MAO:322/19

Asian tausta

Evijärven kunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 3.5.2018 julkaistulla ja 8.5.2018 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta koulukuljetuspalvelujen hankinnasta lukuvuodelle 2018–2019 ja kahdelle yhden vuoden optiokaudelle. Hankinta on jaettu kuuteen reittiin.

Evijärven kunnan sivistyslautakunta on 19.6.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 43 valinnut reittien 1, 4 ja 5 osalta Järviseudun Linja Oy - Sjönejdens Linje Ab:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 650.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu reittien 1, 4 ja 5 osalta.

Asian käsittely markkinaoikeudessa

Valitus

Vaatimukset

Pahkakankaan Liikenne Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen reittien 1, 4 ja 5 osalta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.161,30 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole vaatinut tarjouksen tekemisen yhteydessä tarjoajilta yhteistä eurooppalaista hankinta-asiakirjaa (ESPD). Evijärven kunnanhallitus on havainnut kyseisen puutteen. Huolimatta selvästä menettelyvirheestä asia on päätetty hoitaa siten, että tarjouskilpailun voittaneita on pyydetty hankintapäätöksen jälkeen täyttämään kyseinen lomake ja toimittamaan se hankintayksikölle. Kun otetaan huomioon lomakkeen käyttötarkoitus ja velvoittavuus hankintamenettelyn yhteydessä, kyseistä lomaketta ei voida pyytää enää sen jälkeen, kun hankintapäätös on tehty.

Voittanut tarjoaja ei ole nimennyt autoja tarjoamilleen reiteille vaan on sitoutunut hankkimaan niille tarjouspyynnön mukaisen kaluston. Sellaista tarjousta, jonka sisältämä kalusto ei ole tarjouksentekohetkellä ja hankintamenettelyn aikana tarjoajan käytettävissä tarjouspyynnön tarkoittamaan kuljetustehtävään, ei saa hyväksyä. Tarjouspyynnössä olisi joka tapauksessa tullut olla maininta siitä, että myös sellainen tarjous, jossa sitoudutaan tarjouksen hyväksymisen jälkeen hankkimaan vaadittava kalusto kyseiselle reitille, otetaan tarjouskilpailussa huomioon. Tällöin kaikki tarjoajat olisivat voineet ilmoittaa sitoutumisensa tarvittavan lisäkaluston hankkimiseen.

Sivistyslautakunnan päätös on syntynyt siten, että lautakunnan jäsenet eivät ole olleet tietoisia kaikista asian ratkaisemisen kannalta olennaisista seikoista. Lautakunnan jäsenet eivät ole olleet tietoisia siitä, että ajoneuvokaluston päästöluokkavaatimusta on muutettu matalampaan päästöluokkaan kuin mitä se on aikaisemmin ollut. Sopimuskaudella 2017–2018 on edellytetty linja-autoilta vähintään päästöluokkaa Euro 3, kun nyt kyseessä olevassa tarjouspyynnössä on vaadittu vähintään päästöluokkaa Euro 2. Lautakunnan jäseniä olisi tullut ennen päätöksentekoa informoida siitä, että käsillä oleva tarjouspyyntö ja hankintapäätös tarkoittavat sitä, että koulukuljetukset saadaan hoitaa tulevalla sopimuskaudella päästöluokaltaan alhaisemmalla ajoneuvokalustolla kuin edellisellä sopimuskaudella. Samalla lautakunnan jäsenille olisi tullut kertoa syy, miksi aikaisemmista laatuvaatimuksista on haluttu poiketa tähän suuntaan.

Tarjouspyynnössä valintakriteeriksi on laadun osalta ilmoitettu esimerkiksi "häiriötilanteet liikenteessä". Hankintapäätöksestä ei ilmene, miten on otettu huomioon, että voittanut tarjoaja ei ole pystynyt edellisellä sopimuskaudella hoitamaan sille uskottuja kuljetustehtäviä sopimuksen mukaisesti. Tälle on annettava tarjousten vertailussa olennaisesti suurempi merkitys kuin mitä hankintapäätöksessä on annettu.

