MAO:255/19

Rovaniemen kaupunki - suun terveydenhuollon toiminnanohjausjärjestelmät

julkinen hankinta - hankinnan väliaikainen järjestäminen - kynnysarvon alittuminen - tutkimatta jättäminen

Diaarinumero: 2018/439
Antopäivä: 23.5.2019

ASIAN TAUSTA

Rovaniemen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 21.8.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta suun terveydenhuollon toiminnanohjausjärjestelmän hankinnasta.

Rovaniemen kaupungin perusturvapalveluiden toimialajohtaja on 5.10.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 244 valinnut Hygga Oy:n tarjouksen.

Orkestr.io Oy on 22.10.2018 valittanut edellä mainitusta hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen. Hankintayksikkö on 1.11.2018 ilmoittanut valittajalle järjestävänsä hankinnan väliaikaisesti Orkestr.io Oy:n kanssa, kunnes markkinaoikeus on antanut asiassa ratkaisunsa.

Hankinnan väliaikaisen järjestämisen ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 52.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Hygga Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksen kohteena olevan ratkaisun sekä kieltää sen täytäntöönpanon ja sopimuksen tekemisen markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna kymmenen prosenttia hankintasopimuksen arvosta. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.015,25 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksiköllä ei ole ollut välitöntä tarvetta hankinnan kohteelle eikä hankinnan järjestäminen väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi täytä hankintalainsäädännön edellytyksiä. Suun terveyden toiminnanohjausjärjestelmä ei ole välttämätön suun terveydenhuollon järjestämiselle tai toiminnalle. Suun terveyden toiminnanohjausjärjestelmän hankinta on pitkän aikavälin ratkaisu. Järjestelmän tarvetta ei ole pidettävä välittömänä. Kyseessä ei ole hankinnan väliaikainen järjestäminen, vaan lainvastainen suorahankinta.

Hankintayksikkö on koekäyttänyt hankinnan kohdetta vastaavaa järjestelmää Piekkarin hammashoitolassa 31.1.2018–31.7.2018 välisenä aikana. Kyseessä on ollut Orkestr.io Oy:n järjestelmä, ja koekäyttöä on jatkettu 1.8.2018–31.10.2018. Hankintayksikkö ei ole kilpailuttanut aiemmin kyseistä järjestelmää, eikä sillä ole ollut järjestelmää kuin koekäytössä.

Hankinnan arvo tulee ylittämään hankintalainsäädännön mukaisen kansallisen kynnysarvon. Hankinnan väliaikaisella järjestämisellä myös jatketaan aiemmin kilpailuttamatta hankittua koekäyttöjaksoa, joten hankintojen arvot tulee laskea yhteen arvioitaessa kilpailuttamisvelvollisuuden perusteena olevaa hankinnan arvoa.

Vastine

Vaatimukset

Rovaniemen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää sen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole tehnyt erillistä valituskelpoista päätöstä hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä, joten valitus tulee jättää tutkimatta.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännöksissä edellytetyllä tavalla hankinnan väliaikaisessa järjestämisessä. Hankintayksiköllä on ollut perusteltu syy järjestää hankinta väliaikaisesti, eikä kyseessä ole ollut hankinnan pilkkominen osiin tai lainvastainen suorahankinta.

Hankintayksikkö on tammikuussa 2018 saatuaan tätä ennen Lapin aluehallintovirastolta muun ohella määräyksen suun terveydenhuollon hoitoon pääsyn korjaamisesta päättänyt ottaa koekäyttöön hankinnan kohteena olleen toiminnanohjausjärjestelmän. Koekäytön aikana hankintayksikkö on päässyt terveydenhuoltolaissa edellytettyihin hoitotakuuaikoihin ja ryhtynyt valmistelemaan järjestelmää koskevaa kilpailusta. Koekäyttöjakso on osoittanut, että järjestelmälle on todellinen tarve ja että sillä saadaan tehostettua resurssien käyttöä. Kilpailutus on järjestetty suun terveydenhuollon toiminnan turvaamiseksi.

Hankintayksikkö on kyennyt täyttämään lakisääteisen velvoitteensa toiminnanohjausjärjestelmän avulla, joten hankinnan järjestäminen väliaikaisesti on ollut välttämätöntä. Tältä osin merkitystä ei ole sillä, ettei järjestelmää ole aiemmin kilpailutettu tai että järjestelmä on ollut koekäytössä. Hankintayksikön tekemä kokonaisarvio hankinnan väliaikaisen järjestämisen tarpeesta on lisäksi ollut perusteltu markkinaoikeusvalitusten käsittelyajoista johtuen. Hankintayksikkö on pitänyt hankinnan väliaikaista järjestämistä välttämättömänä, eikä hankintaa ole voitu lykätä markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

Kyseessä voisi olla hankinnan pilkkominen osiin, mikäli koekäyttöjaksoja olisi useita peräkkäin. Hankintayksikkö on kuitenkin kilpailuttanut järjestelmän, eikä hankinnan väliaikaisella järjestämisellä ole yhteyttä koekäyttöjaksoon. Koekäytön kokonaisarvo on alittanut hankintalainsäädännössä määritellyn kansallisen kynnysarvon. Hankintasäännöksissä ei rajoiteta sitä, kenen kanssa hankinnan väliaikainen järjestäminen voidaan toteuttaa. Hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta tehdä väliaikaista sopimusta valittajan kanssa.

