MAO:450/18
ASIAN TAUSTA
Hansel Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.1.2018 päivätyllä EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta tilausajopalvelujen hankinnasta.
Hansel Oy on 27.3.2018 tekemillään kuudella hankintapäätöksellä valinnut toimittajat puitejärjestelyyn koskien kuutta eri osa-aluetta.
Hansel Oy on 20.4.2018 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut 27.3.2018 tekemänsä hankintapäätökset sekä keskeyttänyt hankintamenettelyn tarjouspyynnön epäselvyyden perusteella.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 28 miljoonaa euroa.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
Valitus
Vaatimukset
Pohjolan Turistiauto Oy, ryhmittymä Matkakolmikon muodostaneet Liikenne O. Eteläpää Oy, Liikenne Vuorela Oy ja Linja-autoliike S. Kosonen Oy, ryhmittymä Pori Group RLOY LLOY:n muodostaneet Ruosniemen Linja-auto Oy ja Lyttylän Liikenne Oy, ryhmittymän muodostaneet Valtasen Liikenne Oy ja Linja-autoliikenne A Ay, J. Vainion Liikenne Oy, Ihastjärven Linja Oy ja Väino Paunu Oy ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintaoikaisupäätöksen. Lisäksi valittajat ovat vaatineet, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan niiden yhteiset arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.760 eurolla lisättynä oikeudenkäyntimaksulla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti poistaessaan hankintaoikaisupäätöksellään aikaisemmat hankintapäätöksensä sekä keskeyttäessään hankintamenettelyn, sillä todellista ja perusteltua syytä hankinnan keskeyttämiselle ei ole ollut. Joka tapauksessa keskeyttämisen syytä ei ole riittävästi yksilöity.
Tarjouspyyntö ei ole ollut epäselvä. Valinta puitejärjestelyyn on tehty pelkästään hinnan perusteella. Hinnoittelun painoarvot ovat olleet avoimia ja yksiselitteisiä, ja niiden on täytynyt olla kaikkien tarjoajien tiedossa. Tarjouskilpailuun ei ole sisältynyt laadullisia tai tulkinnanvaraisia tekijöitä, vaan pelkästään matemaattisesti laskettavia kriteerejä. Hajonta vertailuhintojen välillä ei ole osoitus siitä, että tarjouskilpailu ei olisi tuottanut vertailukelpoisia tarjouksia.
Hankintayksikkö ei ole edes väittänyt, että edullisimmat tarjoukset eivät olisi tulleet valituiksi. Tarjouskilpailun tuloksena hankintayksikkö on saanut jokaisella osa-alueella tarjouskilpailun perusteella lukuisia tarjouspyynnön mukaisia, kokonaisedullisia palveluntarjoajia. Yksittäisten tarjoajien erehtyminen tarjouksen painoarvojen merkityksestä ei voi olla peruste keskeyttää hankintaa. Tämä olisi syrjivää tarjouksensa huolellisesti laatinutta, hinnaltaan edullisen tarjouksen tehnyttä yritystä kohtaan. Hankintamenettelyyn osallistuminen edellyttää tarjoajilta perehtymistä tarjouspyyntöön ja huolellisuutta oman tarjouksen laatimisessa.
Vaikka hankinnan keskeyttämiseen onkin kotimaisessa oikeuskäytännössä suhtauduttu melko sallivasti, tulisi hankintamenettelyn pääsääntöisesti johtaa hankintaan.
Vastine
Vaatimukset
Hankintayksikkö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajat yhteisvastuullisesti korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.928,57 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Hankintayksiköllä on ollut todellinen ja perusteltu syy keskeyttää hankinta. Hankinnan keskeyttämisellä hankintayksikkö on varmistanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun toteutumisen hankintamenettelyssä. Päätöksen perustelut ovat olleet riittävän yksilöidyt.
Tarjouspyynnön mukaan tilausajopalvelut ovat koostuneet kolmesta palvelukokonaisuudesta: tilausajoista, vakiotilausajoista ja tuntiajoista. Hintalomakkeen tilausajojen ja vakiotilausajojen painoarvot ovat perustuneet hankintayksikön tietoon edellisen puitejärjestelyn käytöstä, sen sijaan tuntiajoissa on ollut kysymys täysin uudesta palvelusta. Tuntiajojen painoarvot ovat siten perustuneet hankintayksikön arvioon kyseisen palvelun käytöstä tulevalla neljän vuoden puitesopimuskaudella. Osa-alueille saatujen tarjousten tuntiajojen yhteenlasketut painotetut hinnat ovat poikenneet hyvin merkittävästi toisistaan.
