MAO:375/18

Janakkalan kunta - henkilökuljetukset

julkinen hankinta - tasapuolinen kohtelu - hankintalaki 2017

Diaarinumero: 2017/416
Antopäivä: 10.7.2018

ASIAN TAUSTA

Hämeenlinnan kaupunki on ilmoittanut Janakkalan kunnan (jäljempänä myös hankintayksikkö) puolesta 18.3.2017 julkaistulla ja 24.3.2017 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta Janakkalan kunnan henkilökuljetuksista sopimuskaudelle 10.8.2017–8.6.2019 ja optiokaudelle enintään 5.6.2021 asti.

Janakkalan kunnan kasvatus- ja koulutuslautakunta on 10.5.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 30 sulkenut Kajon Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut liikenteenharjoittajat.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1.060.000 euroa.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintapäätöstä ei ole allekirjoitettu eikä sanottua päätöstä ole pantu täytäntöön muutoinkaan.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Kajon Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.990 euroa lisättynä oikeudenkäyntimaksulla, viivästyskorkoineen.

Perusteet

Tarjouspyyntöä ei saa laatia siten, että hankinnan kohteeseen liittyvien vaatimusten asettamisella tarjoajat asetetaan epätasa-arvoiseen asemaan.

Edellyttämällä tarjouspyynnössä työehtosopimuksen noudattamista hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Hankintayksikkö on edelleen menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö on valittajan poissulkemista koskevassa päätöksessään viitannut siihen, että valittaja ei ole toimittamassaan selvityksessä ilmoittanut työehtoja/ oloja. Hankintayksikkö ei kuitenkaan ole edes pyytänyt mainittuja selvityksiä. Hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta selvitystä ainoastaan liikennehenkilökunnan osalta noudatettavasta työehtosopimuksesta ja siitä, kuinka liikennettä hoitamaan mahdollisesti tarvittava lisähenkilöstö tullaan palkkaamaan sekä selvitystä verovelasta. Valittajalta ei ole edellytetty selvitystä työehdoista ja oloista.

Työehtosopimuksen osalta valittaja on ilmoittanut, ettei se noudata linja-autoalan työehtosopimusta, koska linja-autoalan työehtosopimus on teollisuuslinjaperiaatteen mukainen työehtosopimus, jonka mukaan yhtiön päätoimiala ratkaisee sovellettavan työehtosopimuksen. Valittajan päätoimiala on taksiliikenne eikä taksiliikennealalla ole yleissitovaa työehtosopimusta. Valittaja ei kuulu mihinkään työnantajajärjestöön.

Se, että valittaja ei ole toimittanut työehtosopimusta, ei ole voinut olla hyväksyttävä peruste valittajan poissulkemiselle tarjouskilpailusta. On myös epäselvää, onko kaikilta tarjoajilta edes pyydetty työehtosopimusta vai onko sitä pyydetty vain valittajalta.

Valittajalla ja hankintayksiköllä on ollut voimassa oleva kuljetussopimus, joten on ollut selvää, että hankintayksiköllä on ollut hallussaan tiedot keskeisistä valittajan työehdoista ja työterveyshuollon järjestämisestä ja pyydettäessä ne olisi toimitettu.

Virheettömässä hankintamenettelyssä valittajan tarjous olisi voittanut tarjouskilpailun kohteen J5 osalta.

Vastine

Vaatimukset

Janakkalan kunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen. Hankintayksikkö on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 225 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajan poissulkeminen tarjouskilpailusta on tehty hankintasäännösten ja tarjouspyynnön mukaisesti. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt valittajan poissulkemisessa tarjouskilpailusta virheellisesti.

Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tarjoajan kuuluvan tietyn nimetyn työehtosopimuksen piiriin tai että se on sidottu työehtosopimukseen.

Tarjouspyynnössä mainitulla edellytyksellä työehtosopimuksen soveltamisesta tai noudattamisesta on ollut tarkoitus varmistua siitä, että tilaajan liikenteessä ei sallita työntekijöiden työehtojen ja työolojen polkemista eikä alihintaista työvoimaa ja että kukaan tarjoaja ei saa muihin tarjoajiin nähden kilpailuetua sivuuttamalla yleisesti noudatettavia työehtoja. Tarjouspyynnön kyseinen ehto on siten asettanut tarjoajat tasavertaiseen asemaan.

