MAO:336/19

Senaatti-kiinteistöt - katsomon istuimet ja rungot

julkinen hankinta - hankintalaji - hankintasanasto (CPV), hankintailmoituksen virheellisyys

Diaarinumero: 2018/384
Antopäivä: 5.7.2019

ASIAN TAUSTA

Senaatti-kiinteistöt (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 1.6.2018 julkaistulla ja 6.6.2018 korjatulla kansallisella hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta Olavinlinnan katsomon istuinten ja rungon toimitusta ja asennusta koskevasta hankinnasta ajalle 13.–24.5.2019. Senaatti-kiinteistöt on julkaissut samaa kohdetta koskevan kansallisen ilmoituksen 8.6.2018 ja korjannut tätä ilmoitusta 11.6.2018.

Senaatti-kiinteistöjen rakennuttajapäällikkö on 26.9.2018 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Audio-Kaluste Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.070.000 euroa, josta rungon ja istuinten osuus on ollut 452.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

Valitus

Vaatimukset

Hamari Auditorium Furniture Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 55.229,76 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen yhteensä 5.277,50 eurolla sisältäen 2.000 euron oikeudenkäyntimaksun.

Perusteet

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta perusteetta tarjouspyynnön kohdan 4.4 ensimmäisen vaihtoehdon vastaisena ottamatta huomioon, että valittajan tarjous on täyttänyt toisen vaihtoehtoisen kohdan edellytykset. Tarjouspyyntö on ollut täysin selvä. Valittajan tarjous on ollut hyväksyttävissä ja tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikön toiminta on ollut hankintasäännösten vastaista.

Vastine

Vaatimukset

Senaatti-kiinteistöt on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja sallii väliaikaisesti hankintapäätöksen täytäntöönpanon. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa arkkitehtitoimiston laatimassa selostuksessa on kuvattu penkkirungolta ja istuimelta vaadittuja ominaisuuksia. Selostuksen kohdassa 4.4 on määritelty kaksi vaihtoehtoista istuimen toteutustapaa, joiden mukaan istuimen runkorakenteeksi on hyväksytty joko metallirunkoinen ympäri kangasverhoiltu istuin, jonka pehmuste on muotoon puristettu kylmävaahtomuovitäyte, tai muotoon puristettu vaneri, jossa on muotoon leikattu vaahtomuovitäyte.

Valittaja on tarjonnut tuolia, jonka runko on kuuden millimetrin teräslevyä ja pehmuste muotoon leikattua vaahtomuovia. Hankintayksiköllä on ollut oikeus sulkea valittajan tarjous tarjouskilpailusta tarjouspyynnön ehtoja vastaamattomana, sillä tarjous ei ole täyttänyt kumpaakaan selostuksessa mainittua vaihtoehtoista toteutustapaa. Tarjous on täyttänyt toteutustavan 1 mukaisen runkovaatimuksen ja toteutustavan 2 mukaisen pehmustevaatimuksen. Eri toteutustapojen yhdisteleminen ei ole ollut tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan sallittua. Tarjous ei ole siten täyttänyt kummankaan vaihtoehtoisen toteutustavan edellytyksiä. Valittajan tarjous on ollut joka tapauksessa istuimen teknisen rakennekuvauksen osalta epäselvä.

Hankintayksiköllä on oikeus luottaa siihen, mitä tarjoaja on tarjouksessaan ilmoittanut, eikä hankintayksiköllä ole velvollisuutta selvittää tarjouksen sisällön paikkansapitävyyttä. Istuimen rakenteella on ollut vaikutusta myös tarjousten laatupisteisiin, mistä johtuen hankintayksiköllä ei ole ollut edes mahdollisuutta sallia tarjouksen tarkentamista ja täsmentämistä.

Hankintayksikön ja valittajan lausumat

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden varattua sille tilaisuuden lausua hankinnan lajista esittänyt, että hankinta on lajiltaan rakennusurakka. Hankintayksikkö on arvioinut kyseisessä hankinnassa olevan kysymys ensisijaisesti hankintasäännöksissä tarkoitetusta muusta rakennusasentamisesta. Vaihtoehtoisesti rakennusurakka on voinut kuulua rakennuspuusepän asennustöiden kategoriaan riippuen siitä, onko tarjoajan tarjous sisältänyt toteutusvaihtoehdon 1 mukaisen metallirunkoisen tai vaihtoehdon 2 mukaisen vanerirunkoisen istuimen, ja siitä, onko tarjoaja tarjonnut itse valmistamaansa vai muualta hankkimaansa penkkiä. Perusteena edellä mainitulle on se, että urakassa on kysymys rakennusalan yleisten sopimusehtojen (YSE 1998) mukaisesti toteutettavista rakennusta ja sen käyttötarkoitusta pysyvästi palvelemaan tarkoitettujen kiintokalusteiden asennustöistä.

