MAO:339/19

Valkeakosken kaupunki - kuljetustenohjauskeskusjärjestelmä

julkinen hankinta - yhteishankintayksikkö - kilpailuttamisvelvollisuus - uhkasakon tuomitsemista koskeva hakemus

Diaarinumero: 2018/104 ja 2018/279

Antopäivä: 9.7.2019

ASIOIDEN TAUSTA

Valkeakosken kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) sosiaali- ja terveyslautakunta on 20.2.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 21 muun ohella hyväksynyt Valkeakosken kaupungin liittymisen Tuomi Logistiikka Oy:n kuljetustenohjauskeskusjärjestelmään ja valtuuttanut Tuomi Logistiikka Oy:n tekemään autoilijoiden kilpailutuksen.

Tuomi Logistiikka Oy on ilmoittanut 14.3.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella sekä 2.5.2018 julkaistulla korjausilmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta Tuomi Logistiikka Oy:n kuljetustenohjauskeskuksen välittämien, kuntien korvaamien henkilökuljetuspalvelujen hankintaa koskevan dynaamisen hankintajärjestelmän perustamisesta ajalle 17.4.2018–31.12.2021. Hankintailmoituksen mukaan hankintajärjestelmän kestoa voidaan jatkaa.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut ajonvälityksen osalta noin 46.600 euroa vuodessa. Asiassa saadun selvityksen perusteella kuljetuspalvelujen arvonlisäveroton arvo on ollut noin 300.000–400.000 euroa vuodessa.

Markkinaoikeus on 16.5.2018 antamallaan päätöksellä numero 285/18 väliaikaisesti kieltänyt Valkeakosken kaupunkia tekemästä hankinta- tai liittymissopimusta kuljetustenohjauskeskusjärjestelmän osalta tai muutoinkaan panemasta Valkeakosken kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöstä 20.2.2018 § 21 täytäntöön 100.000 euron sakon uhalla. Päätöksen mukaan kielto on voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian tai asiassa toisin määrätään.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIOIDEN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Markkinaoikeuden asia diaarinumero 2018/104

Valitus

Vaatimukset

Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta tai muullakaan tavalla jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 50.000 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 11.027,20 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tuomi Logistiikka Oy ei ole hankintasäännöksissä tarkoitettu Valkeakosken kaupungin yhteishankintayksikkö, eikä Valkeakosken kaupungilla ole siten ollut oikeutta hankkia kysymyksessä olevia palveluja Tuomi Logistiikka Oy:ltä ilman hankintasäännösten mukaista kilpailutusta.

Tuomi Logistiikka Oy on sen verkkosivujen mukaan muodostettu 1.1.2016, kun Tampereen Logistiikka Liikelaitos ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin materiaalipalvelut on yhdistetty, jolloin on muodostunut Tampereen kaupungin ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin omistama hankinta- ja logistiikkayhtiö. Verkkosivujen mukaan Tuomi Logistiikka Oy:n yhteishankintasopimuksia voivat Tampereen kaupungin ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin yksiköiden lisäksi käyttää Tampereen kaupungin ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin tytäryhteisöt, jos hankintasopimuksessa ei ole toisin sovittu.

Tuomi Logistiikka Oy ei ole täyttänyt yhteishankintayksikköjä koskevia edellytyksiä, koska yhtiö ei ole sen yhtiöjärjestyksen ja tosiasiallisen toiminnan perusteella hankintasäännöksissä tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos. Hankintasäännösten mukaan julkisoikeudellisen laitoksen tulee olla oikeushenkilö, sen tulee olla perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita ja näiden tarpeiden on oltava luonteeltaan muita kuin teollisia tai kaupallisia. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että yleisen edun mukaisia muita kuin teollisia tai kaupallisia tarpeita ovat yleensä tarpeet, jotka tyydytetään muulla tavoin kuin tarjoamalla markkinoilla tavaroita tai palveluja. Tuomi Logistiikka Oy tarjoaa kuitenkin palveluja markkinoilla.

Tuomi Logistiikka Oy ei ole täyttänyt yhteishankintayksikköjä koskevia edellytyksiä myöskään sen vuoksi, että yhtiö voi yhtiöjärjestyksensä mukaan tarjota palvelujaan myös muille kuin niille tahoille, joiden määräysvallassa se on. Tuomi Logistiikka Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Hankintasäännösten mukaan yhteishankintayksikön toiminnan tulee kuitenkin kohdistua ainoastaan sen suoraan tai välillisesti omistaviin hankintayksiköihin taikka yksiköihin, joiden oikeudesta käyttää yhteishankintayksikköä on erikseen säädetty.

Yhteishankintayksikön toiminnan perustana tulee olla yhteishankintatoimintojen ja mahdollisesti hankintojen tukitoimintojen tuottaminen. Muutoksenhaun kohteena olevassa päätöksessä on hyväksytty Valkeakosken kaupungin liittyminen Tuomi Logistiikka Oy:n kuljetustenohjauskeskusjärjestelmään (jäljempänä myös KUOHKE-palvelu). Kysymyksessä on Tuomi Logistiikka Oy:n tuottama ajonvälityspalvelu. Hankintasäännösten mukaan palvelujen tuottaminen ei kuulu yhteishankintayksikön sallittuun toimintaan, vaan yhteishankintayksikön harjoittamaa toimintaa voi olla ainoastaan yhteishankintatoimintojen ja mahdollisesti hankintojen tukitoimintojen tuottaminen. Näin ollen ajonvälityspalvelun tuottaminen olisi tullut kilpailuttaa.

Tuomi Logistiikka Oy:tä ei ole myöskään pidettävä Valkeakosken kaupungin sidosyksikkönä, koska sen osalta muun ohella sidosyksikön määräysvaltaa koskeva edellytys ei ole täyttynyt.

Vastine

Vaatimukset

Valkeakosken kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.464 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tuomi Logistiikka Oy on Tampereen kaupungin ja Pirkanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän omistama, yhteishankintayksiköksi perustettu yhtiö, jonka tehtäväksi on määrätty yhteishankintojen tekeminen. Tuomi Logistiikka Oy:n toiminta kohdistuu sen suoraan tai välillisesti omistaviin hankintayksiköihin. Tuomi Logistiikka Oy on siten hankintasäännösten mukainen yhteishankintayksikkö. Myös markkinaoikeus on päätöksessään MAO 867/17 katsonut, että Tuomi Logistiikka Oy on suhteessa toiseen Pirkanmaan sairaanhoitopiirin jäsenkaupunkiin hankintasäännöksissä tarkoitettu kyseisen kaupungin yhteishankintayksikkö, jolta se on lähtökohtaisesti voinut tehdä hankintoja.

Pirkanmaan sairaanhoitopiiri on 23 jäsenkunnan omistama kuntayhtymä, ja Valkeakosken kaupunki on yksi Pirkanmaan sairaanhoitopiirin jäsenkunnista. Valkeakosken kaupunki on siten Tuomi Logistiikka Oy:n välillinen omistaja, ja se voi tällä perusteella tehdä hankintoja Tuomi Logistiikka Oy:ltä.

Tuomi Logistiikka Oy:n yhtiöjärjestyksen sanamuoto ei ole estänyt yhtiön toimimista yhteishankintayksikkönä. Hankintasäännöksissä ei edellytetä yhteishankintayksikön toiminnan kohdistuvan yksinomaisesti sen suoraan tai välillisesti omistaviin hankintayksiköihin.

Hankintasäännökset mahdollistavat yhteishankintayksiköille hankintojen tukitoimintojen tarjoamisen. Tuomi Logistiikka Oy:n KUOHKE-palvelu on hankintasäännösten mukainen hankintojen tukitoiminto, jolla käytännössä toteutetaan henkilöliikenteen kuljetuspalvelujen dynaamisen hankintajärjestelmän infrastruktuuri.

Tuomi Logistiikka Oy:n KUOHKE-palvelu on kuljetustenohjauspalvelu, jonka kautta järjestetään pääsääntöisesti vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) ja sosiaalihuoltolain mukaisia kuntien maksamia kuljetuksia. KUOHKE-palvelu on osa henkilöliikennekuljetusten dynaamisen hankintajärjestelmän ylläpitoa ja täytäntöönpanon infrastruktuuria, sillä se tarjoaa alustan hankinnan järjestämiselle. Dynaamisen hankintajärjestelmän tehokas hallinnointi ja hyödyntäminen hankinnassa edellyttävät järjestelmää varten rakennetun tietojärjestelmä-, paikannus- ja ohjauskokonaisuuden yhteistä tai keskitettyä järjestämistä hankinnan tukipalveluna. KUOHKE-palvelu hoitaa asiakkaidensa puolesta hankintajärjestelmään kuuluvien kuljetusten suunnittelun, järjestämisen, seurannan ja laskujen käsittelyn. Palvelun tarkoituksena on tuottaa kustannustehokas tilauskanava henkilöliikenteen kuljetuksille ja tarjota työkalut yhteishankinnan mukaisen palvelun käyttämiseen.

Palveluntuottajien ajoneuvot on varustettu mobiilipäätteillä, joista ilmenee ajoneuvojen kulloinenkin sijainti. Tämä mahdollistaa ajojen kustannustehokkaan ohjaamisen KUOHKE-palvelun puhelinpalvelukeskuksessa. Ilman KUOHKE-palvelua dynaamisen hankintajärjestelmän hallinnointi vaikeutuisi olennaisesti ja siitä saatavat säästöt jäisivät merkittävästi pienemmiksi, kun jokaisen kunnan tulisi järjestää kuljetusten ohjaus ja laskutus erikseen. Henkilöliikenteen kuljetusten dynaamisen hankintajärjestelmän hallinnointi ja infrastruktuuri edellyttävät toimiakseen rakennetta, jonka KUOHKE-palvelu tarjoaa, eikä palvelua voida erottaa dynaamisesta hankintajärjestelmästä romuttamatta järjestelmän rakennetta ja siitä saatavia hyötyjä.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Tuomi Logistiikka Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.586 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tuomi Logistiikka Oy on toiminut hankinnassa hankintasäännösten mukaisena Valkeakosken kaupungin yhteishankintayksikkönä. Yhtiön yhteishankintayksikköasema Valkeakosken kaupunkiin nähden on hankintapäätöksen tekohetkellä perustunut Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kautta syntyneeseen välilliseen omistajuuteen. Sittemmin Tuomi Logistiikka Oy:stä on tullut Valkeakosken kaupungin sidosyksikkö.

