MAO:280/19

Keski-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä - sairaalajätteiden tuhoamis-, ongelmajäte- ja kuljetuspalveluhankinnasta, sisältäen jätelaitteiston huoltopalvelut sekä ympäristöasiantuntijapalvelut

julkinen hankinta - vertailuperusteiden asettaminen - vertailuperusteiden hyväksyttävyys

Diaarinumero: 2018/332
Antopäivä: 14.6.2019

ASIAN TAUSTA

Keski-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 24.5.2018 julkaistulla ja 13.6.2018 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta sairaalajätteiden tuhoamis-, ongelmajäte- ja kuljetuspalveluhankinnasta, sisältäen jätelaitteiston huoltopalvelut sekä ympäristöasiantuntijapalvelun, ajalle 1.10.2018–31.12.2019 sekä kahdelle yhden vuoden optiokaudelle.

Keski-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 8.8.2018 tekemällään hankintapäätöksellä (Kh 138H) valinnut Fortum Waste Solutions Oy:n tarjouksen.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Lassila & Tikanoja Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.436 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on ilmoittanut hankinta-asiakirjoissa vertailuperusteeksi pisteytyksen kokonaishankinnan mukaan. Hankintamenettely ei ole kuitenkaan johtanut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan, koska hankinnan kohteena olevan palvelukokonaisuuden eri osien pisteytys ja pisteiden painotus on määritelty virheellisesti. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta palveluille 1 ja 2 on ollut yhteensä 480.722,50 euroa, kun valittajan tarjoushinta on ollut yhteensä 415.035 euroa.

Hankinnan kuvauksen mukaan palvelu 2 on ollut optio siten, että tarjouskilpailuun on voinut osallistua tekemättä tarjousta palvelusta 2. Hankintayksikön antamat tiedot sekä hankintasopimusluonnos ovat viitanneet siihen, että palvelu 2 ei ole ollut optio, vaan kohteena on ollut tosiasiassa kahdesta osasta koostuva palvelukokonaisuus.

Hankinta-asiakirjojen mukaan palvelun 1 enimmäispistemäärä on ollut 90 pistettä ja palvelun 2 enimmäispistemäärä on ollut 10 pistettä. Jos tarjoaja ei ole tarjonnut palvelua 2, tarjoaja on voinut saada tarjousvertailussa enintään 90 pistettä. Edellä kuvattu pisteytysmalli on johtanut tarjousvertailussa siihen, että hinnalle ei ole annettu ratkaisevaa painoarvoa, vaikka palveluntuottajaksi olisi tullut valita kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen antanut tarjoaja. Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti asettaessaan palvelun 2 enimmäispistemäärän suhteettoman alhaiseksi palvelukokonaisuuteen ja hankinnan kokonaishintaan nähden.

Voittanut tarjoaja on saanut tarjousvertailussa enemmän pisteitä kuin valittaja, vaikka voittaneen tarjoajan antama tarjous on ollut hinnaltaan kallein. Valittaja olisi tullut valita tarjouskilpailun voittajaksi.

Vastine

Vaatimukset

Keski-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.700 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinta-asiakirjoissa käytetty termi "kokonaishankinta" on johtunut käytetyn kilpailutusjärjestelmän vakiotekstistä, jota ei ole voinut muokata. Käytetystä ilmaisusta ei ole voinut saada käsitystä, jonka mukaan palvelu 2 tultaisiin tilaamaan tai että sen olisi tullut sisältyä tarjoukseen.

Hankinnan kohde ja tarjousten vertailuperusteet on määritelty selkeästi. Kilpailutuksessa käytetyt vertailuperusteet on ilmoitettu hankinta-asiakirjoissa selkeästi. Osa-alueiden välinen painotus ja pisteiden laskemistapa on ollut kaikkien tarjoajien tiedossa jo tarjousten laatimisvaiheessa.

Hankinta-asiakirjoista on selvästi käynyt ilmi, että palvelu 2 on ollut optio ja tarjoaja on voinut jättää sen kokonaan tarjoamatta. Option osalta on ilmoitettu tehtävän päätös ennen hankintasopimuksen allekirjoitusta tai sopimuskauden aikana.

