MAO:137/19

Imatran kaupunki - tilintarkastuspalvelut

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2018/68
Antopäivä: 28.3.2019

ASIAN TAUSTA

Imatran kaupunkikonserni on ilmoittanut 23.11.2017 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Imatran kaupunkikonserniin kuuluvien kaupungin ja sen tytäryhteisöjen sekä Saimaa Geopark ry:n tilintarkastuspalvelujen hankinnasta tilivuosille 2018–2019 ja optiokaudelle tilivuosille 2020–2021.

Imatran kaupungin (jäljempänä myös hankintayksikkö) kaupunginvaltuusto on 29.1.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 6 valinnut KPMG Oy Ab:n tarjouksen.

Imatran kaupungin kaupunginvaltuusto on 19.3.2018 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä § 27 BDO Audiator Oy:n hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta muuttanut hankintapäätöksen tarjousvertailun pisteytystä, mutta hankintapäätöksen lopputulos ei ole muuttunut.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 90.000–120.000 euroa.

Hankintayksikkö on antanut markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta hankintapäätöstä täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

BDO Audiator Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä tekemästä hankintasopimusta ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 15.000 euroa viivästyskorkoineen. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö ei ole suorittanut tarjousten vertailua tarjouspyynnössä esittämiensä vertailuperusteiden mukaisesti.

Tarjousvertailussa valittaja on saanut vertailuryhmän 1 osalta 26,3 pistettä ja voittanut tarjoaja on saanut 30 pistettä.

Koska sekä valittajan että voittaneen tarjoajan nimeämät tilintarkastajat ovat kaikki olleet kokeneita tilintarkastajia, on selvää, että kaikilla on ollut yli 10 vuotta tilintarkastuskokemusta vastuunalaisena tilintarkastajana JHT- tai KHT-tutkinnon suorittamisen jälkeen. Näin ollen piste-ero on syntynyt vertailuryhmän 1 toisesta vertailutekijästä, joka on koskenut tilintarkastuskokemuksen määrää lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana vastaavankokoisessa tai suuremmassa kuntakonsernissa.

Voittaneen tarjoajan nimeämälle vastuunalaiselle tilintarkastajalle on kertynyt tarjouksen jättöhetkellä kokemusta tasan kymmenen vuotta, mikä ei ole oikeuttanut täyteen pistemäärään. Joka tapauksessa kokemusta ei ole sanottuna ajankohtana ollut yli kymmentä vuotta. Voittaneen tarjoajan nimeämällä vastuunalaisen tilintarkastajan varahenkilöllä on ollut tarjouspyynnössä edellytettyä kokemusta alle viisi vuotta, mikä on oikeuttanut tarjousvertailussa 0 pisteeseen.

Voittaneen tarjoajan nimeämät henkilöt ovat ilmoittaneet kokemukseksi kuntien tytäryhtiöiden tarkastamisen. Pisteytettävä kokemus on kuitenkin tarjouspyynnön mukaan ollut tilintarkastuskokemuksen määrä lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana vastaavankokoisesta tai suuremmasta kuntakonsernista. Hankintayksikkö ei kuntalain säännökset huomioon ottaen ole voinut pitää voittaneen tarjoajan ilmoittamien kuntien omistamien yksittäisten yhtiöiden tarkastuskokemusta kokemuksena toimimisesta vastaavankokoisessa tai suuremmassa kuntakonsernissa. Kuntakonsernin muodostaa kokonaisuus, johon yhtiöiden tai yhteisöjen lisäksi kuuluu myös kunta eli emoyhteisö.

Hankintayksikkö on muuttanut tarjouspyynnön vertailukriteerejä jälkikäteen, mikäli tarjousvertailussa on voinut saada pisteitä yksittäisten kuntien omistamien yhtiöiden tilintarkastuskokemuksesta.

Tarjousten vertailu ei ole vastannut tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita.

Vastine

Vaatimukset

Imatran kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.000 eurolla.

Perusteet

Valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta tarjousten pisteytystä on vertailuryhmän 1 toisen vertailutekijän osalta korjattu. Tämä tekijä on koskenut tilintarkastuskokemuksen määrää lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana vastaavankokoisesta tai suuremmasta kuntakonsernista. Tarjousvertailussa oli virheellisesti otettu huomioon kokemus kaikista vastuunalaisen tilintarkastajan tehtävistä kuntakonserneihin kuuluvissa kuntien tytäryhtiöissä. Tämä tekninen virhe on korjattu siten, että ainoastaan henkilöiden kokemus vastuunalaisena tilintarkastajana vastaavankokoisissa tai suuremmissa kuntakonserneissa on otettu huomioon.

