MAO:541/18

Tampereen Evankelis-Luterilainen Seurakuntayhtymä - leiri- ja retkikuljetukset

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - hankintamenettelyn keskeyttäminen

Diaarinumero: 2018/150 ja 2018/196
Antopäivä: 25.10.2018

ASIAN TAUSTA

Tampereen Evankelis-Luterilainen Seurakuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.12.2017 päivätyllä kansallisella hankintailmoituksella sekä 28.12.2017 päivätyllä korjausilmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta leiri- ja retkikuljetusten ja muiden kuljetusten palveluhankinnasta.

Tampereen Evankelis-Luterilaisen Seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto on 22.3.2018 tekemällään hankintapäätöksellä § 51 valinnut Länsilinjat Oy:n kuljetuspalveluiden tarjoajaksi.

Tampereen Evankelis-Luterilaisen Seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto on 19.4.2018 tekemällään päätöksellä § 67 kumonnut 22.3.2018 tekemänsä hankintapäätöksen sekä keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 180.000 euroa.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Diaarinumero 2018/150

Valitus

Vaatimukset

Tilausliikenne Atro Vuolle Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 18.000 euroa. Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut tässä asiassa ja asiassa diaarinumero 2018/196 yhteensä 5.935 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Karhunkierroksen ja Nuorten Vaelluksen kuljetusten kokonaishintaan liittyen tarjouspyynnön liitteessä on ilmoitettu arvioitu ajankohta kesäkuu–elokuu, mutta ei mitään tarkennusta siitä, kestääkö kyseinen leiri esimerkiksi viikon vai kaksi viikkoa. Lisäksi hankintayksikkö on pyytänyt hintoja varallaolon osalta, mutta tarjouspyynnössä ei ole määritelty, mitkä leirit edellyttävät varallaoloa, eikä varallaoloajan kestoa ole ilmoitettu.

Tarjouspyyntö ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia tarjouksia. Yksi tarjoaja on kysynyt hankintayksiköltä, esitetäänkö odotusajan hinta tunti- vai vuorokausiperusteisesti. Hankintayksikkö on vastannut, että tarjoajat voivat valita kumman hinnoittelutavan tahansa. Hankintayksikön vastaus osoittaa, että se ei ole edellyttänyt yhteismitallisten tarjousten antamista. Hankintayksikkö ei myöskään ole valittajan pyynnöstä huolimatta toimittanut tarjousvertailun perusteena käytettyjä laskentakaavoja ja vertailuperusteita.

Hankintamenettelyssä on toimittu epätasapuolisesti. Tarjouspyynnön kohdassa Osatarjoukset ja vaihtoehtoiset tarjoukset on perusteettomasti viitattu aiempaa toimittajaa koskevaan suositukseen. Kyseinen aiempi toimittaja on myös osallistunut uuteen tarjouskilpailuun.

Tarjousten vertailutaulukosta ei ole käynyt ilmi, miten hintavertailupisteet on laskettu, eikä hankintayksikkö ole toimittanut valittajalle laskentakaavoja. Vaikuttaa siltä, että hintavertailupisteet ovat määräytyneet leirikeskuskuljetusten kokonaishinnan perusteella. Valittajan tarjous on ollut hinnaltaan edullisin. Koska hinnan painoarvo on ollut 80 prosenttia ja valittaja on täyttänyt kaikki palvelun laadulle asetetut vaatimukset ja saanut täydet laatupisteet, valittajan tarjous olisi tullut arvioida kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi.

Vastine

Tampereen Evankelis-Luterilainen Seurakuntayhtymä on ilmoittanut, että sen yhteinen kirkkoneuvosto on 19.4.2018 tekemällään päätöksellä § 67 kumonnut 22.3.2018 § 51 tehdyn hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

