MAO:606/18
Asian tausta
Provincia Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 31.10.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella neuvottelumenettelyllä toteutettavasta Provincia Oy:n ICT-palveluiden tuottamisesta uuden palveluntarjoajan toimesta ajalla 3.4.2018–31.12.2020 ja jatkuen siten kuin erikseen palveluntuottajalle siirtyvät sopimukset ovat voimassa.
Provincia Oy:n toimitusjohtaja on 15.6.2018 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Fujitsu Finland Oy:n tarjouksen.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 7.800.000 euroa vuodessa eli noin 31.200.000 euroa 48 kuukauden ajanjaksolla.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus
Vaatimukset
CGI Suomi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.845 eurolla ja lisättynä oikeudenkäyntimaksua vastaavalla määrällä viivästyskorkoineen.
Perusteet
Valittajan tarjouksessa esittämiä tietoja ei ole otettu huomioon oikein tietoturvallisuuden ja kapasiteetin sekä haltuunottosuunnitelman osalta. Valittajan olisi pitänyt saada kummastakin vertailuperusteesta täydet eli kymmenen pistettä. Valittaja on virheellisesti saanut tietoturvallisuudesta ja kapasiteetista yhdeksän pistettä ja haltuunottosuunnitelmasta kahdeksan pistettä. Täysillä pisteillä valittaja olisi saanut vertailussa maksimipisteet ja voittanut tarjouskilpailun. Valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun myös, vaikka se olisi saanut täydet pisteet vain toisesta vertailuperusteesta.
Tarjouspyynnön liitteen 9 osan 2 tietoturvallisuus ja kapasiteetti kohdassa 1 esitetyssä vaatimuksessa on pyydetty ilmoittamaan, kuinka monta teratavua konesalikapasiteettia tarjoaja voi osoittaa tilaajien käyttöön ensimmäisen sopimusvuoden aikana. Kohdassa 2 on puolestaan pyydetty ilmoittamaan, kuinka suuri osa tilaajalle tarjottavasta konesalikapasiteetista on vähintään kahdennettu.
Valittajan tarjouksessa on ilmoitettu konesalikapasiteetiksi 20.000 teratavua. Kyseinen kapasiteetti on hankintapäätöksen mukaan ollut suurin, ja oikeuttanut vertailussa kohdan 1 osalta kahteen pisteeseen.
Konesalipalveluissa kahdennuksella tarkoitetaan ohjelmistolla tehtävää menettelyä, jolla kahdennetaan joko kapasiteettia tai järjestelmiä. Kahdentamistarvetta ja/tai tapaa ei ollut määritelty tarjouspyynnössä tai sen liitteissä, neuvotteluissa tai hankintaprosessin aikana esitetyissä "kysymykset- ja vastaukset" -asiakirjoissa. Koska määrittelyä tai teknistä vaatimusta kahdennukselle ei ollut ilmoitettu, valittaja on määrittänyt lopulliseen tarjoukseensa vaatimuksen kohtaan 2 sen, miten konesalipalveluiden kahdennetun kapasiteetin määrä määräytyy. Tarjouksen mukaan valittajan konesalit on yhdistetty reaaliaikaisella yhteydellä. Kuten alalla yleisesti tiedetään, reaaliaikainen yhteys mahdollistaa kapasiteetin kahdentamisen. Täten kohdassa 1 ilmoitettu kapasiteetti, 20.000 teratavua, on kahdennettavissa kokonaisuudessaan.
Hankintapäätöksessä on virheellisesti todettu, että valittaja ei olisi ilmoittanut kahdennetun kapasiteetin määrää, ja hankintayksikkö on tästä syystä antanut valittajalle voittanutta tarjoajaa alhaisemman pistemäärän. Koska tarjottu 20.000 teratavun kapasiteetti on hankintapäätöksen mukaan ollut suurin kapasiteettimäärä koko konesalikapasiteetin osalta, tällöin myös kahdennetun kapasiteetin osalta kyse on ollut suurimmasta määrästä. Mikäli valittajan tarjous olisi pisteytetty 20.000 teratavun kahdennetun kapasiteetin mukaisesti, valittaja olisi saanut kohdasta 2 kaksi pistettä ja voittanut tarjoaja yhden pisteen.
