MAO:592/18

Liikennevirasto - tieliikenteen teknisten järjestelmien konsultointipalvelut

julkinen hankinta - tarjoajan soveltuvuus - hankintalaki 2017

Diaarinumero: 2018/113
Antopäivä: 19.11.2018

ASIAN TAUSTA

Liikennevirasto on ilmoittanut 31.1.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta tieliikenteen teknisten järjestelmien konsultointipalveluja koskevasta puitejärjestelystä 48 kuukauden ajalle.

Liikenneviraston johtaja on 12.3.2018 tekemällään hankintapäätöksellä (LIVI/195/02.01.12/2018) sulkenut Ykkös Infra Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut puitejärjestelyyn Ramboll CM Oy:n, Sweco PM Oy:n, Trafix Oy:n, Sitowise Oy:n ja Welado Oy:n.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 980.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Ykkös Infra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 19.600 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.625 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta virheellisin perustein. Valittaja on antanut halvimman tarjouksen ja se olisi tullut valita puitejärjestelyyn.

Valittaja on suljettu tarjouskilpailusta sen vuoksi, että sillä ei olisi ollut projektipäälliköltä vaadittua referenssiä ja että sen tarjoama turvallisuuskoordinaattori ei olisi täyttänyt asetettua pätevyysvaatimusta.

Hankintayksikkö on asettanut referenssivaatimuksen, jonka mukaan tarjotulla projektipäälliköllä on tullut olla moottoritieympäristön tunnelikohdereferenssi viimeisen viiden vuoden ajalta tilaajan edustajana tai rakennuttajana. Kyseinen vaatimus on kuitenkin ollut hankintasäännösten vastainen. Asiassa ei ole ollut perusteita rajoittaa vaadittavaa referenssiä moottoritietunneleihin. Mikään muu taho kuin hankintayksikkö ei nimittäin voi olla tilaajana moottoritietunneleissa. Asettamalla referenssivaatimuksen tällä tavoin hankintayksikkö on pyrkinyt estämään kilpailun muodostumista.

Lisäksi valittaja on tarjonnut projektipäälliköksi henkilöä, jolla on ollut vastaava referenssi (Imatrantien ali kulkeva tunneli), jossa kyseinen henkilö ei ole edustanut rakennuttajaa, mutta on hoitanut vastaavat tehtävät. Valittajan esittämä vastaava näyttö teknisestä osaamisesta olisi tullut hyväksyä.

Turvallisuuskoordinaattorin osalta hankintayksikkö on edellyttänyt, että kyseisellä henkilöllä on tullut olla todistus voimassaolevasta Liikenneviraston myöntämästä turvallisuuskoordinaattorin pätevyydestä. Vaatimus hankintayksikön itsensä myöntämän pätevyyden olemassaolosta on ollut voimakkaasti vapaata kilpailua rajoittavaa ja siten hankintasäännösten vastainen.

Valittaja on ilmoittanut, että se tarvittaessa hankkii edellä mainitun kaltaisen pätevyyden tarjoamalleen henkilölle, mikäli puitejärjestelyn sisällä tietty tehtävä sitä edellyttää.

Hyväksytyt tarjoukset eivät myöskään ole täyttäneet asetettuja vaatimuksia aukottomasti. Koska niitä ei ole suljettu tarjousten vertailusta, tarjoajia ei ole kohdeltu tasapuolisesti.

Vastine

Vaatimukset

Liikennevirasto on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 980 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Liikennevirasto ei ole toiminut virheellisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta. Valittaja on suljettu tarjouskilpailusta, koska sen tarjouksessa nimetyllä projektipäälliköllä ei ole ollut edellytettyä referenssiä, eikä nimetyllä turvallisuuskoordinaattorilla ole ollut voimassa olevaa turvallisuuskoordinaattoripätevyyttä.

Tarjouspyynnössä asetetuilla vähimmäisvaatimuksilla on pyritty varmistumaan yrityksen ja sen tarjoamien asiantuntijoiden kyvystä suoriutua hankinnan kohteena olevista tehtävistä.

