MAO:56/19

Joensuun kaupunki - palveluasuminen

julkinen hankinta - liitteen E mukainen palvelu - epäselvä tarjouspyyntö - tasapuolinen kohtelu - tutkimatta jättäminen

Diaarinumero: 2018/187 ja 2018/534–538

Antopäivä: 7.2.2019


ASIAN TAUSTA

Joensuun kaupungin organisaatioon kuuluva Pohjois-Karjalan hankintatoimi (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 14.2.2018 julkaistulla ja 16.2.2018 korjatulla sosiaalipalveluja ja muita erityisiä palveluja koskevalla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Siun soten sosiaalisen asumisen tehostettua palveluasumista ja palveluasumista koskevasta liitteen E mukaisesta palveluhankinnasta ajalle 1.6.2018–31.5.2019 ja mahdollisille yhden ja kahden vuoden optiokausille. Hankinta on jaettu kuuteen kohderyhmään: 1) Uudet asiakkaat Tehostettu palveluasuminen, 2) Uudet asiakkaat Palveluasuminen, 3) Uudet asiakkaat Lyhytaikainen tehostettu palveluasuminen, 4) Uudet asiakkaat Lyhytaikainen palveluasuminen, 5) Vanhat asiakkaat Tehostettu palveluasuminen ja 6) Vanhat asiakkaat Palveluasuminen.

Pohjois-Karjalan hankintatoimi on 18.4.2018 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut sopimustoimittajat kaikkiin puitejärjestelyn kohderyhmiin.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 72.000.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitukset

Vaatimukset

Hoitokoti Ukonhattu Oy, Kuntoutumis- ja päiväkeskus Ilona Oy, Lehmon Kuntoutuskoti Oy, Luhtapohjan Hoito Oy, Psykogenesis Oy ja Verkkolammen Hoitokoti Oy ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden yhteiset arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.890 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyynnössä on määritetty epäselvästi, kuuluuko asiakas palveluasumisen vai tehostetun palveluasumisen piiriin. Myös puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailutusten toteutus on määritetty epäselvästi. Hankintayksiköllä on ollut rajaton harkintavalta sen suhteen, mille tahoille tarjouspyynnöt lähetetään ja millä perusteilla valinta tehdään. Tämä vaarantaa tarjoajien tasapuolisen kohtelun.

Tasapuolisuuden, syrjimättömyyden, avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimukset eivät muutoinkaan ole toteutuneet kilpailutuksessa tai sopimuskauden toiminnassa. Hankintayksikkö ei ole puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailutusten ehtoja asettaessaan myöskään huomioinut asiakkaan itsemääräämisoikeuden toteutumista.

Palveluasumisen ja tehostetun palveluasumisen yhdistäminen voisi aiheuttaa osalle tarjoajista toimiluvan myöntämisen hylkäämisen. Aikaisemmin vain tehostetun asumisen palvelua tuottaneet toimijat tulevat yhdistettyyn palvelusasumiseen tarvittavaa lupaa hakiessaan kohdelluiksi uuden toimiluvan hakijoina, joilta vaaditaan esimerkiksi tilojen osalta nykyisen lupavaatimuksen täyttävät vaatimukset. Vanhojen toimijoiden tulisi siis saneerata tilojaan toimiluvan saamiseksi. Hankintayksikön valitsema asumispalveluiden kilpailuttamismalli on muutoinkin suosinut suurempia, yli 20-paikkaisia yksiköitä.

Hankintayksikön henkilökunta on lisäksi tarjouskilpailun aikana ollut yhteydessä osaan tarjoajista ja antanut näille ohjeita tarjousten laadintaan. Tämä kohtelu on ollut syrjivää muita tarjoajia kohtaan.

Lisäksi tarjouspyynnössä määritellyt kattohinnat aiheuttavat palveluntarjoajille taloudellisia ongelmia. Nämä hinnat eivät kata asumispalvelujen todellisia kustannuksia tehostetussa palveluasumisessa ja tilapäisessä tehostetussa palveluasumisessa. Asiakkaiden tuen tarve huomioon ottaen on todennäköistä, että kattohinnat johtavat tappiolliseen toimintaan tai henkilökunnan alimitoittamiseen. Lisäksi hinnoitteluperiaate, jonka mukaisesti asukas siirtyy palveluasumisesta tehostettuun palveluasumiseen, johtaa alihinnoitteluun.

Hankintayksikön asettama vuokrahintojen enimmäismääritys on ollut harhaanjohtava. Lähes kaikki asukkaat ovat tällä hetkellä eläkkeensaajia, ja alueen tosiasiallinen vuokrataso on asetetun vuokrahintatason yläpuolella. Tiloista perittävä vuokramäärän rajoittaminen ei saisi olla tarjouksen hylkäämisperuste.

Tarjouspyynnön sopimusmallin mukaan palveluntuottaja ei saa käyttää palvelujen tuottamisessa henkilöstöä, joka on samanaikaisesti virka- ja/tai työsuhteessa tilaajaan. Hankintayksikön asettama rajoitus on ollut laiton. Kysymys on työnantajan ja työntekijän välisestä sopimusasiasta.

Tarjouspyynnössä on määritelty harhaanjohtavasti tehostetun palveluasumisen minimihenkilömitoitukseksi 0,4 henkilöä asukasta kohden, vaikka samanaikaisesti lupaviranomainen on vaatinut palveluntuottajilta 0,5–0,6 henkilön minimihenkilömitoitusta asukasta kohden. Hankintayksikkö ei ole voinut edellyttää pienempiä henkilömitoituksia kuin lupaviranomainen.

Lisäksi palveluntuottaja on joutunut maksamaan hankintayksikölle komission, jolla hankintayksikkö maksattaa kilpailutuksesta aiheutuvia kolmannen osapuolen asiantuntijakustannuksia ja vuokrakustannuksia.

Edelleen aikataulu väliaikaisen sopimuksen allekirjoittamiselle on ollut hyvin tiukka. Mikäli tarjoaja ei ole tehnyt väliaikaista sopimista hankintayksikön kanssa, se ei ole voinut saada tarjouspyyntöjä hankintayksiköltä valitusprosessin aikana. Hankintayksikön menettely on asettanut valittajat epätasa-arvoiseen asemaan oikeusprosessin aikana.

Vastineet

Vaatimukset

Joensuun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.700 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Palveluasumisen ja tehostetun palveluasumisen sisällöt on määritetty tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnössä ei ole määritetty, kuuluuko asiakas palveluasumisen vai tehostetun palveluasumisen piiriin. Tarjouspyynnössä ei ylipäätään voida ottaa asiaan kantaa asiakastasolla. Tämä johtuu asiakkaiden suuresta määrästä ja siitä, että niin sanottua tyyppiasiakasta ei ole olemassa. Palveluntarve on aina katsottava asiakaskohtaisesti. Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä.

Sosiaalihuoltolain mukaisesti asiakkaan palvelutarpeen arviointia ei voida ulkoistaa palveluntarjoajan tehtäväksi, vaan hankintayksikön edustaja tekee arvion. Nämäkin seikat ovat käyneet ilmi tarjouspyynnöstä. Jos palveluntuottaja kokee asiakkaan palveluluokasta toiseen siirtymisen johtavan kohdallaan alihinnoitteluun, palveluntuottaja voi kieltäytyä ottamasta asiakasta, jonka palveluluokka muuttuu.

Tarjouspyyntö ei ole valittajien ymmärtämin tavoin käsittänyt palveluasumista ja tehostettua palveluasumista palveluiden yhdistelmänä, vaan kysymyksessä on ollut kaksi erillistä palvelua. Tämä on selvästi ilmennyt tarjouspyynnöstä. Esimerkiksi tarjouspyynnön luvussa "Palveluiden (palveluluokkien) kuvaukset" on kuvattu kyseiset palvelut omien otsikoidensa alla omissa kappaleissaan. Molemmat palvelut ovat myös jakaantuneet omiin kohderyhmiin eli osiin. Tarjouspyynnön mukaisesti osatarjoukset ovat olleet mahdollisia, eli tarjoaja on voinut tarjota pelkästään palveluasumista tai tehostettua palveluasumista.

Hankintayksikkö ei voi ottaa kantaa toisen viranomaisen ratkaisuihin tai luvan myöntämisen periaatteisiin. Tarjouspyynnössä on edellytetty, että luvan ja/tai ilmoituksen on vastattava koko sopimuskauden ajan sopimuksenmukaista asumispalvelua. Vastaavasti on edellytetty, että sopimuksenmukaisen asumispalvelun on oltava koko sopimuskauden ajan luvan ja/tai ilmoituksen mukaista. Vaatimus on ollut tasapuolinen kaikille tarjoajille.

Puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailutusprosessin määrittelyn epäselvyydellä valittajat ovat oletettavasti viitanneet asiakaslähtöisen asumisen prosessiin, joka on kuvattu ja määritelty yksityiskohtaisesti tarjouspyynnössä. Tämä prosessi on tarjouspyynnön perusteella puitejärjestelyn sisäistä kilpailutusta, jossa asiakkaan tilanne ja palvelutarve määrittävät asiakaslähtöisen asumisen osalta siihen valittavat tarjoajat. Kilpailutukseen valitaan asiakaskohtaisesti vähintään kaksi parhaiten asiakkaalle soveltuvaa palveluntuottajaa ja/tai asumisyksikköä, joilla on vapaita paikkoja. Asiakkaalle parhaiten soveltuvien palveluntuottajien valinnasta vastaa asumisen koordinaattori, joka huomioi myös asiakkaan tai hänen edunvalvojansa näkemykset. Asiakkaan tilanteesta ja palvelutarpeesta riippuen prosessiin valitaan kaikki puitejärjestelyyn valitut palveluntuottajat tai ne palveluntuottajat, jotka soveltuvat asumisen koordinaattorien arvion mukaan parhaiten asiakkaan tarpeen mukaisen palvelun tuottamiseen. Tarjouspyynnössä on yksiselitteisesti kuvattu valintaan ja prosessiin mukaanpääsyyn vaikuttavat laadulliset seikat sekä millä perusteella valinta tehdään. Menettely ei ole ollut hankintasäännösten vastainen, ja tarjouspyyntö on tältäkin osin ollut selvä.

