MAO:624/18

Länsimetro Oy - ratasähkön syöttöasemat

julkinen hankinta - hankintamenettelyn keskeyttäminen

Diaarinumero: 2018/389
Antopäivä: 13.12.2018

ASIAN TAUSTA

Länsimetro Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 2.5.2018 erityisalojen EU-hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta Länsimetron Matinkylä-Kivenlahti -hankkeen ratasähkön syöttöasemien SYA tavarahankinnasta.

Länsimetro Oy on saanut kaksi tarjousta, joista sen toimitusjohtaja on 24.8.2018 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Winco Oy:n tarjouksen.

Länsimetro Oy:n toimitusjohtaja on päätöksellään 28.9.2018 kumonnut 24.8.2018 tehdyn hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn hankintaa tekemättä.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 6.387.000 euroa.

KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintamenettelyn keskeytyspäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan valittajan asianosaiskuluina ja menetettynä liikevoittona tarjouslaskennan kustannusten osalta 24.292 euroa ja projektin menetetyn katteen osalta 616.677 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 2.385 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on keskeyttänyt hankintamenettelyn sen jälkeen kun toisen tarjouksen tehneet tarjoajat ovat tehneet 24.8.2018 tehdystä hankintapäätöksestä oikaisuvaatimuksen, jossa ne ovat esittäneet valittajan referenssikohteen ja suunnittelusta vastaavan henkilön kokemuksen olleen osallistumispyynnössä asetettujen määrittelyjen vastainen.

Hankintayksikkö on tämän jälkeen pyytänyt edellä mainittua oikaisuvaatimusta valittajalle toimittamatta valittajaa täydentämään suunnittelutyön vastuuhenkilön ansioluetteloa. Valittaja on toimittanut pyydetyn ansioluettelon täydennyksen.

Hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti keskeyttäessään edellä todetun jälkeen hankintamenettelyn ilman todellista ja perusteltua syytä ja sulkemalla valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyyntöä vastaamattomana, vaikka tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Hankintayksikkö on näin menetelleessään soveltanut valittajan referenssien ja suunnitteluresurssien arvioinnissa perusteita, joita ei ole ilmoitettu osallistumispyynnössä.

Valittaja on tulkinnut vaatimusta referensseistä ja suunnittelusta vastavan henkilön pätevyysvaatimuksista tarjouspyynnön sanamuodon mukaisesti eli siten, että referenssit voivat olla myös raitioteiden syöttöasematoimituksia. Hankintayksikkö on sen sijaan perustanut hankintamenettelyn keskeyttämisen myös tarjouskilpailussa valitsematta jääneiden tarjoajien esittämään huomattavasti tiukempaan tulkintaan, joka johtaisi kilpailun rajoittumiseen.

Sanamuodon mukaisesti tulkittuna asetetut referenssi- ja pätevyysvaatimukset eivät ole vaikuttaneet syrjivästi tarjoajiin. Referenssi- ja pätevyysvaatimukset on riittävästi yksilöidyt, tarkoituksenmukaiset ja tarkat, eivätkä ne perusteettomasti rajoita kilpailua. Hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei siten ole ollut perusteltua syytä. Sen sijaan keskeyttäminen on syrjinyt valittajaa.

Vastine

Vaatimukset

Länsimetro Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.073,75 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on keskeyttäessään hankintamenettelyn menetellyt hankintasäännösten mukaisesti. Hankintayksikkö ei myöskään ole missään vaiheessa sulkenut valittajan tarjousta tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Sekä referenssivaatimus että pätevyysvaatimus on osallistumishakemuksessa esitetty tulkinnanvaraisesti. Tämä on vaarantanut ehdokkaiden ja tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun.

Osallistumispyynnössä ei ole määritelty mitä referenssivaatimusten osalta on tarkoitettu hanketta vastaavalla toimituksella. Vaatimukset ratasähkön syöttöasemasta on voinut ymmärtää eri tavoin. Epäselväksi on jäänyt esimerkiksi, onko ainoastaan metron syöttöasematoimitus hyväksyttävissä, vai hyväksytäänkö myös muu raideliikenteeseen liittyvä toimitus, kuten esimerkiksi raitioteiden syöttöasematoimitus. Epäselvää on myös ollut, hyväksytäänkö ainoastaan uudiskohde vai myös saneerauskohde referenssitoimitukseksi sekä se, pitääkö referenssitoimituksen sisältää samat osat kuin hankinnan kohteena olevan toimituksen vai täyttääkö osatoimitus referenssivaatimuksen.

