MAO:604/18

Kuusiokuntien sosiaali- ja terveyskuntayhtymä, Alavuden kaupunki, Kuortaneen kunta, Soinin kunta ja Ähtärin kaupunki - kuljetuspalvelut

julkinen hankinta - myöhästynyt valitus - tutkimatta jättäminen

Diaarinumero: 2017/735
Antopäivä: 29.11.2018

ASIAN TAUSTA

Kuusiokuntien terveyskuntayhtymä (nykyisin Kuusiokuntien sosiaali- ja terveyskuntayhtymä) ja Alavuden ja Ähtärin kaupungit sekä Kuortaneen ja Soinin kunnat (jäljempänä hankintayksikkö) ovat vuosien 2014–2015 aikana kilpailuttaneet sosiaali- ja terveydenhuollon palvelut ja niiden tuottamisesta vastaavan yhteisyrityskumppanin valinnan.

Edellä mainittu hankintayksikkö on tehnyt sosiaali- ja terveyspalveluja koskevat hankintapäätökset helmikuussa 2015. Yhteisyrityskumppaniksi on valittu Pihlajalinna Terveys Oy.

Ulkoistamista koskeva sopimus on allekirjoitettu 24.3.2015. Sopimuksessa mainittujen palveluiden tuottaminen on siirretty perustetulle yhteistyöyritykselle Kuusiolinna Terveys Oy:lle.

Kuusiolinna Terveys Oy on maaliskuussa 2017 tehnyt sopimuksen Sito Oy:n kanssa kuljetusten välityspalvelujen käyttöönottamisesta. Kuusiolinna Terveys Oy on 1.8.2017 päivätyllä asiakirjalla ilmoittanut kuljetuspalveluasiakkaille kuljetuskeskustoiminnan aloittamisesta.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Seinäjoen Keskustaksi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää laittoman suorahankintamenettelyn tai siihen rinnastettavan menettelyn keskeytettäväksi ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on myös vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen, määrää hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun tai lyhentää hankintasopimuksen sopimuskauden päättymään määräämänsä ajan kuluttua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 9.993,75 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Kuusiolinna Terveys Oy on Pihlajalinna Terveys Oy:n ja hankintayksikön 24.3.2015 perustama yhteisyritys. Tämän yhteisyrityksen kanssa on tehty ulkoistussopimus sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottamisesta. Kuljetuspalvelut eivät ole sisältyneet ulkoistussopimukseen, ja ne ovat jääneet kuntayhtymän jäsenkuntien vastuulle.

Hankintayksikkö on ilman hyväksyttävää syytä laiminlyönyt hankintasäännösten edellyttämän tarjouskilpailun järjestämisen vastuullaan olevia kuljetus-, yhdistely- ja välityskeskuspalveluita koskevissa järjestelyissään. Kuljetuspalveluiden hankkiminen Kuusiolinna Terveys Oy:n ja Sito Oy:n (nykyään Sitowise Oy) kautta on ollut hankintasäännöksistä piittaamatta tehty laiton suorahankinta.

Myös Kuusiolinna Terveys Oy:tä on pidettävä hankintasäännösten tarkoittamana hankintayksikkönä, jonka olisi pitänyt kilpailuttaa kuljetuspalveluiden ja niihin liittyvien yhdistely- ja välityspalveluiden hankinnat. Kuusiolinna Terveys Oy on sopinut alueellaan aloitettavasta kuljetuskeskuspalveluiden järjestämisestä siten, että Sito Oy vastaa kuntien alueilla käyttöönotettavien kuljetusten yhdistely- ja keskuspalvelujen järjestämisestä ja operoinnista.

