MAO:233/19

Väylävirasto (aiemmin Liikennevirasto) - väylänhoidot

julkinen hankinta - tarjoajan soveltuvuus

Diaarinumero: 2018/323
Antopäivä: 15.5.2019

ASIAN TAUSTA

Liikennevirasto (nykyisin Väylävirasto, jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 15.6.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Saaristomeren ja Selkämeren alueiden väylänhoidon hankinnasta ajalle 1.10.2018–31.7.2020.

Liikennevirasto on 16.8.2018 tekemällään päätöksellä LIVI/4057/02.01.02/2018 sulkenut Finnish Sea Service Oy:n tarjouskilpailusta.

Liikennevirasto on 16.8.2018 tekemällään hankintapäätöksellä LIVI/4057/02.01.02/2018 valinnut Meritaito Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 2.200.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Finnish Sea Service Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen yhtiön sulkemisesta tarjouskilpailusta ja hankintapäätöksen sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.400 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksulla, viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on virheellisesti vaadittu soveltuvuusvaatimuksena Rakentamisen Laatu RALA ry:n (jäljempänä myös RALA ry) myöntämää RALA-pätevyyttä. RALA ry keskittyy maalla tapahtuvaan perinteiseen rakentamiseen. Hankinnan kohteena oleva väylänhoitotyö ei ole rakentamista, vaan merellä tapahtuvaa merenkulun turvalaitteiden kunnon tarkistamista, huoltoa, korjausta ja asennusta. Keskeisenä osaamisalueena väylänhoitotyössä on huoltoaluksista merellä tapahtuva työskentely. Väylänhoitotyössä vaadittavaan osaamiseen RALA ry ei anna koulutusta. Tarjouspyynnössä asetettu soveltuvuusvaatimus ei ole siten ollut hankinnan kohteen kannalta perusteltu.

Valittaja on suljettu virheellisesti tarjouskilpailusta ammatilliseen pätevyyteen liittyvistä syistä. Valittajalla on DNV GL Business Assurance Finland Oy Ab:n (jäljempänä myös DNV Finland Oy) myöntämä johtamisjärjestelmän sertifikaatti. Tämä sertifikaatti on sisällöltään ja kattavuudeltaan laaja-alainen erityisesti merellä tapahtuvan työskentelyn ja muun operoinnin osalta. Sertifikaatti käsittää muun ohella väylänhoitotyöt, vedenalaiset työt ja merirakentamisen. Myönnetty sertifikaatti on voimassa käytännössä maailmanlaajuisesti. Mainittu sertifikaatti vastaa sisällöltään ja luotettavuudeltaan tarjouspyynnössä vaadittua RALA-pätevyyttä. Hankintayksikön olisi tullut hyväksyä tämä sertifikaatti RALA-pätevyyden korvaavana.

Hankintapäätöksessä on lisäksi virheellisesti todettu, että vuokratyövoiman käyttö ei olisi palveluntuotannossa sallittua. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan ilmoitettu, että vuokratyövoiman käyttö ei olisi sallittua.

Myös valittajan tarjouksessa nimetyt alukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia.

Hankintamenettelyssä on tavoiteltu sitä, että valtion omistama Meritaito Oy tulee valituksi palveluntuottajaksi.

Vastine

Vaatimukset

Väylävirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.090 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

RALA-pätevyyden vaatiminen ei ole ollut virheellistä. RALA ry ottaa pätevyysnimikkeistössään huomioon myös vesirakentamisen. Tästä osoituksena on pätevyysnimikkeistön kohta 9 "Vesirakentaminen merellä ja sisävesillä" sekä kohta 12.6 "Vesiliikenneväylien kunnossapitotyöt".

RALA-pätevyys osoittaa, että yrityksellä on tekninen osaaminen ja että yrityksen resurssit on todennettu muun ohella referenssikohteiden osalta. Pelkkä yrityksen johtamisjärjestelmää koskeva sertifikaatti ei ole riittävä näyttö yrityksen tosiasiallisen teknisen suorituskyvyn toteamiseksi. Johtamisjärjestelmäsertifikaatissa on kysymys laadunhallinnan johtamisesta ja se keskittyy laadunhallinnanprosesseihin. Sen sijaan johtamisjärjestelmäsertifikaatti ei kerro yrityksen laaduntuottokyvystä.