Pätevyysvaatimuksen osalta osallistumishakemuksessa ei ole määritelty, mitä soveltuvuusvaatimuksen vastaavalla tehtävällä on tarkoitettu. Epäselväksi on jäänyt muun ohella, onko suunnittelutyöstä vastaavan henkilön osalta hyväksyttävä ainoastaan toimiminen ratasähkön syöttöaseman suunnittelutyössä vai täyttääkö muunlainen suunnittelutyö tai pelkkä ratasähkön suunnittelutyö pätevyysvaatimuksen. Lisäksi on jäänyt tältäkin osin epäselväksi, mitä ratasähköllä tarkoitetaan.

Osallistumispyynnössä olleet vaatimukset ovat näin ollen olleet tukinnanvaraisia. Tulkinnanvaraisuus on vaikuttanut myös niihin potentiaalisiin tarjoajiin, jotka ovat tulkinneet vaatimuksia siten, että ovat jättäytyneet tarjouskilpailun ulkopuolella. Osallistumispyynnön virheet on voitu korjata ainoastaan keskeyttämällä hankintamenettely.

Vastaselitys

Valittaja ei ole käyttänyt sille varattua mahdollisuutta vastaselityksen antamiseen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Vahingonkorvausvaatimus

Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan sille valittajan asianosaiskuluina ja menetettynä liikevoittona tarjouslaskennan kustannusten osalta 24.292 euroa ja projektin menetetyn katteen osalta 616.677 euroa.

Markkinaoikeus katsoo, että valittajan esittämät vaatimukset liittyen tarjouslaskennan kustannuksiin ja menetettyyn katteeseen ovat luonteeltaan vahingonkorvausvaatimuksia. Nyt kysymyksessä olevaan hankintaan sovellettavan vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä erityisalojen hankintalaki) 128 §:n mukaan muutoksenhakuun tässä laissa tarkoitetuista ratkaisuista sekä lainvastaisen menettelyn johdosta määrättäviin seuraamuksiin sovelletaan, mitä hankintalain 16 luvussa säädetään. Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 16 lukuun sisältyvän 169 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausasioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvussa tarkoitettu käräjäoikeus. Valittajan vahingonkorvausvaatimukset on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valittajan valituksessaan esittämän perusteella kysymys siitä, onko Länsimetro Oy hankintayksikkönä menetellyt hankintasäännösten mukaisesti tehdessään 28.9.2018 päätöksen hankintamenettelyn keskeyttämisestä. Lisäksi valittaja on viitannut siihen, että hankintayksikkö on sulkenut edellä mainitulla päätöksellä sen tarjouksen tarjouskilpailusta.

Erityisalojen hankintalain 116 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä.

Erityisalojen hankintalain esitöiden (HE2016/108 vp s. 276) mukaan lain 116 pykälä vastaa voimassa olleen eritysalojen hankintalain (2007/349) 58 §:ssä säädettyä. Mainitun erityisalojen hankintalain (2007/349)

58 a §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 182/2010 vp s. 23) pykälä vastaa sisällöltään hankintalakiin ehdotettua 73 a §:ä. Hankintalain (2007/348) 73 a §:ssä on niin ikään säädetty, että hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden mukaan (HE 182/2010 vp s. 22) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin.

Lisäksi mainitussa hallituksen esityksessä (HE 182/2010 vp s. 22) on unionin tuomioistuimen ja kotimaiseen oikeuskäytäntöön viitaten todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämiseen on suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä uudella säännöksellä ole tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on unionin oikeuskäytännössä katsottu se, että tarjouspyyntö on osoittautunut tulkinnanvaraiseksi taikka virheelliseksi. Kotimaisen oikeuskäytännön mukaan hyväksyttävänä keskeyttämisperusteena on pidetty esimerkiksi hankintayksikön muuttunutta rahoitustilannetta, hankinnan kohteen tai hankinnan tarpeen muuttumista hankintamenettelyn aikana ja epäonnistunutta tarjouspyyntöä, jonka perusteella on ollut mahdotonta suorittaa vertailua.

Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp) on hankintalain 73 a §:n osalta tuotu esiin oikeuskäytännössä lisäksi todetun, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Päätös hankintamenettelyn keskeyttämisestä

Hankintayksikkö on sen toimitusjohtajan päätöksellä 28.9.2018 kumonnut 24.8.2018 tehdyn hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn hankintaa tekemättä. Päätöksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

"Osallistumispyyntö on ollut epäselvä siten, että ehdokkaille ei ole käynyt sen perusteella ilmi, mitä vähimmäisvaatimukset ovat tarkalleen olleet.

Osallistumispyynnössä ehdokkailta edellytettyjen referenssien sisältövaatimukset on ilmoitettu liian yleisesti. Osallistumispyynnön perusteella ei ole yksiselitteisesti ilmennyt sitä, millaiset referenssit ja kokemus hyväksytään vähimmäisvaatimuksena.