Kuljetuspalveluasiakkaat ovat 8.8.2017 asti tilanneet kuljetuspalvelunsa suoraan palvelujen tuottajilta eli autoilijoilta (taksit ja joukkoliikenneautot). Kuusiolinna Terveys Oy:n ohjeistuksen mukaan: "Mikäli kuljetuspalveluasiakas tilaa kuljetuksen 8.8.2017 jälkeen suoraan autoilijalta, maksaa asiakas kuljetuksensa itse." Tämä on käytännössä tarkoittanut, että asiakas ei voi tilata kuljetusta haluamaltaan autoilijalta, vaan hänen on käytettävä vain kuljetuskeskuksen hankkimia autoilijoita. Kuljetuspalvelutuottajan on täytynyt allekirjoittaa Kuusiolinna Terveys Oy:n laatima ostoliikennepalvelusopimus ja rekisteröityä palveluntuottajaksi 31.7.2017 mennessä.

Perustetun kuljetuskeskuksen ainoa tehtävä on tuottaa palvelua kunnille ja niiden kuljetusasiakkaille, joiden kyydit on pääosin rahoitettu julkisin varoin. Kuntien sosiaalityöntekijät ovat tehneet kuljetuspäätökset, joiden perusteella kuljetusasiakkaat ovat saaneet lain mukaisen rahoituksen kyydeilleen. Kuljetusasiakkaat on ohjattu käyttämään Kuusiolinna Terveys Oy:n ja Sito Oy:n kuljetuskeskuksen hankkimia kuljetus- ja välityspalveluja.

Vastine

Vaatimukset

Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus ensisijaisesti jättää valituksen tutkimatta ja toissijaisesti hylkää valituksen. Hankintayksikkö on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 20.182,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valituksen kohteena olevat kuljetuspalvelut on kilpailutettu ja hankintapäätös on tehty helmikuussa 2015 kokonaisulkoistuksen yhteydessä. Mikäli kuljetuspalvelut eivät ole olleet osa kokonaisulkoistusta, ne ovat tulleet osaksi ulkoistussopimusta sopimuksen allekirjoittamisen yhteydessä 24.3.2015 erillisen sopimusmuutoksen myötä. Ulkoistamissopimuksessa määritelty palveluntuotanto on alkanut 1.1.2016. Valitus olisi pitänyt tehdä viimeistään kuudessa kuukaudessa mainitusta ajankohdasta. Hankintasäännösten mukainen kuuden kuukauden muutoksenhakuaika on edellä mainittujen ajankohtien perusteella päättynyt viimeistään 1.7.2016.

Kuusiolinna Terveys Oy ja Sito Oy:n välinen sopimus kuljetuspalvelujen välityspalvelusta on allekirjoitettu 30.3.2017. Hankintasäännösten mukainen kuuden kuukauden muutoksenhakuaika on siten päättynyt viimeistään 30.9.2017.

Valitus on tullut vireille 5.12.2017 ja on siten tehty myöhässä kaikkien edellä mainittujen mahdollisten muutoksenhakuaikojen osalta. Valittajan esille ottamalla päivämäärällä 8.8.2017 ei ole mitään tekemistä välityspalveluja koskevan sopimuksen allekirjoittamisen kanssa. Kysymys on ollut 1.8.2017 päivätystä asiakastiedotteesta, jossa on kerrottu kuljetusten välityspalvelun aloittamisesta.

Valittaja on kohdistanut valituksensa hankintayksikköön väittäen, että se on tehnyt suorahankinnan kuljetuspalveluista ja niihin liittyvistä kuljetusten välityspalveluista. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole ollut millään tavalla mukana tai sopijaosapuolena Kuusiolinna Terveys Oy:n ja Sito Oy:n välisessä järjestelyssä. Hankintayksikön ei myöskään voida katsoa hankkineen kuljetuspalveluja tai niiden välityspalveluja edellä mainitun järjestelyn perusteella. Valitus olisi siten pitänyt kohdistaa Kuusiolinna Terveys Oy:öön, joka on itsenäinen Pihlajalinna-konserniin kuuluva oikeushenkilö. Hankintayksikköön kohdistuvana valitus on jätettävä tutkimatta.