Vastine

Vaatimukset

Evijärven kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.800,60 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on selvittänyt tarjouskilpailun voittaneilta tarjoajilta niiden soveltuvuuden yhteisellä eurooppalaisella hankinta asiakirjalla hankintapäätöksen jälkeen. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole vaatinut tarjoajia liittämään ESPD-lomaketta tarjouksiinsa. Se seikka, että ESPD-lomaketta on pyydetty vasta tarjouskilpailun voittajilta, ei ole vaarantanut tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimusta. Hankintayksikön toiminta ei ole myöskään vaikuttanut tarjoajien asemaan sitä heikentävästi.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen tarjouslomakkeen kohdassa 6 on pyydetty ilmoittamaan liikennöintiin käytettävät autot. Kohdassa on lisäksi todettu, että käytettävää autoa voidaan vaihtaa kesken sopimuskauden tilaajan ja tuottajan yhteisesti niin sopiessa. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan nimenomaisesti edellytetty kaluston ilmoittamista.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on ilmoitettu edellä mainittuun lomakkeen kohtaan seuraavaa: "Kohteisiin 1–5 hankimme tarjouspyynnön mukaisen kaluston". Hankintayksikkö on saanut luotettavan sitoumuksen siitä, että tarjoajalla on sopimuksen täyttämisen hetkellä vaadittu kalusto käytössään. Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta mainita tarjouspyynnössä nimenomaisesti siitä mahdollisuudesta, ettei kalustoa tarvitse nimetä. Voittaneen tarjoajan tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta sillä perusteella, ettei yritys ollut nimennyt kalustoa, olisi ollut hankintasäännösten ja vakiintuneen oikeuskäytännön vastaista.

Hankintasäännöksissä ei oteta kantaa siihen, miten hankintayksikön sisäinen valmistelu ja päätöksenteko tulee järjestää. Hankinnan kohdetta koskevien laatuvaatimusten määrittely on hankintayksikön sisäinen asia. Evijärven kunnan sivistyslautakunta on kuitenkin ollut hankintapäätöstä tehdessään tietoinen tarjouspyynnön sisällöstä ja vaatimuksista sekä asian etenemisestä. Lautakunnalla on ollut tiedossaan päätöksentekoon tarvittavat tiedot, eikä se ole myöskään ylittänyt toimivaltaansa.

Tarjouspyynnössä palvelun laatua koskevan vertailuperusteen osalta on todettu muun ohella, että arviointi perustuu tarjouksen kohtaan "Selvitys palvelun luotettavuudesta, esimerkiksi häiriötilanteet liikenteessä" sekä aikaisempiin kokemuksiin. Tarjoajan on tullut kuvata edellä mainitussa tarjouksen kohdassa, miten se toimii mahdollisessa häiriötilanteessa. Arvioinnissa on lisäksi otettu huomioon, onko liikennöitsijällä ollut mahdollisuutta osoittaa reitille muuta kalustoa ja kuljettajaa mahdollisissa häiriötilanteissa. Kaikki liikennöitsijät ovat ilmoittaneet, että heillä on tarvittaessa varakalustoa sekä -kuljettajia. Tältä osin tarjoajat on arvioitu samanarvoisiksi.

Aikaisempia kokemuksia koskevalla tarjouspyynnön vertailukriteerillä on tarkoitettu sitä, että hankintayksikkö on voinut ottaa huomioon mahdollisia huonoja kokemuksiaan jostain tarjoajasta. Hankintayksiköllä on ollut negatiivista kokemusta ainoastaan voittaneen tarjoajan osalta. Kokemus on kuitenkin liittynyt eri palveluun (koulupäivän sisäiset ajot) kuin nyt käsillä olevassa hankinnassa. Koulukuljetusten osalta hankintayksiköllä on ollut vain hyviä kokemuksia voittaneesta tarjoajasta. Edellä mainituista syistä voittaneen tarjoajan tarjous on saanut palvelun laadusta yhden pisteen vähemmän kuin muut tarjoajat. Yhden pisteen vähentäminen neljästä enimmäispisteestä on vastannut hankintayksikön aiemman kokemuksen merkitystä osana laadun vertailua.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Järviseudun Linja Oy - Sjönejdens Linje Ab on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Lisäksi kuultava on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 1.884,80 eurolla.

Perusteet

Kuultava on toimittanut tarjouksensa mukana kaikki vaaditut asiakirjat liitteineen, eikä niissä ole ollut huomautettavaa. Yhtiö on lisäksi täyttänyt ja palauttanut ESPD-lomakkeen hankintayksikölle. Tarjouskilpailun voittaneille tarjoajille on toimitettu lomake ennen kuljetussopimusten solmimista. Tarjouspyynnössä on todettu, että kuljetuksen aloittaminen edellyttää kuljetussopimuksen solmimista, joten hankintayksikkö on voinut perua kuljetuksen, elleivät kaikki vaatimukset ole täyttyneet ennen kuljetuksen aloittamista.