Kuultavan lausunto

Orkestr.io Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja esittänyt, että hankinnan kohteena oleva järjestelmä ei ole toistaiseksi ollut laajalti käytössä Suomessa, koska toimintamalli on ollut uusi ja vaatii tietyn kokoisen toimipaikan. Kaikilla organisaatioilla ei ole myöskään mahdollisuutta ottaa järjestelmää käyttöön nopealla aikataululla. Hankintayksikkö on kuitenkin järjestänyt toimintansa koekäytön myötä uuden toimintamallin mukaisesti.

Toiminnanohjausjärjestelmän väliaikainen käyttö on ollut perusteltua. Järjestelmän käytön yhtäkkinen lopettaminen aiheuttaisi ongelmia potilaiden hoidossa sekä lisäisi paljon hoitohenkilökunnan manuaalista työtä. Järjestelmän käytön lopettaminen voisi kasvattaa hoitojonoja.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että mikäli kyseessä on suorahankinta, hankintayksikön ratkaisu on valituskelpoinen. Valitus on tutkittava, koska hankinnan luonne riippuu siitä, täyttyvätkö hankinnan väliaikaisen järjestämisen edellytykset.

Hankintayksikkö on ryhtynyt väliaikaiseen järjestelyyn tavoitteena vähentää ostopalveluiden käyttöä. Hankinnan järjestäminen väliaikaisesti ei ole ollut välttämätöntä hankinnan luonteesta johtuvista syistä.

Mikäli hankinnan väliaikaisen järjestämisen edellytykset eivät täyty ja hankinnan väliaikainen järjestäminen tulkitaan suorahankinnaksi, kolmea perättäistä kilpailuttamatonta hankintaa on arvioitava pilkkomiskiellon näkökulmasta yhtenä suorahankintana. Valittajan käsityksen mukaan hankinnan väliaikaisen järjestämisen arvo ylittäisi yksinäänkin kansallisen kynnysarvon. Pilkkomiskiellosta johtuen hankintojen arvot tulee laskea yhteen, millä on vaikutusta myös hyvitysmaksun määrään.

Hankintayksikön vaatimien sen henkilökunnan omasta työstä aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen kohtuullinen määrä on 600 euroa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on markkinaoikeuden selvityspyynnön johdosta esittänyt, että sen ilmoittama hankinnan väliaikaisen järjestämisen ennakoitu kokonaisarvo koskee aikaväliä alkaen 1.11.2018 ja päättyen arvioituun markkinaoikeuden asiassa antamaan ratkaisuajankohtaan. Hankintayksikön määrittämä väliaikaisen järjestämisen ennakoitu arvo on perustunut koekäyttöjakson kustannuksiin sekä markkinaoikeuden arvioituun käsittelyaikaan. Kyseinen ennakoitu arvo pitää sisällään toiminnanohjausjärjestelmää koskevasta palvelusta hankinnan väliaikaisen järjestämisen arvioidulta ajalta aiheutuvat kustannukset sisältäen järjestelmän ja tekstiviestit. Hankintayksikkö on käyttänyt arviointinsa pohjana kahdeksan kuukauden käsittelyaikaa.

Koekäyttöjaksoksi oli sovittu alun perin aikaväli 30.1.2018–31.7.2018. Hankintayksikkö oli päättänyt jatkaa koekäyttöä 31.10.2018 saakka. Alkuperäisen koekäyttöjakson kustannus oli 30.000 euroa lisättynä tekstiviestien hinnalla. Koekäyttöjakson jatko-osuuden hinta oli 25.000 euroa lisättynä tekstiviestien hinnalla. Koekäyttöjakson pituus on ollut kymmenen kuukautta ja sen kokonaisarvo on ollut 58.010,56 euroa. Koekäyttöjaksolla ei ole ollut mitään tekemistä hankinnan väliaikaisen järjestämisen kanssa, mistä johtuen koekäyttöjakson kustannus ei sisälly hankintayksikön ilmoittamaan hankinnan väliaikaisen järjestämisen ennakoituun kokonaisarvoon. Hankintayksikkö on testannut toiminnanohjausjärjestelmää, jotta se saisi käsityksen siitä, voidaanko järjestelmällä saavuttaa hyötyjä. Koekäyttö osoitti, että hyötyjä saavutetaan, joten hankintayksikkö on kilpailuttanut hankinnan. Koekäyttöjakso on päättynyt. Hankinnan väliaikaisesta järjestämisestä on päätetty vasta sen jälkeen, kun hankintayksikkö on saanut tietää asiassa tehdystä markkinaoikeusvalituksesta.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Valittaja on hakenut muutosta hankintayksikön ratkaisuun järjestää suun terveydenhuollon toiminnanohjausjärjestelmän hankinta väliaikaisesti sitä koskevan markkinaoikeuskäsittelyn (dnro 2018/406) ajaksi ja esittänyt, että kysymyksessä on lainvastainen suorahankinta.