Diaarinumero 2018/196

Valitus

Vaatimukset

Tilausliikenne Atro Vuolle Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevan päätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan päätöksen siltä osin kuin se koskee hankinnan keskeyttämistä ja pysyttää voimassa hankintayksikön päätöksen hankintapäätöksen kumoamisesta sekä määrää hankintayksikön hyväksymään valittajan tarjouksen. Valittaja on vaatinut lisäksi, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 18.000 euroa. Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön edellä todetulla tavalla korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut tässä asiassa ja asiassa diaarinumero 2018/150 yhteensä 5.935 eurolla lisättynä markkinaoikeuden oikeudenkäyntimaksun määrällä viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikön päätös poistaa hankintapäätös on sinällään ollut oikea ratkaisu, mutta siihen on päädytty väärin perustein. Hankintapäätös olisi tullut kumota sillä perusteella, että hankinnan toteuttajaksi valitun tarjoajan tarjous ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä asetettuja edellytyksiä ja sen vuoksi, että kokonaistaloudellisesti edullisinta tarjousta ei ollut valittu.

Hankintamenettely on keskeytetty ilman todellista syytä. Hankintayksikkö on perustellut hankinnan keskeyttämistä sillä, että tarjouspyynnön liitteenä olleet hintavertailutaulukot ovat osoittautuneet tulkinnanvaraisiksi. Valittajalta on pyydetty lisäselvitystä ilmoitettuihin hintoihin. Valittajan toimitettua lisäselvityksen kaikki tarjoukset ovat olleet yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Hankintayksikkö on lisäksi perustellut keskeyttämispäätöstä sillä, että tarjouspyyntö on ollut epäselvä. Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouksia ei ole voinut vertailla. Tarjouspyyntö ei ole ollut niin epäselvä, etteivät tarjoajat olisi kyenneet jättämään tarjouksiaan. Kukin tarjoaja on ilmoittanut varallaoloaikaa koskevan hinnoittelunsa vertailukelpoisella tavalla. Näin ollen hankintamenettelyn keskeyttämiselle ei ole ollut todellisia ja perusteltuja syitä.

Vastine

Vaatimukset

Tampereen Evankelis-Luterilainen Seurakuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 5.859,80 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankinnan keskeyttämiselle on ollut hankintasäännösten tarkoittama perusteltu syy. Ratkaisu ei ole vaikuttanut syrjivästi tarjoajiin.

Tarjouspyyntö on ollut osin epäselvä. Erityisesti varallaolon tarvetta ei ole riittävästi määritelty tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnön epäselvyys on johtanut siihen, että saadut tarjoukset eivät ole olleet keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Edellytyksiä hankinnan toteuttamiselle nyt tehdyn kilpailutuksen perusteella ei ole ollut, joten hankintayksikkö on päättänyt keskeyttää hankintamenettelyn.

Lisäksi valittajan hankintapäätöksestä tekemän valituksen ja sen johdosta tehdyn selvityksen perusteella on käynyt ilmi, että tarjouspyynnön liitteinä olleita vertailutaulukkoja on ollut mahdollista tulkita eri tavoin. Tarjoajien on siten ollut mahdollista toimittaa tarjouksen hintatieto eri muodossa kuin hankintayksikkö on tarkoittanut pyytää ja toisaalta hankintayksikön on ollut mahdollista tulkita valittajan toimittama kokonaishintaa koskeva lisäselvitys eri tavoin kuin valittaja on tarkoittanut.

Valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta, koska sen tarjous ei ole vastannut tarjouspyyntöä. Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut kuljetuspalvelun hinnat ja kokonaishinnan eri tavalla kuin hankintayksikkö on tarjouspyynnössä edellyttänyt. Valittajalta on pyydetty asiasta selvitys. Selvityspyynnön vastaanottamisen jälkeen valittaja on muuttanut tarjouksessaan esittämäänsä hintaa korkeammaksi.

Vastaselitys

Valittaja on antanut vastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Asioiden arvioinnin lähtökohdat

Tilausliikenne Atro Vuolle Oy on 9.4.2018 valittanut markkinaoikeuteen hankintayksikön 22.3.2018 tekemästä hankintapäätöksestä (dnro 2018/150). Hankintayksikkö on 19.4.2018 tekemällään päätöksellä kumonnut 22.3.2018 tekemänsä hankintapäätöksen ja keskeyttänyt hankintamenettelyn. Valittaja on 8.5.2018 valittanut markkinaoikeuteen myös tästä päätöksestä (dnro 2018/196).