Kuultava on toimittanut 14.8.2018 mennessä hankintayksikölle tarjouspyynnön mukaisen kalustoluettelon, jonka mukaisesti kalusto on kunnossa sopimuskauden alkaessa. Ajoneuvojen varustukset ovat olleet riittävällä tasolla, ja kuljettajien rikostaustat on tarkistettu, eikä niissä ole ollut huomautettavaa. Tarjouskilpailuun on voinut osallistua, vaikka tarjouksen tekohetkellä ei olisi ollut kalustoa valmiina. Kuultava on ilmoittanut tarjouksessaan sitoutuvansa hankkimaan vaaditun kaluston, minkä se on tehnyt ennen sopimuksen alkamista.

Kuultavan kaikki ajoneuvot ovat täyttäneet tarjouspyynnössä asetetut päästöluokkavaatimukset, ja osassa on ollut jopa vaadittua tasoa parempi luokitus. Kuultava on suorittanut koulukuljetuspalveluita hankintayksikölle viimeksi lukuvuonna 2016–2017. Liikennöitsijälle jaetusta häiriötilanteita koskevasta palautteesta on voitu arvioida kuultavan luotettavuutta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että kun otetaan huomioon ESPD-lomakkeen tarkoitus ja velvoittavuus, hankintayksikönkin myöntämää virheellistä menettelytapaa ei voida korjata siten, että kyseinen lomake pyydetään tarjouskilpailun päättymisen ja hankintapäätöksen tekemisen jälkeen tarjouskilpailun voittaneilta tarjoajilta. Virheellisellä menettelyllä on vaarannettu tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun toteutuminen. Oikea menettelytapa olisi ollut hankintapäätöksen kumoaminen ja uuden kilpailutuksen järjestäminen sekä väliaikaisen sopimuksen tekeminen kyseisestä kuljetuspalvelusta aiemman palveluntuottajan kanssa.

Tarjouspyynnössä on nimenomaisesti pyydetty nimeämään ajoneuvokalusto ja ilmoittamaan siitä tietyt tarjouspyynnössä mainitut tiedot. Ajoneuvokaluston puuttumisen sallittavuuden mainitsematta jättäminen tarjouspyynnössä on johtanut siihen, että tarjouskilpailuun eivät ole välttämättä ymmärtäneet osallistua kaikki sellaiset potentiaaliset liikenteenharjoittajat, joilla ei ole tarjouksentekovaiheessa ollut käytettävissään kaikkea tarjouspyynnössä edellytettyä ajoneuvokalustoa, mutta jotka ovat voineet hankkia sen tarjouskilpailun jälkeen. Tarjouspyyntö ei ole antanut oikeaa tietoa siitä, ketkä voivat tosiasiallisesti osallistua tarjouskilpailuun.

Hankintayksikön tiedossa on ollut, että voittanut tarjoaja ei ole edellisellä sopimuskaudella kyennyt suorittamaan sopimuksen mukaisia kuljetustehtäviänsä ajoneuvokalustoa koskevien ongelmien vuoksi. Koska hankintayksikkö on tästä huolimatta valinnut uudestaan kyseisen tarjoajan tarjouksen, se ei ole asianmukaisesti arvioinut voittaneen tarjoajan luotettavuutta sekä voittaneen tarjoajan todennäköisyyttä toteuttaa hankinta asianmukaisella tavalla.

Sillä seikalla, onko hankintayksikön edellä kuvattu negatiivinen kokemus voittaneesta tarjoajasta liittynyt koulun sisäisiin ajoihin vai joihinkin muihin ajoihin, ei ole asian ratkaisemisen kannalta merkitystä. Merkitystä on ainoastaan sillä, että voittaneella tarjoajalla on ollut aikaisemmin ongelmia kuljetustehtävien hoitamisesta, mistä hankintayksikkö on ollut tietoinen.

Hankintayksikön myöntämään virheelliseen menettelyyn nähden olisi kohtuutonta velvoittaa valittaja korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut. Hankintayksikön ilmoittama oikeudenkäyntikulujen määrä vaikuttaa myös liian suurelta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että ESPD-lomakkeen pyytäminen vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen ei ole sellainen seikka, minkä vuoksi hankinta olisi pitänyt tai sitä olisi edes voitu keskeyttää. Hankinnan keskeyttäminen on mahdollista vain todellisesta ja perustellusta syystä. Tarjoaja on sidottu tekemäänsä tarjoukseen, ja hankintayksiköllä on oikeus luottaa siihen, että tarjoaja tuottaa tarjoamansa palvelun ja hankkii sen edellyttämän kaluston.