Projektipäällikölle asetetun vähimmäisvaatimuksen osalta hankintayksikkö on vastannut sille esitettyyn kysymykseen, että referenssikohteena hyväksytään myös teknisesti haastavammat kohteet kuten kaupunkiseutujen tunnelikohteet tieverkolla. Referenssikohteena on siis voinut olla myös muu kuin Liikenneviraston tilaama työ. Kohde on voinut olla myös ulkomailta.

Puitejärjestelyn puitteissa tehtävät hankinnat sisältävät tieliikenteen teknisten järjestelmien hankinta-, valvonta-, rakennuttamis- ja konsultointitehtäviä vaativissakin hankkeissa. Liikenneviraston on siten tullut varmistua siitä, että nimetyllä projektipäälliköllä on kokemusta vastaavassa riittävän vaativia teknisiä järjestelmiä sisältävässä hankkeessa toimimisesta. Koska tunnelikohteet sisältävät merkittävästi tieliikenteen teknisiä järjestelmiä, tunnelikohteeseen liittyvien referenssien on katsottu parhaiten ja tasapuolisimmin osoittavan tarjoajan nimeämän projektipäällikön kyvykkyyden.

Valittajan nimeämän projektipäällikön referenssiksi esitetyn kaupunkipuron rakentamisen ei ole katsottu vastaavan vaadittua moottoritieympäristöä tai teknisesti haastavaa kohdetta, kuten kaupunkiseudun kohdetta tieverkolla. Mainitun projektipäällikön ei myöskään ole esitetty toimineen tilaajan edustajana tai rakennuttaja, vaan toteuttajana. Liikenneviraston on mainituista syistä tullut katsoa, että nimetyn projektipäällikön osalta vaadittu referenssi ei ole täyttynyt.

Turvallisuuskoordinaattorin osalta on edellytetty, että hänellä on turvallisuuskoordinaattoripätevyys, jolla on tarkoitettu Liikenneviraston järjestämän turvallisuuskoordinaattorikoulutuksen käymisestä saatavaa todistusta. Vaatimus on perustunut valtioneuvoston asetukseen rakennustyön turvallisuudesta. Asetetulla vaatimuksella ei ole rajoitettu kilpailua eikä estetty uusia toimijoita, sillä Liikenneviraston järjestämään koulutukseen voi osallistua kuka tahansa.

Liikennevirastolla on ollut oikeus vaatia, että turvallisuuskoordinaattoriksi nimetty henkilö on täyttänyt jo tarjousta jätettäessä asetetun vaatimuksen, joka on muodostanut osan tarjoajien palvelujen suorittamiseksi esittämän ammatillisen pätevyyden arviointia.

Valittajan turvallisuuskoordinaattoriksi esittämällä henkilöllä ei ole ollut kyseistä pätevyyttä, joten hankintayksiköllä on ollut velvollisuus sulkea valittaja tarjouskilpailusta.

Kuultavien lausunnot

Ramboll CM Oy, Sweco PM Oy, Trafix Oy, Sitowise Oy ja Welado Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että projektipäällikköä koskeva referenssivaatimus ei ole liittynyt hankinnan kohteeseen ja luonteeseen. Näin ollen se ei ole ollut hankintasäännösten mukainen.

Valittajan nimeämän projektipäällikön referenssi on ollut vaativa kaupunkialueella sijaitseva kohde. Kyseistä referenssiä ei olisi tullut katsoa tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten vastaiseksi pyytämättä asiasta lisäselvitystä.

Valittaja on ilmoittanut, että sen turvallisuuskoordinaattoriksi nimeämä henkilö on sitoutunut käymään edellytetyn hankintayksikön järjestämän kurssin. Liikenneviraston järjestämää kurssia ei olisi kuitenkaan saanut asettaa vähimmäisvaatimukseksi tai vähintäänkin asiassa olisi tullut hyväksyä muu vastaava pätevyys. Edellytetty vaatimus olisi voinut olla hyväksyttävä ainoastaan puitejärjestelyn sisällä asetettuna. Valittajan turvallisuuskoordinaattoriksi nimeämällä henkilöllä on ollut lainsäädännön edellyttämä pätevyys kyseiseen tehtävään.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia mainitun lain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintamenettely

Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" on edellytetty alakohdassa "Projektipäällikkö", että "Tarjotulla henkilöllä on moottoritieympäristön tunnelikohdereferenssi (vähintään yksi) viimeisen 5 v ajalta, jonka aikana hän on toiminut tilaajan edustajana tai rakennuttajana (tieliikenteen teknisten järjestelmien osalta)". Alakohdassa "Turvallisuuskoordinaattori" on puolestaan edellytetty, että "Tarjotulla henkilöllä on voimassa oleva Turvallisuuskoordinaattoripätevyys".