Hankintayksikön henkilökunta ei ole ottanut mitään kantaa tarjousaikana jätettävän tarjouksen sisältöön eikä ohjeistanut tarjoajia muuten kuin antamalla teknisluonteista apua järjestelemän käyttöön. Vastaavaa teknisluonteista ohjeistusta antavat muun ohella hankinta-asiamiehet, järjestelmän palveluntuottajat ja muut hankintayksiköt. Annettu neuvonta ei ole asettanut tarjoajia eriarvoiseen asemaan.

Tarjouspyynnössä on esitetty kattohintoja tietyille palveluille ja avattu niiden käyttämisen perusteet. Valittajat eivät ole edes väittäneet, että kattohinnan käyttäminen olisi ollut hankintasäännösten vastaista. Hankintayksikkö ei voi ottaa kantaa siihen, johtavatko määritetyt kattohinnat jonkun yksittäisen toimijan osalta tappiolliseen toimintaan. Toimittajan käyttämän kustannusrakenteen arviointi ei liity valitusprosessiin. Hankinta on jaettu osiin, ja osatarjoukset ovat olleet mahdollisia. Jos tarjoaja on kokenut kattohintojen johtavan tappiolliseen toimintaan, vaihtoehtona on ollut jättää tarjoamatta kohderyhmiä, jotka sisältävät kattohintoja tai kiinteitä hintoja, ja tarjota vain muita kohderyhmiä.

Myös vuokrien enimmäishintoihin liittyvät ehdot on ilmaistu selvästi tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnöstä ja lisätietokysymyksiä koskevasta vastauksesta on selvästi ilmennyt, että kysymys on ollut yleisen asumistuen enimmäismäärä eikä eläkkeensaajan asumistuen enimmäismäärä. Vuokran sitominen Kansaneläkelaitoksen yleisessä asumistuessa huomioon ottamien enimmäisasumismenojen määrään on perusteltu lisätietokysymykseen annetussa vastauksessa, jossa on todettu muun ohella, että hankintayksikkö on halunnut huomioida alueen yksityisten asuntojen vuokrien markkinahinnan ja asiakkaan edun ja että yleisen asumistuen enimmäisasumismenojen määrä on asiakkaan kannalta kohtuullisempi ja tarkoituksenmukaisempi vuokrahinta hoitokoti/yksikkötyyppisten palveluasumisen ja tehostetun palveluasumisen paikkoihin.

Hankintayksikköön virka- ja/tai työsuhteessa samanaikaisesti olevan henkilökunnan käyttämistä koskeva rajoitus ei ole syrjinyt ketään tarjoajista, koska kaikki tarjouksen jättäneet tarjoajat ovat hyväksyneet kyseisen ehdon käyttämisen eikä ketään ole tällä perustella suljettu pois tarjouskilpailusta. Ehdosta ei ole esitetty lisäkysymyksiä, mikä puoltaa sitä tulkintaa, että ehto on ollut selvä ja yleisesti hyväksyttävissä. Ehto ei ole rajoittanut tilaajan henkilökunnan siirtymistä tai osa-aikaista työskentelemistä palveluntuottajan palveluksessa. Kielto on siten esimerkiksi rekrytointikieltoa suppeampi ehto, koska se on rajoittanut ainoastaan henkilön käyttämisen kyseisessä palveluntuotannossa. Ehdolla on pyritty ehkäisemään tilanteita, joissa henkilön on mahdotonta toimia kummallakaan puolella, koska hänestä tulee helposti esteellinen toimimaan palveluun liittyvissä asioissa.

Vähimmäishenkilöstömitoitus on ollut sama kaikille palveluntuottajille. Se on asetettu, koska lupien henkilöstömitoitukset voivat vaihdella sopimuskauden aikana ja hankintayksikkö on halunnut asettaa yhden yhtenäisen ja tasapuolisen vähimmäismitoituksen. Tarjouspyynnössä on tuotu esiin, että tämän lisäksi henkilömitoituksen ja -rakenteen tulee olla kunkin palveluntuottajan voimassaolevan luvan ja/tai ilmoituksen mukaista koko sopimuskauden ajan. Lupaviranomaisen asettama henkilöstömitoituksen vähimmäisvaatimus on palveluntuottajakohtainen eikä lakiin perustuva. Hankintayksikön asettama vähimmäisvaatimus voi samaan aikaan olla alhaisempi, sama tai korkeampi kuin mitä lupaviranomainen on yksittäiseltä palveluntuottajalta vaatinut.

Komissiomalli on yhteishankintayksiköiden yleisesti käyttämä rahoitusmalli, jota käyttävät muun muassa Hansel Oy, KL Kuntahankinnat Oy ja IS-Hankinta Oy. Tarjouspyynnön mukaisesti komissio on koskenut pelkästään tilaajataholle tehtyä myyntiä. Vuokra ei sisälly ostopalveluun muun kuin lyhytaikaisen asumispalvelun osalta, joten vuokra ei kuulu komissiomaksun piiriin muun kuin mainitun palvelun osalta.

Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että asiakaslähtöisyys on lähtökohtana palveluntuottajien ja asumisyksiköiden valinnassa asiakaslähtöisen asumisen prosesseissa. Asiakas on voinut vaikuttaa oman palveluntuottajan valinnassa useassa eri kohdassa. Asiakkaan itsemääräämisoikeus on siten huomioitu prosesseissa.

Hankinnan väliaikaisessa järjestämisessä on toimittu hankintasäännösten mukaisesti ja noudatettu tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden vaatimuksia. Kaikille tarjouksen tehneille tarjoajille on tarjottu mahdollisuutta tehdä väliaikainen sopimus markkinaoikeusprosessin ajaksi. Menettelyllä ei ole estetty markkinaoikeuden käytettävissä olevia toimenpidemahdollisuuksia, ja sopimus on rajoitettu kestoltaan markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Valittajat eivät ole tältä osin olleet eriarvoisessa tai epätasa-arvoisessa asemassa.

Kuultavien lausunnot

A on antanut lausunnon.

Aspa Palvelut Oy, Attendo Eerika Oy, Attendo Juuan Hoiva Oy, Attendo Mi-Hoiva Oy, Attendo Nurmeksen Hoiva Oy, Attendo Oy, Esperi Care Oy, Hoitokoti Kuikanpesä Oy, Hoiva Mehiläinen Oy, Hoivayksikkö Honkakoti Oy, Itä-Suomen Hoitokodit Oy, Keski-Savon Hoivakehitys ry, Kotirappu Oy, Kuntoutus-, koulutus- ja asuntosäätiö sr, Kuurnan Kartanot Oy, Liisa Koti Oy, Loimupelto Oy, Matti ja Liisa Koti Oy, Mehiläinen Oy, Nuorten kuntoutuspalvelut Tosimielellä Oy, Provesta Oy, Selena ry, Setlementti Ukonhattu ry ja Tervassalon Päihdeklinikka Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitykset

Valittajat ovat esittäneet, että palveluluokasta toiseen siirtymisen hinnoittelumallin laskentakaava on ollut hintoja alentava ja johtanut alihinnoitteluun. Tarjouspyynnössä ei ole esitetty asiakkaan palveluntarpeen arviointeja ja malleja. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan hankintayksikkö ottaa käyttöön TUVA-arvioinnin, mutta asiakirjoista ei ole käynyt ilmi, millaisilla TUVA-indeksin pistemäärillä tai muilla kriteereillä asiakas sijoitetaan mihinkin palveluluokkaan. Kriteerit olisi tullut esittää jo kilpailutusvaiheessa. Toiminta ei ole ollut läpinäkyvää, ja se on antanut hankintayksikölle rajattoman harkintavallan. Tarjouspyyntö on ollut epäselvä ja siinä esitetyt perusteet asiakkaan siirtymiselle hoitoluokasta toiseen ovat olleet ristiriitaiset.

Koska palveluasuminen ja tehostettu palveluasuminen ovat omia palvelutuotteitaan, palvelut tulee osastoida ja tuottaa omalla erillisellä henkilökunnalla ja palveluntarjoajan on myös haettava uusi lupa aluehallintovirastosta. Valittu malli on suosinut palveluntuottajia, joilla on suuret yksiköt ja jotka voivat tarjota palveluja useampaan palveluluokkaan. Toisaalta lupaviranomainen ei pidä hyvänä yksiköitä, joissa palveluasuminen ja tehostettu palveluasuminen ovat samassa yksikössä. Hankintayksikkö ei ole todennäköisesti keskustellut lupaviranomaisen kanssa sosiaalisen asumisen kilpailutusmallin realistisuudesta ja vaikutuksista. Käytännössä palveluiden erotteleminen on hankalaa, jos asiakkaat ovat samassa yksikössä. Asiakkaiden sijoittaminen samaan yksikköön on hankintayksikölle edullista, koska näin he voivat sijoittaa asiakkaita kevyempään palveluluokkaan. Asiakas saa enemmän tukea kuin hänen palveluluokkansa edellyttäisi, sillä henkilökunta on paikalla ympäri vuorokauden tehostetun palveluasumisen asiakkaita varten.

Puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailutusten toteutuksen osalta tarjouspyyntöasiakirjoissa on esitetty epäselvästi, miten asiakkaalle parhaiten sopivat palveluntuottajat määritetään tai miten yhtenä valintakriteerinä ollutta asiakaslähtöisyyttä mitataan. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan tilaajalla on lisäksi oikeus ottaa asiakaslähtöisessä asumisen prosessissa tarvittaessa käyttöön asiakaskohtaisia laadullisia vertailuperusteita. Tilaajalla olisi siis oikeus käyttää valintaperusteena myös muuta kuin halvinta hintaa. Puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailutuksessa sovellettavat vertailu- ja valintaperusteet olisi tullut ilmoittaa etukäteen. Asiakaslähtöisessä prosessissa palveluntuottajan valinta on jätetty asumisen koordinaattorin päätettäväksi, ja prosessi on mahdollistanut hankintayksikön vapaan valinnan haluamallaan tavalla. Tämä ei ole turvannut palveluntuottajien tasapuolista kohtelua.

Puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailutusten osalta on lisäksi ongelmallista, että tarjouspyynnön mukaan kilpailutukseen valitaan asiakaskohtaisesti vähintään kaksi parhaiten asiakkaalle soveltuvaa palveluntuottajaa ja/tai asumisyksikköä (joilla on vapaita paikkoja), koska sen perusteella on mahdollista, että saman tuottajan eri yksiköt kilpailevat keskenään ja kilpailutukseen tulee tosiasiallisesti valituksi vain yhden tarjoajan yksiköitä.

Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole asiakaslähtöisen asumisen prosessin osalta ilmennyt, missä ja milloin asiakasta ja hänen tavoitteitaan on kuultu ja miten ne otetaan vai otetaanko huomioon palveluntuottajien valinnassa. Hankintayksikkö on vastineessaan todennut, että asiakas saa päättää palveluntuottajan, jos hinta on sama esimerkiksi kahdella halvimman hinnan tarjoajalla. On kuitenkin epäselvää, pääseekö asiakas valikoimaan tarjoajat jo tarjouspyyntövaiheessa ja toteutuuko asiakkaan itsemääräämisoikeus käytännössä. Asiakkaalla on myös oltava oikeus valita, kenen lääkärin luona hän käy. Asiakasprosessien kuvauksesta on puuttunut määritys asiakkaan oikeudesta valita hoitopaikka ja mahdollisesti kieltäytyä kilpailutuksessa valitusta paikasta itsemääräämisoikeutensa perusteella.

Hankintayksikkö on muistuttanut puhelimitse useita tarjoajia tarjouksen antamisesta myös vanhojen asiakkaiden osalta. Tämä kohtelu on ollut epätasapuolista muiden tarjoajien kannalta.

Toteutettava puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailutusmalli lisää hallinnollisia kustannuksia hankintayksikölle ja palveluntuottajille. Hankintayksikkö ei ole myöskään pyynnöistä huolimatta antanut kattohintojen tai kiinteiden hintojen tarkempia laskentaperusteita. Laskentaperusteista ei ole käynyt ilmi muun ohella, millä henkilö- ja tukihenkilömitoituksella sekä käyttöasteella kustannukset on laskettu. Mikäli tehdyt laskelmat ovat perustuneet hankintayksikön omien yksiköiden kustannuksiin, niissä on tullut huomioida useita seikkoja, jotka ovat jääneet useiden kuntien kustannuslaskelmassa huomiotta. Arvioinnissa on olennaista ottaa huomioon, että samassa palveluluokassa on asukkaita, joiden palveluntarve vaihtelee eri syistä. Eri yksiköt ovat erikoistuneet hoitamaan eri tyyppisiä asiakkaita, ja niitä on esimerkiksi saneerattu huomioiden asiakkaan vaatimukset. Tasapäistetty hinnoittelu ei ole kohdellut yksiköitä tasapuolisesti.

Lyhytaikaisen tehostetun palveluasumisen vuorokausihinnan vuokran osuus on jäänyt tasolle 10 euroa vuorokaudessa. Tämä hinta ei todennäköisesti kata asumisesta aiheutuvia kustannuksia ja pääomakustannuksia. Pk palveluntuottajilla ei ole taloudellisia toimintaedellytyksiä tarjouspyynnön mukaisilla hinnoilla. Tiedossa ei ole, vastaavatko laskennan perustana olevien tilojen mitoitukset lupaviranomaisen palveluntuottajalle asettamia vaatimuksia.

Hankintayksiköllä ei ole omaa palvelutuotantoa mielenterveys- ja päihdeasumispalveluissa, joten palveluntuottajien toiminnassa ei ole kysymys hankintayksikön kanssa kilpailevasta toiminnasta. Henkilökunnan käyttämiseen liittyvä ehto on siten ollut perusteeton ja kilpailua rajoittava. Se on rajoittanut myös osa-aikaisten henkilöiden mahdollista lisä- tai kokoaikaista työllistymistä.

Hankintayksikkö voi asettaa millaisen henkilöstön määrää koskevan vaatimuksen tahansa, mutta palveluntuottajan on noudatettava aluehallintoviraston määrittelemää mitoitusta. Näin ollen palveluntuottajan tulisi voida laskuttaa palveluista henkilömitoituksen edellyttämiä hintoja.

Komissiomaksu olisi tullut esittää arvonlisäverollisena, koska palveluntuottajat eivät voi vähentää sitä verotuksessaan. Tarjouspyyntöasiakirjoista ei ole ilmennyt, miten komissiomaksuprosentti määräytyy tulevaisuudessa.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt lisävastineessaan, että asiakkaan palvelutarpeen määrittely on palvelun sisällöllistä asiaa eikä varsinaisesti liity valitusprosessiin. Myöskään valittajien viittaama TUVA-indeksi, joka määrittää asiakkaan palvelutarvetta ja palveluluokkaa, ei vaikuta palveluntuottajiin ja kilpailutukseen, vaan asiakkaisiin.

Puitejärjestelyn hankintajärjestystä ei ole asetettu, eikä annettuja tarjouksia pisteytetä tai palveluntuottajia aseteta osto- tai paremmuusjärjestykseen. Tarjouspyynnössä on mainittu, että kunkin puitejärjestelyyn perustuvan hankinnan kilpailutuksen vertailuperusteet ilmoitetaan asiakaslähtöisen asumisen prosessin tarjouspyynnössä. Tämä prosessi on kuvattu tarkasti tarjouspyynnössä.

Valittajat eivät voi tehdä yleistyksiä alalla toimivien muiden yritysten kannattavuudesta. Toisaalta hankintayksikön tai markkinaoikeuden tehtävänä ei ole ottaa kantaa valittajien oman toiminnan kannattavuuteen, koska sillä ei ole oikeusprosessin kannalta merkitystä. Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta keskustella lupaviranomaisen kanssa sosiaalisen asumisen kilpailutusmallista ja sen vaikuttavuudesta. Valittajat eivät ole perustelleet väitettään siitä, että lupaviranomainen ei pidä hyvänä yksiköitä, joissa palveluasuminen ja tehostettu palveluasuminen on sijoitettu samaan yksikköön. Tarjouspyyntö ei ole velvoittanut tuottamaan mainittuja palveluita samassa yksikössä tai toisaalta estänyt sitä. Palveluasumisen ja tehostetun palveluasumisen tuottaminen samassa yksikössä ei myöskään ole lainvastaista.

Hankintayksiköllä on hankintasäännösten mukaisesti oikeus määritellä suurin mahdollinen korvattava hinta. Lisätietokysymysten vastauksissa on esitetty tarjouspyynnössä asetettujen kattohintojen ja tavoitehintojen perusteita. Toisaalta enimmäishinnat ovat koskeneet ainoastaan osaa hankinnan kohderyhmistä.

Hankintayksiköllä ei ole velvollisuutta tehdä kysyjää varten erillistä yhteenvetoa oman toimintansa kustannuksista. Hankintayksikön laskelmat eivät ole perustuneet sen omien yksiköiden kustannuksiin vaan palveluntuottajien veloittamien vuorokausihintojen keskiarvoon.

Tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu komissiomaksun suuruutta vaan komissionprosentin suuruus. Komissioon lisätään kulloinkin voimassa oleva arvonlisävero. Komission suuruus ja määräytymisperusteet ovat samat koko puitesopimuksen keston ajan, ja ne on ilmoitettu tarjouspyynnössä selvästi. Palveluntuottajalla on mahdollisuus huomioida komissio sopimuskaudella puitejärjestelyn sisäisiin kilpailutuksiin antamissaan hinnoissa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valitusten tutkiminen

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 146 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeuden käsiteltäväksi valituksella voidaan saattaa tässä laissa tarkoitettu hankintayksikön päätös tai hankintayksikön muu hankintamenettelyssä tekemä ratkaisu, jolla on vaikutusta ehdokkaan tai tarjoajan asemaan.

Tarjouspyynnön kohdan "Muut tiedot" alakohdan "Hankinnan taustaa" alakohdan 3 "Kilpailutettavat palvelut" mukaan muutoksenhaun kohteena oleva hankinta on jaettu kuuteen osaan eli kohderyhmään:

- Kohderyhmä 1: Uudet asiakkaat Tehostettu palveluasuminen (ympärivuorokautinen)
- Kohderyhmä 2: Uudet asiakkaat Palveluasuminen (ei ympärivuorokautinen)
- Kohderyhmä 3: Uudet asiakkaat Lyhytaikainen tehostettu palveluasuminen (ympärivuorokautinen)
- Kohderyhmä 4: Uudet asiakkaat Lyhytaikainen palveluasuminen (ei ympärivuorokautinen)
- Kohderyhmä 5: Vanhat asiakkaat Tehostettu palveluasuminen (ympärivuorokautinen)
- Kohderyhmä 6: Vanhat asiakkaat Palveluasuminen (ei ympärivuorokautinen)

Tarjouspyynnön mukaan osatarjoukset ovat olleet sallittuja. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittajat ovat tarjonneet palveluja hankinnan seuraaviin kohderyhmiin:

- Hoitokoti Ukonhattu Oy (asia diaarinumero 2018/187): kohderyhmät 1, 3 ja 5.
- Kuntoutumis- ja päiväkeskus Ilona Oy (asia diaarinumero 2018/534): kohderyhmät 2, 4 ja 6.
- Lehmon Kuntoutuskoti Oy (asia diaarinumero 2018/536): kohderyhmät 2, 4 ja 6.
- Luhtapojan Hoito Oy (asia diaarinumero 2018/535): kohderyhmät 1–6.
- Psykogenesis Oy (asia diaarinumero 2018/537): kohderyhmät 2, 4 ja 6.
- Verkkolammen Hoitokoti Oy (asia diaarinumero 2018/538): kohderyhmät 1–5.

Valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen. Valituksia ei ole rajattu koskemaan hankintapäätöstä vain tiettyjen kohderyhmien osalta.

