MAO:17/19

Lohjan kaupunki - etälääketieteellinen vastuulääkäripalvelu

julkinen hankinta - tasapuollinen kohtelu - epäselvä tarjouspyyntö - vertailuperusteet

Diaarinumero: 2017/750
Antopäivä: 14.1.2019

ASIAN TAUSTA

Lohjan kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on 22.9.2017 julkaistulla sosiaalipalveluja ja muita erityispalveluja koskevalla hankintailmoituksella ilmoittanut avoimella menettelyllä toteutettavasta vanhusten asumispalvelujen ja kotihoidon asiakkaiden ympärivuorokautisen etälääketieteellisen vastuulääkäripalvelun hankinnasta ajalle 1.1.2018–31.12.2019 ja mahdolliselle optiokaudelle 1.1.2020–31.12.2020.

Lohjan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 22.11.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 41 valinnut Doctagon Ab:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.500.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankinta on järjestetty väliaikaisesti markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Attendo Terveyspalvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Voittanut tarjoaja on toiminut hankinnan kohteena olevien etälääketieteellisten palvelujen osalta hankintayksikön niin sanottuna pilottikumppanina ennen esillä olevaa tarjouskilpailua keväästä 2016 alkaen. Hankintayksikkö on pilottihankkeesta saamiensa positiivisten kokemusten vuoksi päättänyt järjestää kyseisten palvelujen osalta tarjouskilpailun. Avoin ja tehokas kilpailu ei ole kuitenkaan toteutunut kilpailutuksessa, vaan kyseessä on tosiasiassa ollut suorahankinta voittaneelta tarjoajalta. Jo tarjouspyynnön perusteella on ollut selvää, että voittanut tarjoaja tulee samaan täydet pisteet laatuvertailussa, jolloin ainoa muuttuva tekijä on ollut hinta. Sen painoarvo on kuitenkin ollut vain 25 prosenttia. Voittaneen tarjoajan hinnat ovat olleet jopa 2–3 kertaa valittajan hintoja kalliimpia.

Tarjouskilpailuun osallistuneet kolme tarjoajaa ovat Suomen markkinoilla ainoat, jotka tarjoavat hankinnan kohteena olevia palveluja. Hankintayksikön ja tarjoajien tiedossa on etukäteen ollut se, että kaikki tarjoajat pystyvät nimeämään tarjouspyynnön laatuvertailun ensimmäisen kohdan mukaisen täydet pisteet saavan toiminnasta vastaavan lääkärin. Lisäksi tiedossa on ollut, että kaikki tarjoajat pystyvät nimeämään laatuvertailun toisen kohdan mukaiset täydet pisteet saavat yksiköiden vastuulääkärit sekä ympärivuorokautisen geriatrian lääkäripäivystyksen lääkärit. Edelleen tiedossa on ollut, että kaikkien tarjoajien tarjoamalla palvelulla on tuotettavaan palveluun liittyvä laatujärjestelmä tai palvelun laatu on todennettu ulkopuolisen tahon myöntämällä laadun tunnustuksella. Kaikki tarjoajat ovat saaneet edellä mainituista kolmesta arviointiperusteesta täydet pisteet.

Ainoastaan voittanut tarjoaja on voinut saada täydet pisteet taloudellisia säästöjä koskevasta vertailuperusteesta. Markkinatoimijoiden tiedossa on ollut, että voittanut tarjoaja on ainoana tahona teettänyt lukuisia tutkimuksia, jotka osoittavat jotakin toiminnasta syntynyttä säästöä. Valittajalla tai kolmannella tarjoajalla ei ole ollut mahdollisuutta teettää toiminnastaan kattavia tutkimuksia ulkopuolisilla tahoilla tarjouskilpailun aikana, koska niiden teettäminen kestää useita kuukausia. Tarjouspyyntö on suosinut voittanutta tarjoajaa ja syrjinyt muita tarjoajia.

Voittanut tarjoaja on lisäksi laatinut aikaisemmassa Hangon kaupungin vastaavia palveluja koskevassa hankinnassa tarjouspyynnön palvelukuvauksen koskien ikäihmisten geriatrisia vastuulääkäripalveluja. Kyseisen asiakirjan on sen muokkaustietojen perusteella laatinut voittaneen tarjoajan myynti- ja markkinointijohtaja. Kyseinen Hangon kaupungin tarjouspyynnön palvelukuvaus on ollut sisällöllisesti samanlainen esillä olevan hankinnan palvelukuvauksen kanssa. Edellä mainittu huomioon ottaen on selvää, että voittanut tarjoaja on laatinut myös esillä olevan hankinnan tarjouspyynnön ja laatuvertailuperusteet.

Taloudellisia säästöjä koskeva vertailuperuste ei ole liittynyt hankinnan kohteeseen, ja se on ollut suhteellisuusperiaatteen vastainen. Aiemmilla säästöjä osoittaneilla tutkimuksilla ei ole ollut merkitystä esillä olevan hankinnan kannalta. Tutkimusten lukumäärän arvostaminen tarjousten vertailussa on johtanut siihen, että hankintayksikkö joutuu maksamaan palvelusta 2–3 kertaa korkeamman hinnan kuin mitä se olisi maksanut tilatessaan samat palvelut valittajalta tai kolmannelta tarjoajalta.

Esillä oleva kilpailutus on toteutettu vastaavalla tavalla kuin Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimenpidepyynnön kohteena ollut Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymä Soiten toteuttama etälääketieteellisten lääkäripalvelujen kilpailutus. Kilpailu- ja kuluttajaviraston kyseistä hankintaa koskevassa päätöksessä on kiinnitetty hankintayksikön huomiota siihen, että tutkimusten teettäminen ulkopuolisella taholla vaatii runsaasti aikaa eikä ole mahdollista esimerkiksi tarjouskilpailun kuluessa.