Ehdokkaalta on edellytetty osallistumispyynnössä että "yrityksellä on viimeisen kymmenen (10) vuoden aikana toteutettu vähintään kolme (3) ratasähkön syöttöasemaa". Vaatimuksesta ei käy ilmi, onko aseman toteutuksen tullut olla uudisrakennus vai onko vaatimuksen täyttymiseksi riittänyt perusteellinen uuden aseman rakentamista sisällöltään vastaava ratasähkön syöttöaseman saneeraus.

Osallistumispyynnössä on myös esitetty seuraava soveltuvuutta koskevaa vaatimus: "Suunnittelutyöstä vastaavalta edellytetään kokemusta vastaavasta tehtävästä vähintään 5 vuoden ajalta. Yrityksen on liitettävä osallistumishakemuksen liitteeksi selvitys osoitukseksi tämän vaatimuksen täyttymisestä." Vaatimuksesta ei käy ilmi, onko henkilön edellytetty toimineen nimenomaisesti ratasähkön syöttöaseman suunnittelutyöstä vastaavan henkilön tehtävässä vai riittääkö vastaavaksi tehtäväksi kokemus suunnittelutyöstä vastaavan henkilön tehtävät (toisin sanoen ilman vaatimusta kohteesta). – –

Lisäksi on huomattava, että siinä tapauksessa, että vaatimuksia tulkitaan asetetun sanamuodon mukaisesti, vain yksi tarjoaja täyttäisi vaatimukset, jolloin asetettuja vähimmäisvaatimuksia voidaan pitää liian ankarana ja kilpailua olennaisesti rajoittavana. – –

Ratasähkön syöttöasemat SYA -hankinnan osallistumispyynnössä esitetyt vaatimukset ovat olleet edellä mainitulla tavalla tulkinnanvaraisia. Ehdokkaita koskevilla vaatimuksilla, jotka on esitetty hankintailmoituksen yhteydessä, on myös vaikutusta niiden potentiaalisten tarjoajien asemaan, jotka ovat tulkinneet epäselviä vaatimuksia siten, että ovat päättäneet jäädä tarjouskilpailun ulkopuolelle. Virheet voidaan korjata vain keskeyttämällä hankinta ja arvioimalla hankinnan kilpailuttaminen sekä sen määrittely uudelleen. Hankinnan keskeyttämiselle on lainsäädännön tarkoittama perusteltu syy. Ratkaisu ei vaikuta syrjivästi tarjoajiin."

Asian arviointi

Markkinaoikeus toteaa ensiksi, että hankintayksikkö on edellä todetulla tavalla päätöksellään 28.9.2018 keskeyttänyt hankintamenettelyn hankintaa tekemättä ja kumonnut aiemmin tekemänsä hankintapäätöksen. Näin toimiessaan hankintayksikkö ei ole arvioinut valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta tai sulkenut valittajan tarjousta tarjouskilpailusta. Asiassa ei siten tule tarkasteltavaksi hankintayksikön menettelyn tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arvioinnin, vaan hankintamenettelyn keskeyttämisen osalta.

Hankintayksikön esittämät syyt hankintamenettelyn keskeyttämiselle ovat liittyneet tarjousten laatimisen perustana olleiden tarjouspyyntöasiakirjojen tulkinnanvaraisuuteen referenssien ja vastuuhenkilön kokemuksen osalta. Tarjouspyyntöasiakirjojen tulkinnanvaraisuus erityisesti sen osalta, mitä on tarkoitettu ratasähköllä ja sen suunnittelulla, on myös tosiasiassa voinut vaikuttanut hankintayksikön saamiin tarjouksiin, joita on ollut ainoastaan kaksi. Kuten edellä on todettu, hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen voimassaoloa, vaan riittävänä on pidettävä muun muassa tarjouspyynnössä ilmennyttä epäselvyyttä. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä selostettuja hankintayksikön hankintamenettelyn keskeyttämiselle esittämiä perusteita, ja erityisesti termin ratasähkö tulkinnanvaraisuutta, on pidettävä erityisalojen hankintalain 116 §:n 1 momentissa tarkoitettuna todellisena ja perusteltuna syynä hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt seikkoja, joiden voisi katsoa viittaavan siihen, että hankintamenettelyn keskeyttäminen olisi ollut tarjoajia syrjivää tai epätasapuolista kohtelua. Tällaisena seikkana ei voida pitää yksin sitä, että hankintamenettelyn keskeyttämisen seurauksena jo suoritetussa tarjousten vertailussa parhaiten menestynyt tarjoaja ei pääase hankinnan toteuttajaksi. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut keskeyttää hankintamenettelyn mainitsemillaan perusteilla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää tutkimatta valittajan vahingonkorvausvaatimuksen.

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Winco Oy:n korvaamaan Länsimetro Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.073,75 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen ja Ville Parkkari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 20.12.2018