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kaikki valittajat on valittu puitejärjestelyn toimittajiksi kaikkiin niihin kohderyhmiin, joihin ne ovat antaneet tarjouksen. Valittuja palveluntuottajia ei ole asetettu hankintapäätöksellä etusijajärjestykseen. Markkinaoikeus toteaa, että valittajat ovat kuitenkin esittäneet valituksissaan sellaisia väitteitä hankintamenettelystä, joilla on menestyessään vaikutusta myös valittajien oikeusasemaan nyt kysymyksessä olevan puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen toteuttamisessa. Näin ollen valituksia ei tule jättää tutkimatta sillä perusteella, että valittajat on valittu puitejärjestelyn toimittajiksi.

Markkinaoikeus toteaa kuitenkin, että säilyttääkseen valitusoikeutensa tarjoajan on pääsääntöisesti tullut osallistua tarjouskilpailuun, jollei tarjouspyynnön tai hankintamenettelyn muu virheellisyys ole estänyt tarjouksen jättämistä. Valittajat eivät ole edes esittäneet pyrkineensä antamaan tarjouksia muista kuin edellä yksilöidyistä kohderyhmistä. Valittajat eivät ole myöskään esittäneet, että tarjousten antaminen muista kohderyhmistä olisi estynyt hankintayksikön menettelystä johtuvasta syystä, eikä sellaista syytä ole asiassa muutoinkaan käynyt ilmi.

Edellä esitetyillä perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei valittajilla ole oikeudellista intressiä saada muutosta hankintapäätökseen muiden kuin niiden kohderyhmien osalta, joista ne ovat tehneet tarjoukset. Näin ollen valitus asiassa diaarinumero 2018/187 on jätettävä tutkimatta kohderyhmien 2, 4 ja 6 osalta, valitus asiassa diaarinumero 2018/534 kohderyhmien 1, 3 ja 5 osalta, valitus asiassa diaarinumero 2018/536 kohderyhmien 1, 3 ja 5 osalta, valitus asiassa diaarinumero 2018/537 kohderyhmien 1, 3 ja 5 osalta sekä valitus asiassa diaarinumero 2018/538 kohderyhmän 6 osalta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Esitettyjen väitteiden perusteella asiassa on kysymys tarjouspyyntöasiakirjojen hankintasäännösten mukaisuudesta. Valittajien mukaan asetetut ehdot ovat olleet osittain epäselviä, syrjiviä ja perusteettomia sekä lisäksi ne ovat osittain antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman harkintavallan palveluntuottajien valinnassa.

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköiden on pyrittävä järjestämään hankintatoimintansa siten, että hankintoja voidaan toteuttaa mahdollisimman taloudellisesti, laadukkaasti ja suunnitelmallisesti olemassa olevat kilpailuolosuhteet hyväksi käyttäen ja ympäristö- ja sosiaaliset näkökohdat huomioon ottaen. Hankintatoimintaan liittyvien hallinnollisten tehtävien vähentämiseksi hankintayksiköt voivat käyttää puitejärjestelyjä sekä tehdä yhteishankintoja tai hyödyntää muita yhteistyömahdollisuuksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan luvun 12 (107–115 §) säännöksiä.

Hankintalain 108 §:n 1 momentin mukaan luvun 12 mukaisissa palveluhankinnoissa hankintayksikön on otettava huomioon kyseistä palvelua koskeva lainsäädäntö. Sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa palvelun käyttäjien yksilöllisten ja pitkäaikaisten sekä toistuvien hoito- tai sosiaalipalvelujen turvaamiseksi hankintayksikön on otettava huomioon käyttäjien erityistarpeet ja kuuleminen siten kuin muualla laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan sen lisäksi, mitä 1 momentissa säädetään, hankintayksikön on sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa otettava huomioon palvelujen laatuun, jatkuvuuteen, esteettömyyteen, kohtuuhintaisuuteen, saatavuuteen ja kattavuuteen, eri käyttäjäryhmien erityistarpeisiin, käyttäjien osallistumiseen ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseen sekä innovointiin liittyvät tekijät. Pykälän 3 momentin mukaan pitkäkestoisia hoito- ja asiakassuhteita koskevan sosiaali- ja terveyspalvelun hankinnassa hankintayksikön on määritettävä sopimusten kesto ja muut ehdot siten, että sopimuksista ei muodostu kohtuuttomia tai epätarkoituksenmukaisia seurauksia palvelun käyttäjille.

Hankintalain 109 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 109 §:n esitöiden (HE 108/2016 vp s. 216) mukaan pykälä vastaa lain 100 §:ssä kansallisten hankintojen osalta säädettyä. Lain 100 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 210) mukaan lainkohdassa jätetään hankintayksikön harkintavaltaan se, minkälaista menettelyä se haluaa käyttää hankinnan kilpailuttamisessa. Hankintayksikkö voi halutessaan käyttää samanlaisia menettelyjä kuin ehdotetun lain EU kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa, mukauttaa niitä tai se voi käyttää voimassa olevan lain kansallisia menettelyjä. Halutessaan hankintayksikkö voi käyttää myös muunlaista menettelyä, jonka se on itse määritellyt. Momentin mukaan hankintayksikön on kuitenkin kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Kuvaus tulee esittää siten, että toimittajat pystyvät sen perusteella ennakoimaan käytetyn hankintamenettelyn luonnetta ja kulkua sekä tietävät oman roolinsa menettelyssä.

Esitöissä (HE 108/2016 vp s. 216) on edelleen todettu, että sosiaali- ja terveyspalvelujen hankintamenettelyn osalta hankintayksikkö voi jo menettelyvaiheessa ottaa huomioon esimerkiksi asiakaskunnan, jolle kyseinen palvelu on suunnattu. Tämä voidaan huomioida osana jotakin hankintayksikön käyttämää perinteistä menettelyä tai vaihtoehtoisesti hankintayksikkö voi luoda oman, asiakaslähtöisen hankintamenettelyn kyseisten palveluiden hankintaan. Esitöiden mukaan sosiaali- ja terveyspalveluissa käyttökelpoinen voi olla EU-menettelyissä kuvattu puitejärjestely, jossa asiakas tekee lopullisen valinnan palveluntuottajien välillä.

Hankintailmoituksen mukaan hankintamenettelynä on ollut avoimena menettelynä toteutettava puitejärjestely. Tarjouspyynnön kohdan "Muut tiedot" alakohdan "Hankinnan taustaa" alakohdassa 2 "Hankintamalli" on lisäksi todettu muun ohella, että hankintamalli on usean palveluntuottajan puitejärjestely, johon hyväksytään mukaan kaikki hyväksytyn tarjouksen tehneet, soveltuvuusvaatimukset täyttävät palveluntuottajat, joiden tarjoama palvelu täyttää sille asetetut vähimmäisvaatimukset. Samassa kohdassa on lisäksi todettu, että palveluntuottajia ei aseteta puitejärjestelyssä osto- tai paremmuusjärjestykseen ja uusien asiakkaiden asumispaikkojen järjestäminen toteutetaan järjestämällä sopimuskaudella kirjallisia, sähköisesti toteutettavia asiakaslähtöisiä asumisen prosesseja poislukien lyhytaikaisten asumispaikkojen järjestämisen, jossa palveluasumisen paikat valitaan asiakaslähtöisten asumisen prosessien ja hoitovuorokauden hinnan perusteella. Vaikka tarjouspyynnössä on kuvattu puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen menettely ilman viittausta hankintalain puitejärjestelysäännöksiin, asiassa voidaan kuitenkin ottaa huomioon EU kynnysarvot ylittäviin hankintoihin sovellettavista puitejärjestelysäännöksistä ilmenevät periaatteet, kun arvioidaan puitejärjestelyn toteuttamista suhteessa hankintalain 3 §:ssä säädettyihin periaatteisiin.

Hankintalain 42 §:ssä on säädetty puitejärjestelyistä EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. Pykälän 1 momentin mukaan puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai useamman hankintayksikön ja yhden tai useamman toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat hinnat ja suunnitellut määrät sekä muut ehdot. Pykälän 4 momentin mukaan puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyyn valittujen toimittajien ja sellaisten hankintayksiköiden kesken, jotka on selkeästi ilmaistu puitejärjestelyn kilpailutuksen hankinta-asiakirjoissa.

Hankintalain 43 §:ssä on säädetty puitejärjestelyihin perustuvista hankinnoista EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa. Pykälän 2 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa ja puitejärjestelyn kaikki ehdot ja järjestelyyn perustuvien hankintojen tarjoajien valinnan määrittävät puolueettomat ehdot on vahvistettu tarjouspyynnössä, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä ilman kilpailuttamista valitsemalla toimittaja noudattamalla puitejärjestelyn ehtoja ja puitejärjestelyn tarjouspyynnössä esitettyjä perusteita. Pykälän 3 momentin mukaan jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa ja puitejärjestelyn kaikkia ehtoja ei ole vahvistettu, puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä kilpailuttamalla puitejärjestelyyn valitut toimittajat noudattamalla puitejärjestelyä perustettaessa esitettyjä kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteita, joita voidaan täsmentää, sekä muita ehtoja, jotka on ilmoitettu puitejärjestelyn tarjouspyynnössä. Pykälän 4 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa, osa puitejärjestelyyn perustuvista hankinnoista voidaan tehdä 2 momentin mukaisesti ilman kilpailuttamista valitsemalla toimittaja noudattamalla puitejärjestelyn ehtoja ja järjestelyyn perustuvien hankintojen tarjoajien valintaa määrittäviä puolueettomia ehtoja ja osa puitejärjestelyyn perustuvista hankinnoista voidaan tehdä kilpailuttamalla puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat 3 ja 4 momentin mukaisesti. Puitejärjestelyn tarjouspyynnössä on esittävä perusteet, joiden mukaisesti ratkaistaan puitejärjestelyn sisäisten hankintojen tekemisen tapa.

