MAO:48/19

Tampereen kaupunki - ikäihmisten asumismuodot ja erikoislääkäripalvelut

julkinen hankinta - liitteen E mukainen palvelu - epäselvä tarjouspyyntö - vertailuperusteet

Diaarinumero: 2018/303
Antopäivä: 31.1.2019


ASIAN TAUSTA

Tampereen kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.3.2018 julkaistulla sosiaali- ja terveyspalveluja ja muita erityispalveluja koskevalla EU-hankintailmoituksella kilpailullisen neuvottelumenettelyn kaltaisella kaksivaiheisella menettelyllä toteutettavasta ikäihmisten tehostetun palveluasumisen, vanhainkotihoidon, vaativan hoidon ja palveluasumisen, palvelutalon kotihoidon sekä kotihoidon asiakkaiden erikoislääkäripalveluja koskevasta liitteen E kohtien mukaisesta palveluhankinnasta ajalle 1.9.2018–31.12.2020 ja mahdolliselle toistaiseksi voimassaolevalle optiokaudelle.

Tampereen kaupungin ikäihmisten palvelulinjan päällikkö on 13.7.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 240 valinnut Ikifit Oy:n tarjouksen osa-alueiden 1 ja 3.1 osalta sekä Mehiläinen Terveyspalvelut Oy:n tarjouksen osa-alueen 2 osalta.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 17.000.000 euroa.

Hankintapäätöstä ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Pihlajalinna Terveys Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 680.000 euroa tai määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen tai lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua sekä määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 6.324,00 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan kohde on jaettu osakokonaisuuksiin 1, 2 ja 3.1. Osakokonaisuuteen 1 ovat sisältyneet keskustan alueen kaikki asumismuodot ja oman alueen takapäivystys sekä laajenemisoptiona Satamakadun ja Koukkuniemen alueiden tehostetun palveluasumisen lääkäripalvelut. Osakokonaisuuteen 2 ovat sisältyneet läntisen ja koillisen alueen kaikki asumismuodot ja omien alueiden takapäivystykset sekä laajenemisoptiona Tohlopin alueen tehostetun palveluasumisen lääkäripalvelut. Etelän ja kaakon alueita koskevasta osakokonaisuudesta 3 hankinnan kohteeseen sisältyy näiden alueiden takapäivystystä koskeva palvelutuote 3.1.

Tarjouspyynnön mukaan osakokonaisuuteen 1 ja 2 valitaan kumpaankin yksi palveluntuottaja. Osakokonaisuuteen 3.1 valitaan palveluntuottajaksi joko osakokonaisuuden 1 tai 2 palveluntuottaja. Tarjoaja on voinut tarjota osakokonaisuutta 1 tai 2 tai molempia. Riippumatta siitä, mitä osakokonaisuutta tarjoaja tarjoaa, tarjoajan on tullut tarjota myös osakokonaisuutta 3.1.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on ilmoitettu osakokonaisuuden 1 enimmäispistemääräksi yhteensä 200 pistettä ja osakokonaisuuden 2 enimmäispistemääräksi samoin yhteensä 200 pistettä siten, että hinnasta on voinut saada enintään 40 pistettä, laadusta enintään 60 pistettä ja osakokonaisuudesta 3.1 enintään 100 pistettä. Osakokonaisuutta 3.1 ei ole edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa pisteytetty erillään osakokonaisuuksista 1 ja 2. Tarjousvertailu on tämän mukaisesti tullut suorittaa siten, että sekä osakokonaisuus 1 että osakokonaisuus 2 on tullut arvioida kumpikin yhdessä osakokonaisuuden 3.1 kanssa.

Hankintayksikkö on kuitenkin suorittanut tarjousvertailun osakokonaisuuksissa 1 ja 2 virheellisesti ilman osakokonaisuutta 3.1 siten, että kummassakin osakokonaisuudessa on voinut saada enintään 100 pistettä. Valittajan tarjoama hinta osakokonaisuudelle 3.1 on ollut edullisin. Jos osakokonaisuus 3.1 olisi otettu huomioon osakokonaisuuksien 1 ja 2 tarjousvertailussa, valittajan tarjous olisi saanut eniten pisteitä sekä osakokonaisuuden 1 että osakokonaisuuden 2 osalta. Tässä tilanteessa valittajan tarjous olisi tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti tullut valita osakokonaisuuksien 1 ja 3.1. osalta.