Vertailuryhmän 1 toisessa vertailutekijässä on otettu huomioon nimenomaan tilintarkastuskokemuksen määrä. Tähän määrään on laskettu toimeksiantokohtaisesti kertynyt kokemus, vaikka toimeksiannot olisivat olleet ajallisesti päällekkäisiä. Tarjousvertailussa ollut tekninen virhe on korjattu pistelaskennassa.

Hankintaoikaisupäätöksessä valittajan korjattu pistemäärä vertailuryhmässä 1 on ollut 30 pistettä ja voittaneen tarjoajan korjattu pistemäärä on ollut 26,3 pistettä.

Hankintaoikaisuvaatimuksen käsittelyssä ei ole ilmennyt sellaisia perusteita, joilla olisi ollut vaikutusta asianosaisten asemaan ja tarjouskilpailun voittajan valintaan. Aikaisempaa hankintapäätöstä ei ole muutettu muilta osin kuin edellä kuvatun tarjousvertailun pisteytykseen liittyvien perustelujen osalta.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

KPMG Oy Ab on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten pisteytyksen tarjouspyynnön mukaisesti ja tarjousten vertailu on suoritettu tarjouspyynnön mukaisia tarjouksen valinta- ja vertailuperusteita noudattaen. Vertailuperusteita ei ole muutettu.

Kuultavan nimeämä vastuunalainen tilintarkastaja on aloittanut päävastuullisena tilintarkastajana tarjouksessa ilmoitetussa referenssikunnassa 1.1.2008. Näin ollen hänellä on tullut kymmenen vuoden kokemus täyteen vuoden 2018 alusta eli ennen tarjousten jättämistä koskevaa määräpäivää 5.1.2018. Tarjouspyynnössä ei ole eritelty, minkä suuruinen ylitys kymmenen vuoden suhteen on ollut riittävä, eikä siinä ole edellytetty, että kokemuksen tulee ylittää kymmenen vuotta jonkin tietyn määrän verran. Näin ollen mikä tahansa kymmenen vuoden ylitys on ollut riittävä täysien pisteiden saamiseen. Nimetyn vastuunalaisen tilintarkastajan kokemus on ollut yli kymmenen vuotta ja siitä on tullut antaa 5 pistettä.

Kuultava on tarjouksensa liitteen 3 kohdassa 4 ilmoittanut tilintarkastuskokemuksen määrän lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana vastaavankokoisesta tai suuremmasta kuntakonsernista. Edellä mainittuihin kohtiin ei ole listattu yhtään yksittäistä tytäryhteisöä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintaoikaisupäätöksen pisteytystä ei ole edelleenkään tehty oikein eikä tarjoajia kohdeltu syrjimättömällä tavalla.

Hankintayksikkö on käsitellyt valittajan tekemän hankintaoikaisuvaatimuksen ja myöntänyt sen perustelut oikeiksi siltä osin kuin alkuperäisessä tarjousvertailussa on virheellisesti otettu huomioon kokemus kaikista vastuunalaisen tilintarkastajan tehtävistä kuntakonserneihin kuuluvissa kuntien tytäryhtiöissä.

Alkuperäisessä vertailussa päällekkäisiä kokemusvuosia ei ole hyväksytty. Uusi pisteytys on laadittu pisteiden kertymistapaa jälkeenpäin muuttamalla siten, että uusintapisteytyksellä ei olisi vaikutusta tarjouskilpailun voittajaan.

Voittaneen tarjoajan vertailuryhmän 1 toiseen vertailutekijään nimeämän tilintarkastajan kokemus ei ole ollut tarjouksen jättöhetkellä yli kymmentä vuotta, mikä ilmenee referenssikohteiksi nimettyjen kuntien vuoden 2008 tilintarkastuskertomuksista. Tilintarkastuskertomukset on allekirjoittanut toinen henkilö.