Palvelun 2 painotus on ollut oikeassa suhteessa hankintayksikön tarpeiden kanssa. Arvioitaessa painotusten oikeasuhtaisuutta, on huomioitava, että palvelu 2 on ollut tosiasiassa optio, jonka tarjoamisen hankintayksikkö on halunnut pitää aitona vaihtoehtona tarjoajille. Mikäli option painotus olisi ollut suurempi, ei kysymyksessä olisi tarjoajille aito valintatilanne.

Voittanut tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin. Arvioinnissa on tullut noudattaa hankinta-asiakirjoissa esitettyjä perusteita. Jos hankintayksikkö olisi jättänyt palvelun 2 kokonaan tarjousvertailun ulkopuolelle, olisi tarjousvertailun lopputulos ollut sama.

Kuultavan lausunto

Fortum Waste Solutions Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että palvelu 2 on liittynyt hankintayksikköä sitovan ympäristöstrategian toteuttamiseen ja että tarjouskilpailun nimenomaisena tavoitteena on ollut hankkia palvelu 2, joka on ollut välttämätön toimenpide hankintayksikköä sitovan ympäristöstrategian vuoksi. Hankintayksikön antamien tietojen mukaan sillä ei ole omia sisäisiä resursseja, joilla olisi mahdollista toteuttaa ympäristöstrategiaa. Valittajan mukaan palvelu 2 ei ole ollut harkinnanvarainen osa hankittavaa palvelukokonaisuutta.

Valittajan mukaan tarjousten vertailuperusteiden painotus ei ole ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen, sillä tarjousten vertailua ei ole toteutettu hankintasäännösten edellyttämällä tavalla niin, että vertailuperusteet olisivat oikeassa suhteessa hankinnan todelliseen kohteeseen nähden.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että sen valtuuston 27.4.2018 hyväksymässä ympäristöstrategiassa on muun muassa vahvistettu hankintayksikön ympäristöasioita koskevia tavoitteita. Strategiaa voi luonnehtia yleiseksi kuvaukseksi ympäristöasioiden huomioimisesta hankintayksikössä. Ympäristöstrategiassa esitetyistä tavoitteista ei ole voitu myöskään tehdä johtopäätöstä, jonka mukaan palvelu 2 kuuluisi nyt hankittavaan kokonaisuuteen. Kilpailutuksen sisältö ei ole ollut ristiriidassa hankintayksikön valtuuston hyväksymän ympäristöstrategian tai siinä mainittujen tavoitteiden kanssa.

Valittaja on antanut lisälausuman.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat säännökset

Asiassa on valituksen johdosta kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti asettaessaan tarjousten vertailuperusteet ja niiden suhteelliset painotukset.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n 1 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset. Pykälän 9 kohdan mukaan mainituissa asiakirjoissa on oltava kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteet ja niiden suhteellinen painotus, kohtuullinen vaihteluväli tai poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Pykälän 12 kohdan mukaan mainituissa asiakirjoissa on oltava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Hankintamenettely

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia sairaalajätteiden tuhoamis-, ongelmajäte- ja kuljetuspalvelusta sisältäen jätelaitteiston huoltopalvelut sekä ympäristöasiantuntijapalvelun.

Tarjouspyynnön kohdassa "Päätöksenteon perusteet" on todettu seuraavaa:

"Tarjouskilpailu ratkaistaan hyväksyttyjen tarjousten perusteella. Tarjoajan tulee tarjota vähintään Palvelu 1. Palvelu 1:n maksimipistemäärä on 90. Lisäksi tarjoaja voi halutessaan tarjota Palvelu 2:n. Palvelu 2 on optio, joka huomioidaan tarjousten vertailussa. Optio 2:n maksimipistemäärä on 10. Tarjoaja voi saavuttaa tarjouspyynnön yhteispisteiden (Palvelu 1 + Palvelu 2) maksipistemäärän (100 pistettä) siten, että tarjoaja tarjoaa halvimman kokonaishinnan sekä Palvelu 1:een että Palvelu 2:een. Jos tarjoaja ei tarjoa Palvelu 2:ta tarjoaja ei voi saada enempää kuin 90 pistettä tarjousten vertailussa. Tilaaja tekee päätöksen option (Palvelu 2) hyödyntämisestä ennen hankintasopimuksen allekirjoitusta tai sopimuskauden aikana. Toimittajaksi valitaan tarjoaja, jonka tarjous saa korkeimmat yhteispisteet (Palvelu 1 + Palvelu 2) tarjousten vertailussa."

Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että hankintasopimuksen tekoperuste on hinta.

Tarjouspyynnön kohdassa "Vertailuperusteiden määrittely järjestelmässä" on todettu seuraavaa:

"Pisteytys kokonaishankinnan mukaan."

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on todettu hintojen ilmoittamisesta muun ohella seuraavaa:

"Tarjoajan tulee ilmoittaa Palvelu 1:n hinta jätelajeittain vuoden ajaksi muodossa €/tonni ilman arvonlisäveroa (alv 0%) ja mahdolliset alennukset huomioituna. Tarjoajan on ilmoitettava pyydettyyn kohtaan vain yksi hinta. Varaumien tai vastaavien esittäminen ei ole sallittua. Ilmoitettu hinta sitoo tarjoajaa. Tilaajan tulee olla mahdollista tilata Palvelu 1:tä tarjouksessa ilmoitetulla hinnalla ilman ylimääräisiä kustannuksia eli Palvelu 1:tä koskevaan laskuun ei voida lisätä lisäkustannuksia tarjouksessa ilmoitetun yksikköhinnan lisäksi. Ilmoitetut hinnat sitovat tarjoajaa. Esitetyt määrät ovat arvioita vuoden aikana kuljetettavista jätemääristä. Esitetyt arviot tai jätelajit eivät sido Tilaajaa. Tässä esitetyt jätteet kerätään sopimuskaudella päivittäin vuoden jokaisena arkipäivänä. Palvelu 1:n lisäpalvelut suoritetaan erillisestä tilauksesta."

Samassa kohdassa on todettu myös seuraavaa:

"Ilmoita hinta Palvelu 2:lle. Palvelu 2 on optio, joka huomioidaan tarjousten vertailussa. Lisätietoa tarjouspyynnön ’Muut tiedot’ osion ’Päätöksenteon perusteet’ -kohdassa. Tarjoajan tulee ilmoittaa Palvelu 2:lle hinta muodossa €/vuosi ilman arvonlisäveroa (alv 0%) ja mahdolliset alennukset huomioituna. Tarjoajan on ilmoitettava pyydettyyn kohtaan vain yksi hinta. Varaumien tai vastaavien esittäminen ei ole sallittua. Ilmoitettu hinta sitoo tarjoajaa. Tilaajan tulee olla mahdollista tilata Palvelu 2:ta tarjouksessa ilmoitetulla hinnalla ilman ylimääräisiä kustannuksia eli Palvelu 2:ta koskevaan laskuun ei voida lisätä lisäkustannuksia tarjouksessa ilmoitetun yksikköhinnan lisäksi."

Hankintayksikkö on saanut avoimessa menettelyssä kaksi tarjousta ja molemmat tarjoukset on hyväksytty tarjousvertailuun. Voittaneen tarjoajan tarjoushinta palvelulle 1 on ollut 300.722,50 euroa ja palvelulle 2 on ollut 180.000 euroa, yhteensä 480.722,50 euroa. Valittajan tarjoushinta palvelulle 1 on ollut 319.035 euroa ja palvelulle 2 on ollut 96.000 euroa, yhteensä 415.035 euroa. Voittanut tarjoaja on saanut tarjousvertailussa 90 pistettä palvelusta 1 ja 5,333 pistettä palvelusta 2, yhteensä siis 95,333 pistettä. Valittaja on saanut tarjousvertailussa 84,834 pistettä palvelusta 1 ja 10 pistettä palvelusta 2, yhteensä siis 94,834 pistettä.

