MAO:197/19

Väestörekisterikeskus - Suomi.fi-viestien tulostus-, kuoritus- ja postituspalvelu

julkinen hankinta - hankinta-asiakirjojen muuttaminen

Diaarinumero: 2018/37
Antopäivä: 25.4.2019

ASIAN TAUSTA

Väestörekisterikeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 14.10.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella ja 1.12.2017 julkaistulla korjausilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Suomi.fi-viestien tulostus-, kuoritus- ja postituspalvelun palveluhankinnasta 48 kuukauden sopimuskaudelle.

Väestörekisterikeskus on 19.1.2018 tekemällään hankintapäätöksellä VRK/43452/2017 valinnut Edita Prima Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut neljältä vuodelta noin 2.000.000–80.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Posti Messaging Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.850 eurolla viivästyskorkoineen sisältäen 6.000 euron oikeudenkäyntimaksun.

Perusteet

Hankintayksikön poistettua postimaksut vertailuhinnan muodostumisesta laskentamalli on johtanut siihen, että henkilötyön tuntihinnalla on ollut kohtuuttoman suuri painoarvo, vaikka hankinnan kohteena ei ole ollut henkilötyö, vaan kirjeiden tulostus-, kuoritus- ja postituspalvelu (jäljempänä myös TKP-palvelu). Postimaksuja ei siten ole otettu vertailuhinnassa lainkaan huomioon, vaikka ne ovat merkinneet suurinta yksittäistä kustannuserää.

Voittaneen tarjoajan tarjoushinta on ollut poikkeuksellisen alhainen ja hankintayksikön olisi tullut pyytää sen osalta hankintasäännöksissä tarkoitettu selvitys. Voittaneen tarjoajan antaman tarjouksen vertailuhinta on ollut 51 prosenttia halvempi kuin toiseksi sijoittuneen tarjoajan hinta ja 83 prosenttia halvempi kuin kolmanneksi sijoittuneen tarjoajan hinta.

Hankintayksiköllä on tullut olla käsitys siitä, mitä vastaavista palveluista on veloitettu muualla valtionhallinnossa tai mitä hankintayksikkö on maksanut aikaisemmin vastaavasta palvelusta. Tämänkin vuoksi voittaneelta tarjoajalta olisi tullut pyytää selvitys hinnasta. Tarjouspyynnössä toimittajilta edellytetyt vähimmäisvaatimukset ovat olleet luonteeltaan sellaisia, että voittaneen tarjoajan antaman tarjouksen hinta ei ole voinut olla realistinen. Tällaisia vaatimuksia ovat olleet muun muassa palvelua koskevat jatkuvuus- ja tietoturvavaatimukset, jotka ovat kriittisiä hankintayksikön toiminta huomioon ottaen.

Vähimmäisvaatimuksissa on lisäksi edellytetty, että asiakkaan tietojen käsittely tulee tapahtua Suomessa. Poikkeukselliseen alhaiseen hintaan ei ole voitu päästä käyttämättä tuotantolaitoksia tai henkilöitä Suomen ulkopuolella mahdollisesti halvemman kustannustason maassa.

Tarjousten hintavertailu ei ole johtanut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan.

Vastine

Vaatimukset

Väestörekisterikeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.550 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikön julkaiseman korjausilmoituksen mukaisesti postimaksuja ei ole sisällytetty vertailtavaan tarjoushintaan mukaan, koska hankintayksikkö ei itse voi vaikuttaa postimaksuihin. Postimaksut määräytyvät joko käyttäjäorganisaatioiden postimaksuja koskevien omien sopimusten mukaan tai mahdollisesti TKP-palvelun tuottajan ja Postin tai muun jakelijan välisen sopimuksen mukaan.

Tarjouksissa annetuissa hinnoissa ei ole ollut merkittäviä eroja hankittavien tuotteiden osalta, joita ovat tulosteet, kirjekuoret ja niiden käsittelyyn liittyvä henkilötyö eli palvelu. Palvelun hinta on käytännössä hinnoiteltu sisään tulosteiden ja kirjekuorten hintoihin. Kun valittajan ja voittaneen tarjoajan antamia tarjoushintoja on verrattu keskenään tulosteiden, kirjekuorten ja palvelun osalta, on voitu huomata, että tarjoushinnat eivät ole merkittävästi eronneet toisistaan.

TKP-palvelun kautta kulkeva yleisin tuotetyyppi on arvioitu olevan mustavalkoinen kaksipuolinen A4-kokoinen tuloste, joka laitetaan C5-kokoiseen valkoiseen ikkunalliseen kirjekuoreen. Valittajan väite siitä, että vertailuhinnan muodostamisessa ei ole otettu huomioon tulostus- ja kuorituspalveluiden volyymeja, on virheellinen. Ainoastaan tuntihintojen osalta ei ole ilmoitettu mitään tarkkoja työmääräarvioita.

Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on tarjottu niin sanotut nollahinnat erikseen sovittaviin tuntitöihin, joiden määrän tarjoajat ovat tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella tienneet tarjouksia laatiessaan vähäiseksi. Vaikka valittaja olisi tarjonnut tuntitöiden osalta tarjouksessaan samoin kuin voittanut tarjoaja, sen tarjous olisi ollut edelleen kalliimpi. Voittanut tarjous olisi ollut kaikista tarjouksista halvin, vaikka tuntitöitä ei olisi sisällytetty vertailuhintoihin.

Hankintayksikkö ei ole pitänyt voittaneen tarjoajan antamaa tarjousta poikkeuksellisen alhaisena. Hankintayksikkö on vertaillut eri tarjoajien antamia tarjoushintoja keskenään sekä tarkastellut yleisiä markkinahintoja peilaten niitä annettuihin tarjouksiin ja erityisesti voittaneen tarjoajan antamaan tarjoukseen.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan sitoutunut tarjoamaan palvelun tuotantokäyttöönottoon liittyvät työt sekä erikseen sovittavat tehtävät ilmaiseksi. Tämän seurauksena hankintayksikkö on pyytänyt voittaneelta tarjoajalta kirjallisen vahvistuksen ja sitoumuksen siitä, että voittaneen tarjoajan antamat nollahinnat ovat pitäneet paikkansa ja että voittanut tarjoaja on myös sitoutunut antamiinsa hintoihin.