Kuultava on esittänyt, että eräät muutkin hankintayksiköt ovat pyytäneet ESPD-lomakkeen tarjouskilpailun voittajalta vasta ennen kuljetussopimuksen solmimista. Lisäksi kuultava on esittänyt, että sillä on ollut hankintayksikön kanssa koulukuljetuksia koskeva tilausajosopimus ajalla 8/2016–5/2018. Tuona kahden lukuvuoden aikana kuultavalta on jäänyt toteuttamatta vain kaksi tilausta, mikä on johtunut siitä, että hankintayksikön tilaukset on tehty sovitun tilausajan jälkeen, jolloin kuultavan kalusto on ollut varattuna toiseen tarkoitukseen. Kyseisissä kuljetuksissa ei ole kuitenkaan ollut kyse oppilaiden kuljetuksista kouluun, vaan koulupäivien aikaisista ylimääräisistä matkoista esimerkiksi koulusta urheilukentälle.

Valittaja on antanut lisälausuman.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valituksen johdosta kyse siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se on pyytänyt tarjouskilpailun voittaneita tarjoajia täyttämään yhteisen eurooppalaisen hankinta-asiakirjan vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen. Asiassa on lisäksi kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta reiteillä 1, 4 ja 5 sen vuoksi, että voittanut tarjoaja ei ollut nimennyt kalustoa tarjoamilleen reiteille. Asiassa on edelleen arvioitava, onko hankintayksikkö menetellyt julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se on vertaillut tarjouksia sen omiin kokemuksiin liittyvän vertailuperusteen osalta.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Hankintalain 79 §:n 1 momentin mukaan ennen tarjousten valintaa hankintayksikön on tarkistettava, että seuraavat edellytykset täyttyvät: tarjous on hankintailmoituksessa ja hankinta-asiakirjoissa asetettujen vaatimusten, ehtojen ja perusteiden mukainen (1 kohta) ja tarjouksen on antanut tarjoaja, jota ei ole suljettu menettelyn ulkopuolelle mainitun lain 80 tai 81 §:n nojalla ja joka täyttää hankintayksikön asettamat lain 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset (2 kohta).

Pykälän 2 momentin mukaan avoimessa menettelyssä hankintayksikkö voi tarkistaa tarjousten vaatimustenmukaisuuden ja vertailla tarjoukset ennen 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua tarkistamista. Hankintasopimusta ei kuitenkaan voida tehdä sellaisen tarjoajan kanssa, joka olisi tullut sulkea menettelystä lain 80 §:n nojalla tai joka ei täytä hankintayksikön asettamia soveltuvuusvaatimuksia.

Hankintalain 79 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s.179) mukaan lain yhteistä eurooppalaista hankinta-asiakirjaa koskevat säännökset vaikuttavat hankintamenettelyyn siten, että soveltuvuuden arviointi tulee tarjouskilpailun aikana pääsääntöisesti olemaan aiempaa nopeampi ja vaivattomampi toimenpide. Hankintayksikkö lähinnä tarkistaa tarjoajien vakuutuksen siitä, ettei poissulkemisperusteita ole ja että soveltuvuusvaatimukset täyttyvät. Kun varsinaiset selvitykset soveltuvuudesta arvioidaan pääsääntöisesti vasta voittajan ollessa selvillä, on jo lain 88 §:n 1 momentin nojalla käytäntö tällöin melko lähellä tilannetta, jossa tarjoukset käytännössä vertaillaan ennen soveltuvuuden tosiasiallista selvittämistä. Laissa asetetaan kuitenkin nimenomainen vaatimus varmistaa edellytysten täyttymisen tarkistamisen puolueettomuus ja avoimuus siten, että hankintasopimusta ei tehtäisi soveltumattoman tarjoajan kanssa

Hankintalain 87 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava käytettäväksi yhteistä eurooppalaista hankinta-asiakirjaa alustavana näyttönä siitä, että ehdokas tai tarjoaja täyttää vaatimukset siitä, että mikään mainitun lain 80 ja 81 §:ssä tarkoitetuista poissulkemisperusteista ei koske ehdokasta tai tarjoajaa (1 kohta) ja että ehdokas tai tarjoaja täyttää hankintayksikön asettamat mainitun lain 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset (2 kohta). Pykälän 3 momentin mukaan yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja on laadittava sähköisesti käyttäen yhteisen eurooppalaisen hankinta asiakirjan vakiolomakkeen vahvistamisesta annetussa komission täytäntöönpanoasetuksessa (EU) 2016/7 vahvistettua vakiolomaketta.