Tuomi Logistiikka Oy on Pirkanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja pirkanmaalaisten kuntien omistama yhteishankintayksikkö. Tuomi Logistiikka Oy:n osakassopimuksesta ja yhtiöjärjestyksestä käy ilmi, että Tampereen kaupungilla on oikeus nimittää yhtiön hallitukseen kolme jäsentä, Pirkanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymällä kolme jäsentä, yhtiön henkilöstöllä yksi jäsen ja muilla yhtiön omistajilla yhdessä yksi jäsen. Lisäksi Tuomi Logistiikka Oy:llä on neuvottelukunta-niminen toimielin, jossa on edustaja yhtiön jokaiselta omistajalta.

Vuoteen 2018 saakka Tuomi Logistiikka Oy:n yhteishankintayksikköasema Pirkanmaan kuntiin nähden on perustunut hankintasäännösten mukaiseen välilliseen omistajuuteen. Vuonna 2017 voimaan tulleiden hankintasäännösten johdosta yhtiön osakkeita on tarjottu Pirkanmaan kunnille. Valkeakosken kaupunki on 13.8.2018 tullut Tuomi Logistiikka Oy:n osakkeenomistajaksi ja käyttää määräysvaltaa yhtiössä.

Tuomi Logistiikka Oy ei toimi markkinoilla. Yhtiö täyttää julkisoikeudellisen laitoksen määritelmän ja on hankintasäännösten mukaisessa sidosyksikköasemassa omistajiinsa nähden.

Tuomi Logistiikka Oy:n tuottama KUOHKE-palvelu on kuljetustenohjauspalvelu, jonka kautta järjestetään pääsääntöisesti vammaispalvelulain ja sosiaalihuoltolain mukaisia kuntien maksamia kuljetuksia. KUOHKE-palvelu on hankintasäännöksissä tarkoitettu hankintojen tukitoiminto.

KUOHKE-palvelu on osa henkilöliikennekuljetusten dynaamisen hankintajärjestelmän ylläpitoa ja täytäntöönpanon infrastruktuuria, sillä se tarjoaa alustan hankinnan järjestämiselle. Dynaamisen hankintajärjestelmän tehokas hallinnointi ja hyödyntäminen hankinnassa edellyttävät järjestelmää varten rakennetun tietojärjestelmä-, paikannus- ja ohjauskokonaisuuden yhteistä tai keskitettyä järjestämistä hankinnan tukipalveluna. KUOHKE-palvelu hoitaa asiakkaidensa puolesta hankintajärjestelmään kuuluvien kuljetusten suunnittelun, järjestämisen, seurannan ja laskujen käsittelyn. Palvelun tarkoituksena on tuottaa kustannustehokas tilauskanava henkilöliikenteen kuljetuksille ja tarjota työkalut yhteishankinnan mukaisen palvelun käyttämiseen.

Ilman KUOHKE palvelua dynaamisen hankintajärjestelmän hallinnointi vaikeutuisi olennaisesti ja sen avulla saatavat säästöt jäisivät merkittävästi pienemmiksi, kun jokaisen kunnan tulisi järjestää kuljetusten ohjaus ja laskutus erikseen. Henkilöliikenteen kuljetusten dynaamisen hankintajärjestelmän hallinnointi ja infrastruktuuri edellyttävät toimiakseen rakennetta, jonka KUOHKE-palvelu tarjoaa, eikä palvelua voida erottaa dynaamisesta hankintajärjestelmästä romuttamatta järjestelmän rakennetta ja siitä saatavia hyötyjä.

Vastaselitys

Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy on esittänyt, että KUOHKE-palvelussa on kysymys ajonvälityspalvelusta, jota ei voida pitää hankintasäännösten mukaisena yhteishankintatoimintona tai hankintojen tukitoimintona. Kysymyksessä ei siten ole sellainen palvelu, jota yhteishankintayksikkö voisi hankintasäännösten mukaan tuottaa itse. Tuomi Logistiikka Oy:n tiloihin on rakennettu taksinvälityskeskus, johon on palkattu useita työntekijöitä, eikä kysymys ole siten pelkästään esimerkiksi sähköisen alustan tarjoamisesta taksinvälitystoiminnalle.

Muut kirjelmät

Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy on markkinaoikeudelle toimittamissaan lisälausumissa esittänyt muun ohella, että Valkeakosken kaupunki on ryhtynyt valituksen kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanoon markkinaoikeuden määräämästä väliaikaisesta kiellosta huolimatta.

Valkeakosken kaupunki on 21.6.2018 julkaissut kuljetuspalveluasiakkailleen tiedotteen, jossa on ilmoitettu muutoksista Valkeakosken kaupungin vammaispalvelulain mukaisten kuljetuspalvelujen järjestämisessä. Ilmoituksessa on todettu muun ohella, että 1.7.2018 alkaen vammaispalvelulain mukaiset kuljetuspalvelumatkat voi tilata ainoastaan Tuomi Logistiikka Oy:n kuljetustenohjauskeskuksen kautta ja että valittajan välityspalvelu jää pois käytöstä. Lisäksi tiedotteessa on todettu, että Valkeakosken kaupunki ei maksa enää valittajan kautta tilattuja matkoja eikä matkoja takseilla, joiden kanssa kaupungilla ei ole sopimusta.

Valkeakosken kaupunki on markkinaoikeudelle toimittamassaan lisävastineessa esittänyt muun ohella, ettei se ole pannut muutoksenhaun kohteena olevaa hankintapäätöstä täytäntöön. Hankintayksiköllä on ollut lakisääteinen velvollisuus hoitaa kysymyksessä olevat kuljetukset. Hankinta on siten ollut luonteeltaan sellainen, ettei sitä ole voitu lykätä markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Hankintayksikön Tuomi Logistiikka Oy:n kanssa tekemässä kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevassa sopimuksessa on sovittu hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä, eikä sopimus siten estä muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen kumoamista.

Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy on markkinaoikeudelle toimittamassaan lisälausumassa esittänyt muun ohella, että hankintayksiköllä ei ole ollut tarvetta tehdä sopimusta väliaikaisesti Tuomi Logistiikka Oy:n kanssa, koska sillä on ollut samoista palveluista voimassa oleva sopimus valittajan kanssa. Kysymys ei ole myöskään ollut hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä vaan hankintapäätöksen täytäntöönpanosta.

Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy on Tuomi Logistiikka Oy:n lausunnon johdosta antamassaan lisälausumassa esittänyt, että Valkeakosken kaupunki on päättänyt ostaa yhden Tuomi Logistiikka Oy:n osakkeen vasta 20.6.2018 eli muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen tekemisen jälkeen. Sidosyksikköasemaa tulee arvioida sen ajankohdan perusteella, jolloin päätös kilpailuttamatta jättämisestä on tehty.

Tuomi Logistiikka Oy on toimittanut markkinaoikeudelle päivitetyn yhtiöjärjestyksensä. Yhtiöjärjestyksen muutos on rekisteröity kaupparekisteriin 3.5.2019.

Markkinaoikeuden asia diaarinumero 2018/279

Hakemus

Vaatimukset

Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus tuomitsee 16.5.2018 antamallaan päätöksellä numero 285/18 Valkeakosken kaupungille asettamansa 100.000 euron uhkasakon maksettavaksi. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.678,40 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valkeakosken kaupunki on ryhtynyt panemaan täytäntöön Valkeakosken kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan 20.2.2018 tekemää hankintapäätöstä § 21 viimeistään 21.6.2018 julkaisemalla kuljetuspalveluasiakkailleen tiedotteen, jossa on ilmoitettu muutoksista vammaispalvelulain mukaisten kuljetuspalvelujen järjestämisessä. Näin toimiessaan Valkeakosken kaupunki on rikkonut markkinaoikeuden määräämää väliaikaista täytäntöönpanokieltoa.

Valkeakosken kaupungin 21.6.2018 julkaiseman tiedotteen mukaan vammaispalvelulain mukaiset kuljetuspalvelumatkat voidaan 1.7.2018 alkaen tilata ainoastaan Tuomi Logistiikka Oy:n kuljetustenohjauskeskuksen kautta. Lisäksi tiedotteessa on todettu, että Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy:n välityspalvelu jää pois käytöstä ja että Valkeakosken kaupunki ei maksa enää Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy:n kautta tilattuja matkoja.

Vastine

Valkeakosken kaupunki on esittänyt, ettei se ole pannut kysymyksessä olevaa hankintapäätöstä täytäntöön. Sen sijaan Valkeakosken kaupunki on tehnyt Tuomi Logistiikka Oy:n kanssa väliaikaisen sopimuksen kuljetuspalvelujen järjestämisestä. Sopimuksessa on todettu, että se tehdään väliaikaisena asian ollessa vireillä markkinaoikeudessa tai myöhemmin mahdollisesti korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Sopimuksen mukaan väliaikainen sopimuskausi on alkanut 1.7.2018 ja sopimus on voimassa siihen saakka, kunnes hankintapäätös on lainvoimaisesti ratkaistu.

Vastaselitys

Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy on esittänyt, että Valkeakosken kaupungin ja Tuomi Logistiikka Oy:n välinen palvelusopimus ja sopimus kuljetuspalvelujen järjestämisestä on laadittu ja allekirjoitettu vasta sen jälkeen, kun Valkeakosken kaupunki on ryhtynyt tosiasiallisesti kysymyksessä olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanotoimiin.