Hankintayksiköllä ei ole ollut mitään syytä epäillä hinnoittelun perusteita, koska käyttöönottotyöt on ollut mahdollista tarjota ilmaiseksi omalla riskillä. Hankintayksikkö on myös tarjouspyynnössä tuonut esille, että palvelun käyttöönotto on suhteellisen yksinkertaista, eikä se ole edellyttänyt suurta työmäärää tarjoajilta.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Edita Prima Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.952,68 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole käyttänyt vertailuperusteita, jotka olisivat syrjiviä tai eivät liittyisi hankinnan kohteeseen. Vertailuperusteet ovat käyneet selkeästi ilmi tarjouspyynnöstä ja ne ovat olleet kaikkien tarjoajien tiedossa etukäteen. Vaikka vertailuperusteita on korjausilmoituksella hieman muutettu, tarjoajilla on ollut tasapuoliset mahdollisuudet tarjousten antamiseen. Vertailuhinta on muodostunut matemaattisesti suoraan Excel-taulukossa tarjouspyynnössä määriteltyjen painoarvojen mukaisesti.

Vertailuhinnan muodostumisessa on otettu huomioon mahdolliset tulostus- ja kuorituspalveluiden volyymit, koska tarjouspyynnön liitteessä 5 "Hinnasto" tarjoajia on pyydetty antamaan hinnat eri volyymiryhmille ja kaikki eri ryhmiin tarjotut hinnat on huomioitu vertailussa. Hinnastotaulukko on ollut tarjoajille selkeä ja tarjoajat ovat voineet tasapuolisesti samalla tavoin nähdä oman tarjouksensa tarjousvertailussa huomioitavan määrän painotuksineen.

Voittanut tarjoaja on tarjonnut hintalomakkeella "Palvelun tuotantokäyttöönottoon liittyvä työ" -osion hinnaksi nolla euroa. Nollahinnan tarjoaminen tarjousosiossa ei ole ollut kiellettyä eikä sillä ole ollut tilaajan asemaa muiden sopimusehtojen soveltamisessa heikentävää vaikutusta. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tarjottavan tilaajakohtaisesti räätälöitävää palvelua, jota tarjottaisiin vain tälle hankintayksikölle. Tarjouspyynnössä esitetyt vaatimukset ovat niin ollen täytettävissä markkinoilla jo olevilla automatisoiduilla palvelukeinoilla. Lisäksi hankintayksikkö on tarjouspyyntöasiakirjoissa erikseen tuonut esille, että käyttäjäorganisaation käyttöönotto ei edellytä isoa työmäärää toimittajalta.

Valittaja on myös esittänyt, että tarjouksessa edellytetyt pakolliset vaatimukset kuten palvelun jatkuvuus ja tietoturvavaatimukset tekisivät kuultavan tarjouksesta epärealistisen. Väite ei pidä paikkaansa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankinnan kohteena alkuperäisellä hankintailmoituksella olleista palveluista postituspalvelut ovat muodostaneet yli 80 prosenttia hankinnan arvosta. Korjausilmoituksella tehdyn tarjouspyynnön muuttamisen jälkeen suurinta osaa hankinnan kohteen hinnasta muodostaneita postituspalveluita ei ole pyydetty tarjouksissa hinnoittelemaan. Siten tarjousten vertailu on suoritettu sellaisella vertailuhinnalla, joka on kohdistunut vain pieneen osaan hankinnan kohteena olleista palveluista. Edellä mainittu hankinta-asiakirjojen muutos on ollut hankinnan kannalta erittäin merkittävä ja on johtanut siihen, että hankintamenettelystä muodostui hankintasäännösten vastainen.

Vaikka hankintayksikkö on poistanut postituspalvelujen hinnoittelun kokonaan hankintamenettelystä ja tarjousten vertailuperusteista, hankintayksikkö ei ole kuitenkaan selkeyttänyt asiaa hintaliitteessä, jossa eri tuotteet on ollut edelleen jaoteltuna perustuen niistä maksettaviin erilaisiin postimaksuihin. Esimerkiksi tuotteet "Peruskirje, suljettu, Economy-luokan posti", "Peruskirje, kirjattu kirje" ja "Peruskirje, saantitodistuksellinen kirje" eivät ole eronneet tulostus- ja kuorituspalvelun osalta lainkaan toisistaan. Edellä mainitun vuoksi tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja tulkinnanvarainen sekä johtanut keskenään vertailukelvottomiin tarjouksiin, sillä osa tarjoajista on voinut antaa nollahintatarjouksia ja osa on erehdyksessä jättänyt hintoihin edelleen myös postimaksujen osuuden.

Hankintamenettely ei ole ollut jakelun kilpailuttamisen suhteen hankintasäännösten mukaista. Jos käyttäjäorganisaatiot ovat hankkineet tämän kilpailutuksen perusteella jakelupalveluja valitun toimittajan sopimuskumppanilta, kyseessä on ollut laiton suorahankinta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että se on poistanut postimaksujen osuuden vertailuhinnasta sen vuoksi, koska hankintayksikön pääasiallisena hankinnan kohteena on ollut hankkia tulostus- ja kuorituspalvelua eikä jakeluun liittyvää palvelua, eli valmiiden kirjeiden jakelua loppukäyttäjille. Yhtenä tekijänä asiassa on vaikuttanut Suomi.fi-viestien käyttäjäorganisaatioiden mahdollisuus hyödyntää TKP-palvelua joustavasti sekä tarjousten saaminen vertailukelpoisina.

Käyttäjäorganisaatiot ovat voineet käyttää omia sopimuksiaan kokonaisuudessaan ja lisäksi TKP-palveluun on tullut olla mahdollista liittää jo olemassa olevia postitus- tai jakelusopimuksia, jolloin TKP-palveluun liittyvä käyttäjäorganisaatio ei ole välttämättä edes tarvinnut jakeluun liittyvää palvelua ja palvelun kattavaa sopimusta. Lisäksi hankintayksikkö on halunnut jättää käyttäjäorganisaatioille vapaan mahdollisuuden käyttää tulostus- ja kuorituspalvelussa joko käyttäjäorganisaation omaa olemassa olevaa jakelusopimusta niissä sovittuine hintoineen tai palveluntuottajan jakelusopimusta siinä sovittuine hintoineen.