Valittajalla ei ole ollut vaadittua RALA-pätevyyttä, eikä se myöskään ole esittänyt tarjouksessaan yhtään referenssiä. Hankintayksikkö on pyytänyt tarjousten jättämisen jälkeen valittajalta selvitystä vaatimuksen täyttymisestä. Valittaja on toimittanut selvityksen, jonka mukaan se vuokraa toiselta yritykseltä työn suorittamiseksi tarvittavan henkilökunnan. Lisäksi valittaja on esittänyt mainitun toisen yrityksen kaksi referenssiä. Kyseinen toinen yritys on valittajan sisaryhtiö. Valittaja ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettua ammatilliseen pätevyyteen liittyvää soveltuvuusvaatimusta, sillä sanottu vaatimus on asetettu tarjoajalle itselleen. Lisäksi valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että valittaja ei käytä hyväksi muiden yksiköiden voimavaroja.

Tarjouspyynnössä ei ole kielletty vuokratyövoiman käyttöä. Vuokratyövoiman käyttö on sallittua, kunhan tarjoajana oleva yritys täyttää tarjouspyynnössä asetetut vähimmäisvaatimukset. Käsillä olevassa hankinnassa valittaja ei ole vähimmäisvaatimuksia täyttänyt.

Valittaja ei ole ilmoittanut referenssikohteitaan, eikä sillä ole myöskään RALA-pätevyyttä. Valittaja on tarjouksen jättämisen määräajan jälkeen hankintayksikön selvityspyynnön johdosta ilmoittanut vuokraavansa toiselta yritykseltä tarvittavan henkilöstön ja ilmoittanut hankintayksikölle mainitun toisen yrityksen kaksi uutta referenssiä. Valittajan toimittama täydennys ei ole ollut hyväksyttävissä ensinnäkään sen vuoksi, että ilmoitetut referenssit ovat olleet toisen yrityksen referenssejä. Toiseksi kyseiset referenssit on ilmoitettu tarjousten jättämisen määräajan jälkeen, jolloin kysymys on kielletystä tarjouksen parantamisesta. Kolmanneksi valittaja ei ole tarjouksensa ESPD lomakkeessa ilmoittanut käyttävänsä hyväksi muiden yksiköiden voimavaroja.

Valittajan tarjouksessaan nimeämä kalusto ei ole myöskään täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksia.

Kuultavan lausunto

Meritaito Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 79 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on ennen tarjousten valintaa tarkistettava, että tarjous on hankintailmoituksessa ja hankinta-asiakirjoissa asetettujen vaatimusten, ehtojen ja perusteiden mukainen ja että tarjouksen on antanut tarjoaja, jota ei ole suljettu menettelyn ulkopuolelle mainitun lain 80 tai 81 §:n nojalla ja joka täyttää hankintayksikön asettamat sanotun lain 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia mainitun lain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintalain 88 §:n 7 momentin mukaan ehdokkaan tai tarjoajan teknisestä pätevyydestä voidaan antaa näyttö yhdellä tai useammalla mainitun lain liitteessä D luetelluista tavoista hankinnan kohteen luonteen, määrän tai laajuuden ja käyttötarkoituksen mukaan.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta. Pykälän 2 momentin mukaan, jos tarjouksessa tai osallistumishakemuksessa olevat tiedot tai asiakirjat ovat puutteellisia tai virheellisiä taikka jotkut asiakirjat tai tiedot puuttuvat, hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa tai ehdokasta toimittamaan, lisäämään, selventämään tai täydentämään tietoja tai asiakirjoja hankintayksikön asettamassa määräajassa. Edellytyksenä on, että menettelyssä noudatetaan mainitun lain 3 §:ssä säädettyjä periaatteita.