Valkeakosken kaupunki olisi voinut järjestää hankinnan väliaikaisesti Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy:n kanssa, eikä kaupungilla ole ollut tarvetta tehdä väliaikaista sopimusta Tuomi Logistiikka Oy:n kanssa. Lisäksi Valkeakosken kaupungin ja Tuomi Logistiikka Oy:n välisen palvelusopimuksen ja kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevan sopimuksen ehdot ovat keskenään ristiriitaisia sopimuksen voimassaolon osalta. Mikäli sopimuksia tulkitaan palvelusopimuksen kohdassa 12 ilmoitetun pätevyysjärjestyksen mukaisesti, sovelletaan ensisijaisesti palvelusopimuksen ehtoja ja kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevan sopimuksen ehdot väistyvät. Näin ollen kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevan sopimuksen ehto sopimuksen väliaikaisuudesta ei ole pätevä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

1 Kysymyksenasettelu

Asiassa on valittajan esittämän perusteella kysymys ensinnäkin siitä, onko Valkeakosken kaupunki menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on päättänyt liittyä Tuomi Logistiikka Oy:n KUOHKE-järjestelmään ja valtuuttanut Tuomi Logistiikka Oy:n kilpailuttamaan autoilijat järjestämättä hankintasäännösten mukaista kilpailutusta. Lisäksi asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikön katsottava ryhtyneen hankintapäätöksen täytäntöönpanoon.

2 Keskeinen tapahtumainkulku

Valkeakosken kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 20.2.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 21 hyväksynyt hankinnan toteuttamisen mainitussa päätöksessä esitettyjen suuntaviivojen mukaisesti sekä Valkeakosken kaupungin liittymisen Tuomi Logistiikka Oy:n KUOHKE-järjestelmään ja valtuuttanut Tuomi Logistiikka Oy:n tekemään autoilijoiden kilpailutuksen. Päätöksellä on lisäksi hyväksytty Valkeakosken kaupungin ja Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy:n välisen sopimuksen irtisanominen KUOHKE-järjestelmän tultua toimintaan.

Päätöksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tuomi Logistiikka Oy on Tampereen kaupungin ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin omistama yhteishankinta- ja logistiikkayhtiö, joka tarjoaa omistajilleen hankinta-, materiaali-, kuljetus- sekä henkilöliikennepalveluita. Sillä on pitkä kokemus mm. VPL:n ja SHL:n mukaisten kuljetuspalvelujen tilauksista ja matkakilpailutuksista. Tuomi Logistiikka Oy:n KUOHKE Kuljetustenohjauskeskuksen kautta välitetään Tampereen, Ylöjärven, Kangasalan, Nokian, Pirkkalan, Oriveden, Vesilahden, Ikaalisten, Sastamalan, Punkalaitumen ja Hämeenkyrön kuljetuspalveluita.

Tuomi Logistiikalla on oma välityspalvelujärjestelmä, jolla ei ole mitään sidonnaisuutta (taksiautoilijoihin). Välityspalvelujärjestelmässä on huomioitu VPL/SHL-asiakasryhmien erityistarpeet. Ajojen seuranta ja laskujen seurantatyökalut ovat olemassa. Autoilijoiden liittymiskustannukset ovat alhaiset. Valkeakosken kaupunki voi kilpailuttamatta käyttää Tuomi Logistiikan välityspalvelua, kuten jäljempänä ilmenee."

Tuomi Logistiikka Oy on ilmoittanut 14.3.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella sekä 2.5.2018 julkaistulla korjausilmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta Tuomi Logistiikka Oy:n kuljetustenohjauskeskuksen välittämien, kuntien korvaamien henkilökuljetuspalvelujen hankintaa koskevan dynaamisen hankintajärjestelmän perustamisesta ajalle 17.4.2018–31.12.2021. Hankintailmoituksen mukaan hankintajärjestelmän kestoa voidaan jatkaa.

Valkeakosken kaupunki ja Tuomi Logistiikka Oy ovat 4.9.2018 allekirjoittaneet "Palvelusopimus"-otsikolla varustetun sopimuksen Tuomi Logistiikka Oy:n tuottamista palveluista sekä sopimuksen kuljetuspalvelujen järjestämisestä. Viimeksi mainitun sopimuksen kohdassa 4 "Sopimuksen kohde ja tarkoitus" on todettu seuraavaa:

"Tällä sopimuksella Tuottaja sitoutuu tuottamaan ja Tilaaja sitoutuu ostamaan tarvitsemansa kuljetuspalvelut.

Näiden piiriin kuuluvat mm.
• vammaispalvelulain (jäljempänä VPL) mukaiset asiointi-, työ- ja opiskelumatkat (Liite 2)
• sosiaalihuoltolain (SHL) mukaiset asiointimatkat (Liite 2)
• hoitolaitoksista lähtevät kiireettömät ambulanssikuljetukset (Liite 3)
• sekä mahdolliset muut Tilaajan tarvitsemat asiakaskuljetukset.

Tuottajan tehtävänä on järjestää lain vaatimukset täyttävät kuljetuspalvelut erikseen sovittavalla palvelu- ja laatutasolla.

Sopimuksen pääperiaate on, että Tuottajan asiakas on Tilaaja ja että kuljetuspalvelujen käyttäjät ovat Tilaajan asiakkaita."

Kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevan sopimuksen kohdassa 6 "Palvelun sisältö" on todettu muun ohella, että tilaajan ja tuottajan vastuut kunkin tuotteen osalta ilmenevät tuotekohtaisista palvelukuvauksista.

Viimeksi mainitun sopimuksen liitteenä 2 olleen Tuomi Logistiikka Oy:n kuljetustenohjauskeskuksen palvelukuvauksen kohdassa 3 "Palvelukokonaisuus" on todettu seuraavaa:

"Palvelukokonaisuuteen kuuluu Kuljetustenohjauskeskuksen osalta muun muassa:
- matkojen tilausten vastaanotto
- kuljetusten yhdistely asetettujen palvelukriteerien, tilaajan antamien ohjeiden ja asiakaskohtaisten erityistarpeiden mukaisesti
- kuljetuspalvelupäätösten toteutumisen seuranta ja hallinta
- asiakkaiden ohjaaminen käyttämään palveluliikennettä, mikäli se kuljetukselle asetettujen kriteerien puitteissa on mahdollista
- kuljetusten valvonta ja häiriönhallinta
- asiakasprofiilin ja raportointikäyttöliittymän käyttäjien koulutus ja tukipalvelu
- raportointi tilaajille erikseen sovitulla tavalla
- välitettyjen matkojen kustannusten jakaminen ja laskuttaminen maksajatahoittain
- asiakaspalautteen kerääminen, käsittely ja seuranta
- toiminnan kehittäminen
- kuljetusten kilpailuttaminen/kuljetuskapasiteetin hankinta."

3 Hankinnan kohteena olevat palvelut

Valkeakosken kaupunki on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hyväksynyt kaupungin liittymisen Tuomi Logistiikka Oy:n KUOHKE-järjestelmään sekä valtuuttanut Tuomi Logistiikka Oy:n tekemään autoilijoiden kilpailutuksen.

Tuomi Logistiikka Oy on ilmoittanut 14.3.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella sekä 2.5.2018 julkaistulla korjausilmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta Tuomi Logistiikka Oy:n kuljetustenohjauskeskuksen välittämien, kuntien korvaamien henkilökuljetuspalvelujen hankintaa koskevan dynaamisen hankintajärjestelmän perustamisesta.

Valkeakosken kaupunki ja Tuomi Logistiikka Oy ovat sittemmin 4.9.2018 allekirjoittaneet sopimuksen kuljetuspalvelujen järjestämisestä. Sopimuksesta käy ilmi, että Valkeakosken kaupunki on mainitulla sopimuksella sitoutunut ostamaan tarvitsemansa kuljetuspalvelut Tuomi Logistiikka Oy:ltä. Sopimuksen mukaan sen piiriin ovat kuuluneet muun ohella vammaispalvelulain mukaiset asiointi-, työ- ja opiskelumatkat, sosiaalihuoltolain mukaiset asiointimatkat, hoitolaitoksista lähtevät kiireettömät ambulanssikuljetukset sekä mahdolliset muut Valkeakosken kaupungin tarvitsemat asiakaskuljetukset. Sopimuksen liitteenä 2 olleessa Tuomi Logistiikka Oy:n kuljetustenohjauskeskuksen palvelukuvauksessa on kuvattu kuljetustenohjauskeskuksen ominaisuudet ja toimintaperiaatteet.

Hankinnan kohteena ovat siten olleet edellä mainitussa Valkeakosken kaupungin ja Tuomi Logistiikka Oy:n 4.9.2018 allekirjoittamassa sopimuksessa tarkemmin yksilöidyt henkilökuljetuspalvelut sekä niihin liittyvä Tuomi Logistiikka Oy:n tuottama KUOHKE-ajonvälityspalvelu.

4 Tuomi Logistiikka Oy:n yhteishankintayksikköasemasta

4.1 Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 4 §:n 12 kohdan mukaan yhteishankintayksiköllä tarkoitetaan mainitun lain 5 §:ssä tarkoitettua hankintayksikköä, joka tarjoaa yhteishankintatoimintoja ja mahdollisesti hankintojen tukitoimintoja sen suoraan tai välillisesti omistaville hankintayksiköille tai sellaisille hankintayksiköille, joiden oikeudesta käyttää yhteishankintayksikön toimintoja on erikseen säädetty; edellytyksenä on, että yhteishankintayksikkö toimii edellä mainittujen tehtävien hoitamiseksi ja että se on nimenomaisesti perustettu hoitamaan näitä tehtäviä taikka näiden tehtävien hoitaminen on säädetty tai määrätty yhteishankintayksikön toimialaksi.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä on mainitun lain 4 §:n 12 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp s. 79 ja 80) todettu muun ohella, että yhteishankintayksikön tulee ensinnäkin olla hankintalain 5 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Yhteishankintayksikkö voi siten olla esimerkiksi kunnan tai valtion viranomainen, liikelaitos taikka julkisoikeudellinen laitos, joka on perustettu yleisen edun tarkoituksessa ilman teollista tai kaupallista luonnetta ja johon kunnan tai valtion viranomainen tai muu hankintayksikkö käyttää valvonta- tai hallintavaltaa. Edellytys rajaa käytännössä teollisen tai kaupallisen luonteen omaavat yksiköt yhteishankintayksikön määritelmän ulkopuolelle. Toiseksi, yhteishankintayksikön toiminnan perustana tulee olla yhteishankintatoimintojen ja mahdollisesti hankintojen tukitoimintojen tuottaminen.