Hankintayksikkö ei ole hankintamenettelyllään halunnut ottaa kantaa siihen, miten ja millä tavoin alalla ammattimaisesti toimiva tulostus- ja kuorituspalvelun tuottaja järjestää valmistuneiden kirjeiden jakelun loppukäyttäjille, koska jakelusta huolehtiminen ja jakelun optimointi onnistuu parhaiten silloin, kun vastuu tästä annetaan kokonaan ammattimaiselle tulostus- ja kuorituspalvelun tuottajalle. Hankintayksikkö on ainoastaan edellyttänyt, että jakelun järjestäminen tulee hoitaa siten, että postilain (415/2011) edellytykset täyttyvät.

Huomionarvoista käsillä olevassa asiassa on myös, että valittaja on tiennyt muiden tarjoajien sopimushinnat postimaksujen osalta niillä jakelualueilla, johon vain Posti Oy itse jakelee kirjeitä, koska muut tarjoajat joutuvat aina neuvottelemaan postimaksuista tai jakeluhinnasta etukäteen jakelijoiden kanssa. Postimaksujen kilpailuttaminen olisi siten voinut oleellisella tavalla vääristää kilpailua ja jopa suosia valittajaa siten, että muut tarjoajat olisivat joutuneet hankintamenettelyssä syrjityksi. Edellä kuvatun kaltainen hankintamenettely ei olisi välttämättä johtanut kokonaistaloudellisesti edullisimpaan lopputulokseen.

Hankinnan kohteena olevan palvelun pääpaino on ollut tulostukseen ja kuoritukseen liittyvässä palvelussa eikä jakeluun liittyvässä palvelussa. Sen vuoksi hankintayksikön asettamat vertailuperusteet ovat kohdentuneet juuri tulostuksen ja kuorituksen sekä tähän liittyvään palvelun hintaan. Palvelun kannalta on oleellisen tärkeää, että valitulla palveluntuottajalla on riittävä kapasiteetti tuottaa suuria määriä tulostus- ja kuorituspalvelua nopeassa aikataulussa. Tämän vuoksi tarjoajaa koskevat pakolliset vaatimukset sekä näihin liittyvät sopimusehdot tietoturvavaatimuksineen ovat liittyneet tulostus- ja kuorituspalvelun ominaisuuksiin, eivät kirjeiden jakeluun liittyviin ominaisuuksiin.

Hankintayksikkö on huomioinut hankinnassa myös sen mahdollisuuden, että käyttäjäorganisaatioilla on voinut olla voimassa olevia vain jakelua koskevia sopimuksia, jotka on tarvittaessa voitava liittää tulostus- ja kuorituspalveluun. Tällaisessa tilanteessa palveluntuottaja laskuttaa käyttäjäorganisaatiolta vain tulostus- ja kuorituspalvelun osuuden ja jakelukustannus laskutetaan sillä hinnalla, joka käyttäjäorganisaatiolla on olemassa olevassa jakelusopimuksessa.

Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä eikä tulkinnanvarainen. Hankintayksikkö on selvästi ja yksiselitteisesti ilmoittanut korjausilmoituksen yhteydessä, että postimaksuja ei ole tullut hinnoitella tarjoukseen. Mikäli joku ammattimainen tarjoaja ei ole ymmärtänyt näin yksiselitteistä ehtoa, on hinnoitteluvirhe vain ja ainoastaan tarjoajan itsensä vastuulla oleva asia.

Valittajan väite käyttäjäorganisaatioiden laittomasta suorahankinnasta on perustelematon eikä tähän hankintamenettelyyn liittyvää suorahankintaa ole hankintayksikön tiedossa. Väitetyn suorahankinnan osalta perusteet on muutoinkin arvioitava muussa kuin tässä prosessissa.

Valittaja on esittänyt, että sillä ei ole erityisasemaa postitus- ja jakelumarkkinoilla. Lausunnoissa on virheellisesti pyritty sekoittamaan Posti Messaging Oy ja sen kanssa samaan konserniin kuuluva Posti Oy.

Jakelupalveluja on voinut ostaa Posti Oy:n lisäksi myös muilta palveluntarjoajilta. On myös huomattava, että Posti Oy:n jakelun hinnat ovat erilaisia riippuen siitä, mikä on ostettava tuote, jaeltava määrä eli volyymi ja eräät muut objektiiviset kriteerit. Toisin kuin hankintayksikkö on esittänyt, kyseessä olevien yrityskirjeiden osalta Posti Oy:n jakelu- tai postituspalvelujen hinnoittelu ei perustu postimerkkien myymiseen. Hinnoittelu ei ole perustunut suoraan sopimuspalvelujen hinnastoon, vaan kyseessä on edellä mainittujen perusteiden mukaisesti määriteltävä asiakaskohtainen hinta. Jakelu- tai postituspalvelun hinnoissa on siten eroja, eivätkä palvelut tältäkään osin eroa mitenkään muista palveluista. Kuten mitkä tahansa muutkin palvelut, tulee jakelu- tai postituspalvelutkin kilpailuttaa.

Hankintayksikkö on esittänyt perusteettomasti, että se ei olisi voinut pyytää postimaksuille ja jakelukustannuksille hintaa, koska se ei voi tietää hankinnan tarkempia volyymejä etukäteen ja koska se on halunnut mahdollistaa ns. jakeluoptimoinnin. Volyymin osalta kirjeiden jakelu ei ole poikennut muista hankinnan kohteena olevista palveluista eli tulostuksesta ja kuorituksesta. Jakeluoptimointia puolestaan voidaan tehdä ja käytännössä tehdään nimenomaan osana kokonaisuutta, kun tulostusta, kuoritusta ja jakelua kilpailutetaan yhdessä. Toisin kuin hankintayksikkö on esittänyt, jakelupalveluja kilpailutetaan jatkuvasti ja kyse on täysin normaalisti kilpailutettavasta palvelusta. Jakelupalvelun tasapuolinen ja syrjimätön kilpailuttaminen ei ole mahdotonta.

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

Edita Prima Oy on antanut lisälausunnon.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Valittaja on esittänyt, että hankinta-asiakirjoihin kesken hankintamenettelyn tehty muutos on ollut erittäin merkittävä ja johtanut siihen, että hankintamenettelystä on muodostunut hankintasäännösten vastainen. Asiassa on valittajan esittämän johdosta ensin arvioitava, onko hankintayksikkö muuttanut tarjouspyyntöä kesken hankintamenettelyn niin merkittävästi, että sen olisi tullut aloittaa asiassa kokonaan uusi hankintamenettely.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 58 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on toimitettava julkaistavaksi muun ohella hankintailmoitus EU-kynnysarvot ylittävästä hankinnasta (1 kohta), jälki-ilmoitus 1–4 kohdassa tarkoitetuista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (6 kohta) sekä korjausilmoitus 1–5 kohdassa tarkoitettuun ilmoitukseen kohdistuneista muutoksista (8 kohta).