Julkisten hankintojen sähköisessä ilmoitusportaalissa ei ole mahdollista valita erikoisurakkaa istuimille, joten hankinnan päänimikkeeksi on valittu virheellinen CPV-koodi. Tällä seikalla ei ole kuitenkaan ollut vaikutusta valittajan asemaan tarjouskilpailussa. Hankintayksikön olisi tullut hankintailmoitusta julkaistessaan valita CPV-koodiksi rakennusten asennustyöt (453000000-0) alatasoineen ja/tai rakennuspuusepäntyöt (45420000-7).

Yleisen kokemuksen perusteella asennus- ja logistiikkakustannusten on arvioitu muodostavan merkittävän osan hankinnan kokonaisarvosta ottaen erityisesti huomioon Olavinlinnan sijainnin ja rakenteen aiheuttamat logistiset haasteet sekä Olavinlinnaa koskevat säädökset.

Yhden rungon ja istuimen kokonaisuuden arvonlisäverottomaksi hinnaksi on arvioitu noin 200 euroa, jolloin Olavinlinnan katsomoon tarvittavien yhteensä 2.260 penkin arvioiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi on muodostunut 452.000 euroa. Hankinnan ennakoidusta arvonlisäverottomasta kokonaisarvosta (1.070.000 euroa) reilusti yli puolet on sen sijaan hankintailmoituksen julkaisuhetkellä arvioitu kohdistuvan asennus- ja logistiikkakustannuksiin (618.000 euroa). Edellä mainittu huomioon ottaen hankinnassa on pääasiassa ollut kysymys rakennusurakasta eikä tavarahankinnasta.

Hankintayksikkö on arvioidessaan hankinnan lajia ja hankinnan ennakoidun arvon jakautumista lajien välillä ottanut lisäksi huomioon muun ohella, että istuimet on tullut asentaa runkoineen paikan päälle Olavinlinnassa jo olemassa oleviin katsomorakenteisiin. Asennusaikataulun tiukkuus (alle kaksi viikkoa) on edellyttänyt, että toimittajalla on tullut olla erityistä asiantuntemusta rakennusurakan hoitamisesta. Tästä syystä tarjoajille on myös asetettu referenssivaatimus vastaavien katsomotuolien toimittamisesta ja asennuksesta. Olavinlinna on logistiikaltaan poikkeuksellisen haastava kohde muun ohella siksi, että se sijaitsee saaressa. Tästä syystä penkit on kuljetettava runkoineen mantereelta saareen lautalla. Lisäksi penkkien ja niiden runkojen kuljettaminen linnoituksen sisällä aina katsomoon saakka on logistisesti merkittävä osa hanketta. Logistiset haasteet vaikuttavat työnjohtokustannuksiin.

Olavinlinna on edelleen sekä rakennusmuistomerkki että kiinteä muinaisjäännös, joka on muinaismuistolain nojalla rauhoitettu kohde. Rauhoitus aiheuttaa erityisiä vaatimuksia urakan suorittamiselle. Hankkeen toteuttamisen edellytyksenä on Museoviraston erillinen lausunto. Lisäksi Olavinlinnaa koskee rakennusperinnön suojelusta annettu laki ja valtioneuvoston päätös rakennussuojelusta annetun asetuksen nojalla. Olavinlinnassa suojelu kattaa sekä ulkoasun että sisätilat. Suojelun lähtökohtana on restauroitu linna nykyasussaan. Suojelun merkitys ja vaikutukset kunnossapitoon ilmenevät Museoviraston laatimasta lausunnosta 29.11.2013. Suojelu ja rauhoitus on otettava huomioon urakkaa suoritettaessa, mikä puolestaan lisää asennustyön arvioitua osuutta kokonaiskustannuksista.

Valittaja on markkinaoikeuden varattua sille tilaisuuden lausua hankinnan lajista esittänyt, että kysymyksessä on ollut EU-kynnysarvon ylittävä tavarahankinta. Vain pieni osuus eli noin 10 prosenttia tarjouksesta on ollut asennustyön osuutta. Suurin osuus on muodostunut istuimista ja niiden rungoista.