Edellä mainituissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lisäksi todettu, että yhteishankintayksikön toiminnan tulee kohdistua sen suoraan tai välillisesti omistaviin hankintayksiköihin taikka yksiköihin, joiden oikeudesta käyttää yhteishankintayksikköä on erikseen säädetty. Yhteishankintayksikkö on yleensä itsenäinen oikeushenkilö. Osakeyhtiönä toimivan yhteishankintayksikön omistajia ovat yhtiön osakkeiden omistajat. Myös välillinen omistus on mahdollista. Tällöin toiminta voi kohdistua niihin hankintayksiköihin, jotka suoraan tai välillisesti omistavat yhteishankintayksikön. Välillinen omistus mahdollistaa hankintatoimen järjestämisen myös konsernin sisällä. Konsernin sisällä yhteishankintayksikkönä voi toimia esimerkiksi yksi tytäryhteisöistä tai emoyhteisö.

Edelleen mainituissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että aikaisemmin voimassa olleen lainsäädännön mukaisesti yhteishankintayksikkö voi olla myös hankintalain 15 §:ssä tarkoitettu sidosyksikkö. Hankintayksiköiden on mahdollista tehdä sidosyksiköltä mainitun lain 15 §:n mukaisesti hankintoja ilman kilpailuttamista, jos sidosyksikkö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Jotta lainsäädäntö olisi neutraali näiden erilaisten järjestelyjen suhteen ja jotta tulkintaongelmia ei syntyisi, myös yhteishankintayksiköiden toiminnan edellytetään kohdistuvan sen omistajiin. Tarkoituksena ei kuitenkaan ole ulottaa sidosyksiköitä koskevia unionin oikeuden tulkintoja esimerkiksi määräysvallasta sellaisenaan yhteishankintayksikön määritelmään.

Kyseisissä yksityiskohtaisissa perusteluissa on vielä todettu, että yhteishankintayksikön tulee toimia ja sen tulee olla perustettu toimimaan yhteishankintayksikkönä tai sen tehtäviksi tulee olla nimenomaisesti säädetty tai määrätty yhteishankintojen tekeminen. Yhteishankintayksikkö voi käytännössä olla esimerkiksi yhden tai useamman kunnan tai kuntayhtymän perustama yksikkö, jolloin perustamisessa noudatetaan kuntalain menettelytapoja. Yksikön toimiala tulee määritellä kunnallisen päätöksenteon yhteydessä sekä yksikön toimintaa koskevassa ohjesäännössä tai vastaavassa asiakirjassa. Yhtiömuotoisten yhteishankintayksiköiden toimialaa koskeva määräys on luontevaa tehdä myös kaupparekisteriin.

Hankintalain 4 §:n 13 kohdan mukaan yhteishankintatoiminnolla tarkoitetaan seuraavia pysyväisluonteisia toimintoja:
a) hankintayksiköille tarkoitettujen tavaroiden tai palvelujen hankkiminen;
b) hankintayksiköille tarkoitettuja rakennusurakoita, tavaroita tai palveluja koskevien hankintasopimusten tai mainitun lain 42 §:ssä tarkoitettujen puitejärjestelyjen tekeminen taikka lain 49 §:ssä tarkoitettujen dynaamisten hankintajärjestelmien perustaminen.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä on mainitun lain 4 §:n 13 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp s. 80) todettu, että yhteishankintatoiminnolla tarkoitetaan pysyväisluonteisia toimintoja, joiden tarkoituksena on hankintayksiköille tarkoitettujen tavaroiden tai palveluiden hankkimista taikka tavaroita, palveluja taikka rakennusurakoita koskevien hankintasopimusten, puitejärjestelyjen taikka dynaamisten hankintajärjestelmien tekeminen.

Hankintalain 4 §:n 14 kohdan mukaan hankintojen tukitoiminnolla tarkoitetaan seuraavia hankintatointa tukevia toimintoja:
a) hankintasopimusten ja mainitun lain 42 §:ssä tarkoitettujen puitejärjestelyjen tekemiseen tarkoitetun teknisen infrastruktuurin tarjoaminen hankintayksiköille;
b) hankintojen tekemiseen ja suunnitteluun liittyvä neuvonta;
c) hankintamenettelyjen toteuttaminen jonkin hankintayksikön puolesta ja nimissä.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä on mainitun lain 4 §:n 14 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp s. 81) todettu, että hankintojen tukitoiminnoilla tarkoitetaan hankintoja tukevia toimintoja, kuten hankintoihin liittyvän teknisen infrastruktuurin tarjoamista, hankintoihin liittyvää neuvontaa sekä hankintamenettelyjen valmistelua ja hallinnointia hankintayksiköiden nimissä ja puolesta. Tällöin hankintojen tukipalvelujen tarjoaja toteuttaa hankinnan toisen organisaation puolesta. Käytännössä hankintojen tukitoimintoja ovat esimerkiksi sähköisten kilpailutusjärjestelmien tarjoaminen taikka hankintoihin liittyvä neuvontapalvelu taikka asiantuntijapalvelu.

Hankintalain 5 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat julkisoikeudelliset laitokset. Pykälän 2 momentin mukaan edellä mainitussa 1 momentin 4 kohdassa julkisoikeudellisella laitoksella tarkoitetaan oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään sellaisia yleisen edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta ja:
1) jota rahoittaa pääasiallisesti mainitun pykälän 1 momentin
1–4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö;
2) jonka johto on mainitun pykälän 1 momentin 1–4 kohdassa tarkoitetun hankintayksikön valvonnan alainen; taikka
3) jonka hallinto-, johto- tai valvontaelimen jäsenistä mainitun pykälän 1 momentin 1–4 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö nimeää yli puolet.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä on mainitun lain 5 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp s. 84 ja 85) todettu, että julkisoikeudellisen laitoksen käsitteen ensimmäisen osan edellytysten on täytyttävä samanaikaisesti. Yksikön tulee olla oikeushenkilö, sen tulee olla perustettu tyydyttämään yleisen edun mukaisia tarpeita ja näiden tarpeiden on oltava luonteeltaan muita kuin teollisia tai kaupallisia. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä (tuomio 10.11.1998, BFI Holding, C 360/96, EU:C:1998:525) on katsottu, että yleisen edun mukaisia muita kuin teollisia tai kaupallisia tarpeita ovat yleensä tarpeet, jotka tyydytetään muulla tavoin kuin tarjoamalla markkinoilla tavaroita tai palveluja.

4.2 Yhteishankintayksiköksi katsomisen edellytyksenä olevan hankintayksikköaseman täyttymisestä Tuomi Logistiikka Oy:n osalta

Valittaja on esittänyt, että Tuomi Logistiikka Oy ei olisi täyttänyt hankintalain mukaisia yhteishankintayksikköjä koskevia edellytyksiä ensinnäkään sen johdosta, että Tuomi Logistiikka Oy:tä ei ole pidettävä hankintalaissa tarkoitettuna julkisoikeudellisena laitoksena sen vuoksi, että se toimii markkinoilla.

Hankintalain 4 §:n 12 kohdassa tarkoitetun yhteishankintayksikön tulee olla mainitun lain 5 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. Asiassa on siten arvioitava, onko Tuomi Logistiikka Oy hankintalain 5 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu julkisoikeudellinen laitos.

Asiassa saadun selvityksen perusteella Tuomi Logistiikka Oy on muodostettu 1.1.2016, kun Tampereen Logistiikka Liikelaitos ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin materiaalipalvelut on yhdistetty, jolloin on muodostunut Tampereen kaupungin ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin omistama hankinta- ja logistiikkayhtiö.

Tuomi Logistiikka Oy:n ennen 3.5.2019 rekisteröityä muutosta voimassa olleen yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön toimialana on logististen toimintojen hoitaminen ja siihen liittyvän toiminnan edistäminen, kehittäminen ja toteuttaminen. Yhtiöjärjestyksessä on lisäksi todettu, että Tuomi Logistiikka Oy on perustettu yhteishankintayksiköksi ja se toimii yhteishankintayksikkönä, joka hankkii yhtiön suoraan tai välillisesti omistaville hankintayksiköille tavaroita tai palveluja taikka tekee näille tavaroita, palveluja tai rakennusurakoita koskevia hankintasopimuksia tai puitejärjestelyjä. Yhtiöjärjestyksessä on edelleen todettu, että Tuomi Logistiikka Oy harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Vielä yhtiöjärjestyksessä on todettu, että Tuomi Logistiikka Oy:n toimintaa valvovat hankintayksiköt samalla tavoin kuin ne valvovat omia toimipaikkojaan.

Asiassa saadun selvityksen perusteella Tuomi Logistiikka Oy on muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen tekohetkellä ollut Tampereen kaupungin ja Pirkanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän omistama osakeyhtiö, joka on perustettu yhteishankintayksiköksi ja toimii yhteishankintayksikkönä. Tuomi Logistiikka Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiön toimintaa valvovat hankintayksiköt samalla tavoin kuin ne valvovat omia toimipaikkojaan.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että Tuomi Logistiikka Oy:tä on pidettävä hankintalain 5 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuna julkisoikeudellisena laitoksena ja siten hankintalain 5 §:ssä tarkoitettuna hankintayksikkönä. Näin ollen Tuomi Logistiikka Oy on täyttänyt yhteishankintayksikköjä koskevan edellytyksen yksikön hankintayksikköasemasta.