Valittaja on ilmoittanut tarjouksensa liitteenä olevassa "Lisäselvitys" asiakirjassa seuraavaa:

"Tunneli referenssinä toimii nimetyn organisaation toteuttama Imatrantien alikulkutunnelin saneeraus Imatran kaupunkipuro 2013–2014. Kohteessa ei ole edustettu rakennuttajaa vaan rakentajaa, tehtävien ollessa kuitenkin vastaavat. Henkilöillä ei ole Liikenneviraston myöntämää turvallisuuskoordinaattorin pätevyyttä, mutta sellaisen hankkimiseen tarjoaja sitoutuu tarvittaessa. Kyseiseen tehtävään asetuksen mukaan riittää tehtäväkohtainen tarkastelu riittävän pätevyyden osoittamiseksi."

Edellä mainitun lisäksi valittajan tarjouksessa on ilmoitettu kyseisen referenssin osalta muun ohella seuraavaa:

"Imatran kaupunkipuro. Kokonaisurakka. Tilaajana VRJ-Eteläsuomi Oy/Imatran kaupunki. Työn sisältö; puro rakennekerroksineen ja viimeistelyineen, puistotiet, valaistus, puron ylitys sillan rakentaminen, vedenottojärjestelyt patorakenteesta, vihertyöt ja viimeistelytyöt. Urakkasumma 640.000,00 euroa."

Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään sulkenut valittajan tarjouskilpailusta sen perusteella, että valittajan ei ole katsottu täyttäneen asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Hankintapäätöksessä on mainittuun liittyen todettu:

"Ykkös Infra Oy:n tarjous hylätään seuraavien puutteiden vuoksi: Ei vaadittua referenssikohdetta, ei vaadittuja pätevyyksiä tarjotuilla henkilöillä".

Asian arviointi

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta muun ohella sen vuoksi, että valittajan nimeämä projektipäällikkö ei ole omannut tarjouspyynnössä edellytettyä kokemusta. Asiassa on mainitulta osin kysymys siitä, onko hankintayksikkö voinut sanotun johdosta sulkea valittajan tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnössä on edellä selostetulla tavalla esitetty projektipäällikön osalta soveltuvuusvaatimus, jonka mukaan nimetyllä henkilöllä on tullut olla moottoritieympäristön tunnelikohdereferenssi viimeksi kuluneiden viiden vuoden ajalta, jonka aikana hän on toiminut tilaajan edustajana tai rakennuttajana.

