MAO:209/19

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä - videoasiointijärjestelmä

julkinen hankinta - hankintamenettelyn keskeyttäminen - vain yksi tarjous

Diaarinumero: 2018/257
Antopäivä: 6.5.2019

ASIAN TAUSTA

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.4.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta videoasiointijärjestelmän hankinnasta ajalle 1.7.2018–30.6.2023.

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän materiaalipäällikkö on 13.6.2018 tekemällään viranhaltijapäätöksellä nro 129 keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän materiaalipäällikkö on 20.6.2018 tekemällään viranhaltijapäätöksellä nro 135 hylännyt Oy Everon Ab:n hankintaoikaisuvaatimuksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 700.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Oy Everon Ab on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.319 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksulla, viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn sillä perusteella, että hankinnasta on saatu vain yksi tarjouspyynnön vaatimukset täyttävä tarjous. Hankintayksiköllä ei ole ollut todellista ja perusteltua syytä keskeyttää hankintaa. Hankinnan keskeyttäminen on loukannut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatetta.

Hankinnan keskeyttäminen ja sen uudelleen kilpailuttaminen mahdollistavat kahdelle muulle tarjoajalle huomattavan kilpailu- ja markkinaedun. Näin ollen hankinnan keskeyttäminen ja uudelleen kilpailuttaminen vaarantavat vallitsevan kilpailu- ja markkinatilanteen. Uuden kilpailutuksen aikana toisella tarjoajalla on mahdollisuus hankkia uusia referenssejä ja näin ollen täyttää tarjouspyynnön vaatimukset siitäkin huolimatta, että tarjouspyyntö vastaisi täysimääräisesti aiempaa tarjouspyyntöä. Toisella tarjoajalla on puolestaan mahdollisuus kehittää järjestelmäänsä siten, että se vastaa tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia. Hankintayksikön menettely on vääristänyt mahdollisen uudenkin hankintamenettelyn ja tarjouskilpailun sekä mahdollistanut hankintalain asettamien säännösten ja vaatimusten kiertämisen.

Tarjouspyyntö on ollut selkeä ja suhteellisuusperiaatteen mukainen. Tarjousten puutteellisuus on johtunut yksinomaan tarjouskilpailuun osallistuneiden tarjoajien tuotteissa taikka muissa edellytyksissä olleista puutteista. Hankinnan kohteena oleva teknologia on ollut markkinoilla vasta lyhyen ajan ja sen vuoksi hankintamenettelyyn osallistuneiden tarjoajien määrä on ollut riittävä.

Valittajan tarjous on täyttänyt kaikki tarjouspyynnön vaatimukset. Valittaja on panostanut voimakkaasti tuotekehitykseensä ja tämän kehityksen ansiosta se on kyennyt toimittamaan teknisesti haastavia järjestelmiä. Hankinnan keskeyttäminen on vaarantanut valittajan ponnistelut teknisen asiantuntijuuden ja vahvan markkina-aseman saamiseksi.

Markkinat ja kilpailutus voivat toimia oikein silloinkin, kun tarjouspyyntöön on saatu vain yksi tarjous. Mikäli hankinnan kohteena on harvinainen tuote tai palvelu, niin ainoa tarjouspyynnön mukainen tarjous osoittaa markkinaehtoisen hinnan ja se tulisi hyväksyä. Tällaisesta tilanteesta on ollut kyse tässä hankinnassa, jossa hankintayksikölle tarjottu järjestelmä on ollut uutta teknologiaa. Tämän on osoittanut se, että muilla tarjoajilla ei ole ollut vaadittuja referenssejä tai heidän tuotteensa eivät ole täyttäneet hankinnalle asetettuja teknisiä vaatimuksia. Muiden tarjoajien soveltuvuudessa tai tarjouksessa ilmenneitä puutteita ei voida pitää perusteena valittajaa syrjivälle menettelylle tai valittajan oikeussuojan vaarantamiselle.

Hankintayksiköllä ei ole ollut aitoa tarkoitusta hankkia tarjouspyynnön mukaista tuotetta markkinaehtoisesti ja valita toimittaja objektiivisen hankintamenettelyn kautta.

Vastine

Vaatimukset

Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 840 eurolla.

Perusteet

Hankintamenettelyssä on saatu vain yksi tarjouspyynnön vaatimukset täyttävä hyväksyttävä tarjous. Hankinnan keskeyttämiselle on ollut perusteltu syy ja ratkaisu ei ole vaikuttanut syrjivästi tarjoajiin. Hankintasäännösten tavoittelemaa kilpailutilannetta ei ole saatu aikaan eikä hankintayksikkö ole myöskään voinut suorittaa riittävää vertailua hintojen tai muiden ominaisuuksien kesken.

Hankintasäännösten tarkoituksena ei ole suojella kulloinkin voimassaolevaa markkinatilannetta tai vahvistaa jonkin toimittajan asemaa markkinoilla. Valittajan esittämä siitä, että hankintayksiköllä ei olisi ollut aitoa tarkoitusta hankkia tarjouspyynnön mukaista tuotetta markkinaehtoisesti ja valita toimittajaa objektiivisen hankintamenettelyn kautta, ei pidä paikkansa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta, joten hankintasäännösten edellyttämä kilpailutilanne on syntynyt. Hankintamenettely on ollut hankintasäännösten mukainen ja markkinoilla olevat toimijat ovat voineet reagoida tarjouspyyntöön. Markkinatilanne määrittää tarjoajien lukumäärän ja hankinnan kohteen hinnan, eivät hankintasäännökset tai hankintayksikkö. Tässä tapauksessa hankittavan tuotteen markkinatilannetta on kuvannut se, että valittajan tarjous on ollut ainoa tarjouskilpailuun hyväksytty tarjous.