Voittaneen tarjoajan nimeämällä päävastuullisella tilintarkastajalla voisi olla yli kymmenen vuoden kokemus, mikäli päällekkäinen kokemus hyväksyttäisiin. Hankintayksikön suorittamalla laskutavan muutoksella on ollut negatiivinen vaikutus valittajan asemaan, kun otetaan huomioon se, että voittaneen tarjoajan nimeämä päävastuullisen tilintarkastajan varahenkilö on hyötynyt uusintapisteytyksessä päällekkäisen kokemuksen hyväksymisestä.

Alkuperäisessä pisteytyksessä ei ole hyväksytty päällekkäistä kokemusta. Sen sijaan hankintaoikaisupäätöksen uusintapisteytyksessä tilintarkastuskokemuksen määräksi on hankintayksikön mukaan laskettu toimeksiantokohtaisesti kertynyt kokemus, vaikka toimeksiannot olisivat olleet ajallisesti päällekkäisiä. Pisteytystapaa on tarkoituksella muutettu siten, ettei korjattu pisteytys vaikuttaisi tarjousvertailun lopputulokseen. Tarjouspyynnöstä ei ole käynyt selkeästi ilmi, hyväksytäänkö päällekkäinen kokemus pisteytyksessä. Hankintayksikkö on kuitenkin alkuperäisen pisteytyksen perusteella linjannut, ettei päällekkäistä kokemusta hyväksytä.

Lisäksi uusi pisteytystapa on koskenut ilmeisesti ainoastaan vertailuryhmää 1, koska vertailuryhmän 2 pisteytystä ei ole korjattu. Mikäli pisteytystapaa on muutettu vertailuryhmän 1 osalta, olisi myös vertailuryhmä 2 tullut pisteyttää uudestaan ja ottaa huomioon päällekkäinen kokemus. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole mainittu mitään siitä, että vertailuryhmiä vertailtaisiin eri perustein.

Muut kirjelmät

Kuultava on esittänyt, että valittajan tulkinta tilintarkastajan toimikaudesta ja sen alkamisesta on ollut virheellinen ottaen huomioon kuntalain säännökset tilintarkastajan valinnasta ja tilintarkastuskertomuksen antamisesta. Tilintarkastajalle kertyy laajemmin kokemusta kuin tarkastuskertomuksessa esitetyistä päivämääristä voidaan laskea.

Valittaja on todennut, ettei se ole esittänyt, että tilintarkastajan toimikausi alkaisi ajankohdasta, jolloin tilintarkastussopimus on laadittu. Koska hankinnassa on vertailtu henkilön kokemusvuosia, kokemukseksi ei ole voitu laskea aikaa, jolloin vertailtava henkilö ei todistetusti ole vielä edes toiminut tehtävässä. Valituksenalaisessa hankintamenettelyssä vertailun kohteena on ollut tarjouspyynnön mukaan henkilön tilintarkastuskokemus vuosina, ei tarkastettuina tilikausina.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 106 §:n mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 106 §:n esitöissä (HE 108/2016 vp s. 213 ja 214) on viitattu lain 93 §:n osalta esitöissä lausuttuun. Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 202) mukaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa siinä, miten se ennakkoon ilmoittaa käyttämänsä vertailuperusteet. Hankintayksikkö ei kuitenkaan saa kesken tarjouskilpailun tai tarjousten vertailuvaiheessa lisätä, poistaa tai muuttaa etukäteen asettamiaan vertailuperusteita, niiden osatekijöitä ja painotuksia.

Tarjouspyyntö ja hankintamenettely keskeisiltä osin

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia Imatran kaupunkikonserniin kuuluvien kaupungin ja sen tytäryhteisöjen sekä Saimaa Geopark ry:n tilivuosien 2018–2019 ja optiona tilivuosien 2020–2021 tilintarkastuspalveluista.

Tarjouspyynnön kohdan 3 "Tarjousten valinta ja vertailu" mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuuden muotona paras hinta-laatusuhde siten, että hinnan painoarvo on ollut 50 prosenttia ja laadun painoarvo 50 prosenttia. Tarjoajien on tullut esittää tarjouksensa hintatiedot tarjouspyynnön liitteenä 2 olleella hintalomakkeella. Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on todettu laadun vertailusta seuraavaa:

"Laatu 50 % (30 %+20 %)

Tarjouksen laadullisten tekijöiden arvioinnissa käytetään palvelut tuottavan henkilöstön tietoja (koulutus ja työkokemus). Koulutus- ja työkokemustiedot esitetään henkilötietolomakkeella (tarjouspyynnön liite 3).