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta, koska hankintayksikkö ei ole tehnyt asiassa valituskelpoista päätöstä tai ratkaisua.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa tässä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön ratkaisu järjestää hankinta väliaikaisesti voi olla sellainen ratkaisu, jolla on vaikutusta tarjoajan asemaan. Valituksen tutkimiselle ei siten ole tältä osin estettä.

Hankintalain 154 §:n 1 momentin perusteella markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai pykälässä mainittujen muiden säännösten vastaisesti. Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on siten se, että valituksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalain soveltamisalaan kuuluvaa hankintaa.

Hankintalain 25 §:n 2 momentin mukaan sanottua lakia ei sovelleta kynnysarvot alittaviin hankintoihin. Asiassa on siten arvioitava, ylittääkö kysymyksessä olevan hankinnan väliaikaisen järjestämisen ennakoitu arvonlisäveroton arvo hankintalaissa tarkoitetun kynnysarvon.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinta on järjestetty väliaikaisesti siihen asti, kunnes markkinaoikeus on antanut ratkaisun. Hankinnan väliaikaisen järjestämisen arvoksi on ilmoitettu 52.000 euroa markkinaoikeuden kahdeksan kuukauden käsittelyajalla.

Asiassa on kysymys palveluhankinnasta, jonka osalta hankintalain 25 §:n 1 momentin 1 kohdan mukainen kynnysarvo on 60.000 euroa. Markkinaoikeus toteaa ottaen huomioon yleisesti tiedossa olevat markkinaoikeuden käsittelyajat, ettei asiassa ole esitettyjä seikkoja, joiden perusteella hankintayksikön ilmoitusta hankinnan väliaikaisen järjestämisen kokonaiskustannuksesta voisi pitää perusteettomana. Hankinnan väliaikainen järjestäminen on siten lähtökohtaisesti alittanut kyseisen kynnysarvon.

Valittaja on myös esittänyt, että hankintayksikkö on järjestänyt hankinnan väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi saman toimittajan kanssa, jonka kanssa on tehty kaksi peräkkäistä kilpailuttamatonta sopimusta koekäytöstä 31.1.2018–31.7.2018 ja 1.8.2018–31.10.2018, ja koekäyttöjaksot tulee ottaa huomioon hankinnan kokonaisarvossa.

Hankintalain 31 §:n mukaan hankintaa ei saa pilkkoa eriin tai laskea sen arvoa poikkeuksellisin menetelmin tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi. Tavarahankintaa tai palveluhankintaa ei myöskään saa liittää rakennusurakkaan tai hankintoja muutoin yhdistellä keinotekoisesti tämän lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Hankintalain esitöiden (HE 108/2016 vp s. 121 ja 122) mukaan hankinnan jakaminen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksiköiden tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa on luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Säännöksen vastaista on siten esimerkiksi pilkkoa samanlaisista tavaroista koostuva hankinta osissa kilpailutettavaksi lain säännösten välttämisen tarkoituksessa. Ilman kilpailuttamista samanaikaisesti tai lyhyehkön ajan kuluessa tilattavien samanlaisten tavaroiden, palvelujen tai rakennustöiden osalta kysymyksessä voidaan katsoa olevan pilkkomiskiellon vastainen menettely.

Markkinaoikeus toteaa, että koekäyttöjaksot ennen varsinaisen hankinnan kilpailuttamista saattavat olla merkityksellisiä arvioitaessa hankintalain 31 §:n soveltumista varsinaiseen hankintaan. Asiassa ei ole edes esitetty, että hankintalain säännökset eivät olisi soveltuneet varsinaiseen hankintaan. Asiassa ei ole esitetty sellaisia perusteita, että koekäyttöjaksoja olisi toteutettu siinä tarkoituksessa, että käsillä olevaan hankinnan väliaikaiseen järjestämiseen ei sovellettaisi hankintalain säännöksiä. Markkinaoikeus näin ollen katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt tässä asiassa hankintalain 31 §:n vastaisesti.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hankinnan väliaikaisen järjestämisen kokonaisarvo on jäänyt alle hankintalain 25 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun kynnysarvon. Valitus on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut asian laatuun ja laajuuteen nähden markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta pääasian osalta ja hylkää Hygga Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Hygga Oy:n korvaamaan Rovaniemen kaupungin oikeudenkäyntikulut 1.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pekka Savola ja Jari Tiainen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 4.6.2019