Tarjouspyynnön liitteen 9 osassa 4 on pyydetty kuvaamaan haltuunottosuunnitelma, jolla on turvattu siirtyvien sopimusten mukaisten palveluiden katkeamaton ja häiriötön toimittaminen. Suunnitelmassa on pyydetty ehdottamaan toimenpiteitä haltuunottovaiheeseen ennen ja jälkeen siirtohetken aikatauluineen, tunnistamaan haltuunottovaiheen riskejä ja kuvaamaan toimenpiteet riskien varalle sekä määrittämään työjaon palveluntuottajan ja hankintayksikön välillä. Suunnitelman on tullut olla realistinen, toteuttamiskelpoinen ja räätälöity hankintayksikön hankintaan.
Valittajan pisteitä on haltuunottosuunnitelman osalta virheellisesti vähennetty sen perusteella, ettei valittajan haltuunottosuunnitelma olisi ollut realistinen ja toteuttamiskelpoinen, koska henkilöstön siirto olisi merkitty tapahtuvaksi heti sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Tämä on ollut virheellinen tulkinta, joka on tehty ainoastaan yhden valittajan tarjouksessa olleen kuvan perusteella, eikä siinä ole otettu huomioon kaikkia valittajan tarjouksessa esitettyjä seikkoja.
Haltuunottosuunnitelman ensimmäisen sivun kuva on ollut vain yleiskuva valittajan transitio- ja transformaatiomallin kokonaisuudesta, mukaan lukien siihen sisältyvät toimenpiteet ja prosessit siirtyvien palveluiden jatkuvuuden turvaamiseksi. Kuvassa mainittu "henkilöstön siirto" on tarkoittanut suunnitelman sivulla 3 kohdassa "Henkilöstösiirtoprosessin vaiheistus" tarkemmin kuvattua osaprosessia. Kyseisessä kohdassa esitetyn prosessikuvan mukaan vastuu siirtyvien henkilöiden työsopimuksista on tapahtunut vasta sopimuksen allekirjoitusta seuraavan vaiheen päätteeksi. Mainitun kohdan mukaan henkilöstön siirrosta laaditaan yhteinen erillinen projektisuunnitelma, jossa siirron eri vaiheet, tehtävät, aikataulu ja vastuut kuvataan tarkasti integroituna osaksi haltuunoton kokonaisprojektisuunnitelmaa. Tarjouksesta on käynyt yksiselitteisesti ilmi, että henkilöstön siirto on prosessi, eikä siirron ole suunniteltu tapahtuvan heti sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen.
Valittaja on sitoutumalla vähimmäisvaatimuksiin hyväksynyt, että henkilöstön siirto tapahtuu liikkeenluovutussopimuksen ja henkilöstönsiirtosopimuksen mukaan 1.9.2018 tai erikseen osapuolten sopimana ajankohtana, eikä heti sopimuksen tekemisen jälkeen.
Laatuvertailun mukaan valittaja ei olisi kuvannut menettelyitä, joilla "tarjoaja voi haltuunottovaiheessa seurata ja osoittaa palvelujen häiriöttömän jatkumisen sekä hallita haltuunottovaiheeseen liittyviä riskejä ja joiden toimivuuden tarjoaja pystyy perustelemaan tarjoajan aiempaan toimintaan (toteutuneet liikkeenluovutukset tai henkilöstönsiirrot) perustuvalla mahdollisimman laajalla todennetulla näytöllä". Valittajan haltuunottosuunnitelmaa olisi tullut arvioida ottaen huomioon tarjouksessa esitetty kuvaus haltuunoton riskeistä ja niiden hallinnasta. Valittajalla on ollut kokemusta vastaavista siirroista, kuten suunnitelmaan liitetyistä referensseistä on ilmennyt. Mikään tarjouksessa ei ole osoittanut, etteikö valittaja olisi tunnistanut riskejä ja ilmoittanut näyttöä toteutuneista siirroista. Laatuvertailussa on todettu, että valittajan haltuunottosuunnitelma on turvannut siirtyvien sopimusten mukaisten palveluiden katkeamattoman ja häiriöttömän toimittamisen. Lisäksi laatuvertailussa on mainittu, että suunnitelma on ollut realistinen, toteuttamiskelpoinen ja juuri tähän hankintaan räätälöity. Tämä on ristiriidassa sen kanssa, ettei valittaja olisi tunnistanut riskejä ja varautunut niihin. Vertailussa on otettu huomioon vain osa tarjouksessa todetusta haltuunoton riskien hallinnasta ja sitä koskevasta näytöstä.
Haltuunottosuunnitelman aikataulutuksen osalta valittajan pisteitä on alennettu sen perusteella, että henkilöstön siirto on esitetty tapahtuvaksi heti sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Tarjouksessa ei ole esitetty, että henkilöstö siirtyisi valittajalle ennen muun palvelun siirtymistä, vaan valittaja on kuvannut henkilöstön siirron aikataulun ja vaiheistuksen prosessina. Hankintayksikön perustelut ovat siten olleet virheelliset.