Valittaja ei taksiliikennealan yrittäjänä myöskään ole asianosainen, koska kokonaisulkoistuksessa hankinnan kohteena on ollut sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottaminen. Valittaja ei ole alalla toimiva yrittäjä, eikä valittajalla myöskään olisi ollut mahdollisuutta saada omaa tarjoustaan hyväksytyksi ulkoistusta koskevassa hankintamenettelyssä.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että valitus on tehty ajoissa, koska valitus on kohdistunut suorahankintaa vastaavaan järjestelyyn. Tämän järjestelyn ovat tehneet hankintayksikkö ja sen yhteisyritys Kuusiolinna Oy yhdessä Sito Oy:n kanssa. Mainitut tahot ovat järjestelleet hankintayksikön järjestämisvastuulla olevat kuntien asukkaiden vammaispalvelu- ja sosiaalihuoltolain mukaisten matkojen kuljetushankinnat, joihin on lisätty vielä kyytien yhdistely- ja välityspalvelujen hankintoja. Tästä hankinnasta ei ole tehty hankinta- tai käyttöoikeussopimusta eikä suorahankinnan jälki-ilmoitusta.

Valitus on myös kohdistunut oikeaan hankintayksikköön, sillä Kuusiokuntien sosiaali- ja terveyskuntayhtymä ja sen jäsenkunnat ovat hankintalakia noudattamatta järjestelleet ulkopuolisille palveluntuottajille kuljetuspalveluiden kuljetuskorvausten maksuliikennepalveluiden hoitamisen, kuljetuspalveluiden tuottamisen ja kuljetusasiakkaille korvattavien kuljetusten yhdistely- ja välityspalvelut. Kuntien kuljetuspalveluasiakkaiden on ollut pakko tilata kyytinsä kuljetuskeskuksesta. Tosiasiallisesti kuljetuspalvelut ovat tuottaneet taksiyritykset, joiden on pitänyt rekisteröityä Kuusiolinna Terveys Oy:n palveluntuottajiksi ostoliikennesopimuksella.

Valittaja on alalla toimiva yrittäjä, joka tuottaa valituksen kohteina olevia kuljetuspalveluja. Valittajalla on siten oikeudellinen intressi saada muutos virheelliseen hankintamenettelyyn.

Autoilijoiden laskuista ja alueen autoilijoilta saatujen tietojen perusteella voidaan päätellä, että Kuusiolinna Terveys Oy on 24.3.2015 ottanut hoitaakseen vammaispalvelu- ja sosiaalihuoltolain matkojen kuljetuspalvelujen korvausten maksuliikennepalvelun. Tämä sopimusosapuolten tosiasiallinen käyttäytyminen osoittaa, ettei ulkoistussopimusta solmittaessa ole ollut tarkoitus sisällyttää siihen valituksen kohteena olevaa kuljetuspalvelua tai tilausvälityspalvelua. Mainittu toiminta on alkanut vasta yli kahden vuoden kuluttua ulkoistussopimuksen solmimisesta.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on esittänyt, että ulkoistussopimusta on alusta alkaen tulkittu siten, että kuljetuspalvelut ovat kuuluneet osaksi ulkoistettua kokonaisuutta. Toimitetun kirjelmän liitteenä on ollut Kuusiolinna Terveys Oy:n antama selvitys.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Valituksen tutkiminen

Hankintayksikkö on esittänyt, että valitus on jätettävä tutkimatta liian myöhään tehtynä, koska valitusaika on päättynyt viimeistään 30.9.2017. Lisäksi valitus ei ole lainkaan koskenut hankintayksikön toimintaa, joten se on väärä vastaaja. Valittaja ei myöskään ole asiassa asianosainen. Valitus olisi siten jätettävä tutkimatta myös viimeksi mainituilla perusteilla.

