MAO:633/18

Espoon kaupunki - tilintarkastuspalvelut

julkinen hankinta - hankintapäätöksen perusteleminen

Diaarinumero: 2017/293
Antopäivä: 19.12.2018

ASIAN TAUSTA

Espoon kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 30.12.2016 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Espoon kaupungin sekä kaupunkikonserniin kuuluvien tytäryhteisöjen ja säätiöiden tilivuosien 2017–2018 sekä kahtena vuoden mittaisena optiona vuosien 2019 ja 2020 tilintarkastuspalveluiden hankinnasta.

Espoon kaupungin kaupunginvaltuusto on 20.3.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 43 valinnut BDO Audiator Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut 600.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintapäätös on perusteltu virheellisesti. Kilpailutus on toteutettu siten, että tarjousvertailu on suoritettu sellaisen tarjousten sisällön perusteella, jonka tarjoaja on voinut ilmoittaa liike- tai ammattisalaisuudeksi. Tarjoajat eivät ole pystyneet arvioimaan, onko tarjousvertailu suoritettu hankintasäännösten mukaisesti tai edes varmistumaan siitä, että päätöksessä ei ole lasku- tai kirjoitusvirhettä.

Hankintayksikkö ei ole useista pyynnöistä huolimatta toimittanut valittajalle voittaneen tarjoajan tarjouksessa liike- tai ammattisalaisuuksiksi ilmoitettuja asiakirjoja. Valittaja on pyytänyt asiakirjoja hankintayksiköltä, jotta se olisi voinut varmistua voittaneen tarjoajan soveltuvuudesta ja tarjousvertailun oikeellisuudesta, mutta hankintayksikkö ei suostunut antamaan sille kyseisiä asiakirjoja.

Vastine

Vaatimukset

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.200 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa hankintasäännösten mukaisesti. Kaikki tarjoukset ovat täyttäneet asetetut soveltuvuusvaatimukset ja olleet tarjouspyynnön mukaisia. Voittaneen tarjoajan tarjouksen vertailu ja pisteytys on tehty hankintasäännösten mukaisesti.

Kuultavan lausunto

BDO Audiator Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

BDO Audiator Oy on esittänyt muun ohella, että vaikka tarjousvertailun piste-ero on ollut pieni, niin tarjousten välinen ero on muodostunut vain kokonaishinnasta, joka on ollut julkinen tieto ja selvästi laskettavissa. Pisteiden laskutapa on ollut selvä.

Vastaselitys ja muut kirjelmät

Valittaja on antanut vastaselityksen ja kaksi lisävastaselitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Asiaan sovellettavan julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä ne perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Viimeksi mainittua hankintalain 73 §:n 2 momentin säännöstä koskevissa lain esitöissä (HE 190/2009 vp s. 47) on todettu, että tarjousvertailun osalta perustelut tulee esittää sellaisella tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksen sijoittuminen tarjouskilpailussa suhteessa muihin tarjouksiin. Tarjousvertailusta tulee selkeästi ilmetä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Tarjousvertailusta tulee esimerkiksi käydä ilmi, mihin konkreettisiin tarjouksista ilmenneisiin seikkoihin vertailu on kunkin vertailuperusteen osalta perustunut ja mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Tarjouspyyntö

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia Espoon kaupungin sekä kaupunkikonserniin kuuluvien tytäryhteisöjen ja säätiöiden tilivuosien 2017–2018 sekä kahtena vuoden mittaisena optiona vuosien 2019 ja 2020 tilintarkastuspalveluiden hankinnasta.

Tarjouspyynnön kohdan "Päätöksenteon perusteet" mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteita ovat olleet hinta 40 pisteen ja laatu 60 pisteen painoarvolla.

Vertailuhinnan muodostuminen ja laadun vertailuperusteet on kuvattu tarkemmin tarjouspyynnön liitteenä 9 olleella "Vertailuperusteet" nimisellä asiakirjalla. Laadun vertailuperusteet ovat jakautuneet Espoon kaupunkia koskeviin kohtiin A–C ja konserniyhteisöjä koskeviin kohtiin D–F.

Asian arviointi

Valittaja on esittänyt, että hankintapäätös on perusteltu virheellisesti, sillä tarjoajat eivät ole pystyneet arvioimaan, onko tarjousvertailu suoritettu hankintasäännösten mukaisesti sen johdosta, että tarjousvertailu on suoritettu sellaisten tarjouksiin sisältyneiden tietojen perusteella, joita hankintayksikkö on kohdellut tarjoajien liike- tai ammattisalaisuuksina.

Asiassa on valittajan esittämän perusteella ensiksi arvioitava sitä, onko päätöksen perustelemisessa menetelty hankintalain 73 §:ssä edellytetyllä tavalla.

Hankintapäätöksessä on otsikon "Hankintamenettely" alla todettu muun ohella, että kaikki tarjouskilpailuun osallistuneet ja tarjouksensa määräaikaan mennessä jättäneet tarjoajat ovat täyttäneet tarjouspyynnössä soveltuvuudelle asetetut vaatimukset, ja että kaikki tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia.