Siinä tapauksessa, että tarjousvertailua ei kuitenkaan olisi tullut suorittaa ottaen osakokonaisuus 3.1 huomioon yhdessä osakokonaisuuksien 1 ja 2 kanssa niiden osana, tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Tarjouspyynnön kohdan "Päätöksenteon perusteet" mukaan osakokonaisuudet 1, 2 ja 3.1 vertaillaan omina kokonaisuuksinaan siten, että osakokonaisuuksissa 1 ja 2 enimmäispistemäärä on kummassakin ollut 100 pistettä, mikä on ristiriidassa kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" ilmoitetun enimmäispistemäärän 200 pistettä kanssa. Viimeksi mainitun kohdan perusteella valittajille on syntynyt perusteltu olettama siitä, että osakokonaisuuden 1 ja osakokonaisuuden 2 tarjousvertailuun vaikuttaa olennaisesti myös osakokonaisuuden 3.1 takapäivystyksen hinta (100 pistettä). Tarjous on laadittu tämän olettaman pohjalta, mutta hankintayksikkö ei ole osakokonaisuuksien 1 ja 2 osalta ottanut tarjousvertailussa huomioon osakokonaisuuden 3.1 hintaa. Tarjouspyynnössä olleen ristiriidan vuoksi tarjoajat eivät ole voineet antaa vertailukelpoisia tarjouksia.

Vastine

Vaatimukset

Tampereen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää valituksen sekä velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.891,00 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valitus tulee ensisijaisesti jättää tutkimatta puuttuvan asiavaltuuden vuoksi. Yhteisen tarjouksen jättäneen yhteenliittymän yksittäisiltä jäseniltä puuttuu asiavaltuus, jossa kaikki yhteenliittymän jäsenet eivät ole yhtyneet valitukseen. Osallistumishakemuksen mukaan Pihlajalinna-ryhmittymään kuuluvat Pihlajalinna Terveys Oy ja Doctacon Ab. Valitus on kuitenkin tehty ainoastaan Pihlajalinna Terveys Oy:n nimissä ja asiamiehen valtakirjasta käy ilmi vain tämän yhtiön valtuutus. Näin ollen Pihlajalinna Terveys Oy:llä ei ole asiavaltuutta valituksen tekemiseen.

Toissijaisesti valitus tulee hylätä perusteettomana, sillä tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Tarjouspyynnön mukaan tarjoukset on tullut vertailla osakokonaisuuden 3.1 osalta ainoastaan osakokonaisuuksien 1 ja 2 voittaneiden tarjoajien välillä.

Tarjouspyynnössä on pyydetty ilmoittamaan osakokonaisuuden 3.1. hinta sekä osakokonaisuuden 1 että osakokonaisuuden 2 yhteydessä. Osakokonaisuuksien 1 ja 2 enimmäispisteiksi on ilmoitettu 200 pistettä sekä tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" että sähköisellä tarjouslomakkeella. Tarjoajien esittämien lisäkysymysten johdosta hankintayksikkö on korjannut tarjouspyyntöä ja vastannut tarjoajien kysymyksiin siten, että tarjousvertailu suoritetaan erikseen kaikkien osakokonaisuuksien osalta ja osakokonaisuuden 3.1 osalta tarjousvertailu suoritetaan osakokonaisuuden 1 ja osakokonaisuuden 2 voittaneiden tarjousten välillä. Osakokonaisuuksien 1 ja 2 valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellisesti hinta-laatusuhteiltaan paras tarjous. Enimmäispistemäärä on osakokonaisuuksissa 1 ja 2 ollut kummankin osalta 100 pistettä, josta laatua koskeva enimmäispistemäärä on ollut 60 pistettä ja hintaa koskeva enimmäispistemäärä 40 pistettä.

Osakokonaisuuden 3.1 osalta hankintayksikkö on vastannut, että valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti edullisin halvin hinta ja hinnan perusteella määräytyvä enimmäispistemäärä on ollut 100 pistettä.

Hankintayksikkö on vastannut myös, että osakokonaisuuden 3.1 osalta kilpailutuksen voittaa osakokonaisuudessa 1 voittanut tarjoaja siinä tapauksessa, että osakokonaisuuksissa 1 ja 2 voittaneiden tarjoajien tarjoushinnat ovat samat.

Korjausten jälkeen vertailuperusteet on ilmoitettu tarjouspyynnössä yksiselitteisesti. Koska kyse on kilpailullisen neuvottelumenettelyn kaltaisesta menettelystä, kaikki mahdolliset tarjoajat ovat olleet hankintayksikön tiedossa ja tieto täsmennyksestä on voitu välittää kaikille.