Hankintalain 87 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 193) mukaan lähtökohtaisesti hankintayksikön tulee luottaa toimittajan yhteisessä eurooppalaisessa hankinta-asiakirjassa antamiin tietoihin ja vakuutuksiin. Tarjoaja vastaa kuitenkin antamiensa tietojen vaatimustenmukaisuudesta. Tarjoaja tai tarjous voidaan sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle lain 74 §:n mukaisesti, mikäli ne eivät vastaa hankinta-asiakirjoissa asetettuja vaatimuksia.

Hankintalain 88 §:n 1 momentin mukaan ennen hankintasopimuksen tekemistä hankintayksikön on vaadittava valittua tarjoajaa toimittamaan ajantasaiset todistukset ja selvitykset sen tutkimiseksi, koskeeko sitä 80 §:ssä tarkoitettu pakollinen poissulkemisperuste ja täyttyvätkö hankintayksikön asettamat 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset.

Hankintalain 93 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Pykälän 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen lain 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.

Tarjouspyyntö, voittaneen tarjoajan tarjous ja hankintapäätös

Tarjouspyynnön kohdassa 6.2 "Kalusto- ja laatuvaatimukset" on ollut vaatimuksia ajoneuvokaluston laadusta ja ominaisuuksista sekä koulukuljetuspalvelujen vähimmäissisällöstä.

Tarjouspyynnön kohdassa 10 "Tarjouksen valintaperuste" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjousten vertailuvaiheeseen pääsevät tarjoukset, jotka täyttävät tarjoajalle, tarjottavalle palvelulle ja tarjouksen muodolle asetetut kelpoisuusehdot.

Valintakriteerinä on kokonaistaloudellisesti edullisin palvelukokonaisuus seuraavien arviointiperusteiden mukaan:

palvelun hinta 90 %
kalusto 6 %
palvelun laatu 4 %

[– –]

Tarjousten arvioinnissa kaluston ikä on maksimissaan 4 pistettä. Tarjouslomakkeessa ilmoitetaan kaluston ikä.

auton rekisteröimisvuosi
2015 vai myöhemmin 4 pistettä
2010–2014 3 pistettä
2005–2009 2 pistettä
2000–2004 1 pistettä
1999 tai vanhempi 0 pistettä.

Auton ikä lasketaan rekisteröintikuukaudesta lukien. Mikäli peruskorjatulle alustalle rakennetaan uusi kori, lasketaan ikä korjauskuukaudesta lukien lisäämällä ikään 36 kuukautta.

Kaluston siisteys ja kunto on maksimissaan 2 pistettä. Arviointi perustuu aikaisempiin kokemuksiin.

Tarjousten arvioinnissa palvelun laatu on maksimissaan 4 pistettä. Arviointi perustuu tarjouksessa annettavaan kohtaan ’Selvitys palvelun luotettavuudesta ja joustavuudesta, esimerkiksi häiriötilanteet liikennöinnissä’ sekä aikaisempiin kokemuksiin."

Tarjouspyynnön liitteenä olleen tarjouslomakkeen kohdassa 6 "Auto" on ollut tilaa ilmoittaa kohteittain liikennöintiin käytettävät autot sekä auton vuosimalli, paikkaluku, auton merkki ja rekisterinumero. Kohdan mukaan reitillä käytettävää autoa on voitu vaihtaa kesken sopimuskauden tilaajan ja palvelun tuottajan yhteisesti niin sopiessa.

Voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouslomakkeessa, että se hankkii kohteisiin 1–5 tarjouspyynnön mukaisen kaluston.

Hankintapäätöksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

"Järviseudun Linja Oy ei ole nimennyt reiteille laitettavia autoja, vaan sitoutunut hankkimaan tarjouspyynnön mukaisen kaluston voittamilleen reiteille. Kuntaliiton hankinta-asiantuntijan mukaan Järviseudun Linja Oy:n tarjous tulee oikeuskäytännön perusteella ottaa huomioon, vaikka kalustoa ei vielä tarjouksen jättöhetkellä olisikaan."

Hankintapäätös on sisältänyt tarjousten vertailutaulukon, josta on käynyt ilmi, että reittien 1, 4 ja 5 osalta voittaneen tarjoajan tarjous on saanut jokaisella reitillä hinnan osalta 90 pistettä, kaluston iästä nolla pistettä, kaluston siisteydestä ja kunnosta nolla pistettä ja palvelun laadusta kolme pistettä. Yhteensä tarjous on siten saanut kunkin reitin 1, 4 ja 5 osalta 93 pistettä.