Hankintayksikkö on päätynyt tarjousten vertailussa käyttämään taloudellisia säästöjä koskevan vertailuperusteen osalta pisteytystapaa, jossa on annettu täydet pisteet lukumäärällisesti eniten tutkimuksia teettäneelle voittaneelle tarjoajalle ja jossa muiden tarjoajien tutkimusten lukumäärä on suhteutettu voittaneen tarjoajan tutkimusten lukumäärään. Taloudellisia säästöjä osoittavien tutkimusten sisällöllisillä seikoilla ei ole ollut tarjousten vertailussa merkitystä. Käytännössä tämä on tarkoittanut sitä, että valittaja ja kolmas tarjoaja ovat saaneet säästöjä osoittavista tutkimuksista tarjousten vertailussa 1,7 pistettä 15 pisteestä riippumatta siitä, mitä kyseiset tutkimukset ovat sisältäneet tai millaisia säästöjä ne ovat osoittaneet.

Tarjouspyyntö on perustunut taloudellisia säästöjä osoittavia tutkimuksia koskevan vertailuperusteen osalta ainoastaan tutkimusten lukumäärään. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan luettelomaista referenssilistaa, josta ilmenee vain tarjoajien aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä, mutta ei muita täsmennyksiä näille asiakkaille suoritetuista toimituksista, ei voida käyttää tarjousten vertailuperusteena. Esillä olevassa hankinnassa käytetyssä taloudellisia säästöjä osoittavia tutkimuksia koskevassa vertailuperusteessa on ollut kyse juuri tällaisesta kielletystä referenssilistavaatimuksesta, koska tutkimuksia on arvioitu ainoastaan lukumäärän perusteella. Pelkän aiempien tutkimusten lukumäärän perusteella hankintayksikkö ei voi kuitenkaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin.

Taloudellisia säästöjä koskevan vertailuperusteen on lisäksi voinut perustellusti ymmärtää kahdella eri tavalla. Valittaja on ymmärtänyt vertailuperusteen siten, että tutkimuksen sisältö syntyneiden säästöjen osalta olisi ratkaisevassa asemassa eikä tutkimusten lukumäärällä olisi merkitystä tarjousten vertailussa. Tätä tulkintaa tukee vertailuperusteen otsikko "Taloudelliset säästöt" ja se, että kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on todettu nimenomaan yksikössä "näyttöä syntyneistä säästöistä", ei esimerkiksi "näyttöjä syntyneistä säästöistä".

Vastine

Vaatimukset

Lohjan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Voittanut tarjoaja ei ole vaikuttanut tarjouspyynnön sisältöön. Hankintayksikkö on käynyt tasapuolisesti hankintasäännösten sallimaa teknistä vuoropuhelua hankinnan suunnitteluvaiheessa keskeisten markkinatoimijoiden kanssa.

Siitä, että nyt kysymyksessä olevan tarjouspyynnön palvelukuvaus on ollut sisällöllisesti samanlainen kuin Hangon kaupungin vuotta aikaisemmin julkaisema palvelukuvaus, on tehty pitkälle viety olettamus, että tarjouspyyntö olisi voittaneen tarjoajan laatima. Hangon kaupungin palvelukuvaus on ollut julkista tietoa, jota hankintayksikkö on voinut käyttää mallina omaa tarjouspyyntöään laatiessaan. Sisällöltään samanlainen palvelukuvaus ei voi muuttua yhtä toimijaa suosivaksi, jos vuotta myöhemmin toinen hankintayksikkö hyödyntää sitä. Lisäksi hankintayksikön tietojen mukaan valittaja on voittanut Hangon kaupungin kilpailutuksen, vaikka Hangon kaupunki on sittemmin irtisanonut sopimuksen.

Hankintayksikön tiedossa ei ole etukäteen ollut, että vain voittanut tarjoaja voi saada täydet laatupisteet. Hankintayksikön saamia tietoja ja kokemuksia voittaneen tarjoajan toteuttamasta pilottihankkeesta ei ole käytetty siten, että se olisi johtanut kilpailun vääristymiseen tai syrjimättömyyden periaatteen vastaiseen menettelyyn. Hankinnan kohteena oleva palvelu on poikennut laajuudeltaan pilottihankkeesta ja sitä on aikaisemmin tuotettu monituottajamaisesti omien lääkäreiden, ostopalvelulääkäreiden ja pilottihankkeen toimesta. Hankintayksiköllä ei ole myöskään ollut etukäteen tietoa tarjoajien teettämistä asiakastyytyväisyystutkimuksista muille tilaajaorganisaatioille.

Hankintayksiköllä ei ole ollut etukäteen tiedossa, miten monta taloudellisia säästöjä koskevaa tutkimusta kunkin tarjoajan palveluista on tuotettu. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään edellytetty, että tutkimuksia olisi pitänyt tehdä tarjouskilpailun aikana, vaan huomioon on otettu kaikki aikaisemmatkin tutkimukset. Valittajalle ja alan muille toimijoille ei ole voinut tulla yllätyksenä, että hankintayksiköt voivat olla kiinnostuneita taloudellisia säästöjä koskevista tutkimusreferensseistä.

Taloudellisia säästöjä koskeva vertailuperuste ei ole ollut tulkinnanvarainen. Hankintayksikkö on tarkoittanut kyseisessä kohdassa aikaisempien tutkimusten osoittamia säästöjä, ei tutkimusten lukumäärää. Tarjousten vertailussa hankintayksikkö on arvioinut tutkimusten laatutason, kuten näytön toiminnan tehostumisesta ja syntyvistä säästöistä, saman tasoiseksi kaikilla tarjoajilla, kuten tarjousten vertailutaulukossa on todettu. Tästä johtuen lopullinen pisteytys on suoritettu suhteellisesti tutkimusten lukumäärän pohjalta. Jos joku tarjoaja on käsittänyt vertailuperusteen toisin, sillä ei ole ollut vertailussa merkitystä, koska kaikki tarjoajat ovat joka tapauksessa toimittaneet tiedon kaikista palveluaan koskevista tutkimuksista. Tiedot on siten saatu kaikilta tarjoajilta yhteismitallisina ja vertailukelpoisina.