Haltuunottosuunnitelmassa on kuvattu, millä toimenpiteillä ja todennetulla kokemuksella haltuunottoprojektin aikataulun pitäminen ja tavoitteiden täyttyminen varmistetaan. Aikataulun pitämiseen ja tavoitteiden täyttymiseen liittyvät toimenpiteet ovat perustuneet valittajan todennettuun kokemukseen aiemmin toteutetuista liikkeenluovutuksista ja henkilöstönsiirroista, joista referenssit on mainittu erikseen suunnitelman ensimmäisellä sivulla.
Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi kaikki valittajan tarjouksessa esitetyt tiedot olisi tullut ottaa huomioon.
Vastine
Vaatimukset
Provincia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 8.258,75 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Laatuvertailu on suoritettu tarjoajia syrjimättömästi ja tarjouspyynnössä asetettuja vertailuperusteita noudattaen. Hankintapäätös on perustunut kaikkiin tarjouspyynnössä ilmoitettuihin perusteisiin ja hankintapäätöksessä on perusteltu se, miten perusteita on sovellettu.
Tarjouspyynnön liitteessä 9 "Laatuvertailussa huomioitavat asiat" on kerrottu, miten laatuvertailu suoritetaan sekä mitä asioita kunkin vertailuperusteen osalta tarjoajan on tullut kuvauksessaan ilmoittaa ja mitä asioita kunkin vertailuperusteen osalta vertailussa on arvostettu.
Tietoturvallisuutta ja kapasiteettia koskevan vertailuperusteen kohdat 1 ja 2 ovat koskeneet tarjoajan tilaajalle tarjoamaa konesalikapasiteettia. Valittaja on tarjoukseensa liitetyssä kuvauksessa ilmoittanut kohdan 1 osalta, että se on sitoutunut osoittamaan tilaajien käyttöön 20.000 teratavua konesalikapasiteettia. Määrä on ollut suurin tarjottu kapasiteetti, joten valittaja on saanut kohdan 1 osalta kaksi pistettä. Kohdan 2 osalta valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan muun ohella, että toimittajan konesalikapasiteetista kahdennetaan tilaajan tarvitsema kapasiteetti. Tilaaja määrittää kahdennusten tarpeen ja määrän.
Voittaneen tarjoajan tarjous on arvioitu kohdan 2 osalta valittajan tarjousta paremmaksi, koska siinä on ilmoitettu, kuinka suuri osa konesalikapasiteetista on kahdennettu. Valittaja ei ole tarjouksessaan ilmoittanut sitä, kuinka suuri osa tilaajalle tarjottavasta konesalikapasiteetista on kahdennettu, vaan että tästä kapasiteetista kahdennetaan tilaajan tarvitsema määrä. Valittajan tarjouksen perusteella konesalikapasiteettia ei siis ole lainkaan valmiiksi kahdennettu.
Järjestelmien kahdentamistarvetta ei ole määritelty tarjouspyynnössä tai sen liitteissä, neuvotteluissa tai hankintaprosessin aikana esitetyissä "kysymykset ja vastaukset" -asiakirjoissa. Tilaajan tarvitsema kahdennettavan konesalikapasiteetin määrä, jonka valittaja on ilmoittanut kahdentavansa, on siten voinut olla pienempi kuin voittaneen tarjoajan ilmoittama määrä. Tilaajan tarpeen mukaan kahdennettavaa määrää ei ole edellä mainituilla perusteilla voitu arvioida suurimmaksi tarjotuksi kahdennetuksi konesalikapasiteetiksi. Valittajan tarjousta ei ole voitu tulkita tarjouspyynnön sanamuodon vastaisesti, sillä se olisi johtanut tarjouspyynnön vastaiseen vertailun suorittamiseen eikä menettely olisi ollut tarjoajia kohtaan tasapuolista ja syrjimätöntä.
Tarjouspyynnön liitteenä olleen liikkeenluovutussopimusluonnoksen mukaan ICT-liiketoiminnan siirtohetki on ollut 1.9.2018. Sopimuksen mukaan luovutettavaan ICT-liiketoimintaan on kuulunut muun muassa ICT-palvelutuotanto sekä henkilöstö. Tarjoajan on siten tullut haltuunottosuunnitelmassaan ottaa huomioon mainittu siirtohetki.