Hankintapäätös 22.3.2018 (dnro 2018/150)

Hankintayksikkö on 19.4.2018 tekemällään päätöksellä kumonnut aikaisemman 22.3.2018 tekemänsä hankintapäätöksen siitä tehdyn valituksen ollessa vireillä markkinaoikeudessa. Asiassa on näin ollen ensin ratkaistava, onko valittajalla oikeussuojan tarvetta siltä osin kun valittaja on kohdistanut vaatimuksia 22.3.2018 tehtyyn hankintapäätökseen.

Aiemman päätöksen kumoaminen on tarkoittanut sitä, ettei hankintaa enää toteuteta kyseisen hankintapäätöksen perusteella. Valittajalla ei siten ole enää oikeudellista tarvetta saada asiassa markkinaoikeuden perusteltua ratkaisua siitä, onko hankintayksikkö menetellyt 22.3.2018 tehdyn hankintapäätöksen osalta valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Hankintayksikön kumottua hankintapäätöksensä markkinaoikeus ei voi enää sen osalta myöskään määrätä hankintayksikölle julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetussa laissa (hankintalaki) säädettyä seuraamusta.

Edellä todettu huomioon ottaen 22.3.2018 tehty hankintapäätös on menettänyt oikeudellisen merkityksensä valittajan kannalta. Näin ollen lausuminen Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n valituksesta asiassa 2018/150 raukeaa pääasian osalta.

Päätös hankintamenettelyn keskeyttämisestä 19.4.2018 (dnro 2018/196)

Oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä säilyy muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.

Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä hankintaa tekemättä, vaikka hankintayksikön hankintatarve pysyisikin ennallaan. Hankintayksikkö voi päätyä keskeyttämisen jälkeen toteuttamaan hankinnan omana työnään tai käynnistämään uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden kuitenkin erillinen ja uusi prosessi. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.

Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on edelleen todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttäväksi katsottava tarjous. Talousvaliokunnan kyseistä hallituksen esitystä koskevassa mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu, että Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.

Hankintamenettelyn keskeyttäminen

Hankintayksikkö on päätöksessään 19.4.2018 perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä sillä, että valittajan hankintapäätöksestä tekemän valituksen ja sen johdosta tehdyn selvityksen perusteella tarjouspyyntö on ollut osin epäselvä.

Hankintayksikkö on todennut, että tarjouspyynnön liitteinä olleita hintavertailutaulukkoja on ollut mahdollista tulkita eri tavoin. Tarjouspyynnön liitteet 1–9 ovat olleet hintakoreja, joissa on ollut esimerkkejä ajankohdista ja leiri- ja retkikuljetusten kohteista. Tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan tiettyjen nimettyjen, tietyn mittaisten kuljetusten hinnat sekä varallaolon hinnat arvonlisäverottomina kokonaishintoina. Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut kuljetuspalvelun hinnat poikkeuksellisen alhaisina tai eri tavalla kuin hankintayksikkö on tarjouspyynnössä edellyttänyt. Tarjoajien on siten ollut mahdollista toimittaa tarjouksen hintatieto eri muodossa kuin hankintayksikkö on tarkoittanut pyytää. Valittajalta on pyydetty asiasta selvitys. Selvityksen vastaanottamisen jälkeen hankintayksikkö on tulkinnut, että valittaja on muuttanut tarjouksessaan esittämäänsä hintaa suuremmaksi. Hankintayksikön on ollut mahdollista tulkita valittajan toimittama kokonaishintaa koskeva lisäselvitys eri tavoin kuin valittaja on tarkoittanut.

Varallaolon tarvetta ei myöskään ole riittävästi määritelty tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnön liitteessä 2 Muut kuljetukset tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan kuljetuspalveluun liittyvän varallaoloajan tuntitaksa, kuitenkaan määrittelemättä varallaoloajan tarvetta muutoin kuin Lemmenjoen ja Kuusamon Karhunkierroksen osalta. Tarjoajan varallaolotaksa voi vaihdella leirin sijainnista, kestosta tai ajankohdasta riippuen, mikä vaikuttaa merkittävästi kuljetuspalvelun kokonaishintaan. Varallaolo aiheuttaa merkittäviä kustannuksia kuljetuspalvelun tuottajalle. Kuljetuspalvelun tarjoajan olisi jo tarjousvaiheessa tiedettävä esimerkiksi, miten pitkiä ovat meno- ja paluukuljetusten väliajat. Leposäännökset huomioiden tarjoajan tulee tietää, onko väliaika tosiasiassa kuljettajan vapaa-aikaa. Tarjoajien ei ole ollut mahdollista täyttää tätä kohtaa tarjouspyynnön tietojen perusteella.