Kuultavan lausunto

Audio-Kaluste Oy on esittänyt, että hankintayksikkö on toiminut oikein valitessaan Audio-Kaluste Oy:n tarjouksen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että sen tarjouksessa on todettu istuinrungon olevan muotopuristettua vaneria, mikä vastaa tarjouspyynnön vaatimusten kohtaa 2. Valittajan tarjoama istuin on siten täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisälausumassaan esittänyt, että se ei ole voinut tehdä valittajan tarjouksesta yksiselitteistä päätelmää tarjottavan istuimen ominaisuuksista eikä siten varmistua siitä, täyttääkö tarjous tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitetyt vaatimukset. Hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy olettaa, että valittaja on pyrkinyt yksilöimään tarjouskilpailuun ilmoittamansa istuimen ja rungon rakenteen tarjousasiakirjassa "Olavinlinnan istuinten ja istuimien runkojen uusiminen A13362", joka on otsikoimalla selkeästi yksilöity nyt käsillä olevaa tarjouskilpailua koskevaksi. Tarjousasiakirjassa "FORM" esitetty rakennekuvaus on ollut tulkittavissa valittajan mallistosta löytyvää vakioistuinta esitteleväksi. Valittajan tarjouksessa on ollut joka tapauksessa ristiriitaisuuksia ja epäselvyyksiä.

Valittajan ei ole tullut saada pisteitä pisteytystaulukon kohdassa "istuimien ja rungon rakenteen jäykkyys ja kestävyys". Pisteitä olisi kyseisessä kohdassa voitu antaa esimerkiksi lujuuslaskelman tai muun vastaavan selvityksen perusteella. Valittaja ei ole toimittanut asiakirjaa, josta istuimen tai rungon lujuus ja kestävyys olisivat tarkastettavissa, vaan asia on jäänyt pääteltäväksi itsessään ristiriitaisesti kuvatusta runkorakenteesta. Muut tarjoajat ovat toimittaneet hankintayksikölle sellaisen lujuuslaskelman, joka on osoittanut tarjottavan istuimen olevan oikeutettu kahteen pisteeseen. Istuinten ja rungon rakenteen jäykkyys ja kestävyys on ollut olennainen tarjousten vertailukriteeri erityisesti siksi, että Olavinlinnan katsomon nykyisissä istuimissa on ollut näiden osalta puutteita.

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden pyydettyä sitä ilmoittamaan, ovatko 1., 6., 8. ja 11.6.2018 julkaistut kansalliset hankintailmoitukset koskeneet samaa hankintaa, esittänyt, että kaikki edellä mainitut ilmoitukset ovat liittyneet kysymyksessä olevaan hankintaan. Alkuperäinen hankintailmoitus on julkaistu 1.6.2018 ja siihen liittyvä korjausilmoitus 6.6.2018. Korjausilmoituksella on ollut tarkoitus täsmentää hankinnan ehtoja ja samassa yhteydessä pidentää osallistumishakemusten jättöaikaa. Osallistumishakemusten jättämiselle varattua aikaa ei ole kuitenkaan pidennetty, mistä syystä alkuperäinen osallistumishakemusten jättämisen määräaika on umpeutunut, eikä sitä ole enää voitu pidentää. Jättöajan pidentämisestä on tehty kirjaus 6.6.2018 julkaistuun korjausilmoitukseen. Osallistumishakemusten jättämisen määräaikaa on pidennetty, koska soveltuvuuteen liittyviä ehtoja on tarkennettu, eivätkä ehdokkaat tai tarjoajat olisi muuten ehtineet reagoida muutokseen. Koska alkuperäiseen hankintailmoitukseen merkittyä osallistumishakemusten jättämisen määräaikaa ei ole enää voitu pidentää, hankinnasta on jouduttu julkaisemaan kokonaan uusi hankintailmoitus 8.6.2018. Korjausilmoituksella 11.6.2018 on lisätty 8.6.2018 julkaistun hankintailmoituksen liitteiksi yritysten soveltuvuusehtojen täyttymistä koskeva asiakirja ja yrityksen referenssilomake.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankintalaji

Hankintalain 4 §:n 2 kohdan mukaan rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on liitteessä B tarkoitettuun toimintaan liittyvän rakennustyön tai rakennusurakan toteuttaminen taikka suunnittelu ja toteuttaminen yhdessä; rakennusurakkasopimuksella tarkoitetaan myös rakennusurakan tyyppiin tai suunnitteluun ratkaisevaa vaikutusvaltaa käyttävän hankintayksikön asettamia vaatimuksia vastaavan rakennusurakan toteuttamista millä tahansa tavalla; rakennusurakka voi olla talon-, maan- tai vesirakennustöiden muodostama taloudellinen tai tekninen kokonaisuus.

Hankintalain 4 §:n 3 kohdan mukaan tavarahankintasopimuksella tarkoitetaan hankintasopimusta, jonka tarkoituksena on tavaroiden osto, leasing, vuokraus tai osamaksulla hankkiminen osto-optioin tai ilman niitä; tavarahankintasopimukseksi katsotaan myös sellainen hankintasopimus, jonka kohteena on tavarahankinnan lisäksi kokoamis- tai asennustöitä.