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely tai hankekuvaus sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset (1 kohta), ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä soveltuvuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä pyyntö täydentää yhteinen eurooppalainen hankinta-asiakirja ja luettelo asiakirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan sekä tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan on soveltuvuuden arviointia varten toimitettava (8 kohta) sekä kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteet ja niiden suhteellinen painotus, kohtuullinen vaihteluväli tai poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys (9 kohta).

Viimeksi mainitun pykälän esitöissä (HE 108/2016 vp s. 165) on todettu, että koska vertailukelpoisten tarjousten tekeminen on riippuvainen tarjouspyynnöstä ja koska tarjouspyynnön sisältö vaikuttaa myös toimittajien kiinnostukseen osallistua tarjouskilpailuun, olennaisista muutoksista tarjouspyynnössä tulisi ilmoittaa alkuperäisen hankintailmoituksen korjausilmoituksella HILMA-palvelussa. Vähäisistä tarjouspyynnön ja muiden hankinta-asiakirjojen muutoksista tulisi ilmoittaa tarjouskilpailuun osallistuneille toimittajille.

Hankinta-asiakirjat ja niihin tehdyt muutokset

Hankinnan kohteena on ollut 14.10.2017 julkaistulla hankintailmoituksella Suomi.fi-viestien tulostus-, kuoritus- ja postituspalvelut. Hankintailmoituksen mukaan menettelyksi on valittu avoin menettely ja valintaperusteeksi on ilmoitettu hinta.

Hankintayksikkö on sittemmin julkaissut hankintaa koskevan korjausilmoituksen 1.12.2017. Tarjouspyyntöön on muun ohella lisätty liite otsikolla "muutoksia hankinta-asiakirjoissa oleviin vaatimuksiin", päivitetty hinnastoa koskeva liite 5 ja pidennetty tarjousten jättämisen määräaikaa alkuperäisestä 8.12.2017 uuteen määräaikaan 22.12.2017 saakka.

Korjausilmoituksella ei ole muutettu tarjouspyynnön kohtaa "Hankinnan kohteen kriteerit", jossa on todettu seuraavaa:

"Tarjouskilpailun voittajaksi valitaan halvimman vertailuhinnan antanut tarjoaja, joka täyttää tarjouspyynnön vaatimukset. Tarjousten vertailuhinta muodostuu liitteenä 5 (Hinnasto) olevaan Excel-taulukon soluun K61. Halvimman vertailuhinnan antanut tarjoaja saa 100 pistettä ja muut suhteessa tähän kaavalla halvin hinta / tarjoajan hinta * 100."

Tarjoajan on siten tullut syöttää tarjoukseensa Excel-taulukkoon muodostunut vertailuhinta sekä liittää kyseinen Excel-taulukko lähetettävään tarjoukseen.

Ensimmäisen, 14.10.2017 julkaistun tarjouspyynnön liitteenä olleessa hinnastoa koskevassa Excel-taulukossa on ilmoitettu viisi eri osa-aluetta ja hinnoille annettava painokerroin. Osa-alueelle "Toimitus kotimaassa" on annettu 70 prosentin painokerroin, osa-alueelle "Toimitus Eurooppaan" on annettu 5 prosentin painokerroin, osa-alueelle "Toimitus muualle maailmaan" on annettu 5 prosentin painokerroin osa-alueelle "Lisäpalvelut" on annettu 10 prosentin painokerroin ja osa-alueelle "Optiot" on annettu 10 prosentin painokerroin. Ensimmäisessä tarjouspyynnössä toimitettavien kirjeiden on ilmoitettu olevan kokoa A4.

Korjatussa, 1.12.2017 julkaistun tarjouspyynnön liitteenä on ollut myös Excel-taulukko, joka tarjoajien on tullut täyttää ja joka on poikennut ensimmäisestä Excel-taulukosta. Excel-taulukossa on ilmoitettu neljä eri osa-aluetta ja hinnoille annettava painokerroin. Osa-alueelle "Peruskirjeet" on annettu 70 prosentin painokerroin, osa-alueelle "Lisäpalvelut" on annettu 10 prosentin painokerroin ja osa-alueelle "Optiot" on annettu 10 prosentin painokerroin. Lisäksi uutena osa-alueena on ilmoitettu "Käyttöönoton tuntihinta", jolle on annettu 10 prosentin painokerroin. Korjatussa tarjouspyynnössä toimitettavien kirjeiden on ilmoitettu olevan kooltaan sekä A4 että A3.

Käyttöönoton tuntihintaa hankintayksikkö on kuvannut hinnastoa koskevassa Excel-taulukossa seuraavasti:

"Palvelun tuotantokäyttöönottoon liittyvä työ sisältää muun muassa kehitys-, testi- ja tuotantoympäristön pystyttämisen, mutta ei niiden skaalausta tai niihin liittyvää muuta työtä tämän jälkeen käyttöönottoprojektin tai jatkuvan palvelun aikana. Hallinnollisesti työstä ei ole oikeutta veloittaa. Käyttäjäorganisaatioiden ottaessa Palvelua käyttöön, Toimittajalla ei ole oikeutta laskuttaa ko. käyttöönoton osalta Käyttäjäorganisaatiota tai VRK:ta. Käyttäjäorganisaation käyttöönottoprojekti Suomi.fi-viestien käyttöönottamiseksi ei aiheuta suurta työmäärää Toimittajalle."