Valittaja on esittänyt, että kuljetuspalvelujen järjestämisestä ei ole sovittu "Sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottamista koskevassa palvelusopimuksessa" 24.3.2015. Kuljetusten välityspalveluiden järjestämiseen liittyvä ohjeistus 8.8.2017 on tarkoittanut näiden palvelujen laitonta suorahankintaa. Suorahankinnasta ei ole tehty sopimusta, joten valitusaika ei ole edes alkanut kulua ennen valituksen tekemistä.

Markkinaoikeus katsoo, että asiaa on valituksessa esitetyn perusteella arvioitava suorahankintana.

Hankintalain 147 §:n 4 momentin mukaan, jos hankintayksikkö on toimittanut julkaistavaksi 131 §:ssä tarkoitetun suorahankintaa tai 58 §:n 1 momentin 9 kohdassa tarkoitetun sopimusmuutosta koskevan ilmoituksen Euroopan unionin virallisessa lehdessä, valitus on tehtävä 14 päivän kuluessa ilmoituksen julkaisemisesta.

Pykälän 5 momentin mukaan jollei 4 momentissa tarkoitettua ilmoitusta ole julkaistu, suorahankintaa koskeva valitus on tehtävä: 30 päivän kuluessa siitä, kun suorahankinnasta on julkaistu jälki-ilmoitus Euroopan unionin virallisessa lehdessä; tai kuuden kuukauden kuluessa siitä, kun hankintasopimus on tehty.

Markkinaoikeus toteaa, että Kuusiokuntien terveyskuntayhtymä ja neljä alueen kuntaa ovat tehneet hankintapäätökset sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnasta helmikuussa 2015. Tämän jälkeen on hankintapäätöksen mukaisesti perustettu yhdessä Kuusiolinna Terveys Oy. Tämä yritys ja Sito Oy ovat 30.3.2017 tehneet sote-matkojen hallintaa, yhdistely- ja keskuspalveluiden järjestämistä sekä operointia koskevan sopimuksen, joka on otsikoitu "Palvelusopimus".

Edellä mainittu kuljetuspalvelujen järjestämistä koskeva palvelusopimus on edellyttänyt sitä, että kuljetuspalvelut on siirretty Kuusiolinna Terveys Oy:n hoidettaviksi. Markkinaoikeus katsoo, että mainittuja palveluja koskeva hankintasopimus on siten täytynyt tehdä viimeistään 30.3.2017. Sillä, että sopimukseen 30.3.2017 perustuva yhteistyö on 1.8.2017 päivätyn ilmoituksen mukaan ollut tarkoitus käynnistää 8.8.2017, ei ole merkitystä arvioitaessa muutoksenhaulle varattua määräaikaa.

Valituksen tekemiselle asetetun määräajan on edellä lausutuin perustein katsottava alkaneen viimeistään 30.3.2017. Viimeinen mahdollinen määräaika valituksen tekemiselle olisi näin ollen ollut 30.9.2017, ja markkinaoikeuteen 5.12.2017 saapunut valitus on siten jätettävä myöhässä saapuneena tutkimatta.

Asiassa ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole tarpeen lausua hankintayksikön esittämien väitteiden perusteella siitä, onko valitus kohdistunut väärään vastaan ja onko valittajalla asianosaisasema.

Johtopäätös

Edellä todetuin perustein valitus on jätettävä myöhässä saapuneena tutkimatta.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä muun ohella hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.

Ottaen huomioon, että asiassa on ennen muuta ollut kysymys valituksen tutkimisen edellytyksistä, markkinaoikeus arvioi oikeudenkäyntikulujen kohtuulliseksi määräksi 10.000 euroa.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Seinäjoen Keskustaksi Oy:n valituksen tutkimatta.

Markkinaoikeus velvoittaa Seinäjoen Keskustaksi Oy:n korvaamaan Kuusiokuntien sosiaali- ja terveyskuntayhtymän, Alavuden ja Ähtärin kaupunkien sekä Kuortaneen ja Soinin kuntien yhteiset oikeudenkäyntikulut 10.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund, Pertti Virtanen ja Mirva Näsi.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 3.12.2018