Hankintalain 74 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 174) mukaan soveltuvuuteen liittyvien asiakirjojen täydentämiseen ja täsmentämiseen sovelletaan samoja periaatteita kuin tarjouksiin. Siten tarjoajien ei ole sallittua tehdä olennaisia muutoksia toimittamiinsa tietoihin ja asiakirjoihin. Esimerkiksi ehdokkaan tai tarjoajan ei tule sallia vaihtaa sellaista referenssiä, joka ei täytä hankintayksikön esittämiä vaatimuksia, mutta hankintayksikkö voi pyytää ehdokkailta tai tarjoajalta lisäselvitystä referenssin sisällöstä.

Hankintamenettelyn kulku

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Saaristomeren ja Selkämeren alueiden väylänhoidosta.

Tarjouspyynnön kohdan 3 "Tarjoajalle asetetut teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset" alakohdassa 3.1 on ilmoitettu seuraavaa:

"Tarjoajalla tulee olla Rakentamisen Laatu RALA ry:n myöntämä tähän urakkaan soveltuva RALA-pätevyys tai muu riittävä näyttö tähän urakkaan soveltuvasta pätevyydestä (referenssit)."

Edellä mainitun tarjouspyynnön kohdan alakohdassa 3.1.1 on puolestaan ilmoitettu seuraavaa:

"Vaadittu selvitys: Rakentamisen laatu RALA ry:n myöntämä RALA-pätevyystodistus tähän urakkaan soveltuvasta pätevyydestä tai Rakentamisen Laatu RALA ry:n internet-sivustolta tulostettu, voimassa oleva tarjoajaa koskeva Yritysraportti, tai muu riittävä näyttö tähän urakkaan soveltuvasta pätevyydestä (tärkeimmät referenssikohteet). Mikäli tarjoaja esittää näytöksi pätevyydestä selvityksen tärkeimmistä referenssikohteista, tulee selvityksen sisältää urakan kuvauksen lisäksi tiedot urakan arvosta, toimitusajasta ja toimituksen vastaanottajasta. Riittäväksi referenssikohteeksi luetaan viimeisen 5 vuoden aikana suoritettu tai käynnissä oleva arvoltaan vähintään 100 000 €/vuosi väylänhoitosopimus, tai vähintään 5 kpl arvoltaan 30 000 € merenkulun turvalaitteiden korjaustyötoimeksiantoa."

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että sillä on tarjouspyynnön kohdassa 3.1 vaadittu soveltuvuus. Osoituksena mainitun kohdan alakohdan 3.1.1 vaatimuksen täyttymisestä valittaja on liittänyt DNV Finland Oy:n johtamisjärjestelmän sertifikaatin.

Hankintayksikkö on 9.8.2018 toimittanut valittajalle täsmennyspyynnön, jossa on muun ohella viitattu tarjouspyynnön vaatimuksiin referensseistä ja todettu, että valittajan sertifikaatista ei ole selvinnyt yrityksen referenssikohteet.

Valittaja on toimittanut hankintayksikölle vastauksen täsmennyspyyntöön. Valittajan toimittamassa täsmennyksessä on tältä osin viitattu siihen, että valittaja vuokraa eräältä toiselta yritykseltä kaiken sen henkilökunnan, jolla on tarjouspyynnössä edellytetty kokemus väylänhoitoalueella tehtävistä työsuoritteista. Täydennyksessä on lisäksi ilmoitettu kaksi kyseisen toisen yrityksen referenssiä.

