MAO:540/18
Asian tausta
Metsähallitus Metsätalous Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 27.2.2018 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kaivinkonemuokkaus-, kunnostusojitus- ja puunkorjuupalveluiden hankinnasta.
Metsähallitus Metsätalous Oy:n resurssipäällikkö on 4.4.2018 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut muun ohella valittajan soveltuvuusvaatimusten täyttymättä jäämisen vuoksi tarjouskilpailusta ja valinnut hankintaerän 5 toimittajaksi Oiva Kaivu Oy:n.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.993.000 euroa, josta hankintaerän 5 osuus on ollut 254.000 euroa.
Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnasta on tehty väliaikainen hankintasopimus markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus
Vaatimukset
A, A -nimisen toiminimen haltijana on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä hankintaerän 5 osalta. Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 42.224 euroa. Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 2.080,64 eurolla.
Perusteet
Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on asettanut hankinnassa referenssivaatimuksen, jota valittaja ei ole voinut täyttää, sekä sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta.
Valittajalla on kokemusta vastaavista töistä yli kolmenkymmenen vuoden ajalta, mutta ei viime vuosilta, koska hankintayksikkö ei ole valinnut valittajaa vastaavien hankintojen palveluntarjoajaksi. Valittajan referenssien puute on johtunut hankintayksikön aiemmasta toiminnasta valittajaa kohtaan.
Vastine
Vaatimukset
Metsähallitus Metsätalous Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.265 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Hankintayksikkö on voinut asettaa kaivinkonemuokkauksen 50 hehtaarin referenssivaatimuksen sen varmistamiseksi, että tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tavalla.
Referenssivaatimus on ollut oikeassa suhteessa työn aikatauluun ja vaadittavaan laatuun nähden, eikä se ole ollut alalla poikkeuksellisen suuri. Hankintayksikössä on toteutettu laaja laadunhallinnan kehittämisprojekti, jossa on suositeltu referenssivaatimuksen käyttöön ottamista eräissä urakointilajeissa, muun ohella kaivinkonemuokkauksessa. Hankintayksikön toimitusjohtaja päätti syksyllä 2015, että kaivinkonemuokkauksessa käytetään pääsääntöisesti kääntömätästystä, jota ei ollut aiemmin juurikaan tehty. Hankintayksiköllä on ollut vuoden 2017 mätästysurakoinnissa suuria vaikeuksia laadunhallinnan kanssa. Useat muutkin metsäalan urakanantajat ovat ottaneet kääntömätästyksen käyttöön.
Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut tehneensä kaivinkoneurakointia 50 hehtaarin edestä yhdelle toimeksiantajalle ilmoittamatta vaadittuja toimeksiantajan yhteystietoja. Hankintayksiköllä ei ole ollut mahdollisuutta tarkistaa referenssin oikeellisuutta.
Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta, koska tarjouspyynnössä asetettu soveltuvuusvaatimus kaivinkonemuokkauksen referensseistä ei ole täyttynyt. Hankintayksikkö ei ole kohdellut valittajaa syrjivästi.
Vastaselitys
Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankintayksikkö on vaatinut referenssejä vain alueilla, joihin valittaja kykenee jättämään tarjouksen. Referenssin vaatiminen ei valittajan kohdalla ole ollut oikeutettua. Valittaja ei ole voinut hankkia vaadittua referenssiä muulta toimeksiantajalta kuin hankintayksiköltä. Hankintayksikön oikeudenkäyntikuluvaatimus on käytetyn ajan suhteen ylimitoitettu.
Lisävastine
Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Perustelut
Oikeusohjeet
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.
Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.
Hankintalain 88 §:n 7 momentin mukaan ehdokkaan tai tarjoajan teknisestä pätevyydestä voidaan antaa näyttö yhdellä tai useammalla liitteessä D luetelluista tavoista hankinnan kohteen luonteen, määrän tai laajuuden ja käyttötarkoituksen mukaan.
Hankintalain liitteessä D on lueteltu lain 88 §:n 7 momentissa tarkoitetut selvitykset ehdokkaan tai tarjoajan soveltuvuudesta. Liitteen mukaan palveluhankinnoissa tällainen selvitys voi muun ohella olla luettelo merkittävimmistä suoritetuista palveluista enintään viimeksi kuluneiden kolmen vuoden ajalta ja tiedot niiden arvosta, ajankohdasta sekä julkisesta tai yksityisestä vastaanottajasta; jos se on tarpeen riittävän kilpailun varmistamiseksi, hankintaviranomaiset voivat ilmoittaa, että huomioon otetaan todisteet merkityksellisistä palvelusuorituksista, jotka on tehty yli kolme vuotta sitten.
Asian arviointi
Hankintamenettelyssä on ollut kysymys maanmuokkauspalvelujen hankinnasta, joka on jaettu viiteen hankintaerään. Valintaperusteena on ollut halvin hinta.