Korjatun tarjouspyynnön liitteenä olleessa muutosasiakirjassa on muun ohella todettu edellä esitetystä hinnastoliitettä koskevasta muutoksesta seuraavaa:

"VRK on muuttanut hinnoitteluperiaatetta siten, että postimaksut eivät sisälly kirjeiden hinnoitteluun, vaan postimaksut veloitetaan erikseen Palvelua käyttäviltä Käyttäjäorganisaatioilta. Postimaksut veloitetaan sillä hinnoittelulla, joka Postilla tai muulla jakelijalla on (hinnasto, esim. Postin Sopimuspalvelujen hinnasto 1.6.2017), ellei hinta ole joko Toimittajan tekemässä sopimuksessa Postin tai muun jakelijan kanssa ko. hintaa alhaisempi taikka ellei hinta ole Käyttäjäorganisaation tekemässä sopimuksessa Postin tai muun jakelijan kanssa ko. hintaa alhaisempi. VRK ei hyväksy postimaksuihin lisättäviä marginaaleja, vaan kaikki mahdolliset marginaalit on sisällytettävät kustannuksiin, joita veloitetaan tuotteista ja muista palveluista kuin postituspalveluista (esim. postimerkit)."

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että korjausilmoituksen julkaisemisen jälkeen alkuperäisen hankintailmoituksen mukaisen hankinnan kohteen arvosta yli 80 prosenttia muodostaneita postituspalveluita ei ole pyydetty enää tarjoamaan. Hankinta-asiakirjojen edellä mainittu muutos on valittajan mukaan ollut hankinnan kannalta merkittävä ja on johtanut siihen, että hankintamenettelystä on muodostunut hankintasäännösten vastainen.

Hankintayksikkö on esittänyt, että postitusmaksujen osuuden poistaminen vertailuhinnasta oli tarpeen, koska hankintayksikön pääasiallisena hankinnan kohteena on ollut hankkia tulostus- ja kuorituspalvelua eikä jakeluun liittyvää palvelua. Yhtenä tekijänä asiassa on vaikuttanut Suomi.fi-viestien käyttäjäorganisaatioiden mahdollisuus hyödyntää TKP-palvelua joustavasti sekä tarjousten saaminen vertailukelpoisina. Hankintayksikön mukaan muutokset ja täsmennykset eivät ole olleet niin merkittäviä, että ne olisivat muodostaneet hankinnan kohteesta erilaisen.

Markkinaoikeus toteaa, että korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2017:139 arvioinut hankinnan kohteen muuttamista hankintamenettelyn aikana. Korkein hallinto-oikeus on todennut, että avoimuusperiaate ja tarjouskilpailusta kiinnostuneiden yritysten yhdenvertaisten mahdollisuuksien turvaaminen edellyttävät hankintasopimuksen kohteen ja tarjouksen valintaan vaikuttavien seikkojen määrittämistä jo hankintamenettelyn alussa ja sitä, että hankintamenettelyn ehtoihin mahdollisesti myöhemmin tehtävät muutokset eivät ole potentiaalisten tarjoajien kannalta olennaisia.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä on katsottu, että syrjintäkiellon ja yhdenvertaisuuden kohtelun periaatteet sekä avoimuusvelvollisuus edellyttävät muun ohella, että asianomaisen hankintasopimuksen kohde ja tekoperusteet määritetään selvästi jo heti hankintasopimuksen tekomenettelyn alussa ja että hankintamenettelyn ehdot ja yksityiskohtaiset säännöt muotoillaan selvästi, täsmällisesti ja yksiselitteisesti hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa siten, että yhtäältä mahdollistetaan kaikille kohtuullisen valistuneille ja tavanomaisen huolellisille tarjoajille niiden täsmällisen ulottuvuuden ymmärtäminen ja niiden tulkitseminen samalla tavalla ja että toisaalta mahdollistetaan hankintayksikölle sen tosiasiallinen tarkistaminen, vastaavatko tarjoajien tarjoukset mainittua hankintaa säänteleviä arviointiperusteita tuomio 10.5.2012, komissio v. Alankomaat, C 368/10, EU:C:2012:284, 56, 88 ja 101 kohta; tuomio 6.11.2014, Cartiera dell’Adda, C-42/13, EU:C:2014:2345, 44 kohta ja tuomio 14.7.2016, TNS Dimarso, C-6/15, EU:C:2016:555, 23 kohta). Oikeuskäytännössä on lisäksi katsottu, että tarjouspyyntöasiakirjoihin ja niitä täydentäviin asiakirjoihin liittyvillä lisätiedoilla voidaan tosin selvittää tiettyjä asioita ja jakaa tietoa, mutta niillä ei voida muuttaa korjauksiakaan tekemällä niiden hankinnan olennaisten ehtojen ulottuvuutta, joihin tekniset eritelmät ja hankintasopimuksen tekoperusteet kuuluvat, sellaisina kuin nämä ehdot on muotoiltu tarjouspyyntöasiakirjassa, johon hankinnasta kiinnostuneet talouden toimijat legitiimisti turvautuivat tehdessään päätöksensä valmistautua tarjouksen esittämiseen tai toisaalta luopua osallistumasta kyseiseen hankintamenettelyyn (em. tuomion komissio v. Alankomaat 55 kohta).

Unionin tuomioistuin on Euroopan unionin julkisia hankintoja koskevien direktiivien soveltamisalan ulkopuolelle jäänyttä hankintaa koskeneessa 5.4.2017 antamassaan tuomiossa Borta (C-298/15, EU:C:2017:266) vastaavasti todennut, että hankintayksikkö ei lähtökohtaisesti voi muuttaa hankintamenettelyn kuluessa niiden hankintasopimuksen olennaisten ehtojen ulottuvuutta, joihin tekniset eritelmät ja hankintasopimuksen tekoperusteet kuuluvat ja joihin hankinnasta kiinnostuneet taloudelliset toimijat ovat legitiimisti turvautuneet tehdessään päätöksensä valmistautua tarjouksen esittämiseen tai sitä vastoin luopua osallistumasta kyseistä hankintaa koskevan sopimuksen tekomenettelyyn (70 kohta). Tästä ei silti seuraa, että mikä tahansa tarjouspyyntöasiakirjoihin tehty muutos hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen olisi lähtökohtaisesti kielletty olosuhteista riippumatta (71 kohta).