Valittaja on viitannut Kilpailu- ja kuluttajaviraston toimenpidepyynnön kohteena olleeseen Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymä Soiten etälääketieteellisten lääkäripalvelujen kilpailutukseen sekä Kilpailu- ja kuluttajaviraston päätökseen asiassa. Taloudellisia säästöjä koskevan vertailuperusteen painoarvo on kuitenkin ollut esillä olevassa kilpailutuksessa 15 prosenttia eli selvästi matalampi kuin Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymä Soiten kilpailutuksessa, jossa kyseisen vertailuperusteen painoarvo on ollut 35 prosenttia. Lisäksi Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymä Soiten kilpailutuksessa Kilpailu- ja kuluttajavirasto on kiinnittänyt erityisesti huomiota siihen, että laatupisteet ovat määräytyneet "kaikki tai ei mitään" periaatteella. Esillä olevassa kilpailutuksessa tarjoajien on ollut mahdollista saada pisteitä suhteessa eniten pisteitä saaneeseen.

Palvelun hankintahinta muodostaa vain yhden osan ikääntyneiden ihmisten palvelujen kokonaiskustannuksista. Hankinnan valintaperusteen mukaisesti hankintayksikön tavoitteena on ollut valita palveluntuottaja, jonka avulla saadaan säästöjä muualla hoitoketjuissa, kuten esimerkiksi lääkärikäynneissä, ensihoidossa, perusterveydenhuollon vuodeosastohoidossa, päivystyskäynneissä ja sairaalajaksoissa. Näin ollen säästöjä koskevalla näytöllä on ollut erityinen merkitys hankinnassa. Hankintamenettelyn vaatimukset ovat olleet kohtuullisia tavoiteltavan päämäärän kanssa.

Hankintayksikön pyytämiä referenssitietoja ei voida pitää valittajan esittäminä luettelomaisina referenssilistoina, joista ilmenisi vain tarjoajan aikaisempien asiakkaiden nimet ja näiden lukumäärä, mutta ei muita täsmennyksiä asiakkaille suoritetuista toimituksista. Säästöjä koskevien tutkimusten avulla tarjoajat ovat pystyneet osoittamaan kokemuksensa ja ammattitaitonsa olevan vaaditulla tasolla. Taloudellisia säästöjä koskeva vertailuperuste ei ole ollut syrjivä, ja sen avulla on voitu arvioida, mikä tarjouksista on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin.

Kuultavan lausunto

Vaatimukset

Doctagon Ab on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.100 eurolla.

Perusteet

Kuultava on toiminut hankintayksikön pilottikumppanina vuoden mittaisessa hankkeessa, jossa on tutkittu etäpalveluna toimivan lääkärityön soveltuvuutta Lohjan asumispalveluyksiköissä. Pilottihankkeen laajuus on ollut kokonaisuudessaan noin 129 asiakaspaikkaa, kun nyt kyseessä olevan hankinnan kohteena on ollut yhteensä noin 327 asiakaspaikkaa ja yhteensä 487 asiakasta. Pilottihanke on siten ollut merkittävästi pienempi kokonaisuus esillä olevaan hankintaan nähden, ja sitä on voitu käyttää vain suuntaa-antavana osoituksena siitä, että kyseinen etälääketieteellinen hoito on jatkossakin kannatettava hoitomuoto Lohjan alueella.

Hankintayksikkö on järjestänyt hankintasäännösten mukaisen avoimen tarjouskilpailun, joten kyseessä ei ole ollut suorahankinta kuultavalta.

Markkinatoimijoiden tiedossa on ollut, että muissakin alan hankinnoissa on käytetty yhtenä laatuvertailuperusteena kustannussäästöjen osoittamista ulkopuolisilla tutkimuksilla. Näistä esimerkkeinä voidaan mainita Vaasan kaupungin hankinta vuodelta 2015 ja Hangon kaupungin hankinta vuodelta 2016. Alalla onkin yleistä käyttää tarjousten vertailuperusteena kustannussäästöjen osoittamista tutkimuksilla. Tästä johtuen kuultava on teettänyt useita tutkimuksia, jotta se voi mahdollisimman kattavasti osoittaa toiminnastaan syntyvät säästöt.

Lisäksi kyseessä olevissa hankinnoissa on yleistä, että pyydettyjä referenssikohteita voi olla useita. Valittajalle on siten täytynyt olla selvää, että myös kustannussäästöjen osalta tarjouspyynnössä voidaan edellyttää useita referenssikohteita. Näin ollen valittajalla on ollut mahdollisuus teettää ulkopuolisten toimijoiden tutkimuksia kustannussäästöistä jo ennen esillä olevaa tarjouskilpailua.

Valittajan viittaamassa Kilpailu- ja kuluttajaviraston arvioitavana olleessa Keski-Pohjanmaan sosiaali- ja terveyspalvelukuntayhtymä Soiten kilpailutuksessa säästöjä osoittavan arviointiperusteen painoarvo on ollut 35 prosenttia, eikä siinä ole käytetty suhteellista pisteidenlaskutapaa. Lisäksi kyseisessä hankinnassa säästöjen osalta on ollut mahdollista saada vain joko maksimipisteet tai nolla pistettä. Esillä olevassa hankinnassa säästöjä koskevan vertailuperusteen painoarvo on ollut vain 15 prosenttia, ja pisteytyksessä on käytetty suhteellista laskutapaa.