Hankintayksikkö on 20.4.2017 pyytänyt valittajalta lisäselvitystä siitä, mitä työehtosopimusta liikennehenkilökunnan osalta noudatetaan ja kuinka liikennettä hoitamaan mahdollisesti tarvittava lisähenkilöstö tullaan palkkaamaan. Valittaja olisi voinut toimittaa keskeiset työehdot, joista olisi ilmennyt, ovatko työehdot jonkin taksiliikenteeseen soveltuvan työehtosopimuksen mukaisia.

Selvityksessään lisähenkilöstön palkkaamisesta 24.4.2017 valittaja on ilmoittanut, että sen henkilöstöhallinto kartoittaa mahdollisten uusien kuljettajien tarpeen ja rekrytoi henkilöstön tulevaan syksyyn. Se, että hankintayksikölle on aiemmin toimitettu selvitys valittajan käyttämän henkilöstövuokrausyrityksen työehdoista, ei ole tarkoittanut, että hankintayksiköllä olisi ollut aiempaa tietoa siitä, mitä työehtosopimusta tai mitä keskeisiä työehtoja valittaja tulee soveltamaan mahdollisesti rekrytoitavan uuden henkilöstön osalta.

Kuultavien lausunnot

Janakkalan Taksiliikenne Oy, Lehdon Liikenne Oy ja Ventoniemi Oy eivät ole niille varatusta tilaisuudesta huolimatta antaneet lausuntoa.

Vastaselitys

Hankintayksikkö on käytännössä asettanut valittajan epätasa-arvoiseen asemaan. Hankintayksikön vaatimus siitä, että taksiluvalla liiketoimintaa harjoittavan yrityksen tulisi noudattaa taksiliikenteen työehtosopimusta on ollut syrjivä. Taksiliikenteen työehtosopimus ei ole yleissitova.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden, innovatiivisten ja kestävien hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuoliset mahdollisuudet tarjota tavaroita, palveluja ja rakennusurakoita julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 98 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa hankintasopimuksen toteuttamiselle erityisehtoja edellyttäen, että ehdot liittyvät hankinnan kohteeseen mainitun lain 94 §:ssä tarkoitetulla tavalla. Ehdot voivat liittyä hankinnan taloudellisiin tai sosiaalisiin taikka innovaatio-, ympäristö- ja työllisyysnäkökohtiin. Hankintasopimuksen erityisehdoista on ilmoitettava hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Hankintalain 98 §:n 1 momenttia koskevissa esitöissä (HE 108/2016 vp s. 207–208) on tuotu esiin, että hankintasopimuksen erityisehdoilla tarkoitetaan hankintasopimukseen otettavia sopimuslausekkeita. Erityisehtojen on oltava siten riittävän täsmällisiä ja yksiselitteisiä, jotta sopimuksen osapuolilla on yhteneväinen käsitys niistä. Hankintasopimuksen erityisehdot voivat liittyä esimerkiksi ympäristö-, sosiaali- ja työllisyysnäkökohtiin. Erityisehdossa voidaan edellyttää, että toimittaja ja sen alihankkijat noudattavat työsuhteissaan palvelujen suorituspaikassa sovellettavaa yleissitovaa työehtosopimusta sekä lainsäädännössä tai yleissitovassa työehtosopimuksessa säädettyä vähimmäispalkkaa koskevia ehtoja.

Asian arviointi

Janakkalan kunnan kasvatus- ja koulutuslautakunta on 10.5.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 30 muun ohella sulkenut Kajon Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut liikenteenharjoittajat.

Kajon Oy:n tarjouksen sulkemista tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena hankintayksikkö on perustellut Janakkalan kunnan kasvatus- ja koulutuslautakunnan 10.5.2017 päivätyssä, otsikolla "Janakkalan henkilökuljetusten tarjouskilpailu" varustetussa asiakirjassa seuraavasti:

"Kajon Oy:n tarjous voidaan todeta tarjouspyynnön vastaiseksi, sillä Kajon Oy ei selvityksen perusteella noudata mitään työehtosopimusta eikä selvityksessä ole muutoinkaan ilmoitettu työehtoja/ -oloja. Näin ollen Kajon Oy:n tarjous suljetaan pois tarjouskilpailusta."