Tarjouspyynnön mukaan haltuunottosuunnitelmien vertailussa arvostetaan samanarvoisina neljä eri seikkaa, joista ensimmäisenä on ollut realistinen ja toteuttamiskelpoinen, juuri tähän hankintaan räätälöity haltuunottosuunnitelma, joka turvaa siirtyvien sopimusten mukaisten palveluiden katkeamattoman ja häiriöttömän toimittamisen. Erityisesti on arvostettu selkeitä menettelyjä, joilla tarjoaja voi haltuunottovaiheessa seurata ja osoittaa palveluiden häiriöttömän jatkumisen sekä hallita tähän vaiheeseen liittyviä riskejä ja joiden toimivuuden tarjoaja pystyy perustelemaan tarjoajan aiempaan toimintaan (toteutuneet liikkeenluovutukset tai henkilöstönsiirrot) perustuvalla mahdollisimman laajalla todennetulla näytöllä.
Valittajan haltuunottosuunnitelman ensimmäisellä sivulla on ollut kuva, jossa henkilöstön siirto on merkitty tapahtuvaksi heti sen jälkeen, kun sopimus on valmis, vaikka nykyinen palveluntuotanto edelleen jatkuu. Kuvasta ei ole käynyt ilmi, että henkilöstön siirto olisi tarkoittanut haltuunottosuunnitelman osaprosessia, eikä tämä ole ollut mitenkään pääteltävissä kuvan perusteella. Tämä ei ole käynyt ilmi myöskään muualta suunnitelmasta. Kuvan perusteella henkilöstön siirto tapahtuu yksiselitteisesti ennen muun ICT-liiketoiminnan siirtoa. Tarjoaja on vastuussa tarjouksensa sisällöstä, eikä hankintayksikkö voi tulkita tarjousta vastoin sitä, mitä siitä selvästi käy ilmi.
Valittajan haltuunottosuunnitelman kohdassa "Henkilöstönsiirtoprosessin vaiheistus" olevan kuvan mukaan siirto on ilmoitettu tapahtuvaksi sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen. Tämän kuvan perusteella ei ole ollut pääteltävissä, että henkilöstön siirto tapahtuisi muussa aikataulussa. Lisäksi kuvan vaiheet ovat olleet linjassa suunnitelman sivuilla 1 ja 2 olevassa taulukossa esitettyjen vaiheiden kanssa. Henkilöstön haltuunototon ja toteutuksen aikatauluksi on ilmoitettu ainoastaan 2018. Edellä mainitusta kuvasta ei ole käynyt ilmi, mitä siinä mainittu "vastuunsiirto" on tarkoittanut. Haltuunottosuunnitelman ensimmäisellä sivulla olevassa kuvassa taas vastuun siirron osalta ilmaistaan ainoastaan se, milloin palveluntuotanto on valittajan vastuulla.
Muiden haltuunottovaiheen tehtävien aikataulu on ilmoitettu huomattavasti tarkemmin. Tämä on tukenut hankintayksikön tulkintaa siitä, että henkilöstön siirto on tarkoitettu tapahtuvaksi erillisenä ajankohtana muun ICT-liiketoiminnan siirtoon nähden.
Valittajan toteamuksella siitä, että haltuunottosuunnitelman mukaan henkilöstön siirrosta laaditaan yhteinen erillinen projektisuunnitelma, ei ole ollut mitään merkitystä vertailun kannalta. Tällaista toteamusta ei ole voinut pitää sellaisena suunnitelmana, joka olisi voitu ottaa huomioon laatuvertailussa. Valittajan suunnitelmaa kokonaisuutena arvioiden ei ole voinut saada muuta käsitystä kuin sen, että henkilöstön siirto on esitetty tapahtuvaksi tarjouspyynnössä esitetyn vastaisesti ennen muun ICT-liiketoiminnan siirtymistä palveluntuottajan vastuulle. Hankintayksikkö ei ole voinut ottaa vertailussa huomioon seikkoja, joihin tarjoajat ovat sitoutuneet vähimmäisvaatimuksena, mutta jotka eivät ole ilmenneet tarjoajan vertailua varten toimittamasta kuvauksesta. Valittajan haltuunottosuunnitelma ei ole ollut yhtä realistinen, toteuttamiskelpoinen ja tähän hankintaan räätälöity kuin voittaneen tarjoajan suunnitelma.