Hankintahinta muodostaa vain osan tarjotun palvelun kokonaiskustannuksista. Kokonaiskustannuksiin vaikuttavat tarjoajan osoittamat tutkimustulokset säästöistä. Säästöjä voi syntyä muun ohella terveyskeskusten päivystyskäyntien ja ensihoidon sekä sairaalajaksojen vähentymisenä. Toiminnasta saadut säästöt voivat olla moninkertaisia verrattuna hankinnan ostohintaan.

Hankintayksikkö on arvioinut tarjoajien toimittamien tutkimusten laatutason ja todennut tutkimukset saman tasoisiksi kaikilla tarjoajilla.

Valittajan viittaaman Hangon kaupungin tarjouskilpailun palvelukuvauksen muokkaustiedoista ei voi tehdä johtopäätöksiä siitä, kuka kyseisen asiakirjan on laatinut. Toisaalta Hangon kaupungin laatima palvelukuvaus on ollut julkisesti saatavilla, joten hankintayksikkö on voinut käyttää sitä esillä olevassa hankinnassa oman tarjouspyyntönsä pohjana. Palvelukuvaukset eivät ole myöskään vastanneet toisiaan sisällöllisesti. Esillä olevan hankinnan palvelukuvauksessa ei ole otettu kantaa tarjousten vertailuperusteisiin. Hangon kaupungin palvelukuvauksessa sitä vastoin on selostettu vertailuperusteet, joista hinnan painoarvo on ollut 50 prosenttia ja kustannushyötyreferenssejä on pyydetty vain yksi.

Hankintayksikkö on taloudellisia säästöjä koskevalla vertailuperusteella selvittänyt tarjoajien palvelullaan tuottamia säästöjä laadullisesti ja määrällisesti. Hankintayksikkö on ensin arvioinut tutkimuksia laadullisesti ja todennut niiden olevan laadullisesti kelvollisia. Pisteytys on siten toteutunut suhteellisesti sekä laadun että määrän osalta.

Hankintayksikkö on pyytänyt kustannussäästöistä kirjallisen selvityksen, joten on ollut selvää, että selvitykseen on tullut liittää sekä referenssiasiakkaista että tutkimustulosten sisällöstä tietoja, jotka osoittavat säästöjen toteutumisen. Selvityksessä ei siten ole ollut kyse referenssilistasta, jossa on ilmoitettu ainoastaan asiakkaiden nimet ja lukumäärä.

Taloudellisia säästöjä koskeva vertailuperuste ei ole ollut valittajan esittämällä tavalla tulkinnanvarainen. Hankintayksikkö on tarjouspyynnön sanamuodon mukaan pyytänyt tutkimustulokset siitä, kuinka tarjoaja on onnistunut toiminnan tehostamisessa, kustannussäästöissä ja vanhuksen hoitamisessa asumisyksikössä tai kotona. Kaikki tarjoajat ovat ymmärtäneet toimittaa kaikki hallussaan olevat tutkimukset. Yksin tämä seikka puhuu sen puolesta, että kaikki tarjoajat ovat ymmärtäneet, miten kyseinen kohta tullaan arvioimaan. Koska hankintayksikkö on pyytänyt "tutkimustulokset", sana "näyttöä" on tässä yhteydessä viitannut monikkoon.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön käymä tekninen vuoropuhelu voittaneen tarjoajan kanssa on johtanut kilpailun estymiseen.

Voittanut tarjoaja on laatinut aiemman Hangon kaupungin tarjouskilpailun palvelukuvauksen. Hangon kaupungin tarjouskilpailussa voittaneen tarjoajan myyntijohtajan tiedot ovat löytyneet tarjouspyynnön liitteenä olleesta palvelukuvauksesta asiakirjan tekijän kohdalta. Esillä olevassa hankinnassa hankintayksikkö on puolestaan myöntänyt käyttäneensä Hangon kaupungin palvelukuvausta osana omaa tarjouspyyntöään. Tämä on saattanut johtua siitä, että hankintayksikkö on ollut siinä käsityksessä, että valittaja olisi voittanut kyseisen Hangon kaupungin tarjouskilpailun. Hangon kaupunki on kuitenkin valittajan vaatimuksen johdosta julkaissut uuden tarjouspyynnön, jonka palvelukuvausta on muutettu erityisesti tarjousten vertailuperusteiden osalta. Palvelukuvauksesta on muun ohella poistettu aiempia tutkimustuloksia koskeva vertailuperuste. Valittaja on siten voittanut vasta toisen Hangon kaupungin tarjouskilpailun, jossa ei ole enää käytetty tutkimustuloksia koskevaa vertailuperustetta.

Hangon kaupungin ensimmäisen kilpailutuksen palvelukuvaus on sinänsä ollut julkista tietoa. Ainoa julkinen viittaus kyseiseen hankintaan liittyen on kuitenkin ollut hankinnan keskeyttämistä koskeva uutinen, jonka yhteydessä ei ole ollut tarjouspyynnön liitteitä. On lisäksi epätodennäköistä, että Hangon kaupunki olisi pitänyt kaikkien saatavilla yksityisen palveluntuottajan laatimaa palvelukuvausta, jonka johdosta kyseinen hankinta on jouduttu keskeyttämään. Lisäksi on epätodennäköistä, että hankintayksikkö olisi osannut pyytää juuri Hangon kaupungilta tätä keskeytetyn hankinnan palvelukuvausta. Edellä mainitusta voidaan tehdä se johtopäätös, että hankintayksikkö on saanut Hangon kaupungin palvelukuvauksen suoraan voittaneelta tarjoajalta.