Hankintapäätöksessä on otsikon "Tarjousten vertailu" alla ilmoitettu, että kaikkien tarjousten pisteet ja vertailuhinnat on esitetty hankintapäätöksen osana olleessa taulukossa. Kunkin tarjouspyynnössä tarkemmin kuvatun ja tarjousvertailussa pisteytettävän laadun vertailuperusteen osalta taulukossa on ilmoitettu tarjoajakohtaisesti annetut yhteispisteet sekä pisteitä täydentävät sanalliset perustelut, jos tarjoajan tarjous ei ole kyseisen laadun vertailuperusteen kohdan osalta saanut täysiä pisteitä. Sekä valittajan että voittaneen tarjoajan tarjoukset ovat saaneet laatuvertailussa täydet pisteet eli kumpikin yhteensä 60 pistettä.

Hinnan vertailuperusteen osalta voittaneen tarjoajan tarjous, jonka tarjoushinta on ollut 177.700 euroa, on saanut taulukosta ilmenevällä tavalla 38,72 pistettä ja valittajan tarjous, jonka tarjoushinta on ollut 177.800 euroa, on puolestaan saanut 38,70 pistettä. Voittaneen tarjoajan tarjouksen vertailuhinta on ollut valittajan tarjouksen vertailuhintaa alhaisempi, joten sen suhteutetut hintapisteet ovat olleet hieman valittajan tarjousta paremmat. Koska voittanut tarjoaja on hinnan ja laadun vertailuperusteiden yhteenlaskun perusteella saanut tarjousvertailussa eniten pisteitä, se on valittu toimittajaksi tarjouskilpailussa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintapäätöksen perusteluvelvollisuus turvaa omalta osaltaan hankintalain 2 §:n 1 momentissa edellytettyä tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden sekä avoimuuden vaatimusta. Hankintapäätöksen perustelemisella on erityistä merkitystä tarjoajille, jotta ne voivat päätöksen ja sen perustelujen nojalla arvioida, onko hankintamenettelyssä noudatettu laissa asetettuja velvoitteita ja onko tarjoajalla aihetta muutoksenhakuun.

Markkinaoikeus edelleen toteaa, että hankintapäätöksen perusteluvelvollisuus korostuu erityisesti nyt käsillä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa tarjousten laatuvertailu on perustunut tietoihin, jotka ovat lähes kokonaan ilmenneet asiakirjoista, jotka useimmat tarjoajat ovat kokonaisuudessaan ilmoittaneet ja hankintayksikkö on pitänyt liike- tai ammattisalaisuuksia sisältävinä salassa pidettävinä, ja joita hankintayksikkö ei ole sille esitetyistä vaatimuksista huolimatta luovuttanut valittajalle.

Käsillä olevassa asiassa tarjouspyyntöaineistossa on kuvattu sitä, millä perusteilla ja mihin tietoihin perustuen tarjoukset tullaan pisteyttämään. Laatuvertailun osalta tarjousten pisteytys on vertailuperusteiden A, B, D ja E osalta perustunut tarkastuspäivien tai muiden kokemuspäivien lukumääriin sekä siihen, onko tietyllä nimetyllä henkilöllä ollut kunkin vertailuperusteen kohdalla mainittu yksittäinen auktorisointi. Vertailuperusteiden C ja F osalta arvioinnissa on ollut merkitystä tilintarkastusryhmään nimettävien henkilöiden auktorisoinneilla ja tutkinnoilla sekä erityisasiantuntijoiden kokemuksella tietyistä tarjouspyynnössä nimetyistä tarkastuksista.

Tarjousten vertailutaulukossa on hankintapäätöksessä kustakin vertailuperusteesta ilmoitettu kokonaispistemäärät. Sanallisia perusteluja on esitetty siinä tapauksessa, mikäli tarjoaja ei ole saanut täysiä pisteitä. Tarjouspyynnön liitteellä 9 on lisäksi sinänsä esitetty kriteerit, joiden mukaan kunkin tarjousten osalta pisteet lasketaan.

Hankintayksikön menettely käsillä olevassa tapauksessa on merkinnyt sitä, ettei tarjoajilla laatuvertailuun liittyen ole ollut sen paremmin tarjousasiakirjojen kuin hankintapäätöksenkään perusteella tiedossa muiden tarjoajien tarjouksessa ilmoitettuja tietoja. Hankintayksikön suorittaman pisteytyksen oikeellisuus laatuvertailun osalta ei näin ollen ole ollut tarjoajien todettavissa, eivätkä tarjoajat ole voineet siten arvioida sitä, onko lain velvoitteita noudatettu ja onko heillä aihetta muutoksenhakuun.

Edellä esitetty huomioon ottaen hankintayksikkö on menetellyt hankintapäätöksen perustelemisen osalta hankintalain 73 §:n vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Espoon kaupunki aikoo edelleen toteuttaa tilintarkastuspalveluiden hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Espoon kaupungin kaupunginvaltuuston 20.3.2017 tekemän hankintapäätöksen § 43. Markkinaoikeus kieltää Espoon kaupunkia tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.200 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Espoon kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Jaakko Ritvala ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 28.12.2018