MAO:470/18

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus - padon korjaukset

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - soveltuvuusvaatimusten hyväksyttävyys - tarjoajan soveltuvuus

Diaarinumero: 2018/93
Antopäivä: 26.9.2018

ASIAN TAUSTA

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 24.11.2017 julkaistulla sekä 29. ja 30.1.2018 korjatulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Harjakosken padon korjausurakasta.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 23.2.2018 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella sulkenut Ykkös Infra Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut Oteran Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.000.000–1.500.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 13.4.2018.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Ykkös Infra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 87.800 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.875 eurolla oikeudenkäyntimaksulla lisättynä.

Perusteet

Valittaja on virheellisesti suljettu tarjouskilpailusta. Tarjoajalta on vaadittu RALA-pätevyyttä sillanrakentamisen toimialalta tai referenssejä. Hankintayksikkö on verrannut valittajan referenssejä sillanrakentamisen RALA-pätevyyteen ja arvioinut, että valittaja ei olisi saanut referensseillään RALA-pätevyyttä. Hankintayksikön olisi kuitenkin tullut verrata referenssejä kohteen luonteeseen ja sisältöön, ei tiettyyn RALA-pätevyyteen. Kyseessä ei ole ollut pelkkä sillanrakennuskohde, joten kyseisen RALA-pätevyyden vaatiminen ylipäänsä ja siihen vastaavan näytön vertaaminen on ollut virheellistä. Joka tapauksessa valittajan esittämistä referensseistä kuusi on sisältänyt erilaisia siltoja eri hankkeiden sisällä. Hankintayksikkö ei ole myöskään pyytänyt lisätietoja valittajan referensseistä, vaikka se on muuten pyytänyt valittajalta lisätietoja.

Hankintayksikkö on niin ikään virheellisesti ollut hyväksymättä valittajan referenssejä sen vuoksi, että referenssiurakat on tehty ennen kuin valittajayhtiö on perustettu. Valittajan referensseissä on ollut kyse suunniteltujen voimavarojen ja resurssien referensseistä. Oikea tekninen suorituskyky saavutetaan henkilöiden kautta.

Asiassa ei ole valittajan soveltuvuuden kannalta merkitystä myöskään sillä hankintapäätöksessä esitetyllä seikalla, että valittajalla ei ole ollut ulkopuolisen todentamaa sertifikaattia laadunhallinnasta. Valittaja on esittänyt näytön vastaavista yritys- ja projektikohtaisista toimintatavoista.

Virheettömässä menettelyssä valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun, sillä sen tarjoushinta on ollut halvin.

Vastine

Vaatimukset

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Soveltuvuusvaatimuksia ei ole asetettu virheellisesti eikä soveltuvuuden arviointi ole ollut virheellistä. Kyseessä on ollut vaativa säännöstelypadon korjaushanke. Työ on ollut sisällöltään vaativaa sillankorjausurakkaa vastaava urakka. Työhön on kuulunut muun ohella vedenalaisia korjaus- ja purkutöitä sekä jännittämistöitä, jotka kuuluvat vaativuudeltaan RALA-sertifioinnin siltaurakoiden ryhmittelyssä luokkaan K1 suuret ja vaativat sillankorjausurakat. Soveltuvuuden on voinut osoittaa RALA-sertifioinnin lisäksi muulla tavoin, joten menettely ei ole ollut syrjivää.

Valittajan soveltuvuutta koskevassa selvityksessä ei ole ilmoitettu, minkä yhtiöiden suorittamia töitä referensseinä mainitut työt ovat olleet. Ne on osittain tehty ennen valittajayhtiön perustamista. Valittaja ei ole esittänyt pätevää perustetta sille, että se voisi käyttää muiden yhtiöiden toteuttamia töitä referensseinään. Valittajan selvitys on ollut muutenkin puutteellinen, sillä luettelosta ei ilmene mitenkään se, kenen ja missä asemassa tarjouksen tehneessä yhtiössä toimivan henkilön pätevyyttä kullakin luettelossa mainitulla referenssillä on haluttu kuvata. Valittaja ei ole siten osoittanut yhtiön soveltuvuutta vaaditulla tavalla.