4.3 Tuomi Logistiikka Oy:n toiminnan kohdistumisesta ja välillisestä omistajuudesta

Valittaja on esittänyt, että Tuomi Logistiikka Oy ei olisi täyttänyt hankintalain mukaisia yhteishankintayksikköjä koskevia edellytyksiä myöskään sen vuoksi, että Tuomi Logistiikka Oy voi yhtiöjärjestyksensä mukaan tarjota palvelujaan myös muille kuin niille tahoille, joiden määräysvallassa se on. Valittajan esittämän mukaan yhteishankintayksikön toiminnan tulee kohdistua ainoastaan sen suoraan tai välillisesti omistaviin hankintayksiköihin taikka yksiköihin, joiden oikeudesta käyttää yhteishankintayksikköä on erikseen säädetty. Valittaja on lisäksi esittänyt, että Tuomi Logistiikka Oy ei ole täyttänyt hankintalain mukaisia sidosyksikköjä koskevia edellytyksiä.

Markkinaoikeus toteaa, että Tuomi Logistiikka Oy:n yhtiöjärjestyksen mukaan yhtiö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on. Tuomi Logistiikka Oy voi siten tarjota palvelujaan myös muille kuin niille tahoille, joiden määräysvallassa se on.

Hankintalain 4 §:n 12 kohdan mukaan yhteishankintayksikkö tarjoaa yhteishankintatoimintoja ja mahdollisesti hankintojen tukitoimintoja sen suoraan tai välillisesti omistaville hankintayksiköille tai sellaisille hankintayksiköille, joiden oikeudesta käyttää yhteishankintayksikön toimintoja on erikseen säädetty. Säännöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp s. 80) on todettu, että yhteishankintayksikkö voi olla myös hankintalain 15 §:ssä tarkoitettu sidosyksikkö.

Hankintalain 15 §:n 1 momentin mukaan sidosyksiköllä tarkoitetaan hankintayksiköstä muodollisesti erillistä ja päätöksenteon kannalta itsenäistä yksikköä. Lisäksi edellytyksenä on, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa. Sidosyksikössä ei saa olla muiden kuin hankintayksiköiden pääomaa.

Markkinaoikeus toteaa, että yhteishankintayksikön toiminnan on kohdistuttava sen suoraan tai välillisesti omistaviin hankintayksiköihin ja yhteishankintayksikön kilpailuttamia yhteishankintoja voivat käyttää ainoastaan sen suoraan tai välillisesti omistavat hankintayksiköt. Kuten edellä selostetusta ilmenee, hankintalain esitöissä on kuitenkin todettu, että yhteishankintayksikkö voi olla myös hankintalain 15 §:ssä tarkoitettu sidosyksikkö, jonka tulee harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että Tuomi Logistiikka Oy:n yhtiöjärjestyksessä ollut maininta siitä, että yhtiö harjoittaa pääosaa toiminnastaan niiden hankintayksiköiden kanssa, joiden määräysvallassa se on, ei ole estänyt Tuomi Logistiikka Oy:n toimimista yhteishankintayksikkönä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella Pirkanmaan sairaanhoitopiiri on 23 jäsenkunnan omistama kuntayhtymä ja Valkeakosken kaupunki on yksi Pirkanmaan sairaanhoitopiirin jäsenkunnista. Valkeakosken kaupunki on siten ollut muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen tekohetkellä Tuomi Logistiikka Oy:n välillinen omistaja.

Hankintalain 4 §:n 12 kohdan ja sen yksityiskohtaisten perustelujen (HE 108/2016 vp s. 79 ja 80) valossa yhteishankintayksikön välillisen omistuksen on katsottava olevan mahdollista ja yhteishankintayksikön toiminnan on katsottava voivan kohdistua myös yhteishankintayksikön välillisesti omistaviin hankintayksiköihin. Mainituissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lisäksi todettu, että yhteishankintayksikön asemaa tulkittaessa tarkoituksena ei ole ulottaa sidosyksiköitä koskevia unionin oikeuden tulkintoja esimerkiksi määräysvallasta sellaisenaan yhteishankintayksikön määritelmään. Näin ollen Tuomi Logistiikka Oy:n yhteishankintayksikköaseman arvioinnin kannalta merkitystä ei ole katsottava olevan valittajan esittämillä sidosyksikköasemaan liittyvillä väitteillä.

4.4 Yhteishankintayksiköksi katsomisen edellytysten täyttyminen kysymyksessä olevien palvelujen osalta

Valittaja on vielä esittänyt, että Tuomi Logistiikka Oy ei olisi täyttänyt hankintalain mukaisia yhteishankintayksikköjä koskevia edellytyksiä senkään vuoksi, että KUOHKE-palvelun osalta ei ole ollut kysymys hankintalain mukaisesta yhteishankintatoiminnosta tai hankintojen tukitoiminnosta, koska Tuomi Logistiikka Oy tuottaa palvelun itse.

Markkinaoikeus toteaa, että yhteishankintayksikön määritelmän täyttyminen edellyttää, että yhteishankintayksikön tarjoamissa palveluissa on kysymys hankintalain 4 §:n 13 kohdassa tarkoitetusta yhteishankintatoiminnosta tai mainitun pykälän 14 kohdassa tarkoitetusta hankintojen tukitoiminnosta. Asiassa on siten arvioitava, onko hankinnan kohteena olevien kuljetuspalvelujen ja KUOHKE-palvelun osalta ollut kysymys hankintalaissa tarkoitetusta yhteishankintatoiminnosta tai hankintojen tukitoiminnosta.

Tuomi Logistiikka Oy on edellä esitetyllä tavalla kilpailuttanut kysymyksessä olevat kuljetuspalvelut Valkeakosken kaupungin puolesta, joten niiden osalta on katsottava olleen kysymys hankintalain 4 §:n 13 kohdassa tarkoitetusta yhteishankintatoiminnosta. Kuljetuspalvelujen osalta Tuomi Logistiikka Oy:n on siten katsottava olleen yhteishankintayksikköasemassa Valkeakosken kaupunkiin nähden.

KUOHKE-palvelua Tuomi Logistiikka Oy ei sen sijaan ole kilpailuttanut Valkeakosken kaupungin puolesta vaan tuottaa palvelun itse. KUOHKE-palvelua ei voida siten pitää hankintalain 4 §:n 13 kohdassa tarkoitettuna yhteishankintatoimintona. Asiassa on kuitenkin vielä arvioitava, onko sen osalta ollut kysymys hankintalain 4 §:n 14 kohdassa tarkoitetusta hankintojen tukitoiminnosta.

Hankintalain 4 §:n 14 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp s. 81) on todettu, että hankintojen tukitoiminnoilla tarkoitetaan hankintoja tukevia toimintoja, kuten hankintoihin liittyvän teknisen infrastruktuurin tarjoamista, hankintoihin liittyvää neuvontaa sekä hankintamenettelyjen valmistelua ja hallinnointia hankintayksiköiden nimissä ja puolesta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että KUOHKE-palvelu on osa henkilöliikennekuljetusten dynaamisen hankintajärjestelmän ylläpitoa ja täytäntöönpanon infrastruktuuria, sillä se tarjoaa alustan hankinnan järjestämiselle. Hankintayksikön esittämän mukaan dynaamisen hankintajärjestelmän tehokas hallinnointi ja hyödyntäminen hankinnassa edellyttävät järjestelmää varten rakennetun tietojärjestelmä-, paikannus- ja ohjauskokonaisuuden yhteistä tai keskitettyä järjestämistä hankinnan tukipalveluna. KUOHKE-palvelu hoitaa asiakkaidensa puolesta hankintajärjestelmään kuuluvien kuljetusten suunnittelun, järjestämisen, seurannan ja laskujen käsittelyn. Hankintayksikön mukaan palvelun tarkoituksena on tuottaa kustannustehokas tilauskanava henkilöliikenteen kuljetuksille ja tarjota työkalut yhteishankinnan mukaisen palvelun käyttämiseen.

Asiassa esitetyn mukaan hankinnan kohteena oleva KUOHKE-ajonvälityspalvelu on sisältänyt muun ohella matkojen tilausten vastaanoton, kuljetusten yhdistelyn, kuljetuspalvelupäätösten toteutumisen seurannan ja hallinnan, kuljetusten valvonnan ja häiriönhallinnan, käyttäjien koulutuksen ja tukipalvelun, välitettyjen matkojen kustannusten jakamisen ja laskuttamisen sekä kuljetusten kilpailuttamisen. KUOHKE-palvelussa ei näin ollen ole katsottava olleen kysymys ainoastaan sähköisen alustan tarjoamisesta ajonvälitystoiminnalle vaan ajonvälityspalvelun ja siihen liittyvien palvelujen tuottamisesta.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että KUOHKE-palvelussa ei ole ollut kysymys hankintalain 4 §:n 14 kohdassa tarkoitetusta hankintasopimusten tekemiseen tarkoitetun teknisen infrastruktuurin tarjoamisesta hankintayksikölle, hankintojen tekemiseen ja suunnitteluun liittyvästä neuvonnasta tai hankintamenettelyjen toteuttamisesta jonkin hankintayksikön puolesta. KUOHKE-palvelussa ei ole siten ollut kysymys hankintalain 4 §:n 14 kohdassa tarkoitetusta hankintojen tukitoiminnosta. Näin ollen KUOHKE-palvelun osalta Tuomi Logistiikka Oy:n ei ole katsottava olleen yhteishankintayksikköasemassa Valkeakosken kaupunkiin nähden.

4.5 Yhteenveto Tuomi Logistiikka Oy:n yhteishankintayksikköasemasta

Edellä todetulla tavalla kuljetuspalvelujen osalta Tuomi Logistiikka Oy:n on katsottava olleen yhteishankintayksikköasemassa Valkeakosken kaupunkiin nähden.

Sen sijaan KUOHKE-palvelun osalta Tuomi Logistiikka Oy:n ei edellä todetulla tavalla ole katsottava olleen yhteishankintayksikköasemassa Valkeakosken kaupunkiin nähden.

