MAO:142/19

Sastamalan kaupunki - nurmenleikkuu

julkinen hankinta - kynnysarvon alittuminen - tutkimatta jättäminen

Diaarinumero: 2018/316
Antopäivä: 29.3.2019

ASIAN TAUSTA

Sastamalan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on hankintailmoitusta julkaisematta pyytänyt suullisesti tarjouksia Sastamalan kaupungin taajama-alueiden 1–6 nurmenleikkuuta koskevasta palveluhankinnasta kesäkaudelle 2018.

Sastamalan kaupunki on valinnut Sastamalan kaupungin alueella sijaitsevien taajama-alueiden 1–6 osalta tarjoukset.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan alittanut julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 25 §:n mukaisen kansallisen kynnysarvon.

Hankintasopimukset on hankintayksikön mukaan tehty suullisesti.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus ja sen täydennys

Vaatimukset

Sastamalan Ympäristöpalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa hankintayksikön suorahankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 15.000 euroa ja määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.500 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on toteuttanut Sastamalan kaupungin taajama-alueiden nurmenleikkuuta koskevan palveluhankinnan hankintasäännösten vastaisesti suorahankintana. Hankintaa voidaan pitää yhtenä kokonaisuutena, joka hintatason perusteella on ylittänyt hankintasäännösten mukaisen 60.000 euron kansallisen kynnysarvon.

Hankintayksikkö on keväällä 2018 tilannut suorahankintana nurmenleikkuupalveluja eri yrityksiltä ja yhdistyksiltä. Suorahankinnoista on sovittu suullisesti. Urakka-alueina on ollut Vammalan, Suodenniemen, Kiikan/Keikyän ja Karkun alueet. Osittaista suorahankintaa on tehty monina vuosina aiemminkin etenkin Suodenniemen ja Mouhijärven alueilla. Aikaisempina vuosina osasta alueista on pyydetty tarjouksia sähköpostilla, mutta vuosikausiin ei ole menetelty hankintasäännösten vaatimusten mukaisesti.

Valittaja on tuottanut kysymyksessä olevia palveluja aiempina vuosina ja sillä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksuvaatimuksen määrä on noin 20 prosenttia urakan arvioidusta kokonaisarvosta.

Vastine ja sen täydennys

Vaatimukset

Sastamalan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Lisäksi hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 700 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Sastamalan kaupunki ei ole menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Asiassa on kyse Sastamalan kaupungin taajama-alueiden 1–6 nurmenleikkuupalvelujen hankkimisesta. Taajama-alueet sijaitsevat 15–35 kilometrin etäisyydellä toisistaan ja niiden nurmialueiden hoitoluokitukset, ominaispiirteet sekä niiden vaatima nurmenhoitokalusto poikkeavat toisistaan. Kunkin taajama-alueen nurmenleikkuuta on siten arvioitava erillisenä hankintana ja kunkin erillisen hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on alittanut hankintasäännösten mukaisen kansallisen kynnysarvon. Hankinta ei siten kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan ja valitus on jätettävä tutkimatta.

Mikäli katsottaisiin, että kyse on ollut yhdestä hankintakokonaisuudesta, on myös tämän hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo alittanut kansallisen kynnysarvon. Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo hankintamenettelyn aloittamisajankohtana on ollut kaikkien alueiden osalta yhteensä 57.800 euroa. Ennakoitu arvo on perustunut vuoden 2017 hankintojen toteutuneisiin kustannuksiin.

Hankintasopimukset on tehty suullisesti kesäkaudelle 2018. Sopimuksiin ei ole sisältynyt optioita. Eri alueita koskevien hankintojen yhteenlaskettu toteutunut arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut 65.393 euroa. Vuoden 2019 nurmenleikkuuta varten Sastamalan kaupunki on valmistelemassa avointa puitejärjestelyyn perustuvaa kilpailutusta.

Asiassa ei voida luotettavasti todeta, millaiseksi mahdollinen tarjouskilpailu olisi muodostunut, millaisia tarjouksia hankintayksikkö olisi saanut ja miten se olisi niitä arvioinut. Valittajan hyvitysmaksua koskevaa vaatimusta on pidettävä määrältään liiallisena ja oikeudellisesti perusteettomana.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että kaikki kaupungin hoidossa olevat viheralueet, joista tässä hankinnassa on kyse, ovat yleisiä puistoja ja vaadittavat kalustot ovat suurtehoruohonleikkureita. Vaikka laatuvaatimuksissa on pieniä aluekohtaisia eroja, voidaan hankintaa pitää yhtenä kokonaisuutena. Hankintaa voidaan verrata esimerkiksi kaupungin kilpailuttamiin talvikunnossapitotöihin, jotka muodostavat hankintakokonaisuuden. Myös talvikunnossapitotyöt sijaitsevat kaupungin eri taajamissa ja eroavat vähän toisistaan, mutta ne on aina kilpailutettu yhtenä kokonaisuutena.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 154 §:n 1 momentista seuraa, että markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluu tutkia, onko hankinnassa menetelty hankintalain tai pykälässä mainittujen muiden säännösten tai oikeusohjeiden vastaisesti.

Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on siten se, että markkinaoikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyt vaatimukset koskevat hankintalain soveltamisalaan kuuluvaa hankintaa.

Hankinnan kohteena on ollut Sastamalan kaupungin taajama-alueiden 1–6 nurmenleikkuuta koskeva palveluhankinta. Hankintayksikön mukaan kunkin taajama-alueen nurmenleikkuuta on arvioitava erillisenä hankintana ja kunkin erillisen hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on alittanut hankintalain 25 §:n 1 momentin mukaisen kansallisen kynnysarvon.

Hankintalain 25 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kansallinen kynnysarvo ilman arvonlisäveroa laskettuna on 60.000 euroa palveluhankinnoissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintasopimuksiin tai käyttöoikeussopimuksiin, joiden ennakoitu arvo alittaa kansalliset kynnysarvot.

Hankintalain 27 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Hankintalain 31 §:n mukaan hankintaa ei saa pilkkoa eriin tai laskea sen arvoa poikkeuksellisin menetelmin mainitun lain säännösten soveltamisen välttämiseksi.

Hankintalain 31 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 121) mukaan hankinnan jakamisen osiin tulee perustua todellisiin taloudellisiin tai teknisiin seikkoihin, jotka hankintayksiköiden tulee pystyä näyttämään tarvittaessa toteen. Lähtökohtana arvioinnissa on luontevan hankintakokonaisuuden määrittely. Luontevasti samanaikaisesti kilpailutettavien samantyyppisten hankintojen tulee katsoa kuuluvan samaan hankintakokonaisuuteen. Huomiota voidaan kiinnittää ajanjaksoihin, joiden aikana tehtäviä hankintaeriä kilpailutetaan kokonaisuuksina suunnitelmallisessa hankintatoimessa. Ehdotetun pykälän vastaista on siten esimerkiksi pilkkoa samanlaisista tavaroista koostuva hankinta osissa kilpailutettavaksi lain säännösten välttämisen tarkoituksessa.

Markkinaoikeus toteaa, että Sastamalan kaupungin eri taajama-alueita koskevien nurmenleikkuupalvelujen osalta kysymys on ollut samantyyppisistä hankinnoista, jotka ovat koskeneet samaa ajankohtaa. Hankinnoissa on siten katsottava olleen kysymys samasta hankintakokonaisuudesta.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton arvo on ollut alueen 1 (Karkku) osalta 4.000 euroa, alueen 2 (Kiikka-Keikyä) osalta 28.400 euroa, alueen 3 (Kiikoinen) osalta 1.400 euroa, alueen 4 (Mouhijärvi) osalta 5.700 euroa, alueen 5 (Suodenniemi) osalta 7.300 euroa ja alueen 6 (Vammala) osalta 11.000 euroa.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo hankintamenettelyn alkamisajankohtana on ollut kaikkien alueiden osalta yhteensä 57.800 euroa, joten myös yhteenlaskettu arvo on alittanut hankintalain 25 §:n 1 momentin mukaisen kansallisen kynnysarvon. Hankintayksikön mukaan kyseinen ennakoitu arvo on perustunut vuoden 2017 hankintojen toteutuneisiin kustannuksiin. Hankinnan toteutunut kokonaisarvo on ollut 65.393 euroa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankinnan suurimman kokonaisarvon laskemisen tulee perustua hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvioon. Hankintayksikön on arvioitava hankinnan ennakoitu arvo asianmukaisesti ja riittävän huolellisesti asiaa selvittäen. Asiassa saadun selvityksen perusteella hankinnan ennakoitu kokonaisarvo on perustunut vuoden 2017 hankintojen toteutuneisiin kustannuksiin.

Hankinnan toteutunut arvo on edellä mainitun mukaisesti ylittänyt hankintalain 25 §:n mukaisen kansallisen kynnysarvon. Ottaen kuitenkin huomioon, että hankinnan ennakoidun arvon laskemisessa on kysymys arvion tekemisestä tulevan hankinnan kokonaiskustannuksista ja ettei hankinnan toteutunut arvo ole merkittävästi ylittänyt sanotussa lainkohdassa säädettyä kynnysarvoa, hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen hankinnan ennakoitua kokonaisarvoa laskiessaan ja sen johdosta hankinnan suorahankintana suorittaessaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti.

Hankinnan ennakoidun arvonlisäverottoman kokonaisarvon ei edellä todetulla tavalla ole katsottava ylittäneen hankintalain 25 §:ssä palveluhankinnalle säädettyä kynnysarvoa.

Koska hankintayksikkö on voinut perustellusti arvioida, että hankinnan ennakoitu kokonaisarvo jää alle 60.000 euron, ei hankintaan näin ollen sovelleta hankintalakia ja valitus on jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta ja hylkää Sastamalan Ympäristöpalvelut Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

Markkinaoikeus velvoittaa Sastamalan Ympäristöpalvelut Oy:n korvaamaan Sastamalan kaupungin oikeudenkäyntikulut 700 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomari Riikka Innanen ja asessori Anu Pitkänen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 8.4.2019