Hankintalain 4 §:n 15 kohdan mukaan yhteisellä hankintanimikkeistöllä (CPV) tarkoitetaan yhteisestä hankintasanastosta (CPV) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 2195/2002 sekä yhteisestä hankintasanastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 2195/2002 sekä julkisista hankintamenettelyistä annettujen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 2004/17/EY ja 2004/18/EY muuttamisesta ja yhteisen hankintasanaston tarkistuksesta annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 213/2008 tarkoitettua viitenimikkeistöä.

Hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan hankintaan, joka koskee kahta tai useampaa 4 §:n 2–4 kohdassa ja liitteessä E tarkoitettua hankintalajia, sovelletaan hankintasopimuksen pääasiallisen kohteen mukaan määräytyviä säännöksiä. Hankinnan, joka koskee osaksi liitteessä E tarkoitettuja palveluja ja osaksi muita palveluja tai joka koskee osaksi palveluja ja osaksi tavaroita, pääasiallinen kohde on määritettävä palvelujen tai tavaroiden korkeimman ennakoidun arvon mukaan.

Hankintalain 25 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kansallinen kynnysarvo ilman arvonlisäveroa laskettuna on 60.000 euroa muun ohella tavarahankinnoissa. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan rakennusurakoiden kansallinen kynnysarvo ilman arvonlisäveroa laskettuna on 150.000 euroa.

Hankintalain 26 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu tavarahankintojen EU-kynnysarvo on hankintamenettelyn alkamishetkellä ollut muiden kuin valtion keskushallintoviranomaisten osalta 221.000 euroa. Pykälän 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu rakennusurakoiden EU-kynnysarvo on ollut hankintamenettelyn alkamishetkellä 5.548.000 euroa.

Hankintalain 26 §:n 2 momentin mukaan vähintään EU-kynnysarvojen suuruisiin hankintoihin sovelletaan, mitä lain 1–10 (1–98 §) ja 14–16 (123–169 §) luvussa säädetään hankintasopimuksista. Vähintään EU kynnysarvon suuruisissa hankinnoissa on noudatettava jotain lain 5 luvussa (32–55 §) tarkoitettua menettelyä.

Hankintalain 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä lain I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan lain 11 luvun (99–106 §) säännöksiä.

Hankintailmoituksissa hankintalajiksi on ilmoitettu rakennusurakka. Hankintailmoitusten kohdassa "Hankinnan kuvaus" on ilmoitettu hankinnan kohteena Olavinlinnan katsomon istuinten ja rungon toimitus sekä asennusurakka. Hankintailmoitusten kohdassa "Päänimikkeistö" on CPV-koodiksi ilmoitettu "Erilaiset istuimet ja tuolit" (39113000-7).

Hankintayksikkö on esittänyt, että kyseessä on ollut rakennusurakka. Valittajan mukaan kyseessä on ollut tavarahankinta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksessa ilmoitettu erilaisten istuinten ja tuolien CPV-koodi 3911300-7 sijoittuu muihin kuin hankintalain liitteessä B tarkoitettujen rakennustöiden ja rakennusurakoiden piiriin. Kyseinen hankintayksikön ilmoittama päänimikkeistö on koskenut tavaraa. Hankintayksikön mukaan julkisten hankintojen sähköisessä ilmoitusportaalissa ei ole ollut mahdollista valita erikoisurakkaa istuimille, joten hankinnan päänimikkeeksi on valittu virheellinen CPV koodi. Hankintayksikön mukaan sen olisi tullut hankintailmoitusta julkaistessaan valita CPV-koodiksi rakennusten asennustyöt (453000000-0) alatasoineen ja/tai rakennuspuusepäntyöt (45420000-7).

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinnan ennakoidusta arvonlisäverottomasta kokonaisarvosta yli puolet on hankintailmoituksen julkaisuhetkellä arvioitu kohdistuvan asennus- ja logistiikkakustannuksiin. Hankintayksikkö on perustellut näkemystään hankinnan lajista myös asennusaikataulun tiukkuudella ja sen asettamilla vaatimuksilla asennus- ja logistiikkatöille, asennuskohteen sijainnilla, rauhoittamisella ja suojelulla, logistisilla haasteilla sekä sillä, että istuimet on tullut asentaa runkoineen paikan päälle Olavinlinnassa jo olemassa oleviin katsomorakenteisiin.