5 Kysymyksessä olevaan hankintamenettelyyn sovellettavasta laista

Kuten edellä on selostettu, Valkeakosken kaupunki ja Tuomi Logistiikka Oy ovat 4.9.2018 allekirjoittaneet kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevan sopimuksen, joka on koskenut sekä kuljetuspalveluja että KUOHKE-ajonvälityspalvelua.

Hankintalain 20 §:n 4 momentin mukaan mainittua lakia ei sovelleta hankintayksikön ja yhteishankintayksikön väliseen yhteishankintatoimintojen tai hankintojen tukitoimintojen tuottamista koskevaan palvelusopimukseen.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä on mainitun lain 20 §:n 4 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp s. 109) todettu, että kyseisen säännöksen mukaan hankintalain menettelytapavelvoitteita ei sovelleta hankintayksikön ja yhteishankintayksikön väliseen yhteishankintatoimintoja ja hankintojen tukitoimintoja koskevaan palvelusopimukseen. Yksityiskohtaisissa perusteluissa todetun mukaan säännös perustuu julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (jäljempänä hankintadirektiivi) 37 artiklan 4 kohtaan. Käytännössä kaikki Suomessa toimivat yhteishankintayksiköt eivät ole tehneet erillisiä palvelusopimuksia yhteishankintatoiminnoista taikka hankintojen tukitoiminnoista. Säännöksen tarkoituksena on selventää sitä, ettei yhteishankintayksiköiden yhteishankintapalveluja taikka niihin liittyviä tukipalveluja tarvitse kilpailuttaa.

Kuten edellä on todettu, kuljetuspalvelujen osalta Tuomi Logistiikka Oy on ollut yhteishankintayksikköasemassa Valkeakosken kaupunkiin nähden. Edelleen kuten edellä on todettu, kuljetuspalvelujen osalta on ollut kysymys hankintalain 4 §:n 13 kohdassa tarkoitetusta yhteishankintatoiminnosta.

Mainitulta osin puheena olevassa sopimuksessa on siten katsottava olevan kysymys hankintalain 20 §:n 4 momentissa tarkoitetusta hankintayksikön ja yhteishankintayksikön välisestä yhteishankintatoimintojen tai hankintojen tukitoimintojen tuottamista koskevasta palvelusopimuksesta, joka jää lähtökohtaisesti hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle.

Kuten edellä on todettu, KUOHKE-palvelun osalta Tuomi Logistiikka Oy ei sen sijaan ole ollut yhteishankintayksikköasemassa Valkeakosken kaupunkiin nähden. KUOHKE-palvelun osalta puheena olevan sopimuksen ei siten ole katsottava jäävän hankintalain 20 §:n 4 momentin nojalla hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että puheena olevassa sopimuksessa on kysymys hankintalain 7 §:n 2 momentissa tarkoitetusta sekamuotoisesta sopimuksesta, johon kuuluu sekä hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jääviä että soveltamisalaan kuuluvia järjestelyjä. Asiassa tulee siten seuraavaksi arvioitavaksi, sovelletaanko kysymyksessä olevaan sopimukseen hankintalain säännöksiä.

Hankintalain 7 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain soveltamisalaan kuuluvia hankintoja ja lain soveltamisalan ulkopuolelle jääviä hankintoja koskevaan sopimukseen sovelletaan mainittua lakia, jos sopimuksen pääasiallisena kohteena ovat sanotun lain soveltamisalaan kuuluvat hankinnat ja jos sopimuksen osia ei voida objektiivisesti erottaa toisistaan. Jos sopimuksen kyseisessä momentissa tarkoitetut osat erotetaan lain soveltamisalaan kuuluviin ja sen ulkopuolelle jääviin osiin erillisiksi sopimuksiksi, mainittua lakia sovelletaan lain soveltamisalaan kuuluvaan hankintasopimukseen. Jos sopimuksen osat voidaan objektiivisesti erottaa toisistaan, mutta sopimusta ei jaeta erillisiksi osiksi, sovelletaan sopimukseen hankintalakia riippumatta sopimuksen pääasiallisesta kohteesta.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä on mainitun lain 7 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp s. 87 ja 88) todettu, että kyseisessä säännöksessä säädetään hankintalain soveltamisesta tilanteessa, jossa samaan sopimukseen kuuluu sekä hankintalain soveltamisalaan kuuluvia hankintasopimuksia että soveltamisalan ulkopuolelle jääviä järjestelyjä. Mainituissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on lisäksi todettu, että hankintalain soveltamisala-arvioinnissa tulee ensiksi selvittää, voidaanko hankintalain piiriin ja sen ulkopuolelle jäävät osat objektiivisesti erottaa toisistaan. Jos osia ei voida objektiivisesti erottaa toisistaan ja tämän lisäksi hankinnan pääasiallisena kohteena on muu järjestely kuin hankintalain soveltamisalaan kuuluva hankintasopimus, sopimukseen ei sovelleta hankintalakia.

Edelleen edellä mainituissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että jos sekamuotoisen sopimuksen osat voidaan objektiivisesti tarkastellen erottaa toisistaan, hankintayksikkö voi joko jakaa sopimuksen yhtäältä hankintalain soveltamisalaan kuuluvaksi ja lain menettelysääntöjen mukaan kilpailutettavaksi sopimukseksi sekä toiseksi sopimukseksi, johon ei sovelleta hankintalain sääntöjä. Jos osat voidaan objektiivisesti erottaa toisistaan, mutta tästä huolimatta hankintayksikkö ei erota sopimuskokonaisuutta kahdeksi erilliseksi osaksi, sopimukseen sovelletaan hankintalain säännöksiä riippumatta 2 momentissa säädetystä pääasiallisen kohteen määräytymisperusteesta. Tällaisessa tilanteessa hankintayksikkö ei siten käytä mahdollisuutta erottaa osat erillisiksi sopimuksiksi. Yhden erottamattoman sopimuksen tekemistä voivat puoltaa esimerkiksi sopimuksen hallinnan vaivattomuuteen liittyvät tarkoituksenmukaisuusnäkökohdat, jotka eivät kuitenkaan voi toimia perusteina kokonaisuuden kilpailuttamatta jättämiselle.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen valossa Valkeakosken kaupungin liittyminen Tuomi Logistiikka Oy:n KUOHKE-järjestelmään on sinänsä ollut välttämätöntä kuljetuspalvelujen hankkimiseksi Tuomi Logistiikka Oy:ltä. Kysymyksessä olevia kuljetuspalveluja ja KUOHKE-ajonvälityspalvelua koskevien sopimuksen osien on kuitenkin katsottava olleen objektiivisesti erotettavissa toisistaan ottaen huomioon, että hankintayksikkö olisi voinut kilpailuttaa kuljetuspalvelut ja ajonvälityspalvelun erikseen. Hankintayksikkö ei ole tästä huolimatta jakanut sopimusta erillisiksi osiksi, vaan on päättänyt tehdä yhden erottamattoman sopimuksen.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että puheena olevaan sopimukseen sovelletaan hankintalain 7 §:n 2 momentin viimeisen virkkeen säännöksen mukaisesti mainitun lain säännöksiä riippumatta 2 momentissa säädetystä pääasiallisen kohteen määräytymisperusteesta.

6 Hankintalain mukaisen kilpailuttamisvelvollisuuden noudattamisesta

6.1 Hankintalain mukaisesta kilpailuttamisvelvollisuudesta

Kuten edellä on todettu, Valkeakosken kaupunki ja Tuomi Logistiikka Oy ovat 4.9.2018 allekirjoittaneet kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevan sopimuksen, joka on koskenut sekä kuljetuspalveluja että KUOHKE-ajonvälityspalvelua. Edelleen kuten edellä on todettu, puheena olevaan sopimukseen sovelletaan sekä kuljetuspalvelujen osalta että KUOHKE-ajonvälityspalvelun osalta hankintalakia.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden lain 5 §:ssä tarkoitettujen hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa ja käyttöoikeussopimuksensa siten kuin mainitussa laissa säädetään.

Hankintalain 20 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi hankkia tavaroita ja palveluita yhteishankintayksiköltä taikka tehdä tavara-, palvelu- ja rakennusurakkahankintoja käyttäen yhteishankintayksikön tekemää hankintasopimusta, mainitun lain 42 §:ssä tarkoitettua puitejärjestelyä taikka lain 49 §:ssä tarkoitettua dynaamista hankintajärjestelmää.

Hankintalain 20 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikön katsotaan täyttäneen hankintalain mukaiset velvoitteensa, kun se hankkii tavaroita tai palveluja yhteishankintayksiköltä taikka hankkii tavaroita, palveluja taikka rakennusurakoita käyttäen yhteishankintayksikön tekemää hankintasopimusta, mainitun lain 42 §:ssä tarkoitettua puitejärjestelyä taikka lain 49 §:ssä tarkoitettua dynaamista hankintajärjestelmää.

Hankintalakia koskevassa hallituksen esityksessä on mainitun lain 20 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 108/2016 vp s. 108) todettu, että sääntely perustuu hankintadirektiivin 37 artiklan 2 kohtaan. Säännös vastaa asiallisesti julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, vanha hankintalaki) 11 §:n 1 momentissa säädettyä, mutta momentin sanamuotoa on täsmennetty. Vanhan hankintalain mukaan hankintayksikön katsotaan noudattaneen kyseistä lakia, jos yhteishankintayksikkö on noudattanut hankinnassaan sitä. Sanamuoto on aiheuttanut tulkintaongelmia ja epävarmuutta, sillä yhteishankintayksikön mahdollisten kilpailuttamisen muotovirheiden on hankintapäätösten lainvoimaisuudesta huolimatta pelätty rasittavan kaikkia hankintayksiköiden yhteishankintayksikön sopimuksilla tehtäviä hankintoja sopimuskaudella. Säännös selkeyttää tältä osin oikeustilaa, sillä yhteishankintayksikön sopimuksia käyttävien hankintayksiköiden ei katsota olevan vastuussa siitä, onko yhteishankintayksikkö noudattanut hankintalainsäädäntöä kilpailuttaessaan hankintasopimuksia, puitejärjestelyjä taikka dynaamista hankintajärjestelmää. Yhteishankintayksikön hankintamenettelyihin liittyy hankintalain 16 luvussa säädetyt oikeussuojakeinot. Yhteishankintayksikön hankintamenettelyyn liittyvien päätösten tultua lainvoimaiseksi, yhteishankintayksikköä käyttävien hankintayksiköiden hankinnoista ei ole mahdollista valittaa sillä perusteella, että yhteishankintayksikkö ei ole noudattanut hankintalainsäädäntöä kilpailuttaessaan hankintasopimusta, puitejärjestelyä taikka dynaamista hankintajärjestelmää.