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa tuomiossaan Borta katsonut, että syrjintäkiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteet ja avoimuusvelvollisuus merkitsevät ensinnäkin sitä, että asianomaiset muutokset eivät – vaikka ne voivatkin olla merkittäviä – saa olla siinä määrin olennaisia, että ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman näitä muutoksia voisi jättää tarjousta. Tilanne voisi olla tällainen muun ohella silloin, kun hankintasopimus poikkeaa näiden muutosten johdosta luonteeltaan tuntuvasti alun perin määritellystä hankintasopimuksesta (74 kohta). Mainittu vaatimus edellyttää toiseksi, että kyseisistä muutoksista tiedotetaan riittävästi siten, että kaikki kohtuullisen valistuneet ja tavanomaisen huolelliset tarjoajat voivat tutustua niihin samoin edellytyksin samana ajankohtana (75 kohta). Tämä sama vaatimus edellyttää kolmanneksi vielä yhtäältä, että mainitut muutokset tehdään ennen kuin tarjoajat jättävät tarjouksensa, ja toisaalta, että näiden tarjousten jättämiselle asetettua määräaikaa pidennetään silloin, kun kyseiset muutokset ovat tärkeitä, että määräajan pidennyksen kesto riippuu mainittujen muutosten tärkeydestä ja että kyseinen kesto on riittävä, jotta asianomaiset taloudelliset toimijat voivat mukauttaa tarjoustaan muutosten johdosta (76 kohta).

Ratkaistavana olevassa hankinta-asiassa hankintayksikkö on edellä todetusti julkaissut hankintailmoituksesta korjatun version ja pidentänyt tarjousten jättämiselle varattua aikaa. Tarjousten valintaperusteena on ollut sekä ennen korjausilmoitusta että sen jälkeen valintaperusteena halvin hinta 100 prosentin painoarvolla. Korjausilmoitukseen hankintayksikkö on liittänyt asiakirjan "Muutoksia hankinta-asiakirjoissa oleviin vaatimuksiin", jonka mukaan muutos on muun ohella tapahtunut siinä, että hankintayksikkö on muuttanut hinnoitteluperiaatetta niin, että postimaksut eivät ole enää sisältyneet kirjeiden hinnoitteluun.

Hankintayksikön tarjouspyyntöön korjausilmoituksella tekemä muutos postimaksujen osuuden poistamisesta kirjeiden hinnoittelusta sekä edellä selostetut vertailuperusteiden sisältöä ja painoarvoja koskevat muutokset ovat useassa kohdassa muuttaneet kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteita. Vertailuperusteiden muuttamisessa ei ole katsottava olleen kyse vähäisestä hankinta-asiakirjojen täsmennyksestä, vaan hankinnan kohteen sekä tarjouksen valintaan vaikuttavien kriteereiden olennaisesta muuttamisesta kesken hankintamenettelyn.

Vaikka hankintayksikkö on edellä selostetulla tavalla julkaissut muutosten johdosta korjausilmoituksen ja muutetun tarjouspyynnön liitteineen, ei muutoksista tällä tavalla tiedottamisen voida katsoa hankinta-asiakirjojen muutosten luonne huomioon ottaen turvanneen kaikkien potentiaalisten tarjoajien yhdenvertaisia mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuun ja olleen avoimuusperiaatteen mukaista. Hankinta-asiakirjojen muutosten olennaisuuden johdosta korjausilmoituksen tekemistä ei voida rinnastaa alkuperäisen hankintailmoituksen julkaisemiseen.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on samaa hankintamenettelyä jatkaen tehnyt hankinta-asiakirjoihin olennaisen muutoksen julkaisemallaan korjausilmoituksella.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska hankinta-asiakirjoihin on tehty olennaisia muutoksia hankintamenettelyn aikana, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Väestörekisterikeskus aikoo edelleen toteuttaa tulostus-, kuoritus- ja postituspalvelun hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut. Valittaja on vaatinut kohtuullisina pidettäviä 5.850 euron suuruisia oikeudenkäyntikuluja lisättynä 6.000 euron suuruisen oikeudenkäyntimaksun määrällä. Hankinnan ennakoidusta arvosta ilmoitetun perusteella oikeudenkäyntimaksun suuruus on valittajan esittämän 6.000 euron sijaan 4.000 euroa.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Väestörekisterikeskuksen ylijohtajan 19.1.2018 tekemän hankintapäätöksen VRK/43452/2017. Markkinaoikeus kieltää Väestörekisterikeskusta tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 200.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Väestörekisterikeskuksen korvaaman Posti Messaging Oy:n oikeudenkäyntikulut 9.850 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Väestörekisterikeskuksen ja Edita Prima Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola ja markkinaoikeustuomarit Jaakko Ritvala ja Jukka Koivusalo (eri mieltä).

Asiassa on äänestetty. Eri mieltä olevan jäsenen äänestyslausunto on liitetty päätökseen.

ERI MIELTÄ OLEVAN JÄSENEN ÄÄNESTYSLAUSUNTO

Markkinaoikeustuomari Koivusalo:

Olen enemmistön kanssa samaa mieltä jaksoista "Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet" sekä "Hankinta-asiakirjat ja niihin tehdyt muutokset". Muilta osin lausun seuraavaa.

Tarjouspyynnön muutokset

Enemmistön perusteluista ilmenevällä tavalla unionin tuomioistuin on muun ohella 5.4.2017 antamassaan tuomiossa Borta (C-298/15, EU:C:2017:266) todennut, että hankintayksikkö ei lähtökohtaisesti voi muuttaa hankintamenettelyn kuluessa hankintasopimuksen olennaisten ehtojen ulottuvuutta. Näihin ehtoihin kuuluvat mainitun tuomion perusteella muun ohella vertailuperusteet. Toisaalta edellä mainitussa tuomiossa on enemmistön perusteluista ilmenevällä tavalla todettu myös, että mikä tahansa tarjouspyyntöasiakirjoihin tehty muutos hankintailmoituksen julkaisemisen jälkeen ei ole lähtökohtaisesti kielletty olosuhteista riippumatta. Tuomion perusteella muutokset eivät saa olla siinä määrin olennaisia, että ne olisivat houkutelleet potentiaalisia tarjoajia, jotka eivät ilman näitä muutoksia voisi jättää tarjousta. Tilanne voi tuomion mukaan olla tällainen muun ohella silloin, kun hankintasopimus poikkeaa näiden muutosten johdosta luonteeltaan tuntuvasti alun perin määritellystä hankintasopimuksesta (em. tuomion 70–74 kohdat).