Tarjouspyynnön mukaan osatarjoukset ovat olleet mahdollisia siten, että tarjota on saanut joko osakokonaisuutta 1 tai 2 tai molempia. Sen sijaan osakokonaisuutta 3.1 on ollut pakollista tarjota. Jos sähköinen tarjouslomake olisi toteutettu niin, että osakokonaisuudesta 3.1. olisi tehty oma kohderyhmänsä, se olisi teknisesti näyttäytynyt tarjoajille siten, että osakokonaisuutta 3.1 ei olisi ollut pakko tarjota. Tämä olisi voinut johtaa

tarjouspyynnön vastaisiin tarjouksiin. Vaikka sähköisellä tarjouslomakkeella on osakokonaisuuksissa 1 ja 2 ilmoitettu järjestelmäteknisistä syistä enimmäispistemääriksi 200 pistettä, alalla ammattimaisesti toimivan tarjoajan on tullut useassa muussa tarjouspyynnön kohdassa olevan täsmentävän tekstin perusteella ymmärtää, että osakokonaisuus 3.1 vertaillaan osakokonaisuuksissa 1 ja 2 voittaneiden tarjoajien välillä. Osakokonaisuudessa 3.1 hankintayksikkö ei ole ottanut tarjousvertailussa huomioon muiden tarjoajien kuin osakokonaisuuksissa 1 ja 2 voittaneiden tarjoajien tarjoushintoja.

Hankintayksikkö kiistää Pihlajalinna Terveys Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen paitsi perusteeltaan myös määrältään 3.000 euroa ylittäviltä osin.

Kuultavien lausunnot

Ikifit Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa.

Mehiläinen Terveyspalvelut Oy on esittänyt, että valitus on perusteeton ja vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Tarjouspyyntö on ollut vertailuperusteiden osalta yksiselitteinen. Tarjoajille ei ole voinut tulla sellaista käsitystä, että osakokonaisuuden 3.1 hinta vaikuttaisi tarjousvertailuun osakokonaisuuksien 1 ja 2 osalta.

Valittajan esittämä tulkinta tarjousvertailusta merkitsisi sitä, että osakokonaisuuden 3.1 tarjoushinta olisi tullut ottaa huomioon 50 prosentin painoarvolla osakokonaisuuksien 1 ja 2 tarjousvertailussa. Hankintasäännösten mukaan tarjousten vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen. Näin ollen osakokonaisuuden 3.1 tarjoushinnan käyttäminen vertailuperusteena osakokonaisuuksien 1 ja 2 tarjousvertailussa ei olisi ollut hankintasäännösten mukaista.

Hankintayksikkö on 11.6.2018 päivätyssä tarjouspyynnössä ilmoittanut, että osakokonaisuudet 1 ja 2 sekä osakokonaisuuteen 3.1 sisältyvä takapäivystys vertaillaan erikseen siten, että valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti hinta-laatusuhteiltaan edullisin tarjous enimmäispistemäärien ollessa hinnan osalta 40 pistettä ja laadun osalta 60 pistettä.

Osakokonaisuuksien vertailun osalta on tehty tarkentava kysymys, johon hankintayksikkö on vastannut, että sekä osakokonaisuuden 1 että osakokonaisuuden 2 enimmäispistemäärä on 100 pistettä ja osakokonaisuus 3.1 tulee sille osakokonaisuuden 1 tai 2 voittaneelle tarjoajalle, joka on tarjonnut sitä edullisemmin.

Lisäkysymyksiin annettujen vastausten lisäksi hankintayksikkö on toimittanut 26.6.2018 päivätyn korjatun tarjouspyynnön, jossa on todettu, että osakokonaisuudet 1 ja 2 sekä osakokonaisuuteen 3.1 sisältyvä takapäivystyspalvelutuote vertaillaan kukin erikseen. Osakokonaisuuksien 1 ja 2 enimmäispistemäärät ovat olleet laadun osalta 60 pistettä ja hinnan osalta 40 pistettä eli kummankin osalta yhteensä 100 pistettä. Osakokonaisuuden 3.1 takapäivystyksen hintaan perustuva enimmäispistemäärä on ollut 100 pistettä ja tältä osin tarjousvertailu on suoritettu osakokonaisuuden 1 ja osakokonaisuuden 2 voittaneiden tarjousten välillä.

Pihlajalinna Terveys Oy on valituksessaan vedonnut 26.6.2018 päivätyn korjatun tarjouspyynnön kohtaan, joka koskee tarjouspalveluun syötettäviä tietoja. Kyseisessä kohdassa on ilmoitettu osakokonaisuuden enimmäisyhteispistemäärän olevan 200 pistettä. Alkuperäisessä 11.6.2018 päivätyssä tarjouspyynnössä enimmäisyhteispistemääräksi on vastaavassa kohdassa ilmoitettu 100 pistettä. Tarjouspyynnössä mikään kohta ei kuitenkaan ole viitannut siihen, että osakokonaisuuksien 1 ja 2 enimmäisyhteispistemääriä olisi muutettu 200 pisteeseen. Korjatussa tarjouspyynnössä on erikseen nimenomaisesti todettu, miltä osin sitä on muutettu aikaisempaan verrattuna ja miten tarjousvertailu suoritetaan. Tarjoajien on tullut ymmärtää, että osakokonaisuuksissa 1 ja 2 enimmäisyhteispistemäärä ei ole 200 pistettä.

