettävän "Valmistaja, rengasmerkki ja malli".

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohteen kriteerit" alakohdan "Tuote- ja palveluryhmä 2: Kuorma-autojen ja linja-autojen uudet renkaat sekä niiden rengaspalvelut" alakohdissa "Rengas 1: Kuorma-auton laadukas kesä- ja talvirengas (M+S)", "Rengas 2: Linja-auton laadukas kesä- ja talvirengas (M+S)", "Rengas 3: Linja-auton laadukas kesä- ja talvirengas (M+S)" ja "Rengas 4: Linja-auton laadukas kesä- ja talvirengas (M+S)" on ilmoitettu minimivaatimus, jonka mukaan tarjouslomakkeelle on edellytetty syötettävän "Valmistaja, rengasmerkki ja malli".

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi hinta 85 prosentin painoarvolla ja laatu 15 prosentin painoarvolla.

Asian arviointi

Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta. Valittaja on esittänyt, että muut kuin valittajan tekemät tarjoukset ovat olleet osakokonaisuuden 1 ja 2 osalta tarjouspyynnön vastaisia, koska tarjoajat eivät ole ilmoittaneet tarjouspyynnössä edellytetyin tavoin tarjouksissaan tarjottujen tuotteiden valmistajia.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valmistaja ilmoitetaan alan yleisen käytännön mukaan mainitsemalla renkaan merkki. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole asetettu renkaiden valmistajaa koskevia vähimmäisvaatimuksia eikä valmistajatiedolla ole ollut merkitystä myöskään tarjousvertailussa laadun osalta. Lisäksi kaikki tarjoajat ovat ilmoittaneet valmistajatiedon samalla tavalla eikä valmistajaa koskevan tiedon täsmentäminen tarjouspyyntöön olisi johtanut hankintamenettelyssä erilaiseen lopputulokseen.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on edellä esitetyllä tavalla asetettu hankinnan kohteen osalta ehdoton vaatimus, jonka mukaan tuote- ja palveluryhmiin 1 ja 2 kuuluvien renkaiden osalta on edellytetty minimivaatimuksena syötettävän muun ohella renkaiden valmistaja, rengasmerkki ja malli sekä näiden lisäksi tarjottavan esimerkkikoon tiedot. Kun otetaan huomioon, että tarjoajien on tullut ilmoittaa erikseen sekä valmistajaa että rengasmerkkiä koskevat tiedot, markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön perusteella ei ole ollut edes rengasalalla toimivan tarjoajan pääteltävissä, että rengasmerkin ilmoittaminen olisi ollut hankintayksikön esittämällä tavalla riittävää ilmoittamaan myös valmistajatiedot.

Valmistajaa koskevilla tiedoilla ei ole ollut merkitystä tarjousvertailussa laatua koskevien vertailuperusteiden eli valikoiman laajuuden, palveluverkoston ja toimitusajan osalta. Hankintayksikön esittämin tavoin tarjouspyynnössä ei myöskään ole asetettu valmistajaa koskevia nimenomaisia vähimmäisvaatimuksia. Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, että valmistajaa koskeva tieto on saattanut olla hankinnan kannalta merkityksellinen muun ohella sillä perusteella, että tarjouspyynnössä on asetettu uusien renkaiden takuuaikaa koskeva vähimmäisvaatimus ja lisäksi tarjoukseen on tullut liittää selvitys takuusta ja sen kattavuudesta sekä ehdoista. Osassa tarjouksia on tältä osin viitattu valmistajan myöntämään takuuseen. Tarjouspyynnössä ei kuitenkaan ole yksilöity sitä, millä tarkkuudella ja mitä tietoja valmistajasta on tullut antaa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntö sitoo hankintayksikköä. Hankintayksikön on laadittava tarjouspyyntö niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjoajille tulee olla selvää, mitä tarjouspyynnössä esitetyillä vaatimuksilla tarkoitetaan. Vastuu mahdollisista tarjouspyynnön epäselvyyksistä ja tulkinnanvaraisuuksista on lähtökohtaisesti hankintayksiköllä.

Tarjoajat ovat tarjouksissaan syöttäneet edellä mainituista tiedoista rengasmerkin tiedot ja esimerkkikoon tiedot tai näiden tietojen yhdistelmän, kuten esimerkiksi voittaneen tarjoajan tarjouksessa henkilöauton laadukkaan kesärenkaan osalta "195/65R 15 SUNFULL SF-W11 91T TL". Valittajan tarjouksessa on vastaavasti ilmoitettu "Continental, Matador MP47 Hectorra3". Renkaiden valmistajien yksityiskohtaisia tietoja ei siten ole tarjouksissa ilmoitettu eikä valittajankaan tarjouksesta voida ainakaan Continentalin osalta päätellä, onko renkaiden valmistaja emoyhtiö tai jokin sen tytäryhtiöistä. Kun kaikissa tarjouksissa on annettu lähinnä rengasmerkkikohtaisia tietoja täsmällisten valmistajatietojen sijasta, markkinaoikeus katsoo, että jo tämä seikka on omiaan osoittamaan, ettei tarjouspyyntö ole ollut ammattimaiselle tarjoajalle riittävän selvä.

Asiassa on tuotu esille, että tiettyä rengasmerkkiä on voitu valmistaa eri konserniyhtiöiden tai sopimusvalmistusalihankkijoiden tehtaissa ja jotkin rengastehtaat saattavat lisäksi valmistaa renkaita useille tuotemerkeille. Edellä todetuin tavoin tarjouspyynnöstä ei ole ilmennyt, millä tasolla ja tarkkuudella valmistajaa koskevat tiedot on tullut ilmoittaa.

Edellä lausuttu kokonaisuudessa huomioon ottaen, markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö ei ole esillä olevassa tapauksessa ollut riittävän selvä valmistajaa koskevien tietojen osalta ja hankintamenettely on siten ollut jo tältä osin virheellinen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintayksikkö on ilmoittanut, että hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu, eikä muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankinnan osakokonaisuuksien 1 ja 2 osalta hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Edellä todetuin tavoin jo hankintaa koskeva tarjouspyyntö on ollut virheellinen. Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Turun kaupunki aikoo edelleen toteuttaa ajoneuvorenkaita ja rengaspalveluita koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Turun kaupungin 30.5.2018 tekemän hankintapäätöksen § 32 siltä osin kuin se koskee osakokonaisuuksia 1 ja 2. Markkinaoikeus kieltää Turun kaupunkia tältä osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Turun kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Markus Mattila sekä asessori Anu Pitkänen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta




 
Julkaistu 28.8.2019