Taloudellisia säästöjä osoittavat tutkimukset eivät ole terveyspalvelujen kilpailutuksissa tarjousten vertailuperusteina tavanomaisia tai yleisiä vaan päinvastoin erittäin harvinaisia.

Säästöjä koskevaa vertailuperustetta tulee arvioida tarjousten jättöhetken ja tarjouspyynnön perusteella. Hankintayksikkö ei voi enää jälkikäteen markkinaoikeudessa kuvailla tarkemmin tarjoajille, mitä se on kyseisellä vertailuperusteella tarkoittanut.

Tarjouspyynnössä on taloudellisia säästöjä koskevan vertailuperusteen osalta ilmoitettu niin monta alavertailutekijää, ettei ole uskottavaa, että kaikki tutkimukset olisi voitu arvioida saman tasoisiksi. Kaikki ilmoitetut alavertailutekijät eivät ole myöskään liittyneet numeraalisiin seikkoihin, vaan esimerkiksi siihen, kuinka tarjoaja on onnistunut vanhusten hoitamisessa asumispalveluyksiköissä tai kotona.

Taloudellisia säästöjä koskeva vertailuperuste on ollut niin epäselvä, että tarjoajat eivät ole tarjouksia jättäessään tienneet, miten kyseistä kohtaa tullaan arvioimaan. Vertailuperusteen epäselvyys on johtanut tilanteeseen, jossa hankintayksikkö on tarjousten vertailussa arvioinut kaikkien tutkimusten olleen saman laatuisia ja tämän jälkeen päätynyt pisteyttämään tutkimukset niiden lukumäärän perusteella.

Tarjouspyynnössä käytetyn termin "näyttö" on voinut perustellusti ymmärtää viittaavan vain yhteen tutkimukseen. Lienee harvinaista, että yksittäisen tutkimuksen lopputuotteena syntyy yksi tutkimustulos sen sijaan, että yksittäisessä tutkimuksessa julkaistaan kaikki syntyneet tutkimustulokset. Tarjoaja on siten voinut perustellusti ymmärtää tarjouspyynnön niin, että tutkimustulokset voivat ilmetä yksittäisen tutkimuksen sisältämistä tuloksista ja tästä yksittäisestä tutkimuksesta ilmenevästä näytöstä.

Taloudellisia säästöjä koskevan vertailuperusteen alavertailuperusteena on mainittu muun ohella tarjoajan onnistuminen toiminnan tehostamisessa, kustannussäästöissä ja vanhuksen hoitamisessa asumispalveluyksikössä tai kotona. Lisäksi saadakseen parhaat pisteet tarjoajan on tullut esittää eniten näyttöä syntyneistä säästöistä, kuten esimerkiksi lääkärikäyntien vähenemisestä, ensihoidon kustannusten laskusta, perusterveydenhuollon kustannusten laskusta ja päivystyskäyntien vähenemisestä. Tarjoaja on voinut perustellusti ymmärtää tarjouspyynnön siten, että yhdenkin tutkimuksen perusteella on mahdollista saada täydet pisteet, mikäli se on sisältänyt kaikki edellä mainitut tutkimustulokset. Tarjoajalla on hyvin voinut olla toinenkin teetetty tutkimus, mutta se ei ole katsonut tarkoituksenmukaiseksi tai tarpeelliseksi sisällyttää tarjoukseensa toisen tutkimuksen tuloksia, jos ensimmäinen tutkimus on jo kattanut kaikki tarjouspyynnössä mainitut tutkimustulokset. Tätä tulkintaa tukee myös se seikka, että tarjouspyynnössä on ulkopuolisen tahon osalta viitattu yliopistoon, tutkimuslaitokseen ja konsulttitoimistoon yksikössä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 107 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I ja IV osassa säädetään hankintasopimuksista, liitteessä E lueteltuja palveluja koskeviin hankintoihin, jotka ovat arvoltaan vähintään 25 §:n 1 momentin 3 tai 4 kohdassa säädettyjen kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan mainitun lain 12 luvun säännöksiä (107–115 §).

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 113 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 115 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras. Hinta-laatusuhteen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste sekä mahdolliset vertailuperusteet hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Viimeksi mainittuun säännökseen liittyen hankintalain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 217) on todettu, että kyseinen säännös vastaa mainitun lain 106 §:n 1 momentin säännöstä.

Hankintalain 106 §:n 1 momenttia koskien lain esitöissä (HE 108/2016 vp s. 214) on puolestaan todettu, että kyseinen säännös vastaa pääosin mainitun lain 93 §:ää ja kyseisen pykälän osalta yksityiskohtaisissa perusteluissa esitettyä.

Hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.

Keskeiset tosiseikat

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouspyynnöllä tarjouksia vanhusten asumispalvelujen ja kotihoidon asiakkaiden ympärivuorokautisesta etälääketieteellisestä vastuulääkäripalvelusta. Tarjouspyynnön mukaan hankittavan palvelun piiriin tulevat Lohjan alueen kaikki vanhusten asumispalveluyksiköt, Pusulan vanhainkoti sekä kotihoidon osalta Nummen, Pusulan, Karjalohjan ja Sammatin alueet. Hankintaan on lisäksi sisältynyt optio vastaavasta palvelusta kotihoidon asiakkaille niin sanotun kanta-Lohjan alueelle sekä omaishoidon tuen asiakkaille koko kunnan alueella.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiksi hinta 25 prosentin ja laatu 75 prosentin painoarvolla. Laadun osalta vertailuperusteina on ollut "Asiantuntemus ja kokemus etälääketieteellisten vastuulääkäripalveluiden tuottamisesta" 40 prosentin, "Koettu ja todennettu laatu" 20 prosentin sekä "Etälääketieteellisen vastuulääkäritoiminnan taloudelliset säästöt" 15 prosentin painoarvolla.