Tarjouspyynnössä on asetettu vaatimuksia muun ohella urakoitsijan kuljetusvakuutuksesta, työväen vakuuttamisesta ja urakoitsijan toiminnan vastuuvakuutuksesta, sopimusehdoista (YSE 1998) ja rakennustyön turvallisuudesta. Kokonaistaloudellisen edullisuuden laatukriteerinä on otettu huomioon muun ohella rungon ja istuinten asennuksen ja purkamisen sujuvuus ja tehokkuus.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa arkkitehtitoimiston laatimassa selostuksessa 7.6.2018 "Olavinlinnan istuinten ja istuimien runkojen uusiminen A13362, Hankintakilpailun vaihe 1" on kohdassa 1.1 "Hankinta" todettu muun ohella seuraavaa:

"Tässä selostuksessa määritellään Olavinlinnan väliaikaisen katsomon istuimien ja istuinrunkojen tekniset vaatimukset hankintakilpailua varten. Selostusta havainnollistavat piirustukset. Piirustukset esittävät nykyiset istuimet ja penkkirungot. Hankinta sisältää istuinurakan lisäksi urakana kohteen suunnittelun ja tuotekehityksen. [– –]

Istuinurakka sisältää penkkirakenteen rungot eli penkkirungot, istuimet (2260 kpl+varaistuimet) ja runkojen ja istuimien kuljetushäkit suunnittelu- ja tuotekehitystöineen. Katsomon kaikki penkkirungot ja istuimet uusitaan. Istuimien runkorakenne ja istuintyyppi muuttuvat. Istuimien toimintaperiaate säilytetään. [– –]

Istuinhankintaan eivät sisälly katsomon vaakapalkit ja penkkirungon jalat, jotka tulleen säilyttämään ja kunnostamaan. Katsomomuutoksen aiheuttamat muutokset toteutetaan erillisessä teräsrakenneurakassa. Pääosa vaakapalkeista ja penkkirunkojen jaloista säilytetään. Katsomon istumajärjestys muuttuu, mistä syystä katsomon lattiarakenteen vaakapalkkeihin tehdään uuden penkkijärjestyksen muoto. Muuttuvien katsomon osien vaakapalkkeihin tulee uudet asennusreiät."

Selostuksen kohdasta 1.5 "Työssä noudatettavat suunnitelmat ja asiakirjat" ilmenee, että istuinrakennushankkeessa on tullut noudattaa muun ohella rakennusurakan yleisiä sopimusehtoja (YSE 1998), rakennustöiden yleisiä laatumääräyksiä (RYL 2010-2013) sekä rakennustöistä ja -aineista laadittuja normeja, SFS-standardeja sekä RT-ohje- ja säännöskortteja.

Selostuksen kohdasta 2 "Yleiset suoritustapavaatimukset" ilmenee, että istuinhankinta toteutetaan kokonaisuutena linnan ulkopuolella ja paikoilleen asentaminen tehdään rakennuttajan toimesta. Toimittaja vastaa penkkirunkojen ja istuinten valmistusprosessin aikana valmistusmaan työturvallisuus- ja muiden lakien sekä määräysten noudattamisesta. Hankkija vastaa istuinhankinnan rakenteiden yhteensopivuudesta rakennuttajan vastuulla oleviin katsomorakenteisiin. Kohdassa on edelleen esitetty vaatimuksia muun ohella rakennusaineista ja -tuotteista, vastaanottotarkastuksesta ja paloturvallisuudesta.

Selostuksen kohdassa 3.2 "Katsomo" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Katsomo koostuu katsomon kantavasta teräsrakenteesta, katsomon lattia- ja kaidevanereista ja istuimista. Takakatsomon alla on tila lämpiölle. Pinta-ala on noin ~1500 m2, istumapaikkamäärä 2260. Katsomon kantava teräsrakenne asennetaan Esilinnan pihalle pinta-asennuksena lattatukien varaan. [– –]

Katsomon rakenne on paikalla koottava teräspilari-palkkirakenne, jonka päälle lattiavanerit asennetaan. Katsomon penkkirivien suuntaisissa vaakapalkeissa on reiät penkkirunkojen jaloille. [– –] Penkkirungot asetetaan penkkirungon jalan palkkikenkiin ja ruuvataan paikalla M8 ruuvilla. Pehmustetut vaneri-istuimet ja selkänojat kiinnitetään penkkirunkoon. Katsomon rakenteet ja sen osat on havainnollistettu liitepiirustuksin."

Selostuksen kohdassa 4.3 "Penkkirunko" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Penkkitoimittaja esittää penkkirungon teknisen ratkaisun ja rungon yhteensovittamisen katsomon vaakapalkkiin ja penkkijalkoihin. Yhteensopivuutta testataan mallien avulla yhteistyössä rakennuttajan kanssa. Mallikatselmuksessa täytyy esittää vähintään kaksi 3- tai 4-osaista penkkirunkoa, jotta liitosten jäykkyyttä voidaan arvioida."

Selostuksen kohdassa 4.4 "Istuin" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Seuraavat varaosat sisältyvät istuinurakkaan:

- 50 kpl 475 mm tilaan sopivia tuoleja verhoiluineen
- 10 kpl erikoisleveää 530 mm tilaan sopivaa käsinojallista tuolia verhoiluineen
- edellisten vaatimat penkkirungot ja kuljetushäkit
- 100 kpl istuin- ja selkänojaosan vaihtoverhoilua".