Arvioidessaan asiaa uudelleen hankintayksikkö on päätynyt siihen, että painoarvot eivät ole tältä osin vastanneet tuntiajojen arvioitua tulevaa käyttöä puitesopimuskaudella. Painoarvojen asettamista koskevasta virheestä johtuen tarjousten hintaerot tuntiajojen osalta ovat olleet erittäin suuret, minkä vuoksi tarjouspyyntö ei ole tältä osin ollut omiaan tuottamaan keskenään vertailukelpoisia tarjouksia eikä mahdollistamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Kysymys ei ole ollut joidenkin tarjoajien erehtymisestä painoarvojen merkityksen suhteen vaan asetettujen painoarvojen virheellisyydestä. Virheellisyys on kannustanut suurinta osaa tarjoajista siihen, että tuntiajot on hinnoiteltu huomattavan halvoiksi, eikä tämän palvelun tuottaminen olisi ollut näille tarjoajille sopimuskaudella liiketaloudellisesti järkevää.
Vastaselitys
Valittajat ovat esittäneet, että hankintapäätöksestä tai hankintayksikön vastineesta ei ilmene, mikä on hankintayksikön väittämä tuntiajojen arvioitu tuleva käyttö. Keskeyttämistä ei siten ole riittävästi yksilöity. Hankintayksikön väite siitä, että tuntiajojen tuottaminen ei olisi valittajille liiketaloudellisesti järkevää, on myöskin yksilöimätön ja perusteeton tilanteessa, jossa hinnoittelu muodostuu useasta osatekijästä. Myöskään yksittäisten tarjoajien erehtyminen tarjouslaskennassa ei ole peruste keskeyttää hankintaa.
Muut kirjelmät
Hankintayksikkö on toimittanut lisävastineen ja sen täydennyksen.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Perustelut
Asiassa on kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti keskeyttäessään hankintamenettelyn.
Oikeusohjeet
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 125 §:n 1 momentin mukaan hankintamenettely voidaan keskeyttää vain todellisesta ja perustellusta syystä. Säännöksen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 223) mukaan pykälä säilyy muuttumattomana aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 73 a §:ään nähden.
Viimeksi mainitun säännöksen esitöiden (HE 182/2010 vp s. 22 ja 23) mukaan keskeyttämisen syyn arvioinnissa hankintayksikön tulee kiinnittää huomiota siihen, perustuuko hankintamenettelyn keskeyttäminen todellisiin syihin, ja siihen, vaikuttaako ratkaisu syrjivästi ehdokkaisiin tai tarjoajiin. Hankintamenettelyn tulee pääsääntöisesti johtaa hankintasopimuksen tekemiseen eikä hankintamenettelyn aloittaminen ilman aikomusta tehdä hankintasopimusta esimerkiksi markkinatilanteen kartoittamiseksi ole hyväksyttävää. Hankinnan keskeyttäminen tarkoittaa asiallisesti hankintamenettelyn päättämistä hankintaa tekemättä, vaikka hankintayksikön hankintatarve pysyisikin ennallaan. Hankintayksikkö voi päätyä keskeyttämisen jälkeen toteuttamaan hankinnan omana työnään tai käynnistämään uuden hankintamenettelyn, joka on keskeytettyyn hankintamenettelyyn nähden kuitenkin erillinen ja uusi prosessi. Jos hankinta päätetään toteuttaa myöhemmin, hankintayksikön tulee varmistaa, että aiempaan menettelyyn osallistuneet tarjoajat eivät saa uudessa tarjouskilpailussa perusteetonta etua tai haittaa keskeytettyyn menettelyyn osallistumisen johdosta.
Säännöksen esitöissä (HE 182/2010 vp s. 22) on edelleen todettu, että hankintamenettelyn keskeyttämiseen on oikeuskäytännössä suhtauduttu suhteellisen sallivasti eikä säännöksellä ole ollut tarkoitus tiukentaa vallitsevaa tulkintakäytäntöä. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Talousvaliokunnan mietinnössä (TaVM 48/2010 vp s. 4) on lisäksi todettu, ettei hankintamenettelyn keskeyttäminen edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa.
Hankintalain 125 §:n 2 momentin mukaan hankintamenettelyn keskeyttämistä koskevaan ratkaisuun sovelletaan, mitä hankintaa koskevasta päätöksestä säädetään 123 §:ssä.
Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava.
Hankintamenettelystä
Hankinnan kohteena on ollut Hansel Oy:n puitejärjestelynä toteutettava tilausajopalveluja linja-autokalustolla kuljettajineen Manner-Suomessa koskeva hankinta kuuden eri osa-alueen osalta.