Yhteisen eurooppalaisen hankinta-asiakirjan käyttäminen

Edellä selostetulla tavalla hankintayksikön on hankintalain 79 §:n 1 momentin mukaan tarkistettava ennen tarjousten valintaa yhteisellä eurooppalaisella hankinta-asiakirjalla, että tarjouksen on antanut tarjoaja, jota ei ole suljettu menettelyn ulkopuolelle mainitun lain 80 tai 81 §:n nojalla ja joka täyttää hankintayksikön asettamat soveltuvuusvaatimukset. Hankintalain 88 §:n 1 momentin nojalla on kuitenkin riittävää, että hankintayksikkö tarkistaa poissulkemisperusteiden olemassaolon ja soveltuvuusvaatimusten täyttymisen varsinaisin soveltuvuusselvityksin vasta hankintapäätöksen tekemisen jälkeen voittaneilta tarjoajilta.

Markkinaoikeus toteaa, että vaikka hankintalain 79 §:n 2 momentissa on annettu hankintayksiköille avoimessa menettelyssä mahdollisuus tarkistaa tarjousten vaatimustenmukaisuus ja vertailla tarjoukset ennen tarjoajien soveltuvuuden tarkistamista, hankintalaissa ei anneta hankintayksikölle mahdollisuutta hankintapäätöksen tekemisellä määrätä hankintamenettelyn lopputuloksesta ja asianosaisten asemasta eli tarjousten valinnasta ilman, että tarjouskilpailuun osallistuneiden ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus ja poissulkemisperusteiden olemassaolo olisi tarkistettu edes ehdokkaiden ja tarjoajien yhteisessä eurooppalaisessa hankinta-asiakirjassa antamin vakuutuksin.

Mikäli ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuutta ei tarvitsisi millään tavalla tarkistaa ennen hankintapäätöksen tekemistä, riskit siitä, että tarjouskilpailut ratkaistaisiin sittemmin hankintasopimuksen toteuttamiseen kykenemättömiksi osoittautuvien tarjoajien eduksi ja että hankintapäätöksiä olisi tarpeen tämän johdosta oikaista, olisivat korkeampia kuin tilanteessa, jossa ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus on alustavasti tarkistettu yhteisellä eurooppalaisella hankinta-asiakirjalla. Koska tarjouskilpailun voittajien soveltuvuus tarkistetaan joka tapauksessa varsinaisin selvityksin ennen sopimuksen tekemistä, jäisi yhteisen eurooppalaisen hankinta-asiakirjan tarkoitus tällöin myös käytännössä toteutumatta.

Markkinaoikeus toteaa edelleen, että ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden tarkistaminen ennen hankintapäätöksen tekemistä yhteisen eurooppalaisen hankinta-asiakirjan perusteella varmistaa osaltaan, etteivät tarjousvertailu ja sen suhteelliset arvioinnit vääristy sen vuoksi, että vertailuun valikoituisi sellaisten tarjoajien antamia tarjouksia, jotka olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Hankintayksikön on silloinkin, kun se voi hankintalain 79 §:n 2 momentin mukaan avoimessa menettelyssä vertailla tarjoukset ennen soveltuvuuden tarkistamista, varmistettava ennen hankintapäätöksen tekemistä, että tarjousvertailussa ei ole ollut mukana tarjouksia, joiden ei olisi tullut sinne päästä.

Asiassa saadun selvityksen perusteella hankintayksikkö ei ole tarkistanut ennen hankintapäätöksen tekemistä, täyttävätkö tarjoajat vaatimukset siitä, että mikään hankintalain 80 ja 81 §:ssä tarkoitetuista poissulkemisperusteista ei koske tarjoajaa ja että tarjoaja on hankinta-asiakirjoissa asetettujen soveltuvuusvaatimusten mukainen. Hankintayksikön laiminlyönti on ollut omiaan vaikuttamaan tarjousvertailun syrjimättömyyteen ja hankintamenettelyn lopputulokseen. Hankintayksikön on katsottava tältä osin menetelleen hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjoajien kaluston huomioon ottaminen tarjousten arvioinnissa

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön ei olisi tullut hyväksyä reiteillä 1, 4 ja 5 voittaneen tarjoajan tarjousta, sillä tarjouksessa ei ollut nimetty ajoneuvokalustoa.