Valittaja on esittänyt, että kyseinen projektipäällikön soveltuvuutta koskeva vaatimus on ollut hankintasäännösten vastainen. Valittaja on esittänyt, että ei ole ollut perusteltua rajoittaa vaadittua referenssiä moottoritietunneleihin. Valittajan esittämän mukaan mikään muu taho kuin hankintayksikkö ei ole voinut olla tilaajana moottoritietunneleissa. Asettamalla referenssivaatimuksen tällä tavoin hankintayksikkö on pyrkinyt estämään kilpailun muodostumista. Lisäksi valittaja on esittänyt, että valittajan nimeämän projektipäällikön referenssi olisi tullut hyväksyä tarjouspyynnössä edellytetyksi referenssiksi.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on ollut oikeus asettaa kysymyksessä oleva referenssivaatimus ja että se on kohdellut kaikkia tarjoajia tasapuolisesti. Lisäksi hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan nimeämän projektipäällikön referenssi ei ole täyttänyt asetettua vaatimusta, joten hankintayksiköllä on ollut velvollisuus sulkea valittaja tarjouskilpailusta jo sanotun johdosta.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa. Hankintayksikön on soveltuvuusvaatimusten asettamisessa otettava kuitenkin huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee olla hankinnan kannalta perusteltuja, eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Suhteellisuusperiaatteesta johtuu, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Hankinnan kohteena on ollut tieliikenteen teknisten järjestelmien konsultointipalvelut. Hankintayksikkö on esittänyt, että puitejärjestelyn puitteissa tehtävät hankinnat sisältävät tieliikenteen teknisten järjestelmien hankinta-, valvonta-, rakennuttamis- ja konsultointitehtäviä vaativissakin hankkeissa ja että sen on tullut varmistua siitä, että nimetyllä projektipäälliköllä on kokemusta vastaavassa, riittävän vaativia teknisiä järjestelmiä sisältävässä hankkeessa toimimisesta. Hankintayksikön mukaan tunnelikohteeseen liittyvät referenssit osoittavat parhaiten ja tasapuolisimmin tarjoajan nimeämän projektipäällikön kyvykkyyden, koska ne sisältävät merkittävästi tieliikenteen teknisiä järjestelmiä.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa rajoissa asettaa projektipäällikön osalta edellä selostetun tarjouspyynnössä edellytetyn referenssivaatimuksen. Kyseisen vaatimuksen on katsottava liittyneen hankinnan kohteeseen, eikä sitä ole pidettävä hankinnan luonteeseen ja laajuuteen nähden suhteettomana.

Valittaja on edellä selostetulla tavalla ilmoittanut tarjouksessaan nimeämänsä projektipäällikön referenssiksi Imatran kaupunkipuron kokonaisurakan, joka on tarjouksen mukaan sisältänyt muun ohella puron rakennekerroksineen ja viimeistelyineen, puistotiet, valaistuksen, puron ylityssillan rakentamisen, vedenottojärjestelyt patorakenteesta, vihertyöt ja viimeistelytyöt. Tarjouksessa on todettu, että kohteessa ei ole edustettu rakennuttajaa vaan rakentajaa, tehtävien ollessa kuitenkin vastaavat.

Hankintayksikkö on esittänyt, että valittajan sulkeminen tarjouskilpailusta on johtunut sekä siitä, että valittajan tarjouksessa nimetyn projektipäällikön referenssikohde ei ole vastannut vaadittua että siitä, että valittajan projektipäällikkö ei ole toiminut tilaajan taikka rakennuttajan edustajana, vaan kyseisen kohteen toteuttajana.

Markkinaoikeus toteaa, että saapuneita tarjouksia on lähtökohtaisesti arvioitava sellaisina kuin ne on toimitettu tarjousten jättämiselle varatun määräajan päättymiseen mennessä. Hankintayksiköllä ei siten ole ollut velvollisuutta pyytää tarjoajilta lisäselvityksiä niiden tarjouksissaan nimeämiensä henkilöiden soveltuvuuden osalta. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti myöskään katsoessaan valittajan tarjouksessaan esittämän perusteella, että valittajan tarjouksessaan nimeämä henkilö ei ole täyttänyt projektipäällikölle asetettua referenssivaatimusta, sillä esitetty kohde ei ole vastannut referenssivaatimusta, eikä kyseinen valittajan nimeämä henkilö ole myöskään toiminut referenssivaatimuksessa edellytetyssä roolissa kyseisessä kohteessa. Markkinaoikeus toteaa lisäksi, että hankintayksikkö on tarjoajien kysymyksiin antamassaan vastauksessa sinänsä ilmoittanut, että referenssikohteena hyväksytään myös teknisesti haastavammat kohteet. Valittajan nimeämän projektipäällikön referenssin ei ole katsottava täyttäneen myöskään sanottua vaatimusta. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta puuttuvan soveltuvuuden vuoksi jo sen johdosta, että valittajan tarjouksessaan nimeämä projektipäällikkö ei ole omannut edellytettyä kokemusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Edellä mainittu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista valittajan esittämistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Ykkös Infra Oy:n korvaamaan Liikenneviraston oikeudenkäyntikulut 980 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Petri Rinkinen ja Riikka Innanen.

HUOMAA

Päätöksestä on valitettu. Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 27.11.2018