Selostuksen kohdassa 4.5 "Kuljetus- ja varastointi" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Katsomon penkit kuljetetaan, asennetaan paikoilleen, puretaan ja varastoidaan vuosittain. Istuimet ja penkkirungot varastoidaan talvikaudella linnan ulkopuolella lämpimässä varastossa konteissa. Näistä syistä istuimien rakenteen ja materiaalin kulutuksenkestolle asetetaan poikkeukselliset vaatimukset.

Penkkiurakkaan kuuluu kaikkien istuinosien ja penkkirunkojen kuljetus- ja varastointihäkit. [– –] Toimittajan tulee suunnitella häkkeihin helppokäyttöiset säilytyslokerot."

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa 7.6.2018 päivätyssä arkkitehtitoimiston laatimassa asiakirjassa "ARK-piirustukset" on ollut katsomoa koskeva paikannuskartta, katsomon eri tasojen pohjapiirustuksia, leikkauskuvia katsomosta ja aiemmin käytössä olleista istuimista sekä aiemmin käytössä olleen katsomon koonti- ja asennuskuvia.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa turvallisuusasiakirjassa on asetettu vaatimuksia muun ohella töiden ajoituksesta, työnaikaisista rakenteista ja asennuksista, rakennusvälineistä, putoamissuojauksesta ja valaistuksesta. Hankintailmoituksessa on esitetty yhtenä soveltuvuusvaatimuksena, että urakoitsijalla on oltava vähintään viisi referenssiä vastaavista katsomotuolien toimittamisista ja asennuksista kolmen viime vuoden aikana.

Hankintayksikön toimittamasta Museoviraston lausunnosta 29.11.2013 koskien Olavinlinnan suojelutilanteen ja -tarpeen selvitystä (MV/87/05.01.01/2013) ilmenee, että Olavinlinnaa koskee rakennusperinnön suojelusta annetun lain mukainen suojelu ja että Olavinlinna on valtioneuvoston päätöksellä 17.6.1993 suojeltu valtion omistamien rakennusten suojelusta annetun asetuksen nojalla. Olavinlinna on myös muinaismuistolailla rauhoitettu kiinteä muinaisjäännös.

Hankintayksikön mukaan hankinnan kokonaisarvosta yli puolet on hankintailmoituksen julkaisuhetkellä arvioitu kohdistuvan asennus- ja logistiikkakustannuksiin. Hankintayksikön mukaan asennus- ja logistiikkakustannusten osuus on ollut 618.000 euroa ja tavaroiden osuus 452.000 euroa. Markkinaoikeus toteaa, että hankinta-asiakirjoissa ja saapuneissa tarjouksissa ei ole eritelty kokonaishintoja istuinten ja niiden runkojen arvoon, niiden kuljetuksen arvoon ja asennuksen arvoon, eikä näistä voida tehdä johtopäätöksiä hankinnan ensisijaisesta kohteesta. Hankintailmoituksissa hankintalajiksi on yhtäältä ilmoitettu rakennusurakka, mutta toisaalta päänimikkeistöksi erilaiset istuimet ja tuolit. Kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteissa on otettu huomioon istuimiin ja niiden runkoihin liittyviä tekijöitä enimmillään seitsemän pisteen arvoisesti ja asennukseen liittyviä tekijöitä enimmillään viiden pisteen arvoisesti.

Sinänsä Olavinlinnan suojelun ja rauhoittamisen voidaan katsoa asettavan erityisvaatimuksia istuinten ja niiden runkojen asennukselle esimerkiksi turvallisuuden ja vahinkojen välttämisen osalta. Hankinta-asiakirjoissa on lisäksi ollut lukuisia yksityiskohtaisia kuvauksia, vaatimuksia, ehtoja ja kriteereitä istuinten ja niiden runkojen asentamisesta, niitä koskevista referensseistä ja näiden töiden laajuudesta. Kun kuitenkin otetaan huomioon, että myös tavaroiden hankintaan voi kuulua tavaroiden kuljetusta, että tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan istuimet ja niiden rungot ovat olleet vuosittain varastoitavia eivätkä siten osa Olavinlinnan kiinteitä rakenteita ja että tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan varsinainen istuinten paikoilleen asentaminen tehdään hankintayksikön toimesta, hankinnan ei voida katsoa olleen tarkoitettu täyttämään muuta taloudellista tai teknistä tarkoitusta kuin tavaroina pidettävien istuinten ja niiden asennustöiden hankintaa. Myös hankintailmoituksessa hankinnan päänimikkeistönä on esitetty tavaroihin kuuluvat "erilaiset istuimet ja tuolit" (39113000-7). Hankinnan pääasiallisena kohteena on siten pidettävä tavarahankintaa, johon on liittynyt asennustöitä. Asiaa ei anna aihetta tarkastella toisin se, että hankinta-asiakirjoissa on asetettu runsaasti asennusta koskevia turvallisuusvaatimuksia tai että hankinta-asiakirjojen mukaan sopimukseen on sovellettu rakennusurakan yleisiä sopimusehtoja.