Hankinnassa on sen kohde huomioon ottaen niin ikään ollut perusteltua vaatia laadunhallintajärjestelmää. Valittaja ei ole esittänyt RALA-sertifikaattia tai muuta vastaavaa näyttöä ulkopuolisesti todennetusta sertifioidusta laadunhallintajärjestelmästä. Valittaja ei ole siten myöskään tältä osin täyttänyt soveltuvuutta koskevia vaatimuksia.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että hankinnan kohteena on ollut vaativa vesistörakennuskohde. Hankinnan kohteen toteuttamisen kannalta on olennaista ollut kokemuksen osoittaminen patorakentamisesta, betonirakentamisesta ja vesistörakentamisesta. Sillan rakentaminen on ollut vuonna 2016 erillinen projekti ja hankinta. Asetetut vaatimukset eivät ole siten liittyneet hankinnan kohteeseen.

Valittaja on esittänyt todistuksen käynnissä olleesta sertifioinnista.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 105 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia. Hankintayksikkö voi vaatia, että tarjoajat antavat tarjouksensa osana vakuutuksen, että ne täyttävät hankintayksikön asettamat soveltuvuutta koskevat vaatimukset. Vakuutuksessa annettujen tietojen paikkansapitävyys tulee tarkastaa tarjouskilpailun voittajan osalta ennen hankintasopimuksen allekirjoittamista. Pykälän 2 momentin mukaan ehdokkaiden ja tarjoajien sulkemisessa tarjouskilpailun ulkopuolelle ja soveltuvuutta koskevien vaatimusten asettamisessa voidaan noudattaa, mitä mainitun lain 80–86 §:ssä säädetään.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia lain 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintamenettelystä

Hankintailmoituksen kohdassa "Hankinnan kuvaus" on muun ohella ilmoitettu, että urakkaan kuuluu säännöstelypadon päällä olevan sillan kannen purku, säännöstelypadon maatukien ja välitukien korjaus mantteloimalla osin vedenalaisena työnä, maatukien ankkuroinnit, padon huoltotason rakentaminen, säännöstelypadon luukkuihin tehtävät toimenpiteet sekä kalatien rakentaminen. Tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta.

Tarjouspyynnön kohdassa "Soveltuvuusvaatimukset" on kohdassa 3 "Tarjoajalle asetetut teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevat vaatimukset" muun ohella ilmoitettu seuraavaa:

"3.1 Vaatimus: Tarjoajalla ja ilmoitetuilla alihankkijoilla tulee kullakin olla oman tehtäväalueensa osalta soveltuva RALA-toimialapätevyys: 18.1a Pääurakointi; sillanrakentaminen tai RALA-pätevyys 18.1d Pääurakointi; siltojen korjaukset. RALA-pätevyyden puuttuessa voidaan pätevyys osoittaa riittävin referenssitiedoin.

3.1.1 Vaadittu selvitys: RALA-pätevyystodistus tai muu riittävä näyttö tähän urakkaan soveltuvasta pätevyydestä (esim. selvitys soveltuvista referenssikohteista). RALA-pätevyystodistuksen voi korvata RALA-raportilla tai TIVA-raportti, mikäli ko. raportti sisältää em. tiedot. Mikäli tarjoaja esittää näytöksi pätevyydestä selvityksen vastaavista referenssikohteista, tulee sen sisältää referenssikohteen kuvauksen lisäksi tiedot kohteen arvosta, toimitusajasta ja toimituksen vastaanottajasta.

Luettelo referenssikohteista: tarjoajan viimeksi kuluneiden viiden (5) vuoden aikana tekemistä tätä hankintaa vastaavista urakoista. Luettelosta on käytävä ilmi urakoiden kuvaus, arvo, ajankohta ja paikka sekä tilaajan yhteyshenkilö."

Tarjouspyynnön kohdassa 3.2 on vielä esitetty muun ohella seuraavaa:

"3.2 Vaatimus: Tarjoajalla tulee olla vähintään Rakentamisen laatu RALA ry:n yritystasoinen tähän urakkaan soveltuva RALA-sertifikaatti. Hyväksyttävät sertifikaatit:
Urakoitsijalla tulee olla Rl tai R2 SEKÄ K1 tai K2.
Vähimmäiskelpoisuus em. luokkia yhdistelemällä on tällöin R2K2. Tai muu vastaava näyttö ulkopuolisesti todennetusta sertifioidusta laadunhallinnasta

3.2.1 Vaadittu selvitys: RALA- SERTIFIKAATTI ("keltainen todistus") tai muu vastaava näyttö ulkopuolisesti todennetusta laadunhallinnasta, esimerkiksi tähän urakkaan soveltuva SFS-EN ISO 9001 laatusertifikaatti."