Haltuunottosuunnitelmassa on riskienhallinnan osalta todettu muun muassa, että haltuunoton käynnistysvaiheessa tehdään riskisuunnitelma käyttäen valittajan mallipohjaa. Lisäksi valittaja on listannut tunnistettuja riskejä haltuunottovaiheessa sekä osin kuvannut niihin liittyviä toimenpiteitä. Valittaja ei ole kuitenkaan tuonut esiin, että kyse olisi ollut menettelyistä, joiden toimivuuden valittaja pystyy perustelemaan aiempaan toimintaansa perustuvalla mahdollisimman laajalla todennetulla näytöllä. Kuvauksesta ei ole käynyt lainkaan ilmi menettelyt, joilla se voi haltuunottovaiheessa seurata ja osoittaa palveluiden häiriöttömän jatkumisen sekä hallita tähän vaiheeseen liittyviä riskejä, tai edes sitä, että valittajan ilmoittamaan malliin sisältyisi tällaisia menettelyjä. Kuvauksessa on mainittu referenssinä kaksi ulkoistushanketta, mutta valittaja ei ole tuonut ilmi, että niillä voisi perustella menettelyiden toimivuuden.
Tarjoajan vastuulla on kuvata tarjouksessaan vertailussa arvostettavat asiat. Hankintayksikkö ei voi tulkita tarjousta tarjoajan hyväksi ottamalla vertailussa huomioon asioita, joita tarjouksesta ei ilmene.
Tarjouspyynnön mukaan haltuunottosuunnitelmien vertailussa arvostetaan toisena seikkana kattavaa ja selkeää kuvausta esitetyistä toimenpiteistä sekä selkeää ja realistista aikataulutusta näille toimenpiteille sekä selkeitä menettelyitä, joilla seurataan aikataulun toteutumista ja joilla varmistetaan aikataulun toteutuminen ja joiden toimivuuden tarjoaja pystyy perustelemaan tarjoajan aiempaan toimintaan perustuvalla mahdollisimman laajalla näytöllä.
Valittajan pisteitä on alennettu laatuvertailussa muun muassa siksi, että henkilöstön siirto on tarjouksessa kuvattu tapahtuvaksi heti sopimuksen teon jälkeen. Mikäli valittaja on tarkoittanut henkilöstön siirron aikataulun olevan muu kuin mitä sen haltuunottosuunnitelman sivulla 1 esitetystä kuvasta on ilmennyt, ei aikataulutusta henkilöstön siirron osalta ole voinut tällöin pitää selkeänä. Lisäksi suunnitelman sivulla 2 esitetyssä taulukossa aikataulutus on kuvattu henkilöstön osalta ilmoittamalla vain "2018". Voittaneen tarjoajan haltuunottosuunnitelman aikataulutus on voitu arvioida realistisemmaksi ja selkeämmäksi kuin valittajan suunnitelman aikataulutus.
Valittajan suunnitelmassa ei ole mainittu yhtään menettelyä, jolla seurattaisiin aikataulun toteutumista ja varmistettaisiin aikataulun toteutuminen. Valittajan aiempaan toimintaan perustuvaa, mahdollisimman laajaa todennettua näyttöä ei myöskään ole esitetty. Ulkoistushankkeita koskevilla referensseillä ei ole ollut mitään merkitystä tarjousvertailussa, sillä valittaja ei ole perustellut niillä aikataulun toteutumisen seuraamisen ja varmistamisen menettelyjen toimivuutta.
Kuultavan lausunto
Fujitsu Finland Oy on antanut lausunnon.
Vastaselitys
Tarjouspyynnön vaatimukset ovat koskeneet tarjouskilpailun perusteella aloitettavaa palvelua. Jos tarjoaja on sitoutunut tarjouksessaan siihen, että kapasiteetti kahdennetaan, ei pisteitä ole voinut vähentää sen perusteella, ettei kahdennettua kapasiteettia ole mainittu.
Kahdentamisen toteuttamisen kannalta suurikapasiteettisten, reaaliaikaisten kuituyhteyksien olemassaolo on ollut oleellisin tekijä, joka on mahdollistanut muun muassa kapasiteetin sijoittamisen kahdentuvasti, fyysisesti eri sijainteihin. Valittajan konesalit ovat reaaliaikaisen ja vikasietoisen kuituyhteyden myötä vähintään kahdennetut, sillä pelkän reaaliaikaisesti synkronoidun ja vikasietoisen moninkertaistetun kuituverkon rakentaminen ilman muun konesalikapasiteetin, mukaan lukien tallennuskapasiteetin kahdentamista, on ratkaisuna irrationaalinen.