Kuten edellä on todettu, kuljetuspalvelujen osalta Tuomi Logistiikka Oy on ollut yhteishankintayksikköasemassa Valkeakosken kaupunkiin nähden. Tähän nähden markkinaoikeus katsoo, että Valkeakosken kaupunki on hankintalain 20 §:n 2 momentin mukaisesti täyttänyt hankintalain mukaiset velvoitteensa, kun se on päättänyt hankkia kuljetuspalvelut Tuomi Logistiikka Oy:ltä. Hankintayksikön ei siten ole katsottava menetelleen hankintasäännösten vastaisesti hankkiessaan kuljetuspalvelut Tuomi Logistiikka Oy:ltä järjestämättä hankintalain mukaista kilpailutusta.

Kuten edellä on todettu, KUOHKE-palvelun osalta Tuomi Logistiikka Oy ei sen sijaan ole ollut yhteishankintayksikköasemassa Valkeakosken kaupunkiin nähden. Valkeakosken kaupungin ei siten ole katsottava voineen hankkia KUOHKE-palvelua Tuomi Logistiikka Oy:ltä hankintalain 20 §:n 2 momentin nojalla.

6.2 Tuomi Logistiikka Oy:n sidosyksikköasemasta Valkeakosken kaupunkiin nähden

Kuten edellä on todettu, Valkeakosken kaupunki ei ole voinut hankkia KUOHKE-palvelua Tuomi Logistiikka Oy:ltä hankintalain 20 §:n 2 momentin nojalla.

Sen tueksi, että Valkeakosken kaupunki on voinut edellä mainitusta huolimatta hankkia KUOHKE-palvelun ilman kilpailuttamista sekä hankintayksikkö että kuultava ovat viitanneet siihen, että Tuomi Logistiikka Oy on ollut sidosyksikköasemassa Valkeakosken kaupunkiin nähden.

Hankintalain 15 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia ei sovelleta hankintaan, jonka hankintayksikkö tekee sidosyksiköltään.

Sidosyksikköaseman edellytyksenä on muun ohella, että hankintayksikkö yksin tai yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttää määräysvaltaa yksikköön samalla tavoin kuin omiin toimipaikkoihinsa.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa saadun selvityksen valossa Tampereen kaupunki ja Pirkanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ovat muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen tekohetkellä omistaneet Tuomi Logistiikka Oy:n. Edelleen esitetyn selvityksen valossa Pirkanmaan sairaanhoitopiiri on 23 jäsenkunnan omistama kuntayhtymä ja Valkeakosken kaupunki on yksi Pirkanmaan sairaanhoitopiirin jäsenkunnista. Asiassa ei ole esitetty, että Valkeakosken kaupungilla olisi ollut muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen tekohetkellä edustajaa Tuomi Logistiikka Oy:n hallituksessa. Tämän perusteella Valkeakosken kaupunki ei ole muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen tekohetkellä yksin taikka yhdessä muiden hankintayksiköiden kanssa käyttänyt hankintalaissa edellytettyä määräysvaltaa Tuomi Logistiikka Oy:ssä. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että Valkeakosken kaupungista on sittemmin tullut Tuomi Logistiikka Oy:n osakkeenomistaja.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei Tuomi Logistiikka Oy:tä ole pidettävä hankintalain 15 §:ssä tarkoitettuna sidosyksikkönä Valkeakosken kaupunkiin nähden.

6.3 Yhteenveto kilpailuttamisvelvollisuuden noudattamisesta

Kuten edellä on todettu, kuljetuspalvelujen osalta Valkeakosken kaupunki on hankintalain 20 §:n 2 momentin mukaisesti täyttänyt hankintalain mukaiset velvoitteensa, kun se on päättänyt hankkia kuljetuspalvelut Tuomi Logistiikka Oy:ltä. Valkeakosken kaupunki ei siten ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti hankkiessaan kuljetuspalvelut Tuomi Logistiikka Oy:ltä järjestämättä hankintalain mukaista kilpailutusta.

Sen sijaan kuten edellä on todettu, KUOHKE-palvelua Valkeakosken kaupunki ei ole voinut hankkia Tuomi Logistiikka Oy:ltä hankintalain 20 §:n 2 momentin nojalla. Edelleen kuten edellä on todettu, Valkeakosken kaupunki ei ole voinut hankkia KUOHKE-palvelua ilman kilpailuttamista myöskään sen perusteella, että Tuomi Logistiikka Oy:tä olisi pidettävä hankintalain 15 §:ssä tarkoitettuna sidosyksikkönä Valkeakosken kaupunkiin nähden. Asiassa ei ole esitetty tai käynyt ilmi muutakaan hankintalain mukaista perustetta KUOHKE-palvelun kilpailuttamatta jättämiselle.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että Valkeakosken kaupunki on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hankkinut KUOHKE-palvelun Tuomi Logistiikka Oy:ltä kilpailuttamatta kyseistä hankintaa hankintalain mukaisesti.

7 Kysymys hankintapäätöksen täytäntöönpanoon ryhtymisestä

7.1 Arvioinnin lähtökohdat

Markkinaoikeus on 16.5.2018 antamallaan, lainvoiman saaneella päätöksellä numero 285/18 väliaikaisesti kieltänyt Valkeakosken kaupunkia tekemästä hankinta- tai liittymissopimusta KUOHKE-järjestelmän osalta tai muutoinkaan panemasta Valkeakosken kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöstä 20.2.2018 § 21 täytäntöön asetetun 100.000 euron sakon uhalla. Päätöksen mukaan kielto on voimassa siihen saakka, kunnes markkinaoikeus on ratkaissut asian tai asiassa toisin määrätään.

Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy on esittänyt, että hankintayksikkö on ryhtynyt valituksen kohteena olevan hankintapäätöksen täytäntöönpanoon markkinaoikeuden määräämästä väliaikaisesta kiellosta huolimatta. Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy on tältä osin viitannut siihen, että hankintayksikkö on 21.6.2018 julkaissut kuljetuspalveluasiakkailleen tiedotteen, jonka mukaan vammaispalvelulain mukaiset kuljetuspalvelumatkat voidaan 1.7.2018 alkaen tilata ainoastaan Tuomi Logistiikka Oy:n kuljetustenohjauskeskuksen kautta. Lisäksi tiedotteessa on todettu, että Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy:n välityspalvelu jää pois käytöstä ja että Valkeakosken kaupunki ei maksa enää Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy:n kautta tilattuja matkoja. Edelleen Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy on viitannut siihen, että hankintayksikön Tuomi Logistiikka Oy:n kanssa tekemät sopimukset ovat olleet voimassaolon osalta keskenään ristiriitaisia, eikä kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevaa sopimusta sen vuoksi voida pitää väliaikaisena.

Valkeakosken kaupunki on esittänyt, että sillä on ollut lakisääteinen velvollisuus hoitaa kysymyksessä olevat kuljetukset. Hankinta on siten ollut luonteeltaan sellainen, ettei sitä ole voitu lykätä markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että sen Tuomi Logistiikka Oy:n kanssa tekemässä kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevassa sopimuksessa on sovittu hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä, eikä sopimus siten estä muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen kumoamista.

7.2 Oikeusohjeet

Hankintalain 161 §:n 1 momentin toisen virkkeen mukaan uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Hankintalain 153 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnasta on tehty valitus markkinaoikeuteen, hankintayksikkö voi järjestää hankinnan väliaikaisesti, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Edellä mainitun pykälän 2 momentin mukaan hankinnan väliaikainen järjestäminen ei saa estää sitä, että valittajan vaatimuksesta markkinaoikeuden päätöksellä voidaan:
1) kumota hankintayksikön päätös osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; tai
3) velvoittaa hankintayksikkö korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Hankintalain 153 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 240) mukaan pykälä vastaa pääosin vanhan hankintalain 93 §:ssä säädettyä.

Vanhan hankintalain 93 §:ää koskevissa esitöissä (HE 190/2009 vp s. 67 ja 68) on todettu muun ohella, että siinä säädetään hankintayksikön oikeudesta järjestää hankinta väliaikaisin toimin muutoksenhaun ajaksi. Oikeuskäytännössä on todettu, etteivät väliaikaiset järjestelyt, jotka päättyvät tuomioistuimen antaessa asiassa ratkaisunsa, vaaranna hakijan oikeusturvaa. Esitöissä on lisäksi todettu, että oikeuskäytännön mukaan hankintayksikkö voi järjestää hankinnan ilman tarjouskilpailua aina siihen saakka, kunnes uusi tarjouskilpailu muutoksenhaun johdosta annetun päätöksen perusteella on ehditty toteuttaa tilanteessa, jossa hankintayksikön järjestämiä palveluja käyttävien asiakkaiden etu on edellyttänyt palvelujen keskeytymätöntä järjestämistä.