Valittajan tarjous on täyttänyt kaikki hankinnalle asetetut vaatimukset. Hankintayksikkö ei ole esittänyt valittajan tarjoukseen, tarjotun tuotteen ominaisuuksiin tai tarjottuun hintaan liittyviä syitä, joiden vuoksi menettely olisi tullut keskeyttää ja tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen antanut valittajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta. Hankinnoissa on normaali käytäntö, että ainoan hyväksyttävän tarjouksen antaja valitaan palvelun tai tuotteen toimittajaksi.

Hankinnan keskeyttämisen tarkoituksena on ollut mahdollistaa tarjouskilpailusta suljettujen tarjoajien osallistuminen uuteen tarjouskilpailuun. Yksi tarjoaja on esittänyt hankintamenettelyn aikana referenssejä koskevan kysymyksen. Siinä on tiedusteltu, riittääkö referenssiksi toimitus, jossa sopimus on allekirjoitettu, järjestelmä toimitettu ja asiakas on hyväksynyt sen laajaan tuotantokäyttöön, mutta järjestelmää ei ole vielä ehditty ottamaan käyttöön. Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen kieltävästi. Hankinnan keskeyttäminen mahdollistaa sen, että uudessa tarjouskilpailussa kysymyksen esittänyt tarjoaja voi vedota kyseiseen referenssiin.

Kyseessä on todellisuudessa ollut markkinakartoitus ilman aikomusta tehdä hankintaa kyseisen kilpailutuksen perusteella. Hankintayksikkö ei ole esittänyt hankinnan tarkkaa arvoa, eikä hankinnan budjettia ole määritelty. Näin ollen hankintayksikölle on jätetty laaja harkintavalta. Kyseessä ei ole ollut kiireellinen hankinta. Hankintayksikkö on kuvannut tarjouspyynnössä käyttöönottoprojektin tarkasti ja määritellyt integraatioaikataulut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä on säilynyt muuttumattomana aiemmin voimassa olleeseen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:n esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Koska hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen, ei hyväksyttävää ole hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi. Hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä hankintaa tekemättä, vaikka hankintayksikön hankintatarve pysyisikin ennallaan. Hankintayksikkö voi päätyä keskeyttämisen jälkeen toteuttamaan hankinnan omana työnään tai käynnistämään uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden kuitenkin erillinen ja uusi prosessi. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.

Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on edelleen todettu, että oikeuskäytännössä hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu oikeuskäytännössä katsotun, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn.

Hankinnan kohteena on ollut videoasiointijärjestelmää koskeva tavarahankinta. Määräaikaan mennessä hankintayksikkö on saanut neljä tarjousta, joista hankintayksikkö on sulkenut tarjouskilpailusta kolme tarjousta tarjouspyynnön vastaisina. Hankintayksikkö on 13.6.2018 tekemällään viranhaltijanpäätöksellä keskeyttänyt hankinnan. Mainitussa päätöksessä on todettu muun ohella seuraavaa:

"Hankinta keskeytetään ja kilpailutetaan uudelleen, koska hankintaan saatiin vain yksi tarjouspyynnön vaatimusten mukainen tarjous ja riittävää vertailua hintojen tai muiden ominaisuuksien kesken ei voida tehdä."

Valittaja on esittänyt, että hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei ole ollut todellista ja perusteltua syytä. Valittajan mukaan hankinnan keskeyttäminen on syrjinyt valittajaa ja keskeyttämisellä on tosiasiassa pyritty välttämään valittajan valinta. Valittaja on vielä esittänyt, että tarjouskilpailussa on tosiasiassa ollut kyse markkinakartoituksesta ja että hankinnan keskeyttäminen mahdollistaa muiden tarjoajien menestymisen uudessa tarjouskilpailussa.

Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että hankinnan keskeyttämistä koskeva päätös on perustunut siihen, että hankinnasta on saatu vain yksi tarjouspyynnön mukainen tarjous.

Markkinaoikeus toteaa, että hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että hankintaviranomaisella ei ole velvollisuutta tehdä sopimusta ainoan tarjouskilpailuun soveltuvaksi osallistujaksi katsotun urakoitsijan kanssa (tuomio 16.9.1999, Fracasso ja Leitschutz, C-27/98, EU:C:1999:420, 33 kohta).

Markkinaoikeus toteaa hankintamenettelyn keskeyttämisen perustuneen siihen, että hankintayksikkö on saanut tarjousten vastaanottamisen määräaikaan mennessä vain yhden tarjouspyynnön vaatimukset täyttäneen tarjouksen. Hankintayksikkö ei näin ollen ole voinut suorittaa riittävää vertailua hintojen tai muiden ominaisuuksien kesken.

Valittajan esittämän markkinakartoitusta koskevan väitteen osalta markkinaoikeus toteaa, että asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi aloittanut hankintamenettelyn markkinatilanteen kartoittamiseksi ilman aikomustakaan tehdä sopimusta. Asiassa ei ole muutoinkaan ilmennyt, että hankintayksikön hankintamenettelyn keskeyttämiselle ilmoittamat syyt eivät olisi olleet todellisia ja perusteltuja.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, että Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymällä on ollut hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettu todellinen ja perusteltu syy hankintamenettelyn keskeyttämiseen. Asiassa esitetyn valossa ei ole myöskään perusteita katsoa, että hankintayksikkö olisi hankintamenettelyn keskeyttäessään menetellyt valittajaa kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Oy Everon Ab:n korvaamaan Etelä-Pohjanmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikeudenkäyntikulut 840 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Petri Rinkinen ja Markus Ukkola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 13.5.2019