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on etälääketieteellisen vastuulääkäritoiminnan taloudellisia säästöjä koskevan vertailuperusteen osalta todettu seuraavaa:

"Tarjoukseen tulee liittää kirjallinen selvitys, jossa todennetaan tarjoajan aikaisemmin tuottamien etälääketieteellisten vastuulääkäripalveluiden (joihin ovat sisältyneet palvelukuvauksen A-F mainitut osat) tutkimustulokset siitä, kuinka tarjoaja on onnistunut toiminnan tehostamisessa, kustannussäästöissä ja vanhuksen hoitamisessa asumisyksikössä tai kotona. Palveluntuottaja, jolla on osoittaa eniten ulkopuolisen arvioijan (esim. yliopisto, tutkimuslaitos, konsulttitoimisto) toimesta näyttöä syntyneistä säästöistä (esim. lääkärikäyntien väheneminen, ensihoidon kustannusten lasku, perusterveydenhuollon vuodeosastohoidon kustannusten lasku, päivystyskäyntien väheneminen) saa 15 pistettä, muut suhteessa siihen."

Tarjouspyynnön liitteenä 1 on ollut palvelukuvaus. Tarjouspyynnön mukaan palvelun on tullut sisällöltään täyttää palvelukuvauksessa esitetyt vaatimukset. Palvelukuvaus on sisältänyt hankinnan tavoitteet ja palvelun sisällön sekä hankittavaa palvelua koskevat vaatimukset.

Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta ja suorittanut tarjousten vertailun. Hankintayksikkö on 22.11.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 41 valinnut Doctagon Ab:n tarjouksen.

Hankintapäätöksen liitteenä olleesta tarjousten vertailuasiakirjasta käy ilmi, että voittanut tarjoaja on saanut tarjousten vertailussa kokonaispisteitä yhteensä 85,5 pistettä, valittaja yhteensä 82,7 pistettä ja kolmas tarjoaja yhteensä 68,8 pistettä. Hinnan osalta voittanut tarjoaja on saanut 10,5 pistettä, valittaja 25 pistettä ja kolmas tarjoaja 14,1 pistettä. Laadun osalta voittanut tarjoaja on saanut yhteensä 75 pistettä, valittaja yhteensä 57,7 pistettä ja kolmas tarjoaja yhteensä 54,7 pistettä.

Vertailuasiakirjasta käy ilmi, että kaikki tarjoajat ovat saaneet 40 pistettä vertailuperusteen "Asiantuntemus ja kokemus etälääketieteellisten vastuulääkäripalveluiden tuottamisesta" osalta. Vertailuperusteen "Koettu ja todennettu laatu" osalta voittanut tarjoaja on saanut 20 pistettä, valittaja 16 pistettä ja kolmas tarjoaja 13 pistettä. Vertailuperusteen "Etälääketieteellisen vastuulääkäritoiminnan taloudelliset säästöt" osalta voittanut tarjoaja on saanut 15 pistettä ja valittaja sekä kolmas tarjoaja 1,7 pistettä.

Voittaneen tarjoajan osallistuminen hankinnan valmisteluun

Valittaja on esittänyt, että voittanut tarjoaja on laatinut aikaisemmassa Hangon kaupungin vastaavia palveluja koskevassa hankinnassa tarjouspyynnön palvelukuvauksen koskien ikäihmisten geriatrisia vastuulääkäripalveluja. Valittaja on lisäksi esittänyt, että kyseinen Hangon kaupungin tarjouspyynnön palvelukuvaus on ollut sisällöllisesti samanlainen esillä olevan hankinnan palvelukuvauksen kanssa. Valittajan mukaan on selvää, että voittanut tarjoaja on laatinut myös esillä olevan hankinnan tarjouspyynnön ja laatuvertailuperusteet.

Hankintayksikkö on esittänyt, että voittanut tarjoaja ei ole vaikuttanut nyt kysymyksessä olevan tarjouspyynnön sisältöön. Hankintayksikkö on todennut käyneensä hankintasäännösten sallimaa teknistä vuoropuhelua hankinnan suunnitteluvaiheessa tasapuolisesti keskeisten markkinatoimijoiden kanssa. Hankintayksikön mukaan Hangon kaupungin palvelukuvaus on ollut julkista tietoa, jota hankintayksikkö on voinut käyttää mallina omaa tarjouspyyntöään laatiessaan.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajan osallistuminen tarjouskilpailun valmisteluun tai muu hankintayksikön avustaminen hankintamenettelyssä saattaa vaarantaa hankintamenettelyn avoimuuden tai tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteiden toteutumisen. Mainittujen periaatteiden vaarantumista on arvioitava kunkin yksittäistapauksen erityispiirteet huomioon ottaen.

Unionin tuomioistuin on 12.3.2015 antamassaan tuomiossa eVigilo (C 538/13, EU:C:2015:166, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) todennut, että hankintaviranomaisen pitää tarkastaa mahdollisten eturistiriitojen olemassaolo ja toteuttaa tarkoituksenmukaiset toimenpiteet estääkseen, paljastaakseen ja poistaakseen eturistiriidat.

Esillä olevassa asiassa saadun selvityksen perusteella hankintayksikkö on käynyt hankinnan suunnitteluvaiheessa teknistä vuoropuhelua keskeisten markkinatoimijoiden kanssa. Asiassa esitetty selvitys ei kuitenkaan osoita, että tekninen vuoropuhelu olisi johtanut kilpailun estymiseen tai vaarantanut tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.