Markkinaoikeus toteaa, että oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että hankintayksiköllä on lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Vastaavasti tarjoajat vastaavat tarjouksensa sisällöstä.

Oikeuskäytännössä on samoin vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalla lähtökohtaisesti tarvitse olla tarjouspyynnössä edellytettyjä resursseja vielä tarjouksen tekohetkellä, vaan riittää, että tarjouksessa on sitouduttu tarjouspyynnössä edellytetyn hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyillä resursseilla sopimuskauden alkaessa.

Nyt käsillä olevassa asiassa on kuitenkin otettava huomioon, että tarjouslomakkeen ajoneuvokalustoa koskevia tietoja ei ole asiassa saadun selvityksen perusteella käytetty pelkästään tarjouspyynnössä asetettujen soveltuvuuden vähimmäisvaatimusten täyttymisen arvioimisessa, vaan kaluston ikä on otettu huomioon myös kokonaistaloudellisen edullisuuden ja parhaan hinta-laatusuhteen arvioinnissa.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2014:55 on katsottu, että kyseisessä asiassa sovellettavat hankintalain tarjouspyyntöä ja tarjousten vertailua koskevat säännökset eivät olleet esteenä hankintayksikön noudattamalle menettelylle, jossa tarjouksen laadullisessa vertailussa oli otettu huomioon tarjoajien tarjouksissaan antamia lupauksia yhtäältä hankintakauden aikaisesta asiakastyytyväisyydestä sekä toisaalta niiden tulevien asiakkaiden määristä, joiden toimintakyky paranee tai säilyy samana. Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä oli esitetty yksityiskohtaisesti, millä tavalla kyseisten vertailuperusteiden mittaaminen sopimuskaudella toteutetaan, ja mittaamisen ajankohdat. Tarjouspyynnössä oli myös ilmoitettu, millä tavalla tarjoajalle maksettava bonus lupauksen ylittävistä tai sanktio lupauksen alittavista mittaustuloksista lasketaan.

Nyt kyseessä olevassa hankintamenettelyssä hankintayksikkö ei kuitenkaan ole voinut arvioida reittien 1, 4 ja 5 osalta voittaneen tarjoajan ajoneuvokaluston ikää edes tiettyä yksilöityä kalustoa koskevana lupauksena. Lupauksen täyttymättä jäämisestä ei myöskään ole asiassa saadun selvityksen perusteella asetettu sopimussanktioita. Hankinta asiakirjoissa ei ole myöskään todettu, että kaluston iän ilmoittamatta jättäminen johtaisi siihen, että tarjous jäisi ilman pisteitä, mutta pääsisi kuitenkin tarjousvertailuun. Hankinta-asiakirjojen mukaan tarjous jäisi kaluston osalta ilman pisteitä ainoastaan, mikäli auton rekisteröimisvuosi on ollut 1999 tai vanhempi. Koska voittaneen tarjoajan tarjouksessa ei ole yksilöity kuljetuspalveluissa käytettävän kaluston ikää, voittaneen tarjoajan tarjouksen pisteyttäminen tältä osin ei ole ollut mahdollista. Markkinaoikeus katsoo, että voittaneen tarjoajan tarjous on tämän vuoksi ollut tältä osin tarjouspyynnön vastainen.

Hankintayksikön on katsottava menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se on ottanut voittaneen tarjoajan tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen tarjousvertailuun. Asiaa ei anna syytä arvioida toisin se, että hankintayksikkö on jättänyt antamatta pisteitä voittaneen tarjoajan tarjoukselle kaluston ikää koskevin osin, sillä potentiaaliset tarjoajat ovat voineet jättäytyä tarjouskilpailun ulkopuolelle arvioidessaan hankinta-asiakirjojen perusteella, ettei niiden tarjouksia voida vertailla eikä siten hyväksyä tarjousvertailuun ilman tarjousvertailussa huomioon otettavan ajoneuvokaluston yksilöimistä ja esittelyä tarjouslomakkeella.

Aikaisempien kokemusten huomioon ottaminen

Edellä kuvatun mukaisesti tarjouspyyntöön on kirjattu, että hankintayksikkö on voinut ottaa aikaisempia kokemuksiaan huomioon sekä palvelun laatua että kaluston siisteyttä ja kuntoa koskevien vertailuperusteiden arvioinnin yhteydessä.