Hankinnasta ilmoittaminen

Hankinnan kohteena olleen tavaran, sen asennuksen ja kuljetuksen ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 1.070.000 euroa, joka on ylittänyt hankintalain 26 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun tavarahankintojen EU kynnysarvon. Hankintamenettelyyn on näin ollen sovellettava, mitä hankintalain 1–10 (1–98 §) ja 14–16 (123–169 §) luvussa säädetään hankintasopimuksista.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi hankintailmoitus EU-kynnysarvot ylittävästä hankinnasta.

Hankintalain 60 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan lain 58 §:ssä tarkoitettu EU-hankintailmoitus on toimitettava julkaistavaksi sähköisesti internet-osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi käyttäen sille lain 59 §:n 1 momentissa tarkoitettua vakiolomaketta.

Edellä selostetulla tavalla hankinnan arvo on ylittänyt hankintalain 26 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen tavarahankintojen EU-kynnysarvon. Hankinnasta olisi näin ollen tullut julkaista EU hankintailmoitus. Hankinnasta on kuitenkin julkaistu vain kansallisia hankintailmoituksia.

EU-hankintailmoituksen julkaisematta jättäminen on saattanut rajata niiden ehdokkaiden määrää, jotka olisivat olleet kiinnostuneita hankintamenettelyyn osallistumisesta. Hankintailmoitukset ovat siten olleet omiaan rajoittamaan perusteettomasti kilpailua. Hankintayksikön menettely on näin ollen ollut jo tällä perusteella virheellistä.

Hankintailmoituksissa on edellä selostetulla tavalla ilmoitettu päänimikkeeksi hankinnan pääasiallista kohdetta vastaavan tavarahankinnan CPV-koodi. Sen sijaan hankintalajiksi on hankintailmoituksissa merkitty rakennusurakka, joka ei ole vastannut hankinnan pääasiallista kohdetta. Markkinaoikeus katsoo, että hankintailmoitukset ovat myös hankintalajin ilmoittamisen osalta olleet virheellisiä ja ristiriitaisia niissä ilmoitetun päänimikkeistön kanssa.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että hankintailmoituksen julkaiseminen käynnistää ja yksilöi sen hankintamenettelyn, joka johtaa tarjouskilpailun ratkaisemiseen. Samassa hankintamenettelyssä ei avoimuusperiaate ja potentiaalisten tarjoajien perustellut odotukset huomioon ottaen lähtökohtaisesti voida julkaista useaa erillistä hankintailmoitusta.

Unionin tuomioistuin on Euroopan unionin julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalan ulkopuolelle jäänyttä hankintaa koskeneessa 5.4.2017 antamassaan tuomiossa Borta (C-298/15, EU:C:2017:266) todennut, että hankintayksikkö ei lähtökohtaisesti voi muuttaa hankintamenettelyn kuluessa niiden hankintasopimuksen olennaisten ehtojen ulottuvuutta, joihin tekniset eritelmät ja hankintasopimuksen tekoperusteet kuuluvat ja joihin hankinnasta kiinnostuneet taloudelliset toimijat ovat legitiimisti turvautuneet tehdessään päätöksensä valmistautua tarjouksen esittämiseen tai sitä vastoin luopua osallistumasta kyseistä hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn (70 kohta). Tästä ei silti seuraa, että mikä tahansa tarjouspyyntöasiakirjoihin tehty muutos hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen olisi lähtökohtaisesti kielletty olosuhteista riippumatta (71 kohta).

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan Borta katsonut, että syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteet ja avoimuusvelvollisuus merkitsevät ensinnäkin sitä, että asianomaiset muutokset eivät – vaikka ne voivatkin olla merkittäviä – saa olla siinä määrin olennaisia, että ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman näitä muutoksia voisi jättää tarjousta. Tilanne voisi olla tällainen muun ohella silloin, kun hankintasopimus poikkeaa näiden muutosten johdosta luonteeltaan tuntuvasti alun perin määritellystä hankintasopimuksesta (74 kohta). Mainittu vaatimus edellyttää toiseksi, että kyseisistä muutoksista tiedotetaan riittävästi siten, että kaikki kohtuullisen valistuneet ja tavanomaisen huolelliset tarjoajat voivat tutustua niihin samoin edellytyksin samana ajankohtana (75 kohta). Tämä sama vaatimus edellyttää kolmanneksi vielä yhtäältä, että mainitut muutokset tehdään ennen kuin tarjoajat jättävät tarjouksensa, ja toisaalta, että näiden tarjousten jättämiselle asetettua määräaikaa pidennetään silloin, kun kyseiset muutokset ovat tärkeitä, että määräajan pidennyksen kesto riippuu mainittujen muutosten tärkeydestä ja että kyseinen kesto on riittävä, jotta asianomaiset taloudelliset toimijat voivat mukauttaa tarjoustaan muutosten johdosta (76 kohta).