Hankintayksikkö on tulkinnut valittajan haltuunottosuunnitelmaa koskien yksittäisiä sanamuotoja ja kuvia virheellisesti. Valittaja on tarkoittanut ja esittänyt henkilöstön siirtyvän tarjouspyynnön liitteenä olleessa liikkeenluovutussopimuksessa edellytetyllä tavalla samalla hetkellä kuin ICT-palvelutuotanto.
Valittajan haltuunottosuunnitelmassa on selkeästi esitetty, että valittajan ulkoistuspalveluiden käyttöönottoa varten on kehitetty oma transitio- ja transformaatiomalli, jota se on aiemmin menestyksekkäästi käyttänyt referensseinä ilmoitetuissa ulkoistushankkeissa. Ulkoistuspalveluiden käyttöönottomalli on siten kuvattu ja nimetty tarjouksessa. Tarjousvertailun perusteella on jäänyt epäselväksi, miksi näitä tarjouksessa esitettyjä tietoja ei ole voitu ottaa huomioon vertailussa.
Valittajan projektimallin pääpiirteet on esitetty tarjouksessa myös kuvana. Tarjouksen perusteella on voinut arvioida, miten valittaja voi haltuunottovaiheessa seurata ja osoittaa palveluiden häiriöttömän jatkumisen sekä hallita haltuunottovaiheeseen liittyviä riskejä valittajan aiemman toiminnan todennetulla näytöllä.
Muut kirjelmät
Hankintayksikkö on antanut lisävastineen ja valittaja lisälausuman.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Perustelut
Asian arvioinnin lähtökohdat ja oikeusohjeet
Hankinnan kohteena on ollut ICT-palvelujen tuottaminen. Hankinta on toteutettu julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 93 §:n 3 momentissa tarkoitettuna niin sanottuna käänteisenä kilpailutuksena, jossa tilaaja on määritellyt palveluiden hinnan ja tarjouksia on vertailtu yksinomaan laadullisin vertailuperustein.
Tarjouspyyntöasiakirjoissa on ilmoitettu neljä eri laadullista tarjousten vertailuperustetta: 1. "Laitteiden elinkaaren hallinta ja prosessit" painoarvoltaan 15 prosenttia, 2. "Tietoturvallisuus ja kapasiteetti" painoarvoltaan 15 prosenttia, 3. "Henkilöstön motivointi, sitouttaminen ja työssäjaksaminen" painoarvoltaan 50 prosenttia sekä 4. "Haltuunottosuunnitelma" painoarvoltaan 20 prosenttia. Tarjouskilpailussa on annettu kaksi lopullista tarjousta, joiden välillä tarjousten laadullinen vertailu on suoritettu.
Asiassa on valittajan esittämän perusteella kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt tarjousten pisteytyksessä virheellisesti liittyen edellä todettuihin vertailuperusteisiin 2 ja 4.
Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.
Hankintalaissa säännellyn tarjouskilpailumenettelyn lähtökohtana on, että tarjoaja vastaa tarjouksensa sisällöstä ja että tarjouksia arvioidaan niistä ilmenevien tietojen perusteella.
Konesalikapasiteetti
Tarjouspyynnön liitteessä 9 "Laatuvertailussa huomioitavat asiat" on vertailuperusteen 2. "Tietoturvallisuus ja kapasiteetti" osalta ilmoitettu muun muassa seuraavat asiat, joiden on tullut käydä ilmi tarjoajan kuvauksesta:
"1. Kuinka paljon konesalikapasiteettia (ilmoita teratavuina) palveluntuottaja voi osoittaa tilaajien käyttöön ensimmäisen sopimusvuoden aikana? Palveluntuottajan tulee sitoutua siihen kapasiteettimäärään, jonka se kuvauksessaan ilmoittaa.
2. Kuinka suuri osa tilaajalle tarjottavasta konesalikapasiteetista on (vähintään) kahdennettu?"
Lisäksi edellä mainittujen kahden kohdan osalta laatuvertailussa on ilmoitettu arvostettavan seuraavaa:
"1. Suurin tarjottu konesalikapasiteetti 2 pistettä, seuraavaksi suurin 1 piste, kolmanneksi suurin 0,5 pistettä.
2. Suurin tarjottu (vähintään) kahdennettu konesalikapasiteetti 2 p., seuraavaksi suurin 1 piste, kolmanneksi suurin 0,5 pistettä."
Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan edellä mainitun kohdan 1 osalta muun ohella, että se on sitoutunut osoittamaan konesaliensa tallennuskapasiteetista 20.000 teratavua tilaajien käyttöön. Hankintapäätöksen liitteenä olleen laatuvertailun mukaan valittaja on osoittanut tilaajan käyttöön suurimman konesalikapasiteetin ensimmäisen sopimusvuoden aikana. Valittaja on saanut tästä kohdasta täydet kaksi pistettä ja voittanut tarjoaja yhden pisteen.