Hankintayksikkö on tavannut tarjoajat kahteen kertaan ennen tarjouspyynnön lähettämistä kommenteille tarjoajille. Lisäksi tarjoajilla on ollut mahdollisuus esittää lisäkysymyksiä 11.6.2018 julkaistusta tarjouspyynnöstä. Lisäkysymysten perusteella hankintayksikkö on selventänyt vertailuperusteiden kuvausta 26.6.2018 päivättyyn tarjouspyyntöön. Tarjoaja ei voi myöhemmin vedota siihen, ettei se ole ymmärtänyt tiettyä tarjouspyynnön kohtaa, jos se ei ole käyttänyt hyväkseen mahdollisuutta pyytää lisätietoja. Jos vertailuperusteet olisivat jostain syystä jääneet epäselväksi vielä 26.6.2018 päivätyn täsmennetyn tarjouspyynnön perusteella, tarjoaja olisi voinut olla tältä osin yhteydessä hankintayksikköön, joka olisi vielä voinut tarvittaessa tarkentaa julkaisemaansa tarjouspyyntöä.

Valituksen täydennys ja vastaselitys

Markkinaoikeudelle hankintayksikön vastineen jälkeen toimitetussa valituksen täydennyksessä on ilmoitettu, että valittajana on Pihlajalinna Terveys Oy:n ohella myös ryhmittymän toinen jäsen Doctagon Ab.

Vastaselityksessä Pihlajalinna Terveys Oy ja Doctagon Ab ovat esittäneet, että Pihlajalinna Terveys Oy:llä on joka tapauksessa oikeus edustaa Doctagon Ab:tä asiassa annetun valtakirjan nojalla. Pihlajalinna Terveys Oy:llä on asiavaltuus myös yksin, sillä hankintamenettelyssä ensi vaiheen osallistumishakemus oli annettu ryhmittymän nimissä, mutta varsinaiseen tarjouspyyntöön annettu tarjous on annettu vain Pihlajalinna Terveys Oy:n nimissä.

Tarjouspyynnön ensimmäisen version johdosta hankintayksiköltä on tiedusteltu, miten tarjousvertailu suoritetaan ja vertaillaanko osakokonaisuudet erikseen. Hankintayksikkö on vastannut kysymykseen siten, että tarjousvertailu suoritetaan osakokonaisuuksien 1 ja 2 osalta erikseen. Osakokonaisuuden 3.1 osalta hankintayksikkö on vastannut, että valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti edullisin hinta ja enimmäispistemäärä on 100 pistettä. Valittajat ovat voineet vastauksen perusteella ymmärtää asian siten, että osakokonaisuus 3.1 vertaillaan yhdessä sekä osakokonaisuuden 1 että osakokonaisuuden 2 kanssa.

Korjatussa tarjouspyynnössä on todettu, että osakokonaisuuksien 1 ja 2 enimmäispistemäärä on kummankin osalta yhteensä 200 pistettä, mihin sisältyy osakokonaisuuden 3.1 enimmäispistemäärä 100 pistettä. Vaikka tarjousvertailu voitaisiin osakokonaisuuden 3.1. osalta suorittaa vain osakokonaisuuden 1 ja osakokonaisuuden 2 voittaneiden tarjoajien tarjousten välillä, tämä ei vaikuta siihen, että osakokonaisuuksista 1 ja 2 on kummastakin ollut mahdollista saada yhteensä 200 pistettä.

Lisäksi vaikka korjatussa tarjouspyynnössä on ilmoitettu, että osakokonaisuuden 3.1 tarjousvertailu suoritetaan osakokonaisuuden 1 ja osakokonaisuuden 2 voittaneiden tarjousten välillä, tästä ei ole ollut pääteltävissä, ettei osakokonaisuuden 3.1 hintaa otettaisi huomioon tarjousvertailussa osakokonaisuuksien 1 ja 2 osalta. Näin ollen tarjouspyyntö on ollut tältä osin epäselvä vielä tarjouspyynnön korjaamisen jälkeen.

Siinä tapauksessa, että osakokonaisuuksien 1 ja 2 enimmäispisteiksi on sähköisellä tarjouslomakkeella merkitty 200 pistettä hankintayksikön esittämällä tavalla järjestelmäteknisistä syistä, nämä syyt olisi tullut selittää tarjouspyynnössä.

Muut kirjelmät

Tampereen kaupunki on lisävastineessaan esittänyt, että vaikka sähköisellä tarjouslomakkeella osakokonaisuuden 3.1 pisteytys on järjestelmäteknisistä syistä esitetty yhdessä osakokonaisuuksien 1 ja 2 kanssa, asiaa on korjatussa tarjouspyynnössä sanallisesti selvitetty. Tarjoajien tulee tutustua tarjouspyyntöasiakirjoihin huolellisesti, eikä johtopäätöksiä esimerkiksi valintaperusteista voi tehdä pelkän sähköisen tarjouslomakkeen perusteella.