Liikennevirasto on 16.8.2018 tekemällään päätöksellä sulkenut valittajan tarjouskilpailusta. Päätöstä on perusteltu muun ohella sillä, että valittaja ei ole esittänyt tarjouksessaan vaadittua RALA-pätevyyttä eikä tätä korvaavia referenssitietoja. Päätöksen mukaan uusien referenssitietojen ilmoittaminen ei myöskään ole sallittua eikä vaatimusten mukaista, kun otetaan huomioon, että kyseessä on tarjoajalle itselleen asetettu vaatimus, ja se, että valittajan tarjouksen ESPD-lomakkeessa on ilmoitettu, että yritys ei käytä hyväksi muiden yksiköiden voimavaroja.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti ensinnäkin siinä, että hankinnassa on vaadittu soveltuvuusvaatimuksena RALA-pätevyyttä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä menettelystä. Tarjouspyynnössä asetettavien soveltuvuusvaatimusten tulee olla hankinnan kannalta perusteltuja, eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Suhteellisuusperiaatteesta johtuu, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Hankinta-asiakirjojen valossa hankintaan on sisältynyt vesiväylien turvalaitteiden hoito- ja kunnossapitotehtäviä. Saadun selvityksen mukaan RALA-pätevyysnimikkeisiin kuuluvat muun ohella nimikkeet "Vesirakentaminen merellä ja sisävesillä" sekä "Vesiliikenneväylien kunnossapitotyöt". Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohde huomioon ottaen hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa asettaa urakkaan soveltuvaa RALA-pätevyyttä koskevan vaatimuksen osoituksena riittävästä teknisestä suorituskyvystä ja ammatillisesta pätevyydestä. Lisäksi on huomattava, että tarjouspyyntö on mahdollistanut teknisen suorituskyvyn ja ammatillisen pätevyyden osoittamisen myös soveltuvilla referenssiurakoilla.

Edellä esitetty huomioon ottaen, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toiminut valittajan esittämällä tavalla virheellisesti soveltuvuusvaatimuksia asettaessaan.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että sen tarjoukseensa liittämä sertifikaatti on vastannut sisällöltään ja luotettavuudeltaan tarjouspyynnössä vaadittua RALA-pätevyyttä ja että hankintayksikön olisi tullut hyväksyä tämä sertifikaatti RALA-pätevyyden korvaavana.

Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että RALA-pätevyys osoittaa, että yrityksellä on tekninen osaaminen ja että yrityksen resurssit on todennettu muun ohella referenssikohteiden osalta. Hankintayksikön esittämän mukaan pelkkä yrityksen johtamisjärjestelmää koskeva sertifikaatti ei ole riittävä näyttö yrityksen tosiasiallisesta teknisestä suorituskyvystä.

Markkinaoikeus toteaa, että valittaja on liittänyt tarjoukseensa johtamisjärjestelmäsertifikaatin, josta on ilmennyt sertifikaatin olevan voimassa muun ohella vedenalaisissa töissä, merirakentamisessa ja väylänhoitotöissä. Asiassa ei ole kuitenkaan ilmennyt, että sertifikaatti osoittaisi valittajan suorittaneen aiemmin hankinnan kohdetta vastaavia urakoita. Sanottuun nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toiminut tarjouspyynnössä ilmoitettuun nähden virheellisesti, kun se ei ole hyväksynyt valittajan sertifikaattia osoituksena valittajan soveltuvuudesta.

Valittaja on vielä toimittanut hankintayksikön esittämän täydennyspyynnön johdosta erään toisen yrityksen referenssejä osoituksena valittajan soveltuvuudesta. Valittajan toimittamassa selvityksessä on todettu, että valittaja vuokraa mainitulta toiselta yritykseltä kaiken sen henkilökunnan, jolla on tarjouspyynnössä edellytetty kokemus väylänhoitoalueella tehtävistä työsuoritteista. Selvityksen mukaan kyseinen toinen yritys on valittajan sisaryhtiö.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajan tarjoukseen ei ole sisältynyt mainintoja kyseisistä valittajan hankintayksikön esittämän täydennyspyynnön johdosta toimittamista referensseistä. Näin ollen valittajan tarjouksen täydennyksessään mainitsemia referenssejä ei ole tullut ottaa huomioon valittajan soveltuvuuden arvioinnissa jo sanotun johdosta. Lisäksi on huomattava, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö edellä selostetulla tavalla pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Asiassa esitetyn mukaan valittajan täydennyksessään viittaamat referenssiurakat eivät ole olleet sen itsensä suorittamia. Referenssiurakat suorittaneen yhtiön ei ole myöskään ilmoitettu osallistuvan tarjoukseen. Näin ollen myöskään sanotun johdosta ei olisi ollut perusteita katsoa, että sanotun toisen yrityksen suorittamat urakat olisivat olleet osoitus valittajan soveltuvuudesta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Finnish Sea Services Oy:n korvaamaan Väyläviraston oikeudenkäyntikulut 2.090 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Jaakko Ritvala ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 24.5.2019