Vastaavasti korkein hallinto-oikeus on todennut ratkaisussaan 2017:139, että hankintamenettelyn ehtoihin mahdollisesti myöhemmin tehtävät muutokset eivät saa olla potentiaalisten tarjoajien kannalta olennaisia. Mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden tapauksessa oli kyse tilanteesta, jossa hankintayksikkö oli käyttänyt rajoitettua menettelyä. Kyseisessä menettelyssä hankintayksikkö oli vasta osallistumishakemusten hyväksymisen jälkeen ilmoittanut täsmentävänsä tarjouspyyntöä muun ohella siten, että hankintaan oli liitetty tavarahankinnan lisäksi huoltoa sekä muutettu eräiltä osin vertailuperusteita.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa hankintayksikkö on poistanut kaksi hintaa koskenutta vertailuperustetta, joiden painoarvo on ollut yhteensä kymmenen prosenttia ja korvannut nämä yhdellä uudella hintaa koskevalla vertailuperusteella. Tämän lisäksi vertailuperuste "Toimitus kotimaassa" on korvattu vertailuperusteella "Peruskirje". Näiden kahden vertailuperusteiden sisältöä voidaan kuitenkin pitää pääosin samana.

Asiassa on pidettävä varsin epätodennäköisenä sitä, että edellä kuvatuilla muutoksilla olisi ollut merkitystä potentiaalisten tarjoajien kiinnostukseen tai mahdollisuuksiin osallistua kysymyksessä olevaan hankintamenettelyyn. Näin ei ole myöskään tässä asiassa väitetty.

Toiseksi hankintayksikkö on muuttanut pyydettyä hinnoittelua siten, että postimaksut eivät ole enää sisältyneet kirjeiden hintaan. Kun otetaan huomioon hankinnassa ilmoitetut hinnan eri osatekijöiden vertailuperusteet, sillä seikalla onko postimaksujen tullut sisältyä kirjeiden hintaan, on voinut olla merkitystä tarjousten hinnoittelurakenteeseen. Toisaalta postimaksu on ollut alun perinkin vain yksi palvelun hintaan vaikuttavista tekijöistä, joten on pidettävä varsin epätodennäköisenä, että tämän vaatimuksen poistaminen olisi vaikuttanut potentiaalisen tarjoajan kiinnostukseen osallistua menettelyyn. Alun perin tarjouspyynnössä esitetty postimaksuihin liittyvä vaatimus on myös ollut luonteeltaan sellainen, että se ole voinut estää hankinnasta kiinnostuneen tarjoajan osallistumista hankintamenettelyyn.

Varsinaista hankinnan kohdetta ei ole laajennettu eikä supistettu, eikä tarjoajien soveltuvuutta koskevia vaatimuksia tai teknisiä eritelmiä ole muutettu. Näin ollen ei voida todeta, että hankintasopimus poikkeaisi näiden muutosten johdosta luonteeltaan tuntuvasti alun perin määritellystä hankintasopimuksesta eikä tehtyjä muutoksia voida pitää siinä määrin olennaisina, että niillä olisi ollut vaikutusta potentiaalisiin tarjoajiin. Kun vertailuperusteeseen ja hinnoittelurakenteeseen tehdyn muutoksen vuoksi on julkaistu korjausilmoitus ja tarjousten jättämisen määräaikaa on tämän vuoksi pidennetty, on hankintayksikkö myös riittävästi tiedottanut hankinta-asiakirjoihin tehdyistä muutoksista ja varannut tarjoajille aikaa mukauttaa tarjouksensa tehtyihin muutoksiin. Hankintamenettelyä ei voida siten pitää tällä perusteella virheellisenä.

Vertailuperusteiden asettaminen tarjouspyynnössä

Valittaja on esittänyt, että tarjousten hintavertailu ei ole johtanut kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valintaan, sillä henkilötyön tuntihinnalla on ollut kohtuuttoman suuri painoarvo, vaikka hankinnan kohteena ei ole ollut henkilötyö, vaan kirjeiden tulostus-, kuoritus- ja postituspalvelu. Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä, sillä vaikka postipalvelujen hinnat on poistettu, asiaa ei ole selkeytetty hintaliitteessä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sen julkaiseman korjausilmoituksen mukaisesti postimaksuja ei ole sisällytetty vertailtavaan tarjoushintaan mukaan, koska hankintayksikkö ei itse voi vaikuttaa postimaksuihin. Postimaksut määräytyvät joko käyttäjäorganisaatioiden postimaksuja koskevien omien sopimusten mukaan tai mahdollisesti palvelun tuottajan ja Postin tai muun jakelijan välisen sopimuksen mukaan.

Hankintalain 67 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö, neuvottelukutsu ja niiden liitteet on laadittava niin selviksi, että niiden perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 68 §:n 9 kohdan mukaan tarjouspyynnössä, hankintailmoituksessa, ehdokkaille osoitetussa kutsussa tai niiden liitteissä on oltava kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteet ja niiden suhteellinen painotus, kohtuullinen vaihteluväli tai poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjouskilpailun voittajaksi valitaan halvimman vertailuhinnan antanut tarjoaja, joka täyttää tarjouspyynnön vaatimukset. Tarjousten vertailuhinta muodostuu liitteenä 5 (Hinnasto) olevaan Excel-taulukon soluun K61. Halvimman vertailuhinnan antanut tarjoaja saa 100 pistettä ja muut suhteessa tähän kaavalla halvin hinta / tarjoajan hinta * 100."

Tarjoajan on siten tullut syöttää Excel-taulukkoon muodostunut vertailuhinta sekä liittää kyseinen Excel-taulukko tarjoukseensa. Excel-taulukossa on ilmoitettu neljän eri osa-alueen annetuille hinnoille painokerroin. Peruskirjeiden painokerroin on ollut 70 prosenttia ja käyttöönoton tuntihinnan painokerroin on ollut 10 prosenttia. Lisäpalveluiden painokerroin on ollut 10 prosenttia ja optiona tarjottavien palveluiden hintojen painokerroin on ollut 10 prosenttia.

Excel-taulukossa on pyydetty tarjoajia ilmoittamaan tuotekohtaisesti, esimerkiksi peruskirjeiden osa-alueessa "Peruskirje, Economy-luokan posti" kokonaismäärään perustuva hinnoittelu. Kokonaismäärä on jaettu viiteen hintaryhmään volyymikohtaisesti, jossa hintaryhmässä 1 kokonaismäärä on ollut alle 100.000 tulostetta ja niihin liittyvää kuoritusta per kuukausi ja hintaryhmässä 5 kokonaismäärä on ollut yli 5.000.000 tulostetta ja niihin liittyvää kuoritusta per kuukausi. Lisäksi taulukossa on kuvattu lisätietoja kustakin osa-alueen tuotekohdasta.