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on julkaissut Olavinlinnan katsomon istuimista ja niiden rungoista 1. ja 8.6.2018 kaksi kansallista hankintailmoitusta, joista ensimmäistä on korjattu korjausilmoituksella 6. ja jälkimmäistä 11.6.2018. Ensimmäisellä korjausilmoituksella on muutettu kelpoisuusehtoja ja pidennetty osallistumishakemusten jättöaikaa. Hankintayksikön selvityksen mukaan se on kuitenkin joutunut avaamaan uuden hankintailmoituksen, koska osallistumishakemusten jättöajan pidentäminen oli unohtunut tehdä järjestelmään. Uudessa, 8.6.2018 julkaistussa hankintailmoituksessa ei ole ollut kelpoisuusehtoja ja referenssejä koskevia liitteitä, vaan ne on lisätty jälkimmäisellä korjausilmoituksella. Lisäksi 11.6.2018 julkaistussa korjausilmoituksessa on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteeksi paras hinta-laatusuhde, kun 1., 6. ja 8.6.2018 julkaistuissa ilmoituksissa kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteeksi on ilmoitettu halvin hinta.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat tai potentiaaliset tarjoajat eivät edellä mainittujen ilmoitusten julkaisemisen johdosta ole voineet varmuudella tietää, onko hankinnan kohteena oleville tuotteille käynnistetty kaksi toisistaan erillistä hankintamenettelyä vai onko aiemmin aloitettua hankintamenettelyä jatkettu. Markkinaoikeus katsoo lisäksi, että hankintayksikön 8.6.2018 julkaisemaan hankintailmoitukseen 11.6.2018 korjausilmoituksella tekemät muutokset ovat muuttaneet siinä määrin tarjouksen valintaan vaikuttavia seikkoja, että ne olisivat voineet houkutella potentiaalisia tarjoajia jättämään tarjouksen. Kyse ei ole ollut vähäisistä hankinta-asiakirjojen täsmennyksistä, vaan kyse on ollut tarjouksen valintaan vaikuttavien olennaisten kriteerien ilmoittamisesta kesken hankintamenettelyn. Vaikka hankintayksikkö on julkaissut muutosten johdosta korjausilmoituksen, ei muutoksista tällä tavalla tiedottamisenkaan voida katsoa muutosten luonne huomioon ottaen turvanneen kaikkien potentiaalisten tarjoajien yhdenvertaisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun ja olleen avoimuusperiaatteen mukaista. Hankintayksikön olisi tullut keskeyttää 1.6.2018 julkaistulla hankintailmoituksella käynnistetty hankintamenettely ennen uuden hankintailmoituksen julkaisemista 8.6.2018. Lisäksi hankintayksikön olisi tullut keskeyttää 8.6.2018 julkaistulla hankintailmoituksella käynnistetty hankintamenettely ilmoitukseen tehtyjen olennaisten muutosten johdosta ja käynnistää muutosten johdosta tarvittaessa uusi hankintamenettely. Kun se ei ole näin tehnyt, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tältäkään osin menetellyt hankintasäännösten mukaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva hankintailmoitus on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Senaatti-kiinteistöt aikoo edelleen toteuttaa Olavinlinnan katsomon istuinten ja rungon toimitusta ja asennusta koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Ottaen huomioon, että valittajan valitus ei ole perustunut ilmoitusvirheeseen eikä ilmoitusvirhe ole vaikuttanut valittajan mahdollisuuksiin osallistua tarjouskilpailuun, esillä olevassa asiassa ei ole kohtuutonta, että myös valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Senaatti-kiinteistöjen rakennuttajapäällikön 26.9.2018 tekemän hankintapäätöksen. Markkinaoikeus kieltää Senaatti kiinteistöjä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Hamari Auditorium Furniture Solutions Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Senaatti-kiinteistöjen vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Asian tultua ratkaistuksi lausunnon antaminen hankintapäätöksen täytäntöönpanon sallimista koskevasta Senaatti-kiinteistöjen vaatimuksesta raukeaa.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Mirva Näsi ja Markus Ukkola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.




 
Julkaistu 28.8.2019