[ - - ]

Jokaiselle henkilölle annetaan pisteet sen mukaan, mihin rooliin henkilö on nimetty seuraavasti:

Vertailuryhmä 1:

Vastuunalainen tilintarkastaja ja hänen varahenkilönsä 30 %

Konsernin vastuunalainen tilintarkastaja on yksi luonnollinen henkilö ja hänellä on JHT- ja KHT-tutkinnot.

Tilintarkastuskokemuksen määrä lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana JHT- tai KHT-tutkinnon suorittamisen jälkeen vuosina. Kaikki kokemus lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana tutkinnon suorittamisen jälkeen huomioidaan.
alle 5 vuotta, 0 p
5–10 vuotta, 2,5 p
yli 10 vuotta, 5 p

Tilintarkastuskokemuksen määrä lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana vastaavankokoisesta tai suuremmasta kuntakonsernista.
alle 5 vuotta, 0 p
5–10 vuotta, 2,5 p
yli 10 vuotta, 5 p

[ - - ]

Kummassakin vertailuryhmässä jokaiselle henkilölle annetaan pisteet. Henkilöiden saamista pisteistä, kummassakin vertailuryhmässä, lasketaan keskiarvo.

Vertailuryhmässä 1 parhaan keskiarvon saanut yritys saa 30 vertailupistettä ja muut skaalataan kaavalla: vertailtava pistemäärä/korkein pistemäärä x 30 (30 % laadun painoarvo lukuna).

Vertailuryhmässä 2 parhaan keskiarvon saanut yritys saa 20 vertailupistettä ja muut skaalataan kaavalla: vertailtava pistemäärä/korkein pistemäärä x 20 (20 % laadun painoarvo lukuna).

Lopuksi lasketaan yhteen tarjoajan hintapisteet ja laadun pisteet. Eniten pisteitä saanut tarjoaja voittaa tarjouskilpailun."

Tarjouspyynnön liitteenä 3 olleen henkilötietolomakkeen kohdassa 3 tarjoajia on muun ohella pyydetty ilmoittamaan kaikki kokemus lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana tutkinnon suorittamisen jälkeen yhteensä vuosina. Kyseisessä kohdassa on lisäksi tullut ilmoittaa yritys tai organisaatio, jossa henkilö on työskennellyt sekä kuinka monta vuotta kokemusta on kertynyt yhteensä kunkin yrityksen tai organisaation osalta sekä tilintarkastuskokemuksen alkamis- ja päättymisajankohta muodossa "kk/v".

Tarjouspyynnön liitteenä 3 olleen henkilötietolomakkeen kohdassa 4 on muun ohella pyydetty ilmoittamaan kokemus lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana vastaavankokoisesta tai suuremmasta kuntakonsernista yhteensä vuosina. Lomakkeella on pyydetty lisäksi ilmoittamaan, kuinka monta tilintarkastusvuotta kunkin tarkastuskohteen osalta on kertynyt sekä tilintarkastuskokemuksen alkamis- ja päättymisajankohta muodossa "kk/v". Lomake on pyydetty täyttämään nimetyn vastuunalaisen tilintarkastajan ja hänen varahenkilönsä osalta.

Hankintayksikkö on saanut kaksi tarjousta, BDO Audiator Oy:ltä ja KPMG Oy Ab:lta. BDO Audiator Oy on saanut kokonaispistemääräksi 87,9 pistettä ja KPMG Oy Ab 97,4 pistettä.

Hankintaoikaisupäätöksessä pisteytystä on korjattu siten, että BDO Audiator Oy:n kokonaispistemäärä on ollut 91,6 pistettä ja KPMG Oy Ab:n 93,6 pistettä. Pisteytyksen korjaus on tehty laatupisteisiin vertailuryhmän 1 toiseen vertailutekijään, joka on koskenut tilintarkastuskokemuksen määrää lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana vastaavankokoisessa tai suuremmassa kuntakonsernissa.

Hankintaoikaisupäätöksessä on todettu pisteytyksen muuttamisen perusteista seuraavaa:

"Imatran kaupunki myöntää BDO Audiator Oy:n hankintaoikaisussa esittämät perustelut oikeaksi siltä osin, että tarjousvertailussa on virheellisesti huomioitu kokemus kaikista vastuunalaisen tilintarkastajan tehtävistä kuntakonserneihin kuuluvissa kuntien tytäryhtiöissä. Tämä tekninen virhe on korjattu muutetussa pisteytyksessä siten, että ainoastaan henkilöiden kokemus vastuunalaisena tilintarkastajana vastaavankokoisissa tai suuremmissa kuntakonserneissa on huomioitu.