Kohdan 2 osalta valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että sen konesalikapasiteetista kahdennetaan tilaajan tarvitsema kapasiteetti ja että tilaaja määrittää kahdennusten tarpeen ja määrän. Lisäksi on ilmoitettu, että konesalit on kytketty toisiinsa reaaliaikaisella synkronoidulla ja vikasietoisella moninkertaistetulla kuituverkon kapasiteettiyhteydellä. Voittanut tarjoaja on puolestaan tältä osin tarjouksessaan ilmoittanut kahdennetun konesalikapasiteetin tarkan määrän.
Hankintapäätöksen liitteenä olleen laatuvertailun mukaan valittaja ei ole suoraan sanonut, kuinka suuri osa tilaajalle tarjottavasta konesalikapasiteetista on suoraan (vähintään) kahdennettu, vaan kapasiteettia kahdennetaan tilaajan tarvitsema määrä. Edelleen laatuvertailun mukaan voittanut tarjoaja on ilmoittanut, kuinka suuri kapasiteetti on suoraan kahdennettu. Todetun perusteella valittajan on katsottu tarjonneen toiseksi suurimman kahdennetun konesalikapasiteetin, joten valittaja on saanut tästä kohdasta yhden pisteen ja voittanut tarjoaja, joka on tarjonnut suurimman (vähintään) kahdennetun konesalikapasiteetin, on saanut täydet kaksi pistettä.
Valittajan markkinaoikeudessa esittämän mukaan se on tarjouksellaan sitoutunut tarjoamaan koko 20.000 teratavun kapasiteetin kahdentamista, joten sen tarjoama kahdennettu konesalikapasiteetti on ollut suurin.
Hankintayksikön mukaan valittajan tarjouksesta ei ole käynyt suoraan ilmi, että se olisi sitoutunut tarjoamaan koko sen tarjoaman konesalikapasiteetin kahdennettuna.
Edellä kuvatun mukaisesti valittaja ei ole tarjouksessaan ilmoittanut kohdassa 2 tarkkaa kahdennetun tai kahdennettavissa olevan konesalikapasiteetin osuutta aiemmin kohdassa 1 ilmoittamastaan 20.000 teratavun kapasiteetista. Sen sijaan valittaja on ilmoittanut kahdentavansa tilaajan tarvitseman konesalikapasiteetin. Tarjouksesta ei siten ole käynyt selkeästi ilmi, että tilaajan tarvitsemalla määrällä olisi tarkoitettu valittajan markkinaoikeudessa esittämin tavoin koko 20.000 teratavun konesalikapasiteetin kahdentamista. Voittanut tarjoaja on sen sijaan ilmoittanut tarjouksessaan kahdennetun kapasiteetin tarkan määrän.
Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt valittajan esittämällä tavalla virheellisesti, kun se on arvioinut valittajan tarjoaman kahdennetun konesalikapasiteetin määrän pienemmäksi kuin voittaneen tarjoajan tarjoaman kahdennetun konesalikapasiteetin selkeään ilmoitukseen perustuvan tarkan määrän.
Haltuunottosuunnitelma
Tarjouspyynnön liitteessä 9 "Laatuvertailussa huomioitavat asiat" on ilmoitettu vertailuperusteen 4. "Haltuunottosuunnitelma" osalta, että paras tarjous saa kymmenen pistettä, toiseksi paras kahdeksan pistettä ja kolmanneksi paras kuusi pistettä.
Liitteen ensimmäisellä sivulla on kuitenkin ilmoitettu myös muun ohella seuraavaa:
"Jos kaksi tarjousta arvioidaan parhaimmaksi: Molemmat saavat kyseisen kohdan enimmäispisteet, eikä toiseksi parhaan pisteitä jaeta."
Haltuunottosuunnitelmaa koskien on ilmoitettu muun ohella seuraavat asiat, joiden on tullut käydä ilmi tarjoajan kuvauksesta:
"Tarjoajan ehdottamat toimenpiteet haltuunottovaiheessa (ennen ja jälkeen siirtohetken) aikatauluineen, ja mitä niillä tavoitellaan.
Palveluntuottajan tunnistamat haltuunottovaiheeseen (ennen ja jälkeen siirtohetken) liittyvät riskit ja tarjoajan suunnitelmat riskien varalta."