Hankintayksikkö on valinnut Fortum Waste Solutions Oy:n tarjouksen.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintamenettely ei ole johtanut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan, koska eri osien pisteytys ja pisteiden painotus on määritelty virheellisesti. Valittajan mukaan palvelu 2 ei ole myöskään ollut tosiasiassa optio.

Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että hankinta-asiakirjat on laadittu selkeästi ja osien painotukset ovat olleet tarjoajilla tiedossa alusta alkaen. Lisäksi hankintayksiköllä on näkemyksensä mukaan ollut oikeus määritellä hankinnan kohde haluamallaan tavalla ja ilmoittaa palvelu 2 optiona.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, miten se määrittelee tarjouspyynnössä hankinnan kohteen ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuitenkin kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa, ja että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellä todetulla tavalla ilmoitettu hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaisen kokonaistaloudellisen edullisuuden valintaperusteen arviointiperusteeksi halvin hinta. Tarjoajien on tullut ilmoittaa tarjouksessaan palvelun 1 osalta hinta muodossa euroa per tonni erilaisille jätelajeille. Jokaiselle jätelajille on ilmoitettu myös arvioitu tonnimäärä. Kunkin jätelajin kohdalle on syötettyjen tarjoushintojen perusteella laskettu jätelajikohtainen hinta ja nämä hinnat on laskettu yhteen tarjousten vertailuhinnaksi. Palvelun 2 osalta tarjoajien on tullut ilmoittaa vain yksi hinta per vuosi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön hankinta-asiakirjoissa määrittelemien vertailuperusteiden käyttäminen on johtanut siihen, että voittanut tarjous on sinänsä ollut palveluiden 1 ja 2 yhteenlasketun kokonaishinnan osalta kalliimpi kuin valittajan yhteenlaskettu tarjoushinta.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö voi varsin vapaasti valita, kuinka se haluaa hankittavan palvelun hinnoiteltavan. Hankintayksikön harkintavallassa on siten myös se, käyttääkö se vertailuhinnan laskennassa esimerkiksi tarjouksen mukaisten palveluiden kokonaishintaa tai tarjouspyynnössä eriteltyjä muita hintoja. Edellytyksenä on, ettei vertailuperusteita tai niiden painoarvoja aseteta syrjivästi ja että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Hankintayksikön on katsottava esittämiinsä hankinnan kohteesta ja lopullisesta toteuttamisesta johtuviin lähtökohtiin perustuen voineen määritellä vertailuhinnan määrittämisen edellä mainitulla tavalla siten, että palvelusta 1 on voinut saada enintään 90 pistettä ja optiona olleesta palvelusta 2 on voinut saada enintään 10 pistettä. Näin siitäkin huolimatta, että tarjouspyynnössä esitetty tarjousten pisteytystapa on tässä tapauksessa johtanut palvelun 1 ja 2 yhteenlaskettujen hintojen osalta arvioituna kokonaishinnaltaan kalliimman tarjouksen valintaan.

Valittaja on vielä esittänyt, että tarjouspyynnössä esitetty palvelu 2 eli ympäristöasiantuntijapalvelu ei olisi tosiasiassa ollut hankintayksikön optio, vaan osa hankittavaa palvelukokonaisuutta. Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyyntöasiakirjoissa on useissa kohdissa tuotu esiin se, että ympäristöasiantuntijapalvelu on hankintamenettelyssä hankintayksikön käytettävissä oleva optio eikä markkinaoikeudessa esitetty selvitys anna aihetta muuhun tulkintaan. Tarjoajien on siten katsottava tarjouspyynnön perusteella tienneen, miten vertailuhinnat määritetään sekä sen, miten option tarjoaminen tai tarjoamatta jättäminen on vaikuttanut vertailuhinnan muodostamiseen.

Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa asettaa hintavertailun kriteerit tarjouspyynnössä tekemällään tavalla. Hankintayksikön ei voida siten katsoa menetelleen virheellisesti tarjousten vertailuperusteiden asettamisessa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolain¬käyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Lassila & Tikanoja Oyj:n korvaamaan Keski-Suomen Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 2.700 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen ja Jaakko Ritvala sekä asessori Anu Pitkänen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 2.7.2019