- Vertailuryhmän 1 toisessa vertailutekijässä ’Tilintarkastuskokemuksen määrä lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana vastaavankokoisesta tai suuremmasta kuntakonsernista’ huomioidaan nimenomaan tilintarkastuskokemuksen määrä. Tilintarkastuskokemuksen määrään lasketaan toimeksiantokohtaisesti kertynyt kokemus, vaikka toimeksiannot olisivat ajallisesti päällekkäisiä. Tarjousvertailussa ollut tekninen virhe on korjattu pistelaskennassa."

Asian arviointi

Valittaja on valituksessaan esittänyt, että hankintayksikkö on suorittanut tarjousten laatuvertailun vertailuryhmän 1 osalta hankintasäännösten vastaisesti.

Valittaja ei ole perustanut vaatimuksiaan tarjouspyynnön epäselvyyteen. Markkinaoikeus toteaa, että valittajan käsitys hankintamenettelyn mahdollisen virheellisyyden kohdentumisesta tai asian oikeudellisesta luonteesta ei sido tuomioistuinta. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa on ensisijaisesti ratkaistava kysymys siitä, onko hankintaa koskevat tarjouspyyntöasiakirjat laadittu vertailuryhmän 1 osalta siten, että ne ovat turvanneet tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Asiassa on näin ollen ensiksi arvioitava, onko tarjouspyyntö laadittu hankintalain 104 §:ssä tarkoitetulla tavalla siten, että sen perusteella on voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa hankinnan kohteen ja tarjousten valinnan perusteiden määrittämisessä. Laatuvertailun perusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti ja ne on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla ilmoitettu, että tarjouksen laadullisten tekijöiden arvioinnissa käytetään palvelut tuottavan henkilöstön tietoja ja että koulutus- ja työkokemustiedot esitetään tarjouspyynnön liitteenä 3 olevalla henkilötietolomakkeella. Vertailuryhmä 1 on koskenut vastuunalaisen tilintarkastajan ja hänen varahenkilönsä kokemusta ja vertailuryhmä 2 avustavien tilintarkastajien kokemusta. Vertailuryhmän 1 osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettu kaksi vertailutekijää, joista toinen on koskenut kaikkea kokemusta lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana tutkinnon suorittamisen jälkeen ja toinen kokemusta lakisääteisestä tilintarkastuksesta vastuunalaisena tilintarkastajana vastaavankokoisesta tai suuremmasta kuntakonsernista.

Tarjouspyynnössä on vertailuryhmän 1 osalta ilmoitettu, että tarjoaja saa kummankin edellä mainitun vertailutekijän osalta yli 10 vuoden työkokemuksesta 5 pistettä, 5–10 vuoden työkokemuksesta 2,5 pistettä ja alle 5 vuoden työkokemuksesta 0 pistettä.

Voittanut tarjoaja on tarjouksensa liitteenä olleen henkilötietolomakkeen kohdassa 4 ilmoittanut vastuunalaisen tilintarkastajan tilintarkastuskokemukseksi 10 vuotta. Kyseinen vuosimäärä on laskettu kokemuksen alkamis- ja päättymisajankohtien perusteella siten, että siinä ei ole otettu huomioon päällekkäistä kokemusta eri toimeksiantojen osalta.