Hankintalain 43 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 140) mukaan julkisista hankinnoista ja direktiivin 2004/18/EY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2014/24/EU (jäljempänä hankintadirektiivi) johdanto osan 61 perustelukappaleen mukaan niissä puitejärjestelyissä, joissa kaikki ehdot on vahvistettu ja joissa puitejärjestelyn tarkoituksena on luonnollisille henkilöille tarkoitettujen tavaroiden tai palvelujen toimittaminen, puitejärjestelyn sisäisissä hankinnoissa voidaan ottaa huomioon kyseisten luonnollisten henkilöiden tarpeet tai valinta. Puitejärjestelyyn perustuviin hankintoihin voidaan siten soveltaa momentissa säädettyä mahdollisuutta tehdä hankinta ilman kilpailutusta, jos puitejärjestelyn ehtojen mukaan hankittavan tavaran tai palvelun käyttäjänä oleva kansalainen tekee valinnan puitejärjestelyyn otettujen toimittajien välillä. Tällainen tilanne voi olla käsillä esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluiden, terveydenhuollon henkilökohtaisten apuvälineiden taikka työvoimakoulutuspalvelujen puitejärjestelyssä, jossa palvelujen asiakkaana oleva luonnollinen henkilö tekee valinnan hankintayksikön hankintalain mukaisesti puitejärjestelyyn valitsemista tarjoajista.

Hankintalain 43 §:n 3 momenttia koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 140–141) mukaan puitejärjestelyn sisäisten kilpailutusten on perustuttava samoihin ehtoihin, joita sovelletaan puitejärjestelyn tekemisessä, tarvittaessa yksityiskohtaisemmin määriteltyihin ehtoihin taikka puitejärjestelyn hankinta asiakirjoissa/tarjouspyynnössä tarkoitettuihin muihin ehtoihin. Ehdot, joita puitejärjestelyn sisäisessä kilpailutuksessa voidaan täsmentää, tulee siten ilmoittaa ennalta hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä taikka neuvottelukutsussa kilpailutettaessa puitejärjestelyyn valittavia toimittajia, mutta niiden ei tarvitse olla samoja kuin puitejärjestelyä kilpailutettaessa käytetyt valinta ja vertailuperusteet. Avoimet ehdot voivat liittyä esimerkiksi hankinnan tapauskohtaiseen hinnoitteluun, toimitusaikoihin, palvelutasoihin taikka asiantuntijapalvelun toteuttaviin henkilöihin.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 115 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailutusta koskevat ehdot

Valittajat ovat esittäneet, että puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailutusten toteutus on määritelty tarjouspyynnössä epäselvästi erityisesti sen suhteen, mille tahoille tarjouspyynnöt tullaan lähettämään ja millä perusteilla palveluntuottajan valinta kyseisissä kilpailutuksissa tehdään. Väitteet ovat koskeneet tältä osin nimenomaisesti niin sanotun asiakaslähtöisen asumisen prosessin avulla puitejärjestelyn sisällä kilpailutettavia palveluja.

Tarjouspyynnön kohdan "Muut tiedot" alakohdan "Hankinnan taustaa" alakohdassa 5 "Asiakaslähtöisen asumisen prosessi" on todettu, että se koskee hankinnan kohderyhmiä 1 ja 2. Näin ollen myös edellä todettujen väitteiden on katsottava koskevan ainoastaan kohderyhmiä 1 ja 2.

Kyseisessä alakohdassa 5 on todettu muun ohella seuraavaa:

"Uusille asiakkaille (ks. kohta 2.1) asiakkaiden asumispaikkojen järjestäminen tapahtuu tilaajan sopimuskaudella järjestämien, hankintalain mukaisten puitejärjestelyn sisäisten kilpailutusten eli tässä hankinnassa asiakaslähtöisten asumisen prosessien kautta (pois lukien lyhytaikaisen asumispalvelun paikat). Asiakaskohtaiset asumisen prosessit toteutetaan selainpohjaisella järjestelmällä Pienhankintaportaalilla.

Asiakaslähtöiseen asumisen prosessiin päästäkseen palveluntuottajan on sovelluttava asiakkaan tarpeiden mukaisiin palveluihin. Asiakaslähtöiseen asumisen prosessiin valitaan mukaan asiakaskohtaisesti vähintään kaksi (2) parhaiten asiakkaalle soveltuvaa palveluntuottajaa ja/tai asumisyksikköä, joilla on vapaita paikkoja. Asiakkaan tilanne ja palvelutarve määrittävät asiakaslähtöiseen asumisen prosessiin valittavat palveluntuottajat. Palveluntuottajien / asumisyksiköiden valinnassa lähtökohtana on siis asiakaslähtöisyys. Asiakkaan tilanteesta ja palvelutarpeesta riippuen asiakaslähtöiseen asumisen prosessiin valitaan kaikki puitejärjestelyyn valitut palveluntuottajat tai ne palveluntuottajat, jotka soveltuvat asumisen koordinaattoreiden arvion mukaan parhaiten asiakkaan tarpeen mukaisen palvelun tuottamiseen.

Asiakaslähtöisen asumisen prosessin asiakaskohtaisesta läpiviennistä vastaavat sosiaalisen asumisen koordinaattorit. Asiakkaalle parhaiten soveltuvien palveluntuottajien valinnasta vastaa asumisen koordinaattori. Palveluntuottajien valinnassa huomioidaan myös asiakkaan tai hänen edunvalvojansa näkemykset.

Palveluntuottajien valintaan ja mukaanpääsyyn asiakaslähtöiseen asumisen prosessiin vaikuttavat seuraavat laadulliset seikat:
- asiakkaan hoidolliset, kuntoutukselliset ja sosiaaliset tavoitteet
- asiakkaan palvelutarve
- asiakkaan hoitoisuus
- asiakkaan toive, ml. asiakkaan toive asumisyksikön sijainnista
- puitejärjestelyn tarjouksessa annetut tiedot
- puitejärjestelyn tarjouksessa annetut laatulupaukset
- palveluntuottajan kuntoutuksellisen toiminnan tulokset sopimuskaudella ja sopimuskaudella saadut kokemukset palveluntuottajan toiminnasta ja toiminnan kehittämisestä
- se, mitä asiakasryhmää/ryhmiä koskeva lupa ja/tai ilmoitus palveluntuottajalla on

Jos palveluntuottajaan liittyy avoimena oleva palveluntuotantoon olennaisesti liittyvä reklamaatio tai Aluehallintoviraston / Valviran selvitysprosessi, palveluntuottajaa ei valita asiakaslähtöiseen asumisen prosessiin. Tästä ilmoitetaan palveluntuottajalle erikseen.

Palveluntuottajan valintaan ja mukaanpääsyyn asiakaslähtöiseen asumisen prosessiin vaikuttavia asioita (edellä luetellut) ei aseteta tärkeysjärjestykseen, pisteytetä eikä niillä ole tiettyä keskinäistä painoarvoa. Valintaan vaikuttavat asiat ovat aina asiakaskohtaisia ja asiakaslähtöisiä riippuen siitä, mikä merkitys em. asioilla on kunkin asiakkaan tapauksessa.

Valintaperusteena varsinaisessa asiakaslähtöisessä asumisen prosessissa on hoitovuorokauden hinta (eur/vrk) (alv 0 %), sisältäen hoidon ja ateriat, maksimipisteet 100 pistettä, eli asiakaslähtöiseen asumisen prosessiin edellä mainittujen laadullisten tekijöiden perusteella valituista palveluntuottajista asiakkaalle valitaan hinnaltaan edullisin palveluntuottaja. Asiakaskohtainen hoitovuorokauden hinta annetaan kullekin asiakkaalle asiakaslähtöisen asumisen prosessin tarjouksessa. Hinta annetaan perustuen asiakkaasta tehtyyn asiakasprofiiliin, jossa on nimettömänä kuvattu asiakas ja asiakkaan palvelutarve, mm. asiakkaan hoitoisuus. Asiakasprofiili toimitetaan asiakaslähtöisen asumisen prosessin yhteydessä.

(…)

Tilaajalla on oikeus ottaa asiakaslähtöisessä asumisen prosessissa tarvittaessa käyttöön asiakaskohtaisia laadullisia vertailuperusteita. Tilaajalla on siis oikeus käyttää asiakaslähtöisissä asumisen prosesseissa tarvittaessa vertailu- ja valintaperusteena myös muuta kuin hintaa. Mahdolliset laadulliset vertailuperusteet ilmoitetaan asiakaslähtöisen asumisen prosessin tarjouspyynnössä sopimuskaudella, kun asiakaslähtöisiä asumisen prosesseja toteutetaan.

(…)

Saapuneiden tarjousten perusteella asumisen koordinaattorit valitsevat palveluntuottajaksi ja asiakkaan asumispaikaksi hinnaltaan edullisimman palveluntuottajan."

Markkinaoikeus toteaa, että asiakaslähtöisen hankintamenettelyn toteuttaminen, jossa kansalliseen puitejärjestelyyn perustuvassa sosiaalipalvelun hankinnassa palvelun asiakas osallistuu valintaan puitejärjestelyyn otettujen toimittajien välillä, on lähtökohtaisesti hankintasäännösten mukaista. Menettely ja asiakkaan valinnan puitteet on kuitenkin kuvattava tarjouspyynnössä riittävän selkeästi ja avoimen, tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimuksia noudattaen.

Puitejärjestelyn perustamista koskevan tarjouspyynnön mukaan kohderyhmien 1 ja 2 osalta järjestettävän kilpailutuksen tarjouspyynnöt tullaan lähettämään joko kaikille puitejärjestelyyn valituille sopimustoimittajille tai vaihtoehtoisesti vähintään kahdelle asiakkaalle parhaiten soveltuvalle palveluntuottajalle. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole esitetty tarkempia perusteita sille, kuinka monelle ja mille tahoille tarjouspyyntö kussakin yksittäisessä tilanteessa lähetetään. Tarjouspyyntöä ei mainittuja kohderyhmiä koskevan kilpailutuksen osalta siten ole ollut tarkoitus aina lähettää kaikille puitejärjestelyyn valituille palveluntuottajille.

Tarjouspyynnössä on edellä ilmenevin tavoin lueteltu ne laadulliset seikat, jotka vaikuttavat palveluntuottajien mukaanpääsyyn asiakaslähtöiseen asumisen prosessiin. Tarjouspyynnön mukaan kyseisiä seikkoja ei kuitenkaan aseteta tärkeysjärjestykseen, pisteytetä eikä niillä ole tiettyä keskinäistä painoarvoa.