Pihlajalinna Terveys Oy:n ja Doctagon Ab:n tarjoushinta on laskettu siten, että osakokonaisuuksien 1 ja 2 hinnat ovat olleet keskimääräistä korkeammat ja osakokonaisuuden 3.1 hinta taas vastaavasti alhaisempi. Hankintayksikkö on pyrkinyt estämään tällaisen laskelmoinnin juuri sillä, että osakokonaisuuden 3.1 tarjousvertailu on irrotettu osakokonaisuuksien 1 ja 2 tarjousvertailuista. Kaikki tarjoajat ovat saaneet tiedon tästä korjauksesta samanaikaisesti, ja hankintayksikkö on noudattanut korjauksella ilmoittamaansa menettelyä. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu ei siten ole vaarantunut.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Asiassa tulee ensin arvioitavaksi hankintayksikön vaatimus valituksen tutkimatta jättämisestä puuttuvan asiavaltuuden perusteella. Hankintayksikkö on esittänyt, että valitus on tehty Pihlajalinna Terveys Oy:n nimissä eikä Pihlajalinna Terveys Oy:llä ole yksin asiavaltuutta valituksen tekemiseen, koska se on jättänyt hankintamenettelyssä yhteisen tarjouksen Doctagon Ab:n kanssa.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 145 §:n 1 momentin mukaan se, jota asia koskee, voi saattaa hankintaa koskevan asian markkinaoikeuden käsiteltäväksi tekemällä valituksen.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisen tarjouksen jättäneen yhteenliittymän yksittäisiltä jäseniltä puuttuu asiavaltuus tilanteessa, jossa kaikki yhteenliittymän jäsenet eivät ole yhtyneet valitukseen.

Markkinaoikeus toteaa, että Pihlajalinna Terveys Oy on jättänyt osallistumishakemuksen, jossa se on ilmoittanut osallistuvansa hankintamenettelyyn Pihlajalinna-ryhmittymänä yhdessä Doctagon Ab:n kanssa. Hankintayksikkö on valinnut muiden tarjoajien ohella Pihlajalinna-ryhmittymän osallistumaan tarjouskilpailuun. Lopullisen tarjouksen on jättänyt Pihlajalinna Terveys Oy. Tarjouksen liitteenä on ollut laadunarvioinnin kohtaan "Kehittäminen" liittyvä asiakirja, jossa on todettu, että asiakirjassa "Pihlajalinna" tarkoittaa sekä Pihlajalinna Oy:tä että Doctagon Ab:tä, ellei toisin todeta. Markkinaoikeus katsoo, että tarjous on annettu Pihlajalinna Oy:n ja Doctagon Ab:n ryhmittymänä.

Markkinaoikeudelle toimitetussa valituksessa on ilmoitettu, että valittajana on Pihlajalinna Terveys Oy. Valituksen ohella markkinaoikeudelle on toimitettu Pihlajalinna Terveys Oy:n antama valtakirja asiamiehelle. Valitusta on myöhemmin täydennetty siten, että valittajana on ilmoitettu olevan myös Doctagon Ab. Tämän jälkeen markkinaoikeudelle on vielä toimitettu Doctagon Oy:n antamat valtakirjat Pihlajalinna Terveys Oy:lle ja sen asiamiehelle edustaa Doctagon Ab:tä nyt kysymyksessä olevassa asiassa.

Edellä todettu huomioon ottaen molemmat ryhmittymän jäsenet eli Pihlajalinna Terveys Oy ja Doctagon Ab ovat olleet valittajina asiassa. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että Doctagon Ab on sulautunut Pihlajalinna Terveys Oy:öön 1.1.2019. Valitus on edellä todetuin perustein tutkittava.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Asiassa on kysymys julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) liitteen E mukaisesta ikäihmisten tehostetun palveluasumisen, vanhainkotihoidon, vaativan hoidon ja palveluasumisen, palvelutalon kotihoidon sekä kotihoidon asiakkaiden erikoislääkäripalveluja koskevasta palveluhankinnasta.

Hankintalain 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I (1–31 §) ja IV (123–174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään lain 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan mainitun lain 12 luvun säännöksiä (107–115 §).

Hankintalain 109 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyyntö

Hankintayksikkö on lähettänyt osallistumishakemusten perusteella valituille tarjoajille tarjouspyynnön 11.6.2018. Tarjouspyynnön kohdan "Muut tiedot" alakohdan "Hankinnan taustaa" alakohdassa "Hankinnan kohde" on muun ohella todettu, että hankinta on jaettu osakokonaisuuksiin 1 (keskustan alueen kaikki asumismuodot ja takapäivystys) ja 2 (lännen ja koillisen tilastoalueiden kaikki asumismuodot ja takapäivystys). Osakokonaisuuden 3 (etelän ja kaakon tilastoalueet) tuottaa Pirkanmaan Sairaanhoitopiiri omana työnä lukuun ottamatta takapäivystystä koskevaa palvelutuotetta 3.1, joka sisältyy hankinnan kohteeseen osakokonaisuuksien 1 ja 2 ohella.