Tarjouspyynnön liitteenä olleen ESPD-lomakkeen kohdassa "C: Tekninen ja ammatillinen pätevyys" on esitetty seuraava vaatimus:
"Tarjoaja on suorittanut viitejakson aikana seuraavantyyppiset pääasialliset palvelut:
Hankintaviranomaiset voivat vaatia enintään kolmen vuoden kokemuksen tai hyväksyä yli kolme vuotta aikaisemmin hankitun kokemuksen.
Vaatimus:
Referenssit: Tarjoajalla on oltava hankinnan kohteen laatu ja laajuus huomioon ottaen riittävästi kokemusta vastaavien palvelujen asianmukaisesta suorittamisesta. Vähimmäisvaatimuksena on, että tarjoajalla on kokemusta kaivinkonemuokkauksen suorittamisesta asianmukaisesti viimeisten kahden vuoden aikana (2016–2017) vähintään 50 hehtaaria. Vaatimuksen voi täyttää yhdellä tai useammalla referenssillä.---
Vastaanottajat-kenttään kirjoita toimeksiantajan/toimeksiantajien nimi. Kuvaus-kenttään kirjoita toimeksiantajan yhteyshenkilön/henkilöiden nimi ja puhelinnumero. Hankintayksikkö varmistaa toimeksiantajalta referenssin oikeellisuuden ilmoittamatta siitä erikseen tarjoajalle. Jos vähimmäisvaatimus ei täyty, tarjoaja suljetaan pois tarjouskilpailusta."
Hankintapäätöksen mukaan valittaja on suljettu tarjouskilpailusta, koska soveltuvuusvaatimukset (referenssit) eivät ole täyttyneet ja lisäksi koska referenssien osalta ei ole ilmoitettu toimeksiantajaa eikä toimeksiantajan yhteystietoja.
Valittaja on esittänyt, että hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta asettaa tarjoajille tarjouspyynnössä esitetyn mukaista referenssivaatimusta, jossa on sallittu kokemus vain vuosilta 2016–2017.
Valittaja on lisäksi esittänyt, että referenssivaatimus on ollut valittajaa kohtaan syrjivä, sillä valittajan referenssien puuttuminen on johtunut hankintayksikön aiemmasta toiminnasta valittajaa kohtaan.
Hankintayksikön mukaan sillä on ollut oikeus asettaa referenssivaatimus, eikä se ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti.
Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee olla hankinnan kannalta perusteltuja, eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Suhteellisuusperiaatteesta johtuen vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.
Käsiteltävänä oleva hankinta on kattanut viisi hankintaerää ja kooltaan 20–100 hehtaarin mätästysalueita. Hankintayksikön tarjouspyynnössä edellyttämän yhteensä 50 hehtaarin referenssivaatimusurakoinnin on voinut suorittaa kahden vuoden aikana usealle eri toimeksiantajalle.
Markkinaoikeus toteaa valittajan esittäneen markkinaoikeudessa näkemyksen siitä, että vaadittuja referenssejä ei olisi ollut käytännössä mahdollista hankkia muilta toimeksiantajilta kuin hankintayksiköltä.
Hankintayksikkö on puolestaan esittänyt vaadittavia referenssejä olleen mahdollista saada vuosina 2016–2017 muiltakin toimeksiantajilta kuin hankintayksiköltä.
Markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouspyynnössä ole rajoitettu referenssien hankkimista vain tietyiltä toimeksiantajilta.
Hankintasäännösten mukaan tarjoajien suorittamat palvelusopimukset voidaan lähtökohtaisesti ottaa huomioon enintään viimeksi kuluneiden kolmen vuoden ajalta. Markkinaoikeus toteaa, että hankintasäännöksissä mainittu kolmen vuoden ajanjakso ei aseta hankintayksiköille velvollisuutta ottaa huomioon kokemusta koko kolmelta vuodelta.
Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa asettaa kysymyksessä olevan 50 hehtaarin referenssivaatimuksen edellytykseksi tarjoajien soveltuvuudelle ja lisäksi edellyttämilleen referenssisopimuksille kahden vuoden enimmäisajan. Referenssivaatimuksen ei ole myöskään katsottava olevan valittajan esittämällä tavalla sitä syrjivä.
Valittajan tarjouksessa on ilmoitettu, että sillä olisi ollut tarjouspyynnössä vaadittu 50 hehtaarin referenssi, mutta tarjouksesta ei kuitenkaan ole tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla käynyt ilmi referenssin toimeksiantajan nimeä tai yhteystietoja. Hankintayksikkö ei siten ole voinut varmistaa toimeksiantajalta referenssin oikeellisuutta.
Edellä esitetyillä perusteilla hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta soveltuvuusvaatimusten täyttymättä jäämisen vuoksi.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan.
Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
Markkinaoikeus velvoittaa A:n korvaamaan Metsähallitus Metsätalous Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.265 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Muutoksenhaku
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Jaakko Ritvala ja Riikka Innanen.
Huomaa
Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 19.12.2018 taltionumero 6048.