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole ottanut huomioon aikaisempaa kokemustaan siitä, että voittanut tarjoaja ei ole kyennyt aiemmalla sopimuskaudella suorittamaan sopimuksen mukaista kuljetustehtäväänsä ajoneuvokalustoa koskevien ongelmien vuoksi.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sen aiemmat kokemukset on otettu voittaneen tarjoajan osalta huomioon palvelun laatua koskevan hinta-laatusuhteen vertailuperusteen arvioinnin yhteydessä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön omien kokemusten huomioon ottamisesta on säädetty lähinnä harkinnanvaraisia poissulkemisperusteita koskevassa hankintalain 81 §:n 1 momentin 9 kohdassa. Markkinaoikeus toteaa, että hankintalain 81 §:n 1 momentin 9 kohdan nojalla hankintayksiköllä on säännöksessä säädettyjen edellytysten täyttyessä oikeus, muttei velvollisuutta, sulkea tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, jonka suorituksissa aikaisemmissa hankintasopimuksissa tai käyttöoikeussopimuksissa on ollut merkittäviä tai toistuvia puutteita jonkin keskeisen vaatimuksen toteuttamisessa. Nyt kyseessä olevassa hankinnassa hankintayksikön aiempia kokemuksia on käytetty tarjouspyynnössä poissulkemisperusteiden sijasta kuitenkin parhaan hinta-laatusuhteen vertailuperusteina koskien yhtäältä palvelun laatua ja toisaalta kaluston siisteyttä ja kuntoa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö ei voi tarjouspyyntöä laatiessaan tietää, mitkä tarjoajat tarjouskilpailuun osallistuvat ja onko sillä kokemuksia näistä tarjoajista. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön omien kokemusten käyttäminen parhaan hinta-laatusuhteen vertailuperusteena tarjouspyynnöstä ilmenevällä tavalla on ollut tarjoajien syrjimättömän ja tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaista, erityisesti ottaen huomioon, että tarjoaja, josta hankintayksiköllä ei ole aiempia kokemuksia ei voi saada tällaisen vertailuperusteen perustella pisteitä. Käyttäessään tällaista vertailuperustetta hankintayksikkö on toiminut hankintasäännösten vastaisesti.

Valittajan väitteet hankintapäätöksen valmistelusta

Valittaja on vielä esittänyt, että hankintapäätös on syntynyt hankintasäännösten vastaisesti sen vuoksi, että hankintapäätöksen tehneet sivistyslautakunnan jäsenet eivät ole olleet tietoisia ajoneuvokaluston päästöluokkavaatimuksen muuttamisesta matalampaan luokkaan hankintayksikön aiempaan koulukuljetuspalvelujen hankintaan nähden.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksen julkaiseminen käynnistää ja yksilöi kyseisen hankintamenettelyn, eikä hankintayksikön aiemmin tekemien hankintojen sisällöllä ja vaatimuksilla ole merkitystä arvioitaessa myöhemmin tehtyjen hankintamenettelyjen hankintasäännösten mukaisuutta. Hankintayksiköllä on lisäksi hankintalain 3 §:n 1 momentin periaatteiden puitteissa laaja harkintavalta sen suhteen, miten se määrittelee hankinnan kohteen, eikä se ole sidottu aiemmissa hankinnoissa tekemiinsä määrittelyihin. Valittaja ei ole esittänyt, eikä asiassa ole muutoinkaan käynyt ilmi, että ajoneuvokaluston päästöluokkia koskeva vaatimus olisi määritelty syrjivästi. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole perusteita katsoa etteikö hankintayksiköllä olisi ollut oikeutta asettaa ajoneuvokaluston päästöluokkavaatimusta eri tavalla kuin aiemmassa hankinnassaan, eikä hankintayksiköllä ole myöskään ollut hankintasäännöksistä johtuvaa velvoitetta tästä asiasta tiedottaa päättävän elimensä jäsenille. Näin ollen hankintayksikkö ei ole tältä osin toiminut hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön reittien 1, 4 ja 5 osalta. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan mainittujen reittien osalta hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Evijärven kunta aikoo edelleen toteuttaa reittien 1, 4 ja 5 koulukuljetuksia koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Evijärven kunnan sivistyslautakunnan 19.6.2018 tekemän hankintapäätöksen § 43 siltä osin kuin se koskee reittejä 1, 4 ja 5. Markkinaoikeus kieltää tältä osin Evijärven kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 30.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Evijärven kunnan korvaamaan Pahkakankaan Liikenne Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.161,30 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Evijärven kunnan ja Järviseudun Linja Oy - Sjönejdens Linje Ab:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Muutoksenhaku

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Mirva Näsi ja Markus Ukkola.

Huomaa

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.