Valittaja on liittänyt tarjoukseensa referenssiluettelon, joka on otsikoitu nimellä "Johdon ja käytettävissä olevien asiantuntijoiden referenssit, vastaavanlaisista projekteista". Tarjouksessa on mainittu yhteensä kahdeksan referenssikohdetta. Valittajan tarjouksen liitteenä on lisäksi ollut todistus yrityksen ISO 9001 johtamisjärjestelmän ja ISO 14001 ympäristöjärjestelmän toteutuksen suunnittelusta.

Hankintayksikkö on ennen hankintapäätöksen tekemistä toimittanut valittajalle täsmennyspyynnön, jossa hankintayksikkö on pyytänyt valittajaa muun ohella toimittamaan dokumentin ulkopuolisesta todennetusta sertifioidusta laadunhallinnasta. Valittaja on toimittanut täsmennyksen, jossa on muun ohella ilmoitettu, että ISO 9001 ja ISO 14001 on ulkopuolisen todennuksen osalta vasta käynnissä. Täsmennyksen liitteenä on ollut jo tarjouksen liitteenä toimitettu edellä mainittu todistus.

Hankintayksikkö on 23.2.2018 tekemällään hankintapäätöksellä muun ohella sulkenut valittajan tarjouskilpailusta. Hankintapäätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:

"• RALA toimialapätevyyttä vastaava riittävä referenssimäärä on vähintään kolme pääurakkaa. Ykkös Infra Oy:n perustamista edeltävänä aikana eri yhtiön toimesta toteutetut referenssikohteet eivät kelpaa korvaamaan RALA ry:n myöntämää todistusta tähän urakkaan soveltuvasta toimialapätevyydestä. Yhtiöllä ei ole referenssejä jotka korvaisivat RALA pätevyydet 18.1a pääurakointi; sillanrakentaminen ja 18.1d pääurakointi; siltojen korjaukset

• tarjouksen mukaan sertifioidun ISO 9001 johtamisjärjestelmän ja ISO 14001 ympäristöjärjestelmän toteutuksen suunnittelu oli aloitettu ja kehitystyö on käynnissä. Yhtiön järjestelmät on mahdollista sertifioida akkreditoidun laitoksen toimesta laadinta- ja kehitystyön jälkeen. Tarjouksessa ei kuitenkaan esitetty tähän urakkaan soveltuvaa yritystasoista RALA-sertifikaattia tai vastaavaa näyttöä ulkopuolisesti todennetusta sertifioidusta laadunhallinnasta."

Hankintapäätöksessä on arvioitu tarkemmin neljää valittajan ilmoittamaa referenssiä ja todettu, että ne on kaikki toteutettu ennen valittajayrityksen perustamista. Lisäksi kahden referenssin osalta on todettu, että ne eivät ole vaadituilta toimialoilta.

Asian arviointi

Valittaja on muun ohella esittänyt, että hankinnassa asetetut RALA-pätevyyteen liittyvät soveltuvuusvaatimukset eivät ole liittyneet hankinnan kohteeseen, koska kyse ei ole ollut sillanrakentamishankinnasta.

Tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa, ja sen menettelyyn voidaan lähtökohtaisesti puuttua vain tilanteissa, joissa asetetut vaatimukset eivät liity tarjoajien mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta tai joissa vaatimuksilla vaarannetaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun toteutuminen. Asetettavien soveltuvuusvaatimusten tulee olla suhteellisia, puolueettomia ja perusteltavissa hankinnan kohteen kannalta.

Hankinta-asiakirjojen perusteella hankintaan on sisältynyt muun ohella säännöstelypadon päällä olevan sillan kannen purku sekä osittain veden alla tehtäviä töitä. Markkinaoikeus katsoo, että hankinnan kohde huomioon ottaen hankintayksikkö ei ole käyttänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa virheellisesti, kun se on muun ohella hyväksynyt sillanrakentamiseen ja sillan korjaukseen liittyvän RALA-pätevyyden osoituksena riittävästä teknisestä suorituskyvystä ja ammatillisesta pätevyydestä kysymyksessä olevaan urakkaan. Tämän lisäksi tarjouspyyntö on mahdollistanut teknisen suorituskyvyn ja ammatillisen pätevyyden osoittamisen myös soveltuvilla referenssiurakoilla. Hankintayksikkö ei ole siten toiminut valittajan esittämällä tavalla virheellisesti soveltuvuusvaatimuksia asettaessaan.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että sen ilmoittamia referenssejä on arvioitu virheellisesti siltä osin kuin niitä on verrattu vaadittuun RALA-pätevyyteen eikä hankinnan kohteeseen. Tämän lisäksi valittajan mukaan sen referenssit ovat sisältäneet joka tapauksessa sillanrakentamista. Valittajan mukaan myös hankintayksikön päätös olla hyväksymättä referenssejä sen vuoksi, että referenssiurakat on tehty ennen kuin valittajayhtiö on perustettu, on ollut virheellinen