Tarjouspyynnön mukaan osatarjoukset hyväksytään. Osakokonaisuuksien sisällä osatarjoukset eivät kuitenkaan ole sallittuja.

Tarjouspyynnön kohdan "Muut tiedot" alakohdassa "Päätöksenteon perusteet" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti hinta-laatusuhteiltaan edullisin tarjous. Osakokonaisuudet 1 ja 2 sekä palvelutuote 3.1 vertaillaan erikseen seuraavasti:

Hinta. Tarjottu hinta, maksimipisteet 40 pistettä.

Laatu maksimipisteet 60 pistettä, jakaantuen seuraavasti:

1. Kumppanuus: Osion pistemäärä 30 pistettä.
[– – –]

2. Kehittäminen Osion kokonaispistemäärä 30 pistettä".

Lisäksi edellä mainitussa kohdassa on todettu muun ohella vielä seuraavaa:

"Tarjoaja voi tulla valituksi vain yhteen osakokonaisuuteen (1 tai 2). Mikäli sama palveluntuottaja voittaa sekä osakokonaisuuden 1 ja 2 palveluntuottaja tulee valituksi osakokonaisuuteen 1. Osakokonaisuuden 2 palveluntuottajaksi tulee tällöin tarjoaja, joka on tullut osakokonaisuudessa kaksi toiseksi."

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on ilmoitettu osakokonaisuuksia 1 ja 2 koskevat vaatimukset tarjoajilta vaadittavine tietoineen ja lisäksi hankintaa yhteisesti koskevat vaatimukset tarjoajilta vaadittavine tietoineen. Kysymyksessä oleva tarjouspyynnön kohta on laadittu samaan muotoon kuin tarjouslomake, jolla tarjoukset on tullut jättää. Sekä osakokonaisuuden 1 että osakokonaisuuden 2 osalta kohdassa on todettu yhteispisteiden enimmäismäärän olevan 100 pistettä, josta yhteishinnan enimmäispisteet ovat 40 pistettä ja laadun enimmäispisteet 60 pistettä. Molemmissa osakokonaisuuksissa on tullut ilmoittaa kuukausihinta per asiakas sekä lisäksi oman alueen takapäivystyksen ja etelä-kaakon alueen takapäivystyksen hinnat. Etelä-kaakon alueen takapäivystykseen liittyvän palvelutuotteen 3.1 hinta on näin ollen tullut ilmoittaa sekä osakokonaisuudessa 1 että osakokonaisuudessa 2, mutta sille ei ole erikseen määritelty pisteytystä.

Tarjoajat ovat esittäneet hankintayksikölle 11.6.2018 päivätyn tarjouspyynnön johdosta lisätietokysymyksiä. Hankintayksikkö on 26.6.2018 toimittanut tarjoajille vastaukset lisätietokysymyksiin ja lisäksi uuden korjatun tarjouspyynnön. Tarjousvertailua koskeneet lisätietokysymykset ja niihin annetut vastaukset ovat olleet seuraavat:

• Kysymys 2: "Etelä-Kaakon takapäivystystä tulee tarjota molempien osakokonaisuuksien 1 ja 2 yhteydessä. Se myös huomioidaan pisteytyksessä. Kumpaan osakokonaisuuteen se sisältyy lopullisessa päätöksenteossa?"
• Vastaus 2: "Osakokonaisuuden 3.1 etelä-kaakon takapäivystys tulee sille, joka on tarjonnut sitä edullisemmin. Mikäli osakokonaisuuteen 1 valitulla palveluntuottajalla ja osakokonaisuuteen 2 valitulla palveluntuottajalla on sama takapäivystyksen hinta, takapäivystyksen saa osakokonaisuuden 1 voittaja".
• Kysymys 8: "Päätöksenteon perusteet, hinta: Tarvitseeko osakokonaisuuden 2 osalta hinnoitella etelä-kaakon takapäivystys, jos palveluntuottaja ei kuitenkaan valikoidu tuottamaan ko. palvelua?
• Vastaus 8: "Kyllä, täytyy hinnoitella tarjouspyynnön mukaisesti. Ks tarjouspyynnön sivu 5."
• Kysymys 9: "Päätöksenteon perusteet, hinta: Kuinka hintapisteiden laskenta ja vertailu suoritetaan? Lasketaanko kaikki yhteen (alue 1/alue 2) vai vertaillaanko alueita erikseen?"
• Vastaus 9: "Osakokonaisuudet 1 ja 2 vertaillaan erikseen. Tarjousvertailu tullaan tekemään seuraavasti: Valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti hinta-laatusuhteiltaan edullisin tarjous. [– –] Osakokonaisuus 3.1. (etelä-kaakko) osalta valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti edullisin halvin hinta seuraavasti: [– –]"

Hankintayksikkö on lisätietokysymyksiin antamiensa vastausten yhteydessä todennut vielä seuraavaa: "Vastaukset täydentävät vaatimusmäärittelyämme lisätietona ja ne tulee ottaa huomioon tarjousta tehtäessä."