Tarjousten valintaperusteena on ollut halvin hinta. Tarjoajia on pyydetty tarjouspyynnön liitteenä olleella hintalomakkeella antamaan enimmäishinnat vakiotilausajoille, tilausajoille ja tuntiajoille. Hintalomakkeen täyttöohje -välilehdellä on painoarvoihin liittyen todettu seuraavaa:
"Hinnat annetaan osa-alueittain (kts. erilliset välilehdet tämän taulukon alalaidassa kullekin AVI-alueelle). Tarjousten vertailussa käytettävät hintojen painoarvot on määritelty osa-aluekohtaisesti. Tilausajojen ja vakiotilausajojen osalta painoarvot perustuvat hankintayksikön tekemään arvioon nykyisen puitejärjestelyn käytöstä. Tuntiajojen osalta hankintayksikkö on määritellyt tarjousten vertailussa käytettävät painoarvot. Painoarvoja määriteltäessä on otettu huomioon koko sopimuskausi (4 vuotta)."
Hankintayksikkö on 27.3.2018 tekemillään hankintapäätöksillä valinnut kullekin kuudelle osa-alueelle puitesopimustoimittajat.
Hankintayksikkö on 20.4.2018 tekemällään hankintaoikaisupäätöksellä poistanut tekemänsä hankintapäätökset ja keskeyttänyt hankinnan kaikkien osa-alueiden osalta. Hankintaoikaisupäätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa:
"Tuntiajojen painoarvot eivät ole vastanneet palvelujen arvioitua tulevaa käyttöä ja painoarvot ovat johtaneet siihen, että tarjousten hintaerot tuntiajoissa ovat olleet erittäin suuret, minkä vuoksi tarjouspyyntö ei ole tuntiajojen osalta ollut omiaan tuottamaan vertailukelpoisia tarjouksia.
Edellä mainitusta tarjouspyynnön epäselvyydestä johtuen Hansel Oy katsoo, että tarjousten vertailussa ei ole mahdollista varmistaa tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.
Hansel katsoo, että tarjouspyynnön laadinnassa tapahtuneiden virheiden korjaaminen ei ole hankintamenettelyn tässä vaiheessa mahdollista muutoin kuin keskeyttämällä hankinta ja kilpailuttamalla se uudelleen."
Asian arviointi
Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen voimassaoloa. Hyväksyttävänä hankinnan keskeyttämisen perusteena on oikeuskäytännössä pidetty muun ohella tarjouspyynnön osoittautumista tulkinnanvaraiseksi tai virheelliseksi tai sitä, että hankinnasta on saatu vain yksi hyväksyttävä tarjous. Hankintamenettelyn keskeyttämisen edellytyksenä oleva todellinen ja perusteltu syy voi johtua myös hankintayksikön omasta toiminnasta.
Markkinaoikeus katsoo, että hankintamenettelyn keskeyttämispäätöksen perusteluissa on riittävän yksityiskohtaisesti selostettu ne syyt, joiden vuoksi hankintayksikkö on päättänyt keskeyttää hankinnan. Edelleen markkinaoikeus katsoo, että edellä selostettuja hankintayksikön hankintamenettelyn keskeyttämiselle esittämiä perusteita on pidettävä lähtökohtaisesti hankintalain 125 §:n 1 momentissa tarkoitettuna todellisena ja perusteltuna syynä hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Asiassa ei ole myöskään ilmennyt seikkoja, joiden voisi katsoa viittaavan siihen, että hankintamenettelyn keskeyttämisen syynä tosiasiallisesti olisi ollut valittajia syrjivä tai muutoin epätasapuolinen kohtelu.
Edellä esitetyn huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut keskeyttää hankintamenettelyn mainitsemillaan perusteilla.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajien esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittajat saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Valittajat on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää valituksen.
Markkinaoikeus velvoittaa Pohjolan Turistiauto Oy:n, ryhmittymä Matkakolmikon muodostaneet Liikenne O. Eteläpää Oy:n, Liikenne Vuorela Oy:n ja Linja-autoliike S. Kosonen Oy:n, ryhmittymä Pori Group RLOY LLOY:n muodostaneet Ruosniemen Linja-auto Oy:n ja Lyttylän Liikenne Oy:n, ryhmittymän muodostaneet Valtasen Liikenne Oy:n ja Linja-autoliikenne A Ay:n, J. Vainion Liikenne Oy:n, Ihastjärven Linja Oy:n ja Väino Paunu Oy:n yhteisvastuullisesti korvaamaan Hansel Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
MUUTOKSENHAKU
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Reima Jussila ja Jaakko Ritvala.
HUOMAA
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.