Vanhan hankintalain 93 §:n 1 momenttia koskevissa esitöissä on todettu, että hankintayksikkö voi järjestää hankinnan muutoksenhaun ajaksi, jollei hankintaa voida sen luonteen vuoksi lykätä tuomioistuinkäsittelyn ajaksi. Hankinnan järjestäminen edellyttää arviota siitä, onko hankinnan tarve välitön vai voidaanko hankinta lykätä muutoksenhaun ajaksi. Tarve hankinnan välittömälle järjestämiselle on lähtökohtaisesti esimerkiksi tilanteessa, jossa hankintayksiköllä on lakisääteinen velvollisuus palvelun järjestämiseen tai hankinnassa on kyse sellaisesta tavara- tai palveluhyödykkeestä, jota hankintayksikkö tarvitsee tehtäviensä hoitamisessa. Hankinnan arvolla ei lähtökohtaisesti ole merkitystä arvioinnissa. Hankintayksikön oman toiminnan lisäksi vastaavin edellytyksin voidaan ottaa huomioon hankintayksikön asiakkaiden tarpeet esimerkiksi tilanteessa, jossa lain 11 §:ssä tarkoitettu yhteishankintayksikkö vastaa kilpailuttamisesta.

Vanhan hankintalain 93 §:n 2 momenttia koskevissa esitöissä on todettu, että säännöksellä rajoitetaan hankinnan väliaikaista järjestämistä siten, että väliaikaisjärjestely ei saa estää markkinaoikeuden käytössä olevien ensisijaisten oikeussuojakeinojen käyttöä lain 94 §:n 1 momentin

1–3 kohdassa säädetyllä tavalla. Käytännössä säännös edellyttää, että hankintayksikkö rajoittaa väliaikaisjärjestelyn päättymään tuomioistuimen antamaan ratkaisuun tai viimeistään silloin, kun virhe aiemmassa hankintamenettelyssä on muutoksenhaun johdosta annetun ratkaisun perusteella korjattu. Suositeltavaa on, että väliaikaista järjestelyä koskevien sopimusehtojen mukaan sopimus voidaan irtisanoa päättymään markkinaoikeuden ratkaisun johdosta.

7.3 Sopimusten keskeinen sisältö

Valkeakosken kaupunki ja Tuomi Logistiikka Oy ovat 4.9.2018 allekirjoittaneet "Palvelusopimus"-otsikolla varustetun sopimuksen Tuomi Logistiikka Oy:n tuottamista palveluista. Palvelusopimus on koskenut materiaalipalveluja sekä tavarankuljetuspalveluja.

Palvelusopimuksen kohdassa 4 on todettu sopimuksen kohteesta ja sopimuskaudesta seuraavaa:

"Sopimus on toistaiseksi voimassa oleva. Osapuolilla on mahdollisuus irtisanoa sopimus sopimuskauden aikana 3 kuukauden irtisanomisajalla."

Palvelusopimuksen kohdassa 5 on todettu sopimuksen ja sen laajuuden muuttamisesta seuraavaa:

"Sopimuksen pohjalta voidaan tehdä tarvittaessa palvelukohtaisia sopimuksia Asiakkaan yksiköiden kanssa. Sopimusta voidaan yhteisesti sopien muuttaa, mikäli sopimukseen liittyvissä olosuhteissa tapahtuu merkittäviä muutoksia. Kumman tahansa Osapuolen sopimusyhteyshenkilö voi käynnistää sopimuksen muuttamiseen tähtäävät neuvottelut."

Palvelusopimuksen kohdassa 12 on todettu sopimusasiakirjojen pätevyysjärjestyksestä seuraavaa:

"Sopimusasiakirjoja ovat tämä sopimus ja sen liitteet. Mikäli sopimus ja sen liite ovat ristiriidassa, noudatetaan tätä sopimusta. Mikäli sopimuksen liitteet ovat ristiriidassa, noudatetaan sitä liitettä, joka on numerojärjestyksessä ensimmäisenä."

Valkeakosken kaupunki ja Tuomi Logistiikka Oy ovat lisäksi 4.9.2018 allekirjoittaneet sopimuksen kuljetuspalvelujen järjestämisestä. Sopimuksen kohdassa 2 "Pääsopimus" on todettu seuraavaa:

"Tämä palvelusopimus (myöhemmin palvelusopimus) on liite Valkeakosken kaupungin ja Tuomi Logistiikka Oy:n väliseen sopimukseen ja sen liitteisiin (myöhemmin pääsopimus). Akaa vastaa sote-yhteistyön puitteissa myös Urjalan sosiaali- ja terveystoimen palveluista ja tämän sopimuksen palvelut koskevat myös urjalalaisia asiakkaita."

Kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevan sopimuksen kohdassa 5 "Sopimuksen voimassaolo ja muuttaminen" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Hankinnasta, jota tämä sopimus koskee, on valitettu markkinaoikeuteen ja sopimus tehdään hankintalain 153 §:n nojalla väliaikaisena asian ollessa vireillä markkinaoikeudessa tai myöhemmin mahdollisesti korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Väliaikainen sopimuskausi alkaa 1.7.2018. Väliaikainen sopimus on voimassa kunnes hankintapäätös on lainvoimaisesti ratkaistu, minkä jälkeen sopimus muuttuu Pääsopimuksen mukaisesti voimassa olevaksi tai se puretaan, mikäli markkinaoikeuden/korkeimman hallinto-oikeuden päätös sitä edellyttää."

7.4 Hankintayksikön menettelyn arviointi

Valkeakosken kaupungilla on asiassa esitetyn perusteella ollut lakisääteinen velvollisuus järjestää kysymyksessä olevat kuljetuspalvelut. KUOHKE-ajonvälityspalvelu puolestaan on ollut keskeisessä asemassa mainittujen kuljetusten järjestämisessä. Markkinaoikeus katsoo, että palvelun hankintaa ei ole sen luonteen vuoksi voitu lykätä markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Valkeakosken kaupungin on näin ollen katsottava hankintalain 153 §:n 1 momentin nojalla voineen järjestää kysymyksessä olevien palvelujen hankinnan väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Markkinaoikeus toteaa, että edellä mainitussa Valkeakosken kaupungin ja Tuomi Logistiikka Oy:n 4.9.2018 allekirjoittamassa kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevassa sopimuksessa on edellä selostetulla tavalla nimenomaisesti todettu, että sopimus tehdään hankintalain 153 §:n nojalla väliaikaisena asian ollessa vireillä markkinaoikeudessa ja myöhemmin mahdollisesti korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Sopimuksen mukaan se on voimassa väliaikaisena, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu, minkä jälkeen se muuttuu toistaiseksi voimassa olevaksi tai se puretaan, mikäli markkinaoikeuden tai korkeimman hallinto-oikeuden päätös sitä edellyttää.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitun kuljetuspalvelujen järjestämistä koskevan sopimuksen osalta kysymys on ollut hankintalain 153 §:n 1 momentissa tarkoitetusta hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä. Mainittu sopimus ei myöskään hankintalain 153 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla estä markkinaoikeuden käytössä olevien ensisijaisten oikeussuojakeinojen käyttöä hankintalain 154 §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädetyllä tavalla. Valkeakosken kaupungin 21.6.2018 kuljetuspalveluasiakkailleen julkaiseman tiedotteen on katsottava liittyneen hankinnan väliaikaiseen järjestämiseen.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että Valkeakosken kaupunki ei ole pannut Valkeakosken kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan 20.2.2018 tekemää päätöstä § 21 täytäntöön eikä ole siten menetellyt markkinaoikeuden 16.5.2018 määräämän väliaikaisen kiellon vastaisesti. Asiassa ei ole siten perustetta tuomita markkinaoikeuden 16.5.2018 antamallaan päätöksellä numero 285/18 asettamaa uhkasakkoa maksettavaksi.

8 Johtopäätös

Markkinaoikeus on kysymyksessä olevien kuljetuspalvelujen osalta edellä katsonut, että hankintayksikkö ei ole niiden osalta menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen tältä osin hylättävä.

KUOHKE-ajonvälityspalvelun osalta markkinaoikeus on sen sijaan edellä katsonut, että hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on hankkinut kyseisen palvelun Tuomi Logistiikka Oy:ltä ilman hankintalain mukaista kilpailutusta. Asiassa on näin ollen tältä osin harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Uhkasakon maksettavaksi tuomitsemista koskevan hakemuksen osalta markkinaoikeus on edellä katsonut, että Valkeakosken kaupunki ei ole pannut Valkeakosken kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan 20.2.2018 tekemää päätöstä § 21 täytäntöön eikä ole siten menetellyt markkinaoikeuden 16.5.2018 määräämän väliaikaisen kiellon vastaisesti. Perustetta tuomita markkinaoikeuden 16.5.2018 antamallaan päätöksellä numero 285/18 asettamaa uhkasakkoa maksettavaksi ei siten ole käsillä. Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy:n hakemus uhkasakon maksettavaksi tuomitsemisesta on näin ollen hylättävä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää siltä osin kuin päätös koskee Valkeakosken kaupungin liittymistä Tuomi Logistiikka Oy:n KUOHKE-ajonvälitysjärjestelmään.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa mainitussa laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa ajonvälityspalvelun hankinnan julkisena hankintana, sen on kilpailutettava hankinta hankintasäännösten mukaisesti.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolain-käyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2018/104 annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely siinä huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Kyseisen asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittaja on liiketoiminnastaan arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

Markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2018/279 annettu ratkaisu huomioon ottaen Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2018/104 Valkeakosken kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan päätöksen 20.2.2018 § 21 siltä osin kuin se koskee Valkeakosken kaupungin liittymistä Tuomi Logistiikka Oy:n KUOHKE-järjestelmään. Markkinaoikeus kieltää Valkeakosken kaupunkia mainitulta osin tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin tältä osin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy:n valituksen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2018/104 muilta osin.

Markkinaoikeuden 16.5.2018 määräämä väliaikainen kielto raukeaa.

Markkinaoikeus hylkää Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy:n hakemuksen markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2018/279.

Markkinaoikeus velvoittaa markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2018/104 Valkeakosken kaupungin korvaamaan Kanta-Hämeen Aluetaksi Oy:n oikeudenkäyntikulut 6.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Valkeakosken kaupungin ja Tuomi Logistiikka Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset markkinaoikeuden asiassa diaarinumero 2018/104.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Riikka Innanen ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.




 
Julkaistu 28.8.2019