Korjatussa 26.6.2018 päivätyssä tarjouspyynnössä on kohdan "Hankinnan kohde" alakohdassa "Hankinnan kuvaus" lueteltu, miltä osin tarjouspyyntöön on tehty muutoksia. Kyseisessä kohdassa on ilmoitettu muun ohella, että "Päätöksenteon perusteet" -kohdassa on täsmennetty vertailuperusteita ja todettu seuraavaa: "Osa-alueet 1 ja 2 vertaillaan erikseen laatu 60 pistettä ja hinta 40 pistettä. 3.1 takapäivystys vertaillaan erikseen hinta 100 pistettä." Lisäksi siinä on muun ohella ilmoitettu, että osatarjousten jättämistä on täsmennetty.

Korjatun tarjouspyynnön kohdan "Muut tiedot" alakohdan "Kokonaismäärä tai laajuus" alakohdassa "Osatarjoukset" on todettu seuraavaa:

"Osakokonaisuuteen 1 ja 2 valitaan kumpaankin yksi palveluntuottaja. Osakokonaisuuteen 3.1 valitaan palveluntuottajaksi joko osakokonaisuuden 1 tai 2 palveluntuottaja. Tarjoaja voi tarjota osakokonaisuutta 1 tai osakokonaisuutta 2 tai molempia. Riippumatta siitä, mitä osakokonaisuutta tarjoaja tarjoaa, tarjoajan tulee tarjota osakokonaisuutta 3.1."

Korjatun tarjouspyynnön kohdan "Muut tiedot" alakohdassa "Päätöksenteon perusteet" on todettu muun ohella seuraavaa:

"Osakokonaisuudet 1,2 ja 3.1 vertaillaan kaikki omina kokonaisuuksinaan. Jokaiseen valitaan yksi palveluntuottaja kuitenkin siten, että osakokonaisuuden 3.1. palveluntuottaja on joko osakokonaisuuden 1 tai 2 palveluntuottaja.

Osakokonaisuuksien 1 ja 2 valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti hinta-laatusuhteiltaan edullisin tarjous.

Osakokonaisuudet 1 ja 2 palvelutuote vertaillaan erikseen seuraavasti:

Hinta. Tarjottu hinta (kuukausihinta/ asiakas, sisältää oman alueen takapäivystyksen) maksimipisteet 40 pistettä.

Laatu maksimipisteet 60 pistettä, jakaantuen seuraavasti:

1. Kumppanuus: Osion pistemäärä 30 pistettä. [– – –]

2. Kehittäminen Osion kokonaispistemäärä 30 pistettä".

Lisäksi edellä mainitussa kohdassa on todettu muun ohella seuraavaa:

"Tarjoaja voi tulla valituksi vain yhteen osakokonaisuuteen (1 tai 2). Mikäli sama palveluntuottaja voittaa sekä osakokonaisuuden 1 ja 2 palveluntuottaja tulee valituksi osakokonaisuuteen 1. Osakokonaisuuden 2 palveluntuottajaksi tulee tällöin tarjoaja, joka on tullut osakokonaisuudessa kaksi toiseksi."

Kohdan "Muut tiedot" alakohdassa "Päätöksenteon perusteet" on vielä todettu muun ohella seuraavaa:

"3.1 osakokonaisuuden osalta valintaperusteena on kokonaistaloudellisesti hinta-laatusuhteiltaan edullisin tarjous seuraavasti: Tarjottu hinta (€/asiakas/kk) maksimipisteet 100. Vertailu suoritetaan osakokonaisuuden 1 ja osakokonaisuuden 2 voittaneiden tarjousten välillä. Mikäli osakokonaisuuden 1 ja 2 valituilla palveluntuottajilla on sama takapäivystyksen hinta, takapäivystyksen saa osakokonaisuuden 1 voittaja."

Tarjouslomakkeen muotoon laadittua tarjouspyynnön kohtaa "Hankinnan kohteen kriteerit" on muutettu siten, että osakokonaisuuden 3.1 enimmäispisteiden on ilmoitettu olevan 100 pistettä. Osakokonaisuuden 3.1 hinta on tullut ilmoittaa sekä osakokonaisuudessa 1 että osakokonaisuudessa 2. Sekä osakokonaisuuden 1 että osakokonaisuuden 2 enimmäispistemäärän on ilmoitettu olevan 200 pistettä, mihin sisältyy edellä mainittu osakokonaisuuden 3.1 enimmäispistemäärä. Osakokonaisuudella 3.1 ei ole ollut omaa muista osakokonaisuuksista erillistä kohtaansa. Osakokonaisuuksissa 1 ja 2 on edelleen tullut ilmoittaa näitä osakokonaisuuksia koskevat hinnat. Kummankin osakokonaisuuden osalta yhteishinnan enimmäispistemäärä on ollut 40 pistettä. Laatua koskevien vertailuperusteiden osalta on voinut kummassakin osakokonaisuudessa saada yhteensä enintään 60 pistettä.