Tämän lisäksi tarjouspyynnön liitteenä on ollut muutosasiakirja, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

"VRK on muuttanut hinnoitteluperiaatetta siten, että postimaksut eivät sisälly kirjeiden hinnoitteluun, vaan postimaksut veloitetaan erikseen Palvelua käyttäviltä Käyttäjäorganisaatioilta. Postimaksut veloitetaan sillä hinnoittelulla, joka Postilla tai muulla jakelijalla on (hinnasto, esim. Postin Sopimuspalvelujen hinnasto 1.6.2017), ellei hinta ole joko Toimittajan tekemässä sopimuksessa Postin tai muun jakelijan kanssa ko. hintaa alhaisempi taikka ellei hinta ole Käyttäjäorganisaation tekemässä sopimuksessa Postin tai muun jakelijan kanssa ko. hintaa alhaisempi. VRK ei hyväksy postimaksuihin lisättäviä marginaaleja, vaan kaikki mahdolliset marginaalit on sisällytettävät kustannuksiin, joita veloitetaan tuotteista ja muista palveluista kuin postituspalveluista (esim. postimerkit)."

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa määritellä hintojen vertailutapa ja vertailussa painotettavat seikat. Nyt hintojen vertailuperusteeksi ilmoitetut seikat ovat liittyneet kysymyksessä olevien palvelun tuottamiseen. Asiassa ei ole ilmennyt, että hintavertailutapa olisi ollut hankinnan kohde huomioon ottaen jotakuta tarjoajaa perusteettomasti suosiva tai syrjivä. Näin ollen asiassa ei voida todeta hankintayksikön käyttäneen sille kuuluvaa hankintavaltaa virheellisesti hintavertailuperusteita asettaessaan. Ottaen huomioon lisäksi edellä hintavertailuperusteista selostettu sekä tarjouspyynnön muutosasiakirja, asiassa ei voida pitää tarjouspyyntöä epäselvänä sen osalta, onko postimaksujen tullut sisältyä hintoihin.

Poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Valittaja on lisäksi esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut poikkeuksellisen alhainen ja hankintayksikön olisi tullut pyytää sen osalta hankintasäännöksissä tarkoitettu selvitys. Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt, että voittaneen tarjoajan antama tarjous ei ole ollut poikkeuksellisen alhainen.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintalain 81 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan hankintayksikkö voi päätöksellään sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle ehdokkaan tai tarjoajan, joka on rikkonut Suomen tai Euroopan unionin lainsäädännön, työehtosopimusten taikka liitteessä C lueteltujen kansainvälisten sopimusten ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisia velvoitteita, ja hankintayksikkö voi näyttää rikkomuksen toteen.

Hankintalain 96 §:n 1 momenttia koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen. Toisin kuin poissulkemisperusteissa ja soveltuvuusvaatimuksissa, joissa selvitykset vaaditaan vasta tarjouskilpailun voittajalta, hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisten tarjousten taustojen selvittäminen on tehtävä kaikilta tarjoajilta, joiden tarjoukset ovat hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia.

Hankintapäätöksen liitteenä olleesta perustelumuistiosta käy ilmi muun ohella, että valittajan vertailuhinta on ollut 25,93 euroa, josta on saanut 17,007 pistettä. Valittaja on sijoittunut kolmannelle sijalle. Voittaneen tarjoajan vertailuhinta on ollut 4,41 euroa, josta on saanut 100 pistettä. Toiseksi tarjousvertailussa on sijoittunut tarjoaja, jonka vertailuhinta on ollut 8,94 euroa, josta on saanut 49,345 pistettä.

Hankintayksikkö on esitetyn selvityksen perusteella ennen hankintapäätöksen tekemistä pyytänyt hinnaltaan edullisimman tarjouksen antaneelta Edita Prima Oy:ltä lisätietoja tämän tarjouksen hinnoista. Lisätiedoissa on muun ohella tiedusteltu sitä, ovatko voittaneen tarjoajan hinnat paikkansapitävät ja sitovat. Asiassa saadun selvityksen mukaan voittanut tarjoaja on vahvistanut tarjouksensa hintojen olevan oikein annetut ja sitovat.

Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on hankintayksikön harkintavallassa. Suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia. Unionin tuomioistuin on Euroopan komission hankintamenettelyjä koskevassa oikeuskäytännössään (tuomio 19.10.2017, Agriconsulting Europe v. komissio, C-198/16 P, EU:C:2017:784, 29 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) katsonut, että tarjoushinnan poikkeuksellista alhaisuutta on arvioitava muun ohella kyseessä olevaan suoritukseen nähden.

Hankintayksikkö on pyytänyt voittaneelta tarjoajalta kirjallisen lisäselvityksen edellä selostetuista tarjouksen tuntihinnoitelluista osista. Voittaneen tarjoajan vertailuhinta on ollut saaduista tarjouksista selvästi halvin, mutta yksin sen perusteella hankintayksiköllä ei ole katsottava olleen velvollisuutta arvioida tarjousta hankinnan kohteena olevaan palveluun nähden poikkeuksellisen alhaiseksi. Voittanut tarjoaja on myös sitoutunut tuottamaan palvelun vaaditun mukaisesti. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että voittaneen tarjoajan tarjoushinta johtuisi sosiaali- tai työoikeudellisten velvoitteiden laiminlyömisestä. Ottaen huomioon kysymyksessä oleva hankinta ja saatu selvitys, hankintayksikön on voinut arvioida, ettei voitaneen tarjoajan tarjousta ole syytä hylätä tarjoushinnan perusteella. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti myöskään tältä osin.

Siltä osin kuin valittaja on esittänyt, että hankinnassa on tehty laiton suorahankinta jos käyttäjäorganisaatiot ovat hankkineet tämän kilpailutuksen perusteella jakelupalveluja valitun toimittajan sopimuskumppanilta, asiassa ei ole ilmennyt vielä tehdyn valittajan väittämää suorahankintaa. Näin ollen asia ei tule tässä menettelyssä arvioitavaksi.

Edellä lausutun perusteella hylkään valituksen ja velvoitan valittajan korvaamaan hankintayksikön ja kuultavan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Velvollisena lausumaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista enemmistön pääasiaratkaisun pohjalta olen niiden osalta samaa mieltä kuin enemmistö.

Vakuudeksi:

Puheenjohtaja Kimmo Mikkola

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 8.5.2019