Tarjouspyynnön mukaan arvioitaessa, mitkä palveluntuottajat ovat parhaiten soveltuvia vastaanottamaan kohderyhmien kilpailutusta koskevan tarjouspyynnön, hankintayksikkö ottaa huomioon muun ohella "palveluntuottajan kuntoutuksellisen toiminnan tulokset sopimuskaudella ja sopimuskaudella saadut kokemukset palveluntuottajan toiminnasta ja toiminnan kehittämisestä".

Tältä osin markkinaoikeus toteaa, että hankintasäännösten mukaan tarjousten vertailussa ei sinänsä ole kiellettyä ottaa huomioon hankintayksikön aikaisempia kokemuksia tarjoajasta. Aikaisempien myönteisten kokemusten huomioon ottaminen ei kuitenkaan ole tarjoajien kannalta tasapuolista eikä hyväksyttävää esimerkiksi, jos hankintayksiköllä ei ole kokemuksia kaikista tarjoajista.

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisussa KHO 2014:55 katsottiin, että asiassa sovellettavat hankintalain tarjouspyyntöä ja tarjousten vertailua koskevat säännökset eivät olleet esteenä hankintayksikön noudattamalle menettelylle, jossa tarjouksen laadullisina vertailuperusteina oli käytetty tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla asiakastyytyväisyyttä ja asiakkaan toimintakyvyn säilymistä sopimuskaudella. Tarjouspyynnössä oli ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi hinta 70 prosentin painoarvolla, "asiakastyytyväisyys" 15 prosentin painoarvolla ja "asiakkaiden toimintakyvyn säilyminen" 15 prosentin painoarvolla. Tarjoajien oli tullut antaa lupaus "asiakastyytyväisyydestä" tarjouslomakkeella asteikolla 1–5 sekä lupaus "asiakkaiden toimintakyvyn säilymisestä" tarjouslomakkeella siten, että lupaus annetaan asiakasmäärästä (prosenttia sopimukseen kuuluvien asiakkaiden määrästä), joiden toimintakyky paranee tai säilyy samana. Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä oli esitetty yksityiskohtaisesti, millä tavalla kyseisten vertailuperusteiden mittaaminen sopimuskaudella toteutetaan, ja mittaamisen ajankohdat. Tarjouspyynnössä oli myös ilmoitettu, millä tavalla tarjoajalle maksettava bonus lupauksen ylittävistä tai sanktio lupauksen alittavista mittaustuloksista lasketaan.

Esillä olevassa hankinnassa tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että arvio on sidottu nimenomaan hankintapäätöksen johdosta tehtävään sopimukseen ja sopimuskauden aikana mahdollisesti kertyviin kokemuksiin palveluntuottajasta. Kerättävä kokemus ei siten ole ollut sopimuskaudella bonuksena tai sanktiona realisoituva tekijä, vaan puitejärjestelyyn perustuvan hankinnan lopputulokseen vaikuttava kriteeri. Hankintamenettelyn aikana ei ole voitu tietää, mitkä palveluntuottajat valikoituvat minkäkin puitejärjestelyyn perustuvan hankinnan toteuttajiksi ja kertyykö palveluntuottajan sopimuskauden toiminnasta sellaista kokemusta, joka vaikuttaisi palveluntuottajien valintaan ja mukaanpääsyyn asiakaslähtöisen asumisen prosessiin. Puitejärjestelyyn perustuviin kilpailutuksiin mukaan pääsemiseen ja tarjousten valintaan liittyvät perusteet on siten osittain sidottu sopimuskaudella tapahtuviin ja yksinomaan hankintayksikön ja kunkin palveluntuottajan tietoon jääviin ennakoimattomiin seikkoihin.

Asiakaslähtöisissä menettelyissä on lain esitöiden mukaan mahdollista ottaa huomioon asiakkaan toiveet muun ohella palveluntuottajan valinnassa ja puitejärjestelyyn perustuvissa hankinnoissa palvelun käyttäjänä oleva kansalainen voi tehdä valinnan puitejärjestelyyn otettujen toimittajien välillä. Avoimuuden vaatimusten mukaisena ei voida pitää sitä, että puitejärjestelyyn perustuvaan kilpailutukseen pääsemisen ja tarjouksen valinnan ehdot ovat riippuvaisia ennakoimattomista seikoista siten, etteivät kaikki asiakkaan tarpeisiin soveltuvat puitejärjestelytoimittajat välttämättä pääse lainkaan mukaan puitejärjestelyyn perustuviin kilpailutuksiin.

Tarjouspyyntöasiakirjoista ei tältä osin ole ilmennyt, mitä palveluntarjoajan kokemukseen liittyviä seikkoja on arvostettu ja mitä ei, missä määrin palveluntarjoajasta saatu kokemus on ollut palvelun asiakkaan arvioitavissa ja missä määrin asiakas on ylipäänsä voinut tältä osin vaikuttaa siihen, ketkä palveluntuottajista pääsevät mukaan tarjouskilpailuun. Myöskään muita seikkoja, jotka vaikuttavat palveluntuottajien pääsyyn asiakaslähtöiseen asumisen prosessiin, ei ole tarjouspyynnössä esitetty siten, että puitejärjestelyyn valitut palveluntuottajat voisivat niiden perusteella päätellä, tulevatko ne saamaan tarjouspyynnön tietyssä puitejärjestelyyn perustuvassa hankinnassa.

Markkinaoikeus toteaa vielä, että tarjouspyynnössä on asiakaslähtöisen asumisen prosessin osalta määritelty valintaperusteeksi hoitovuorokauden hinta eli halvin hinta ja todettu lisäksi toistamiseen, että palveluntuottajaksi valitaan hinnaltaan edullisin palveluntuottaja. Hankintayksiköllä on kuitenkin tarjouspyynnön mukaan ollut oikeus tarvittaessa käyttää mainituissa prosesseissa valintaperusteena muuta kuin hintaa. Tarjouspyynnössä ei ole tarkemmin yksilöity, missä tilanteissa valintaperusteena käytetään muuta kuin halvinta hintaa tai mitä tekijöitä palveluntuottajan valinnassa tällöin otetaan huomioon.

Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön perusteella ei ole yksiselitteisesti pääteltävissä, missä tapauksissa ja millä ehdoilla kohderyhmiin 1 ja 2 valitut palveluntuottajat tulevat saamaan kyseisiin kohderyhmiin sisältyvää palvelua koskevan tarjouspyynnön ja millä ehdoilla nämä voivat menestyä kilpailutuksessa. Tarjouspyynnön on katsottava olevan tältä osin epäselvä sekä lisäksi tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun ja avoimuuden periaatteiden vastainen. Menettely on lisäksi ollut omiaan antamaan hankintayksikölle rajoittamattoman valinnanvapauden tarjoajien valitsemisessa puitejärjestelyyn perustuvia hankintoja koskeviin kilpailutuksiin ja siinä, mitä kyseisissä kilpailutuksissa käytetään valintaperusteena.

Palveluasuminen ja tehostettu palveluasuminen

Tarjouspyyntö on edellä todetuin tavoin ollut hankintasäännösten vastainen vain kohderyhmien 1 ja 2 osalta. Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että tarjouspyynnön perusteella on ollut epäselvää, kuuluuko asiakas palveluasumisen vai tehostetun palveluasumisen piiriin. Tämän väitteen ei ole katsottava kohdistuvan vain tiettyihin hankinnan kohderyhmiin.

Valittajat ovat esittäneet, että tarjouspyynnön ehdot ovat suosineet isoja toimijoita, sillä tarjoajan kannalta olisi ollut edullisinta jättää tarjous useampaan eri kohderyhmään. Erilaiset toimilupanäkökohdat ja käytännön toteuttamiseen liittyvät seikat ovat tehneet tämän edullisemmaksi suurille toimijoille. Lisäksi esimerkiksi hinnoittelumalli palveluluokasta toiseen siirtymiselle ei ole kohdellut tarjoajia oikeudenmukaisesti, koska laskentakaava on johtanut alihinnoitteluun.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä on esitelty erikseen palveluasuminen ja tehostettu palveluasuminen. Tarjouspyynnön kohdan "Muut tiedot" alakohdan "Hankinnan taustaa" alakohdassa 3 "Kilpailutettavat palvelut" on esitetty kaikkien palveluluokkien kuvaukset. Kuvauksissa on esitetty muun ohella, minkälaisille henkilöille kyseisen palveluluokan palvelut on tarkoitettu ja mitä toimia kyseiset palvelut sisältävät. Kuvauksista ilmenee myös selvästi esimerkiksi, että tehostettua palveluasumista järjestetään henkilöille, joilla valvonnan ja huolenpidon tarve on ympärivuorokautista ja palveluasumista henkilölle, jotka tarvitsevat soveltuvan asunnon ja päivittäistä tukea ja huolenpitoa.

Markkinaoikeus toteaa, että asiassa on otettava huomioon puitejärjestelyn luonteeseen kuuluva epävarmuus hankinnan kohteesta ja laajuudesta, mitä osoittaa muun ohella hankintalain 42 §:n 1 momentin säännös puitejärjestelyyn kuuluvien hankintasopimusten suunniteltujen määrien vahvistamisesta. Palveluiden ja hankintamenettelyn luonteesta johtuen tarjouspyynnössä ei ole voitu ottaa asiakaskohtaisella tasolla kantaa palveluasumisen tai tehostetun palveluasumisen piiriin kuulumiseen, vaan palveluntarve tullaan määrittämään asiakaskohtaisesti. Edellä todetuin perustein markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on eri palvelutyyppien osalta ollut riittävän selkeä ja tarjonnut alan ammattimaisille tarjoajille riittävät tiedot yhteismitallisten tarjousten laatimiseksi.