Asian arviointi

Pihlajalinna Terveys Oy on esittänyt, että hankintayksikkö on suorittanut tarjousvertailun virheellisesti. Toissijaisesti se on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä tarjousvertailua koskevilta osin. Asiassa on siten ensiksi arvioitava kysymystä tarjouspyynnön epäselvyydestä.

Markkinaoikeus toteaa, että korjatun 26.6.2018 päivätyn tarjouspyynnön kohta "Hankinnan kohteen kriteerit" ja vastaavan sisältöinen sähköinen tarjouslomake ovat tarjousvertailua koskevilta osin olleet ristiriidassa sen kanssa, mitä tarjouspyynnön edellä todetuissa kohdissa "Hankinnan kuvaus" ja "Päätöksenteon perusteet" sekä hankintayksikön tarjoajien kysymyksiin antamissa vastauksissa on asiasta todettu. Ensiksi mainitussa tarjouspyynnön kohdassa ja tarjouslomakkeella on todettu, että osakokonaisuudessa 1 ja osakokonaisuudessa 2 enimmäispistemäärä on kummassakin 200 pistettä, mikä on sisältänyt osakokonaisuuden 3.1 enimmäispistemäärän 100 pistettä. Osakokonaisuudelle 3.1 ei ole ollut omaa edellä mainituista kokonaisuuksista erillistä kohtaansa. Sen sijaan viimeksi mainituissa tarjouspyynnön kohdissa ja hankintayksikön vastauksissa on todettu, että osakokonaisuuksien 1 ja 2 enimmäispistemäärät ovat 100 pistettä ja osakokonaisuus 3.1, jonka enimmäispistemäärä on myös 100 pistettä, vertaillaan erikseen.

Vaikka tarjouspyynnön edellä todetuissa kohdissa "Hankinnan kuvaus" ja "Päätöksenteon perusteet" sekä hankintayksikön tarjoajien kysymyksiin antamissa vastauksissa on sinänsä selkeästi ilmoitettu, miten tarjousvertailun on ollut tarkoitus tapahtua, markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien voi tarjousta jättäessään olettaa kiinnittävän erityistä huomiota juuri tarjouslomakkeen sisältöön. Siltä osin kuin hankintayksikkö on esittänyt järjestelmäteknisten syiden vaikuttaneen pisteytyksen esitystapaan sähköisessä tarjouslomakkeessa, markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnössä ei ole todettu tätä asiaa eikä muutoin selvennetty tarjouspyynnön eri osien edellä mainittua ristiriitaisuutta.

Edellä todetuilla perusteilla tarjouspyynnössä on jäänyt epäselväksi osakokonaisuuden 3.1 hinnan merkitys ja painoarvo tarjousvertailussa osakokonaisuuksien 1 ja 2 osalta sekä se, onko tarjousvertailu ollut tarkoitus suorittaa erikseen osakokonaisuuden 3.1 osalta. Näin ollen tarjouspyyntöä ei ole laadittu hankintalain 113 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla siten, että sen perusteella olisi voitu antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa mainitussa laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Tampereen kaupunki aikoo edelleen toteuttaa ikäihmisten tehostetun palveluasumisen, vanhainkotihoidon, vaativan hoidon ja palveluasumisen, palvelutalon kotihoidon sekä kotihoidon asiakkaiden erikoislääkäripalvelujen hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja Mehiläinen Terveyspalvelut Oy saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Valittajalla ei arvonlisäverolain 34 ja 102 §:ssä säädetty huomioon ottaen ole oikeutta vähentää hankinnan kohteena koskevaan liiketoimintaan liittyvästä oikeudenkäynnistä aiheutuneisiin kuluihin sisältyvää arvonlisäveroa omassa verotuksessaan. Korvattavaksi vaadituista oikeudenkäyntikuluista ei siten ole vähennettävä niihin sisältyvää arvonlisäveroa.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Tampereen kaupungin ikäihmisten palvelulinjan päällikön 13.7.2018 tekemän hankintapäätöksen § 240. Markkinaoikeus kieltää Tampereen kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Tampereen kaupungin korvaamaan Pihlajalinna Terveys Oy:n arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Tampereen kaupungin ja Mehiläinen Terveyspalvelut Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Markus Mattila ja Mirva Näsi.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 6.2.2019