Tarjouspyynnön liitteessä 6 Kuljetukset AVP ja Pättiniemi tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan kuljetuspalvelun kokonaishinta yksilöityjen leirien osalta. Lomakkeessa ei ole annettu tarkempia ohjeita tai tietoa siitä, mitä kokonaishintaan on sisällyttävä. Kolmesta tarjoajasta kaksi on ilmoittanut kokonaishinnan koko leirin osalta siten, että sarakkeeseen merkitty kokonaishinta on muodostunut leirin päivien lukumäärällä kerrotusta päiväkohtaisesta kuljetuspalveluhinnasta. Valittajan tarjouksessa hinta on ilmoitettu päiväkohtaisena kokonaishintana. Tarjouspyynnön tulkinnanvaraisuus on johtanut siihen, että saadut tarjoukset eivät ole olleet keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia.

Asian oikeudellinen arviointi

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön esittämät syyt hankintamenettelyn keskeyttämiselle ovat liittyneet tarjousten laatimisen perustana olleiden tarjouspyyntöasiakirjojen tulkinnanvaraisuuteen. Tarjouspyyntöasiakirjojen tulkinnanvaraisuus on myös tosiasiassa vaikuttanut hankintayksikön saamiin tarjouksiin. Kuten edellä on todettu, hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen voimassaoloa, vaan riittävänä on pidettävä muun muassa tarjouspyynnössä ilmennyttä epäselvyyttä. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä selostettuja hankintayksikön hankintamenettelyn keskeyttämiselle esittämiä perusteita on pidettävä hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettuna todellisena ja perusteltuna syynä hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt seikkoja, joiden voisi katsoa viittaavan siihen, että hankintamenettelyn keskeyttäminen olisi ollut tarjoajia syrjivää tai epätasapuolista kohtelua.

Edellä esitetyn huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut keskeyttää hankintamenettelyn mainitsemillaan perusteilla.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa diaarinumero 2018/150 kyseessä olevassa hankintamenettelyssä hankintapäätös on kumottu ja hankintamenettely keskeytetty vasta sen jälkeen, kun valittaja on tehnyt valituksen markkinaoikeudelle. Hankintayksikön 19.4.2018 tekemästä hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevasta päätöksestä käy ilmi, että päätös on perustunut ainakin osittain valittajan asiassa diaarinumero 2018/150 esittämiin seikkoihin. Toisaalta asiassa diaarinumero 2018/196 markkinaoikeus ei ole katsonut hankintayksikön menettelyä virheelliseksi. Edellä todetun perusteella ei ole kohtuutonta, että asianosaiset saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Valituksesta lausuminen raukeaa pääasian osalta asiassa diaarinumero 2018/150.

Markkinaoikeus hylkää valituksen asiassa diaarinumero 2018/196.

Markkinaoikeus hylkää Tilausliikenne Atro Vuolle Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta asioissa diaarinumerot 2018/150 ja 2018/196.

Markkinaoikeus hylkää Tampereen Evankelis-Luterilaisen Seurakuntayhtymän vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta asiassa diaarinumero 2018/196.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Kuitenkin päätökseen, jolla markkinaoikeus on määrännyt hankintayksikön maksamaan valtiolle seuraamusmaksun, saa hakea muutosta valituslupaa pyytämättä valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Markkinaoikeuden päätös hyvitysmaksun, tehottomuusseuraamuksen, seuraamusmaksun ja sopimuskauden lyhentämisen määräämisestä voidaan kuitenkin panna täytäntöön vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Anne Ekblom-Wörlund ja Ville Parkkari.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 5.11.2018