Valittaja on edellä todetulla tavalla esittänyt, että voittanut tarjoaja on laatinut aiemmassa Hangon kaupungin vastaavia palveluja koskevassa tarjouskilpailussa tarjouspyynnön liitteenä olleen palvelukuvauksen, joka on valittajan mukaan ollut saman sisältöinen kuin nyt kysymyksessä olevan tarjouskilpailun palvelukuvaus. Hankintayksikkö on myöntänyt käyttäneensä kyseistä Hangon kaupungin tarjouskilpailussa julkaistua palvelukuvausta mallina esillä olevassa hankinnassa. Markkinaoikeus toteaa, että vaikka voittaneen tarjoajan katsottaisiin laatineen Hangon kaupungin aiemmassa tarjouskilpailussa julkaistun palvelukuvauksen, kyseinen seikka ei osoita, että voittanut tarjoaja olisi osallistunut esillä olevan hankinnan tarjouspyynnön laatimiseen. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa saadun selvityksen perusteella voittanut tarjoaja ei ole osallistunut hankinnan valmisteluun siten, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu olisi vaarantunut.

Taloudellisia säästöjä koskevan vertailuperusteen asettaminen

Valittaja on esittänyt, että taloudellisia säästöjä koskeva vertailuperuste on suosinut voittanutta tarjoajaa ja syrjinyt muita tarjoajia, koska tarjoajien ei ole ollut mahdollista teettää tutkimuksia tarjouskilpailun aikana. Valittaja on lisäksi esittänyt, että kyseinen vertailuperuste ei ole liittynyt hankinnan kohteeseen, koska aiemmilla säästöjä osoittaneilla tutkimuksilla ei ole ollut merkitystä esillä olevan hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden kannalta. Valittaja on vielä esittänyt, että kyseinen vertailuperuste on ollut hankintasäännösten vastainen, kun se on perustunut ainoastaan tutkimusten lukumäärään. Edelleen valittaja on esittänyt, että kyseinen vertailuperuste on ollut tulkinnanvarainen.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole edellytetty, että säästöjä osoittavia tutkimuksia olisi pitänyt tehdä tarjouskilpailun aikana, vaan huomioon on otettu kaikki aikaisemmatkin tutkimukset. Hankintayksikkö on lisäksi esittänyt, että kyseinen vertailuperuste ei ole ollut syrjivä ja että sen avulla on voitu arvioida, mikä tarjouksista on hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Hankintayksikkö on vielä esittänyt, että kyseinen vertailuperuste ei ole ollut tulkinnanvarainen ja että kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on tarkoitettu aikaisempien tutkimusten osoittamia säästöjä, ei tutkimusten lukumäärää. Hankintayksikön mukaan se on tarjousten vertailussa arvioinut tutkimusten laatutason saman tasoiseksi kaikilla tarjoajilla ja tästä johtuen suorittanut lopullisen pisteytyksen suhteellisesti tutkimusten lukumäärän pohjalta.

Markkinaoikeus toteaa, että vertailuperusteina tulee käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi. Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi tarjouksen valintaan vaikuttavat seikat on kuvattava tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö on omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Vertailuperusteet on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti ja ne on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Tarjouspyynnössä on edellä todetulla tavalla ilmoitettu yhdeksi kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteeksi "Etälääketieteellisen vastuulääkäritoiminnan taloudelliset säästöt" 15 prosentin painoarvolla. Tarjouspyynnön mukaan tarjoukseen on tullut liittää kirjallinen selvitys, jossa todennetaan tarjoajan aikaisemmin tuottamien etälääketieteellisten vastuulääkäripalvelujen tutkimustulokset siitä, kuinka tarjoaja on onnistunut toiminnan tehostamisessa, kustannussäästöissä ja vanhuksen hoitamisessa asumisyksikössä tai kotona. Lisäksi tarjouspyynnössä on todettu, että palveluntuottaja, jolla on osoittaa eniten ulkopuolisen arvioijan toimesta näyttöä syntyneistä säästöistä saa 15 pistettä ja muut tarjoajat suhteessa siihen.

Hankinnan kohteena on ollut vanhusten asumispalvelujen ja kotihoidon asiakkaiden ympärivuorokautinen etälääketieteellinen vastuulääkäripalvelu. Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien aiemmin tuottamien vastaavien etälääkäripalvelujen osalta syntyneet säästöt eivät suoraan osoita säästöjen syntymistä esillä olevassa hankinnassa. Tarjoajan aiemmassa, vastaavia palveluja koskevassa palvelutuotannossa syntyneiden säästöjen voidaan kuitenkin katsoa osoittavan, että tarjoajan tuottama palvelu on kustannustehokasta ja siten laadukasta. Taloudellisia säästöjä koskevan vertailuperusteen on siten katsottava liittyneen riittävällä tavalla hankinnan kohteeseen ja hankintayksikön sen avulla lähtökohtaisesti voineen arvioida tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta kysymyksessä olevassa hankinnassa.

Taloudellisia säästöjä koskeva vertailuperuste on lisäksi kohdistunut kaikkiin tarjoajiin samalla tavalla, eikä sen osalta ole vaadittu tiettyä määrää tehtyjä tutkimuksia. Vertailuperusteelle on annettu 15 prosentin painoarvo tarjousten vertailussa. Kysymyksessä olevaan tarjouskilpailuun on osallistunut kolme tarjoajaa, jotka valittajan esittämän mukaan ovat Suomen markkinoilla ainoat, jotka tarjoavat hankinnan kohteena olevia palveluja. Edellä sanotun perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon, että kaikki tarjouskilpailuun osallistuneet tarjoajat ovat voineet esittää ainakin yhden tarjousten vertailussa huomioon otetun tutkimuksen, vertailuperustetta ei voida esillä olevassa asiassa pitää myöskään syrjivänä tai suhteellisuusperiaatteen vastaisena.

Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, että tarjouspyynnössä on selkeästi ilmoitettava, millä konkreettisilla seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arvioinnissa ja miten pisteytys tullaan suorittamaan. Lisäksi vertailuperusteiden tulee mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi, eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Markkinaoikeus voi vertailuperusteiden hankintasäännösten mukaisuutta arvioidessaan ottaa huomioon tarjouspyyntöasiakirjojen lisäksi myös hankintapäätösasiakirjoista ilmenevät seikat siitä, miten tarjouspyynnössä esitettyjä vertailuperusteita on käytännössä sovellettu.

Kysymyksessä olevassa asiassa tarjoukseen on tullut liittää kirjallinen selvitys, jossa todennetaan tarjoajan aikaisemmin tuottamien etälääketieteellisten vastuulääkäripalvelujen tutkimustulokset siitä, kuinka tarjoaja on onnistunut toiminnan tehostamisessa, kustannussäästöissä ja vanhuksen hoitamisessa asumisyksikössä tai kotona. Edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on todettu, että palveluntuottaja, jolla on osoittaa eniten ulkopuolisen arvioijan toimesta näyttöä syntyneistä säästöistä, kuten esimerkiksi lääkärikäyntien vähenemisestä, ensihoidon kustannusten laskusta, perusterveydenhuollon vuodeosastohoidon kustannusten laskusta tai päivystyskäyntien vähenemisestä, saa 15 pistettä ja muut tarjoajat suhteessa siihen.

Voittanut tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan taloudellisia säästöjä koskevana selvityksenä muun ohella useita ulkopuolisen konsulttitoimiston laatimia selvityksiä, joissa on tuotu esiin voittaneen tarjoajan tuottamien etälääkäripalvelujen avulla syntyneitä säästöjä.

Valittaja on tarjouksessaan esittänyt yhden ulkopuolisen konsulttitoimiston laatiman selvityksen, josta on käynyt ilmi valittajan tuottamien etälääkäripalvelujen avulla syntyneitä säästöjä. Myös kolmas tarjoaja on esittänyt tarjouksessaan yhden taloudellisia säästöjä koskevan selvityksen.

Kuten edellä on selostettu, hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun taloudellisia säästöjä koskevan vertailuperusteen osalta siten, että voittanut tarjoaja on saanut kyseisen vertailuperusteen osalta 15 pistettä ja valittaja sekä kolmas tarjoaja 1,7 pistettä. Hankintapäätöksen liitteenä olleessa vertailuasiakirjassa on tältä osin esitetty voittaneen tarjoajan osalta sanallisina perusteluina "9 yliopiston, konsulttitoimiston tai tutkimuslaitoksen arviointia. Tulokset vaaditulla tasolla". Valittajan osalta sanallisina perusteluina on todettu "Yksi konsulttitoimiston selvitys. Tulokset vaaditulla tasolla" ja kolmannen tarjoajan osalta "Yksi tutkimuslaitoksen tutkimus. Tulokset vaaditulla tasolla". Vertailuasiakirjassa on lisäksi kaikkien tarjoajien osalta todettu, että "Selvitysten/tutkimusten laatutaso (mm. näyttö toiminnan tehostumisesta ja syntyvistä säästöistä) on samalla tasolla". Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa todennut arvioineensa tutkimusten laatutason saman tasoiseksi kaikkien tarjoajien osalta ja tästä johtuen suorittaneensa lopullisen pisteytyksen suhteellisesti tutkimusten lukumäärän perusteella.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö ei ole tarjousten vertailussa arvioinut etukäteen tarjouspyynnössä ilmoittamiaan syntyneiden säästöjen osalta huomioon otettavia seikkoja, kuten esimerkiksi lääkärikäyntien vähenemistä tai ensihoidon kustannusten laskua. Vertailuasiakirjassa on ainoastaan viitattu siihen, että tulokset ovat olleet vaaditulla tasolla, vaikka tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu mitään tiettyä tasoa, jolla tulosten on tullut olla. Tarjouspyynnössä ei ole myöskään ilmoitettu, että tarjousten vertailu tullaan suorittamaan esitettyjen tutkimusten lukumäärän perusteella. Lisäksi markkinaoikeus toteaa, että suoritettujen tutkimusten lukumäärä ei ylipäänsä ole sellainen seikka, jonka avulla voitaisiin arvioida tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta, sillä pelkkä tutkimusten lukumäärä ei osoita toiminnan tehostumista tai saavutettuja säästöjä.

Kun otetaan huomioon, että tarjouspyyntö ei ole ollut yksiselitteinen siltä osin, miten erilaisia saavutettuja säästöjä on ollut tarkoitus arvioida sekä edellä tarjousten vertailusta todettu, markkinaoikeus katsoo, että tarjoajat eivät ole nyt kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella voineet taloudellisia säästöjä koskevan vertailuperusteen osalta riittävällä tavalla ennakoida, millä seikoilla tulee olemaan merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa. Tarjouspyyntö ei ole ollut tältä osin omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa. Näin ollen hankintayksikön on katsottava menetelleen kyseisen vertailuperusteen asettamisessa hankintasäännösten vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa mainitussa laissa tarkoitetun kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon. Uhkasakon määräämisestä ja tuomitsemisesta säädetään uhkasakkolaissa.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Lohjan kaupunki aikoo edelleen toteuttaa vanhusten asumispalvelujen ja kotihoidon asiakkaiden ympärivuorokautisen etälääketieteellisen vastuulääkäripalvelun hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä kuultava saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Lohjan kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunnan 22.11.2017 tekemän hankintapäätöksen § 41. Markkinaoikeus kieltää Lohjan kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Lohjan kaupungin korvaamaan Attendo Terveyspalvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 4.500 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Doctagon Ab:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeuden ylituomari Kimmo Mikkola sekä markkinaoikeustuomarit Riikka Innanen ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 21.1.2019