Edellä selostetulla tavalla hankintapäätöksen mukaan Ykkös Infra Oy:tä ei ole katsottu soveltuvaksi muun ohella sen vuoksi, että sen perustamista edeltävänä aikana eri yhtiön toimesta toteutetut referenssikohteet eivät kelpaa korvaamaan RALA ry:n myöntämää todistusta tähän urakkaan soveltuvasta toimialapätevyydestä.

Valittaja on esittänyt tarjouksessaan referenssit otsikolla "Johdon ja käytettävissä olevien asiantuntijoiden referenssit, vastaavanlaisista projekteista". Luettelossa on ilmoitettu kahdeksan urakkaa. Luettelon merkintöjen mukaan viisi urakoista on ollut pääurakoita.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Asiassa selvitetyn perusteella valittajan referenssiurakat eivät ole olleet sen itsensä suorittamia. Näin ollen hankintayksikkö ei ole toiminut virheellisesti, kun se on arvioinut, että valittajan tarjoukseen liitetyt referenssit sellaisista muiden yhtiöiden suorittamista urakoista, joihin joku sen henkilöstöön kuuluva on osallistunut, eivät ole osoittaneet valittajayhtiöllä olevan hankinnassa vaadittua kokemusta.

Markkinaoikeus kuitenkin toteaa, että hankintayksikön menettely on ollut siltä osin virheellistä, kun se on hankintapäätöksessään arvioinut, olisiko valittajan referensseillä voinut saada hankinnassa vaaditun RALA-pätevyyden ja vaatinut kolmea hyväksyttävää referenssiä. Tarjouspyynnössä on referenssien osalta viitattu ainoastaan riittäviin referensseihin. Tämän perusteella valittaja on voinut sinänsä perustellusti lähteä siitä, että riittävää on ollut hankinnan kohteeseen liittyvät referenssit, eikä tarjouspyynnössä ole myöskään ilmaistu, että riittävä määrä referenssejä on nimenomaan kolme. Kun kuitenkin kaikki valittajan referenssit ovat edellä todetusti olleet muun yrityksen suorittamia, ei hankintayksikön virheellä ole valittajan osalta ollut vaikutusta hankintapäätöksen lopputulokseen. Asiassa ei siten ole tarpeen harkita seuraamusten määräämistä mainitun virheen osalta.

Lisäksi hankintapäätöksen mukaan valittaja on suljettu tarjouskilpailusta sen vuoksi, että sen tarjouksessa ei ole esitetty urakkaan soveltuvaa yritystasoista RALA-sertifikaattia tai vastaavaa näyttöä ulkopuolisesti todennetusta sertifioidusta laadunhallinnasta.

Valittajan tarjoukseen on liitetty ulkopuolisen tahon antama todistus, jonka mukaan valittajayrityksessä on aloitettu ISO 9001 johtamisjärjestelmän ja ISO 14001 ympäristöjärjestelmän toteutuksen suunnittelu. Todistuksen mukaan yrityksen järjestelmät on mahdollista sertifioida akkreditoidun laitoksen toimesta laadinta- ja kehitystyön jälkeen.

Markkinaoikeus toteaa, että valittajalla ei tarjouksen perusteella ole ollut vielä tarjouksen tekemisen hetkellä tarjouspyynnössä vaadittua ulkopuolisen toteuttamaa laadunhallintajärjestelmää. Ottaen myös huomioon sen seikan, että valittaja ei ole esittänyt, että se olisi täyttänyt kysymyksessä olevan soveltuvuusvaatimuksen edes hankintasopimuskauden alkaessa, asiassa on tarpeetonta enemmälti lausua hankintayksikön menettelystä tältä osin.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan sillä tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, että asiassa tulisi harkittavaksi hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määrääminen. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa Ykkös Infra Oy:n korvaamaan Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 17.12.2018 taltionumero 5943.

 
Julkaistu 4.10.2018