Isojen toimijoiden suosimista koskevan väitteen osalta markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeidensa mukaisesti, ja sillä on laaja harkintavalta sen suhteen, miten hankinnan kohde määritellään. Hankintayksikön on otettava huomioon hankintalain vaatimukset tarjouspyynnön selvyydestä, tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä suhteellisuusperiaate. Tarjouspyynnön ehtoja ei kuitenkaan tarvitse sopeuttaa olemassa olevaan tarjontaan, jos hankintamenettelyssä perustellusti pyritään hankintayksikön tarpeita palvelevaan lopputulokseen.

Tarjouspyynnön mukaan on ollut mahdollista tarjota pelkästään palveluasumista tai tehostettua palveluasumista. Palveluntuottaja voi lisäksi kieltäytyä ottamasta asiakasta, jonka palveluluokka muuttuu. Tällöin tilaaja järjestää asiakaslähtöisellä asumisen prosessilla asiakkaalle uuden asumispalvelupaikan. Tarjouspyyntöasiakirjojen mukaan asiakkaan siirtäminen palveluluokasta toiseen on perustunut lääketieteellisiin, hoidollisiin tai sosiaalisiin perusteisiin. Vaikka tarjouksen antaminen kaikkiin hankinnan osiin johtaisi pienempien toimijoiden osalta esimerkiksi lupia koskeviin lisäkustannuksiin, joita isommille toimijoille ei aiheudu, markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohderyhmiä ja niiden välisiä suhteita koskeville tarjouspyynnön vaatimuksille on esitetty hankintayksikön tarpeisiin ja tavoitteisiin nähden perustellut syyt, jotka eivät ole olleet suhteettomia niillä tavoiteltuun päämäärään nähden. Hankinnan jakamisessa eri kohderyhmiin tai kohderyhmien suhdetta koskevien ehtojen asettamisessa ei siten ole menetelty pienempiä toimijoita syrjivästi tai muutoin hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjousten hinnoitteluvaatimukset ja palveluasumisen vähimmäishenkilömitoitusvaatimukset

Valittajat ovat esittäneet, että osa tarjousten hinnoittelua koskevista vaatimuksista kuten kattohinnoittelu ja vuokrien enimmäishinnoittelu ovat olleet epätasapuolisia ja voineet aiheuttaa kateongelmia palveluntuottajille. Hankintayksikön olisi joka tapauksessa tullut antaa tarjoajille tieto tarkemmista laskentaperusteista kattohintojen ja kiinteiden hintojen määrittämisen osalta. Vuokrahintojen enimmäismääräys on ollut lisäksi harhaanjohtava, koska yleinen vuokrataso tietyllä alueella on usein ollut hankintayksikön määrittämää maksimia korkeampi ja maksimihinta on sidottu Kansaneläkelaitoksen yleiseen asumistukeen, vaikka suurin osa palveluiden käyttäjistä on eläkkeensaajia.

Valittajat ovat edelleen esittäneet, että tehostetun palveluasumisen minimihenkilömitoitus on määritelty harhaanjohtavasti eri tavalla kuin mitä lupaviranomainen on vaatinut.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on edellä kuvatulla tavalla oikeus päättää hankintojensa sisällöstä tarpeittensa mukaisesti sekä laaja harkintavalta hankinnan kohteen ja sitä koskevien vaatimusten määrittämisen osalta. Hankintayksikön tulee ottaa huomioon vaatimukset olemassa olevien kilpailuolosuhteiden käyttämisestä, tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä avoimuuden ja suhteellisuuden vaatimukset.

Esitetyn selvityksen mukaan tarjouspyyntöasiakirjoissa on asetettu kiinteä vuorokausikohtainen hinta kohderyhmien 5 ja 6 eli niin sanottujen vanhojen asiakkaiden palveluiden osalta. Tarjoajien on tullut hyväksyä tämä hinta. Kohderyhmissä 3 ja 4 lyhytaikaiselle palveluasumiselle ja lyhytaikaiselle tehostetulle palveluasumiselle on puolestaan asetettu maksimihintaa kuvaava vuorokausikohtainen kattohinta. Kattohinta on asetettu myös asiakkaan maksamalle vuokralle. Tarjouspyynnön kohdan "Muut Tiedot" alakohdan "Hinta ja kaupalliset ehdot" alakohdassa "Vuokrat" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Vuokra ei sisälly tarjottavaan hoitovuorokauden hintaan, paitsi lyhytaikaisessa asumispalvelussa (kohderyhmät 3 ja 4). Vuokra perustuu asiakkaan käytössä oleviin neliöihin (asiakkaan oma asunto + jyvitetyt yhteisten tilojen asiakkaan käytössä olevat neliöt). Asumisoikeuden lisäksi vuokraan tulee sisällyttää sähkö ja lämmityskustannukset, lämmin-, kylmä- ja jätevesimaksu sekä osuus yhteisistä wc ja pesutiloista ja saunasta.

Asiakkaan asumismenojen tulee olla kohtuulliset. Asiakkaan maksama kokonaisvuokra/kk (asunto + asunnon vuokraan jyvitetyt neliöt) ei saa ylittää tämän hankinnan sopimuksen piiriin kuuluvien asuntojen osalta Kelan yleisessä asumistuessa huomioon ottamien enimmäisasumismenojen määrää, eli asiakkaan maksama kokonaisvuokra saa olla enintään Kelan määrittämä asumismenojen enimmäismäärä yleisessä asumistuessa (http://www.kela.fi/asunto-ja-asumismenot).

(…)

Jos asiakkaan kokonaisvuokra (asunto + asunnon vuokraan jyvitetyt neliöt) ylittää Kelan yleisessä asumistuessa huomioon ottamien enimmäisasumismenojen määrän tämän sopimuksen piiriin kuuluvien asuntojen osalta, palveluntuottajaa ei hyväksytä puitejärjestelyyn."

Markkinaoikeus toteaa, että EU-kynnysarvon ylittäviin hankintoihin sovellettavan hankintalain 93 §:n 1 momentista ilmenevän periaatteen mukaan hankintayksikkö voi esittää hinta-laatusuhteen kustannustekijät myös kiinteän hinnan tai kustannusten muodossa, jolloin tarjoajat kilpailevat ainoastaan laatuun liittyvillä perusteilla.

Hankintayksikön tarjoajille 27.2.2018 antaman vastauksen mukaan kohderyhmien 5 ja 6 kiinteät vuorokausihinnat ovat perustuneet Siun soten alueelta laskettuun palveluntuottajien tällä hetkellä veloittamien vuorokausihintojen keskiarvoon, johon on lisätty Kansaneläkelaitoksen toimeentulotuessa hyväksymä ruokakunnan ravintomenojen enimmäismäärä. Samana päivänä annetun toisen vastauksen mukaan kohderyhmien 3 ja 4 kattohinnat perustuvat puolestaan tehostetun palveluasumisen ja palveluasumisen kiinteisiin hintoihin, joihin on lisätty vuokran osuus.

Markkinaoikeus toteaa, että kiinteiden hintojen tai kattohintojen käyttäminen voi sinänsä olla omiaan vähentämään tarjoajien määrää, koska osalle tarjoajista asetetut hinnat voivat olla liian alhaisia kannattavan tarjouksen tekemiseksi. Esillä olevassa hankinnassa hankintayksikkö on kuitenkin saanut tarjoukset yhteensä 53 tarjoajalta, eikä yhtään tarjousta ole suljettu tarjouskilpailusta edellä todettujen katto tai kiinteiden hintojen ylittymisen perusteella.

Edellä todetuin perustein ja kun otetaan huomioon hankintayksikön edellä mainittu harkintavalta, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön menettely ole estänyt kilpailuolosuhteiden hyödyntämistä. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että asetetut katto- tai kiinteät hinnat olisivat olleet jotain tarjoajaryhmää syrjiviä, kun lisäksi otetaan huomioon se, että tarjous on tarjouspyynnössä todetuin tavoin ollut mahdollista jättää myös osatarjouksena tai yhteenliittymänä. Asetettujen vaatimusten ei voida katsoa olleen myöskään suhteellisuusperiaatteen vastaisia. Hankintayksikön on lisäksi katsottava antaneen tarjouspyyntöasiakirjoissa tarjoajille riittävät tiedot kattohintojen ja kiinteiden hintojen perusteista, eikä vuokrahintojen enimmäishintaa koskevia ehtoja voida pitää valittajien esittämin tavoin harhaanjohtavina.

Tehostetun palveluasumisen osalta lainsäädännössä ei ole asetettu rajoituksia minimihenkilömitoituksen määrittämiselle eri tavalla kuin lupaviranomainen on määritellyt asian valittajia koskevissa lupaehdoissa. Tarjouspyynnön kohdan "Muut Tiedot" alakohdan "Hankinnan taustaa" alakohdassa "1.3 Sosiaalisen asumisen palvelut: Tehostettu palveluasuminen ja palveluasuminen" on asetetun minimihenkilömitoituksen yhteydessä selkeästi todettu, että hankintayksikön asettaman minimivaatimuksen lisäksi henkilömitoituksen ja -rakenteen on tullut olla palveluntuottajan voimassaolevan luvan ja/tai ilmoituksen mukaista koko sopimuskauden ajan. Lisäksi tarjouspyynnön kohdan "Muut Tiedot" alakohdan "Hankinnan taustaa" alakohdan 4 "Laatulupaukset" mukaan tarjoajat ovat voineet antaa kohderyhmien 1–4 osalta laatulupauksen vähimmäisvaatimuksia laadukkaammasta palvelusta muun ohella siltä osin kuin kysymys on ollut hankintayksikön asettamasta minimihenkilömitoituksesta (laatulupaus 4).

Edellä mainituin perustein markkinaoikeus katsoo, ettei menettelyä, jossa hankintayksikkö on asettanut tehostetun palveluasumisen osalta minimihenkilömitoituksen eri tavalla kuin se valittajia koskevissa lupaehdoissa määritetty, voida pitää valittajien esittämin tavoin harhaanjohtavana. Hankintayksikön asettama mitoitus on koskenut kaikkia tarjoajia tasapuolisesti, joten menettelyä ei voida pitää syrjivänä.

Komissiomaksua ja hankintayksikön henkilöstön käyttöä koskevat ehdot

Valittajat ovat esittäneet, että kielto käyttää hankintayksikön palveluksessa työskentelevää henkilöstöä on perusteeton ja markkinoita rajoittava ja että komissiomaksuehto on ollut perusteeton ja virheellinen.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintasäännösten lähtökohtana on hankintamenettelyihin osallistumisen maksuttomuus.