Edellä mainittujen vaatimusten osalta tarjousten vertailussa on ilmoitettu arvostettavan seuraavaa:
"Tilaaja arvostaa samanarvoisina seikkoina:
Realistista ja toteuttamiskelpoista, juuri tähän hankintaan räätälöityä haltuunottosuunnitelmaa, joka turvaa siirtyvien sopimusten mukaisten palveluiden katkeamattoman ja häiriöttömän toimittamisen. Erityisesti arvostetaan selkeitä menettelyitä, joilla tarjoaja voi haltuunottovaiheessa seurata ja osoittaa palveluiden häiriöttömän jatkumisen sekä hallita haltuunottovaiheeseen liittyviä riskejä ja joiden toimivuuden tarjoaja pystyy perustelemaan tarjoajan aiempaan toimintaan (toteutuneet liikkeenluovutukset tai henkilöstönsiirrot) perustuvalla mahdollisimman laajalla todennetulla* näytöllä;
– – –
Kattavaa ja selkeää kuvausta esitetyistä toimenpiteistä sekä selkeää ja realistista aikataulutusta näille toimenpiteille sekä selkeitä menettelyitä, joilla seurataan aikataulun toteutumista ja joilla varmistetaan aikataulun toteutuminen ja joiden toimivuuden tarjoaja pystyy perustelemaan tarjoajan aiempaan toimintaan (toteutuneet liikkeenluovutukset tai henkilöstösiirrot) perustuvalla mahdollisimman laajalla todennetulla* näytöllä;
* todennus = joko tarjoajan omat aiemmat näytöt tai riippumattoman tahon tutkimustulokset. Todennetun näytön vertailua varten tarjoajan tulee kuvata näytön todennustapa, eli mihin lähteeseen (tutkimus tms.) näyttö perustuu."
Hankintapäätöksen ja sen liitteenä olleen laatuvertailun mukaan valittaja on saanut haltuunottosuunnitelmastaan kahdeksan pistettä ja voittanut tarjoaja kymmenen pistettä.
Valittaja on markkinaoikeudessa esittänyt useita seikkoja, joiden perusteella hankintayksikkö on pisteyttänyt virheellisesti sen haltuunottosuunnitelman. Muun muassa henkilöstön siirto on virheellisesti yhden kuvan perusteella tulkittu tapahtuvaksi heti sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen, ja tämä on vaikuttanut valittajan haltuunottosuunnitelman pisteytykseen.
Hankintayksikön mukaan se on tulkinnut valittajan haltuunottosuunnitelman ensimmäisen sivun kuvaa siten, että henkilöstön siirto on merkitty tapahtuvaksi heti sopimuksen allekirjoittamisen jälkeen, vaikka nykyinen palvelutuotanto on kuvan mukaan edelleen jatkunut. Edelleen hankintayksikön mukaan valittajan suunnitelmasta ei ole käynyt ilmi, että henkilöstön siirto olisi tarkoittanut haltuunottosuunnitelman osaprosessia. Tällä perusteella valittajan haltuunottosuunnitelmaa ei ole pidetty yhtä realistisena, toteuttamiskelpoisena ja tähän hankintaan räätälöitynä kuin voittaneen tarjoajan suunnitelmaa.
Markkinaoikeus toteaa, että valittajan haltuunottosuunnitelma on tarjouspyynnön perusteella voitu arvioida hankintayksikön esittämin tavoin laadultaan heikommaksi kuin voittaneen tarjoajan suunnitelma. Ottaen lisäksi huomioon tarjouspyynnössä niin ikään arvioinnin perusteeksi ilmoitettu haltuunottosuunnitelmassa kuvattujen toimenpiteiden kattavuuden ja selkeyden sekä niiden aikataulutuksen selkeyden ja realistisuuden arvostaminen, markkinaoikeus toteaa, että valittajan suunnitelma on ollut puutteellisempi ja vähemmän selkeä kuin voittaneen tarjoajan suunnitelma. Hankintayksikkö on siten voinut arvioida voittaneen tarjoajan haltuunottosuunnitelman kokonaisuudessaan laadultaan paremmaksi kuin valittajan suunnitelman ja pisteyttää tarjoukset tekemällään tavalla.
Edellä esitetty huomioon markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt haltuunottosuunnitelmien vertailussa valittajan väittämällä tavalla virheellisesti.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
Markkinaoikeus velvoittaa CGI Suomi Oy:n korvaamaan Provincia Oy:n oikeudenkäyntikulut 8.258,75 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Muutoksenhaku
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Sami Myöhänen ja Jenni Ihalainen.
Huomaa
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.