Valittaja on tarjouksensa liitteenä olleen henkilötietolomakkeen kohdassa 4 ilmoittanut vastuunalaisen tilintarkastajan tilintarkastuskokemukseksi 29 vuotta. Kyseinen vuosimäärä on laskettu eri toimeksiantojen osalta kertyneiden tilintarkastusvuosien perusteella siten, että päällekkäinen kokemus eri toimeksiantojen osalta on otettu huomioon.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksestä ei käy tarkemmin ilmi, miten tarjousten laatupisteytys on suoritettu ja miten tarjoajien nimeämien tilintarkastajien kokemusta on arvioitu. Saadun selvityksen perusteella hankintayksikkö on kuitenkin alun perin suorittanut tarjousten vertailun siten, että päällekkäisiä eri toimeksiantoja koskevia tilintarkastusvuosia ei ole otettu huomioon. Hankintayksikkö on sittemmin valittajan hankintaoikaisuvaatimuksen johdosta korjannut tarjousten pisteytystä vertailuryhmän 1 toisen vertailutekijän osalta siten, että tilintarkastuskokemuksen määrään on laskettu toimeksiantokohtaisesti kertynyt kokemus, vaikka toimeksiannot olisivat olleet ajallisesti päällekkäisiä.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole vertailuryhmän 1 toisen vertailutekijän osalta käynyt riittävän selvästi ilmi, miten tarjoajien nimeämien tilintarkastajien tilintarkastuskokemusta tullaan arvioimaan tarjousten vertailussa. Tarjoajat ovat edellä todetusti tulkinneet kyseistä kohtaa tarjouksissaan eri tavalla ja hankintayksikkökin on tulkinnut sitä eri tavalla hankintapäätöstä ja hankintaoikaisupäätöstä tehdessään. Hankintayksikön menettely käsillä olevassa tapauksessa on merkinnyt sitä, ettei tarjoajien laatuvertailuun liittyen ole ollut mahdollista tietää, miten kokemus lasketaan ja hyväksytäänkö vertailussa päällekkäin sijoittuva kokemus. Hankintayksikön sanotun menettelyn jälkeen on jäänyt epäselväksi, kumpaa laskentatapaa hankintayksikkö on tosiasiassa tarjouspyynnössään edellyttänyt.

Tarjouspyynnön liitteenä olleilla henkilötietolomakkeilla on vertailuryhmän 1 ensimmäisen ja toisen vertailutekijän osalta pyydetty ilmoittamaan tarjousvertailussa käytettävät tiedot nimetystä henkilöstä. Lomakkeiden sisältö on pyydettyjen tietojen esittämistavan ja esitettyjen arviointikriteereiden osalta ollut identtinen. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole ilmoitettu, että tilintarkastuskokemuksen määrää arvioidaan vertailuryhmässä 1 ensimmäisen ja toisen vertailutekijän osalta toisistaan poikkeavasti. Hankintayksikkö on kuitenkin edellä esitetysti tulkinnut kokemuksen laskentaperusteita vertailuryhmässä 1 ensimmäisen ja toisen vertailutekijän osalta keskenään eri tavalla. Markkinaoikeus katsoo, että kun hankintayksikkö on arvioinut tilintarkastajien kokemusta vertailuryhmän 1 vertailutekijöiden osalta eri tavalla ilmoittamatta tarjouspyynnössä perusteita erilaisille laskentaperusteille, menettely on ollut tarjoajien kannalta epäselvä.

Edellä esitetyn perusteella tarjouspyyntö on ollut omiaan antamaan hankintayksikölle lähes rajoittamattoman vapauden tarjousten laatuarvioinnin toteuttamisessa ja pisteytyksessä.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjoajat ole tarjouspyyntöasiakirjojen perusteella voineet riittävällä tavalla ennakoida, miten tarjouksissa esitettävien tilintarkastajien työkokemusta tullaan arvioimaan tarjousten vertailussa.

Tarjouspyyntö ei edellä mainitut seikat huomioon ottaen ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintalain 154 §:n 1 momentin mukaan, jos hankinnassa on menetelty hankintalain vastaisesti, markkinaoikeus voi:
1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi tai kokonaan;
2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; 3) velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä;
4) määrätä hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksun asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä;
5) määrätä hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen;
6) määrätä hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun;
7) lyhentää hankinta- tai käyttöoikeussopimuksen sopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua.

Saman pykälän 4 momentin mukaan 1 momentissa tarkoitettu seuraamus voidaan määrätä vain, jos lainvastainen menettely on vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisen asemaan hankintamenettelyssä.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös sekä hankintaoikaisupäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja niiden täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Imatran kaupunki aikoo edelleen toteuttaa tilintarkastuspalvelua koskevan hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Imatran kaupungin kaupunginvaltuuston 29.1.2018 tekemän hankintapäätöksen § 6 sekä Imatran kaupungin kaupunginvaltuuston 19.3.2018 tekemän hankintaoikaisupäätöksen § 27. Markkinaoikeus kieltää Imatran kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanottujen päätösten perusteella tai panemasta niitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 10.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Imatran kaupungin korvaamaan BDO Audiator Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Imatran kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Riikka Innanen ja Jari Tiainen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 5.4.2019