Tarjouspyynnön kohdan "Muut tiedot" alakohdan "Hinta ja kaupalliset ehdot" alakohdassa "Komissiomaksu ja raportointi" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Palveluntuottaja maksaa Pohjois-Karjalan hankintatoimelle 0,051 % komission, johon lisätään kulloinkin voimassa oleva yleinen alv. Komission määrä lasketaan kaikesta myynnistä alv 0 %, sopimuksessa mainittuun tai myöhemmin sopimuskauden aikana ilmoitettuun tilaajatahoon. Puitejärjestelyn sisäiset kilpailutukset (asiakaslähtöiset asumisen prosessit) kuuluvat komissiomaksun piiriin. Palveluntuottaja maksaa komission neljä (4) kertaa vuodessa. Komissiomaksu suoritetaan Pohjois-Karjalan hankintatoimen lähettämän laskun perusteella. Laskun määrä muodostuu palveluntuottajan suorittaman raportoinnin perusteella. Hankintatoimi laskuttaa komissiomaksun siis palveluntuottajan raportoinnin pohjalta (palveluntuottaja ei tilitä summaa, vaan raportoi). Palveluntuottajan tulee raportoida mukana olevan/olevien tilaajatahojen ostoista neljä (4) kertaa vuodessa komissiolaskun muodostumista varten. Pohjois-Karjalan hankintatoimella tai sen osoittamalla kolmannella taholla on oikeus tarkastaa toimittajan antamien tietojen oikeellisuus. Komissiomaksun raportointi-, laskenta- ja suoritusperusteet ilmoitetaan tarkemmin sopimuksessa."

Komissiomaksuista on ilmoitettu tarjouspyyntöasiakirjoista, ja niitä koskevia ehtoja on sovellettu kaikkiin toimittajiin tasapuolisesti. Ehtojen mukaan valituksi tulleet toimittajat suorittavat puitejärjestelyn sopimuskaudella maksun niistä hankinnoista, jotka puitejärjestelyn tilaajat ovat tehneet käyttäen puitesopimusta. Maksut perustuvat siten tilaajien tekemiin ostoihin ja niiden suuruuteen eivätkä hankintamenettelyyn osallistumiseen. Tarjouspyynnön perusteella komissioprosentin määrä ei muutu puitejärjestelyn aikana. Tarjouspyynnön mukaan komissioon lisätään kulloinkin voimassa oleva yleinen arvonlisävero. Tarjoajien arvonlisäverovelvollisuus määräytyy arvonlisäverolain mukaan kunkin tarjoajan kohdalla erikseen, ja tämä on voitu ottaa huomioon sopimuksessa tarkemmin ilmoitetuissa komissiomaksun laskenta- ja suoritusperusteissa. Hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen syrjivästi tai antaneen epäselvää tietoa siltä osin kuin se on asettanut komissiomaksua koskevan ehdon.

Kun otetaan huomioon, että hankintayksikön henkilöstöllä voi asemansa, työtehtäviensä ja työkokemuksensa kautta olla tarjouskilpailun kilpailuasetelmien tasapuolisuuteen liittyvää tai siihen vaikuttavaa tietoa, mikä on otettu huomioon esimerkiksi hankintalain 81 §:n 1 momentin 7 kohdan eturistiriitaa koskevassa harkinnanvaraisessa poissulkemisperusteessa, hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti, kun se on esittänyt esteellisyystilanteiden välttämiseksi kiellon käyttää hankintayksikön palveluksessa työskentelevää henkilöstöä palvelun tuottamiseen.

Tarjoajille annettu neuvonta ja hankinnan väliaikainen järjestäminen

Valittajien mukaan hankintayksikkö on menetellyt epätasapuolisesti neuvoessaan joitakin tarjoajia puhelimitse tarjousten jättämisessä ja myös hankintayksikön menettely hankinnan väliaikaisessa järjestämisessä on asettanut tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan.

Esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on neuvonut joitain tarjoajia teknisluonteisiksi katsottavissa, tarjouksen laatimiseen liittyvissä kysymyksissä. Hankintayksikkö ei ole antanut tarjousten asiasisältöä koskevaa neuvontaa, eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt, että menettely olisi tältä osin ollut epätasapuolista.

Esitetyn selvityksen mukaan kaikille tarjouksen tehneille tahoille on tarjottu mahdollisuus tehdä väliaikainen sopimus markkinaoikeusprosessin ajaksi. Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi valittajien esittämin tavoin kohdellut tarjoajia tältä osin epätasapuolisesti.

Asiakkaan itsemääräämisoikeuden toteutuminen

Valittajat ovat esittäneet, ettei asiakkaan itsemääräämisoikeuden toteutumista ole riittävästi huomioitu puitejärjestelyyn perustuvia hankintoja koskevien kilpailutusten järjestämisessä. Valittajat ovat viitanneet erityisesti siihen, ettei tarjouspyyntöasiakirjoista ole selvinnyt, missä ja milloin asiakasta kuullaan sekä miten ja otetaanko asiakkaan näkemykset huomioon palveluntuottajien valinnassa.

Puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailutusehtojen epäselvyydestä tarjouspyynnössä on lausuttu edellä. Tarjouspyynnössä on edellä esitetyin tavoin kuvattu asiakaslähtöistä asumista prosessia koskeva menettely. Tarjouspyyntöasiakirjoista ilmenee selvästi, että palveluntuottajien valinnassa huomioidaan myös asiakkaan tai hänen edunvalvojansa näkemykset asiassa. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikön menettely ole vaikuttanut hankintamenettelyn lopputulokseen tai asianosaisten asemaan hankintalain 154 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla siten hankintalain 108 §:ssä säädettyjen sosiaali- ja terveyspalveluhankintojen asiakkaita koskevien velvoitteiden vastaisesti, että seuraamusten määrääminen voisi tältä osin tulla kysymykseen. Asiasta ei näin ollen ole tarpeellista lausua enempää.

Johtopäätös

Markkinaoikeus on edellä katsonut, että tarjouspyyntö on kohderyhmien 1 ja 2 osalta ollut epäselvä eikä se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö on siten menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, ja asiassa on näin ollen tältä osin harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Muilta osin markkinaoikeus ei ole katsonut hankintayksikön menetelleen hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti. Näin ollen valittajien vaatimukset kohderyhmien 3–6 osalta on hylättävä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan kohderyhmien 1 ja 2 osalta hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa tässä laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen hankinnan kohderyhmien 1 ja 2 osalta, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata näiltä osin vain siten, että hankinnasta järjestetään mainittujen kohderyhmien osalta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli hankintayksikkö aikoo edelleen toteuttaa kohderyhmien 1 ja 2 hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Hankintayksikkö on edellä lausutuin tavoin menetellyt hankintasäännösten vastaisesti kohderyhmien 1 ja 2 osalta. Muilta osin hankintayksikön menettely ei ole ollut hankintasäännösten vastaista kyseisten kohderyhmien osalta. Hankintayksikön menettelyä ei ole katsottu hankintasäännösten vastaiseksi myöskään kohderyhmien 3–6 osalta, ja valittajien vaatimukset on edellä todetuin tavoin hylättävä näiltä osin. Lisäksi valittajien valitukset asiaa diaarinumero 2018/535 lukuun ottamatta on edellä todetuin tavoin osittain jätettävä tutkimatta.

Edellä todetuin perustein ja asiaa kokonaisuutena arvioiden markkinaoikeus katsoo, että olisi kohtuutonta, mikäli valittajat joutuisivat pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajien yhteiset oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen Joensuun kaupunki saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittajilla ei arvonlisäverolain 34 ja 102 §:ssä säädetty huomioon ottaen ole oikeutta vähentää hankinnan kohteena koskevaan liiketoimintaan liittyvästä oikeudenkäynnistä aiheutuneisiin kuluihin sisältyvää arvonlisäveroa omassa verotuksessaan. Korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista ei siten ole vähennettävä niihin sisältyvää arvonlisäveroa.

Lopputulos

Asiassa diaarinumero 2018/187 markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta kohderyhmien 2, 4 ja 6 osalta sekä hylkää valituksen kohderyhmien 3 ja 5 osalta.

Asiassa diaarinumero 2018/534 markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta kohderyhmien 1, 3 ja 5 osalta sekä hylkää valituksen kohderyhmien 4 ja 6 osalta.

Asiassa diaarinumero 2018/535 markkinaoikeus hylkää valituksen kohderyhmien 3–6 osalta.

Asiassa diaarinumero 2018/536 markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta kohderyhmien 1, 3 ja 5 osalta sekä hylkää valituksen kohderyhmien 4 ja 6 osalta.

Asiassa diaarinumero 2018/537 markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta kohderyhmien 1, 3 ja 5 osalta sekä hylkää valituksen kohderyhmien 4 ja 6 osalta.

Asiassa diaarinumero 2018/538 markkinaoikeus jättää valituksen tutkimatta kohderyhmän 6 osalta sekä hylkää valituksen kohderyhmien 3–5 osalta.

Markkinaoikeus kumoaa Pohjois-Karjalan hankintatoimen 18.4.2018 tekemän hankintapäätöksen kohderyhmien 1 (asiat diaarinumero 2018/187, 2018/535 ja 2018/538) ja 2 (asiat diaarinumero 2018/534, 2018/535, 2018/536, 2018/537 ja 2018/538) osalta. Markkinaoikeus kieltää Joensuun kaupunkia tältä osin tekemästä hankintasopimusta mainitun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 2.000.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Joensuun kaupungin korvaamaan Hoitokoti Ukonhattu Oy:n, Kuntoutumis- ja päiväkeskus Ilona Oy:n, Lehmon kuntoutuskoti Oy:n, Luhtapojan Hoito Oy:n, Psykogenesis Oy:n ja Verkkolammen Hoitokoti Oy:n yhteiset arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Joensuun kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Mirva Näsi ja Markus Ukkola.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 15.2.2019