Kajon Oy on asiaa markkinaoikeudessa käsiteltäessä muun ohella esittänyt, että edellyttämällä tarjouspyynnössä työehtosopimuksen noudattamista hankintayksikkö on menetellyt hankintasäännösten vastaisesti.

Tarjouspyynnön kohdassa 6.4 on muun ohella ilmoitettu, että koululaiskuljetukset ovat luonteeltaan linja-autoliikennettä. Tarjouspyynnössä edelleen ilmoitetun mukaan kuljetuksissa noudatetaan kulloinkin voimassa olevaa alan työehtosopimusta joko työehtosopimuslain tai yleissitovuuden perusteella sekä voimassa olevaa oikeuskäytäntöä. Tämän lisäksi tarjouspyynnön mainitussa kohdassa on ilmoitettu, että taksiliikenneluvalla liikennöitäessä noudatetaan vaihtoehtoisesti taksiliikennöintiin soveltuvaa työehtosopimusta.

Tarjouspyynnön kohdassa 6.5.2 "Asiakirjanäyttöä voittaneelta tarjoajalta tai tilaajan erikseen pyytäessä" on puolestaan lueteltu toimitettavat tiedot liikenteenharjoittajasta. Kyseisessä tarjouspyynnön kohdassa on muun ohella mainittu seuraavaa:

"Liikenteenharjoittajan selvitys siitä, mitä työehtosopimusta liikennehenkilökunnan osalta noudatetaan, ja kuinka liikennettä hoitamaan mahdollisesti tarvittava lisähenkilöstö tullaan palkkaamaan."

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyssä noudatettavan syrjimättömyysperiaatteen vuoksi hankintayksikkö ei voi asettaa tarjouspyynnössä ehdotonta edellytystä, jonka mukaan tarjoajan tulee kuulua tietyn työehtosopimuksen piiriin tai kuulua tiettyyn toimialayhdistykseen. Hankintayksikkö voi sen sijaan hankintalain 98 §:ssä todetulla tavalla edellyttää, että tarjoajat noudattavat työsuhteissaan palvelujen suorituspaikassa sovellettavaa yleissitovaa työehtosopimusta sekä lainsäädännössä tai yleissitovassa työehtosopimuksessa säädettyä vähimmäispalkkaa koskevia ehtoja.

Hankintayksikkö on edellä selostetulla tavalla asettanut tarjouspyyntöasiakirjoissa vaatimuksen, jonka mukaan koululaisten linja-autoliikenteenä tapahtuvissa kuljetuksissa noudatetaan kulloinkin voimassa olevaa alan työehtosopimusta ja että taksiliikenneluvalla liikennöitäessä noudatetaan vaihtoehtoisesti taksiliikennöintiin soveltuvaa työehtosopimusta. Edelleen tarjouspyyntöasiakirjoissa on todettu tarjoajalta voitavan pyytää selvitys siitä, mitä työehtosopimusta sen liikennehenkilökunnan osalta noudatetaan. Edellä mainitun valossa hankintayksikön on siten katsottava asettaneen tarjouspyyntöasiakirjoissa vaatimuksen, jonka mukaan tarjoajan on tullut noudattaa työehtosopimusta, mihin liittyen tarjoajalta on ilmoitettu voitavan pyytää selvitystä sen liikennehenkilökunnan osalta noudatettavasta työehtosopimuksesta. Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei näin ollen ole katsottava mahdollistetun sitoutumista työehtosopimuksen ehtojen noudattamiseen muulla tavoin kuin, että tarjoajan liikennehenkilökunnan osalta noudatetaan työehtosopimusta. Edellä esitetty huomioon ottaen ja kun otetaan lisäksi huomioon, että taksiliikennöintiä koskevalla alalla ei asiassa esitetyn mukaan ole ollut olemassa lainkaan yleissitovaa työehtosopimusta, markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikön menettely on ollut syrjivää ja siten hankintasäännösten vastaista.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva päätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Janakkalan kunta aikoo edelleen toteuttaa henkilökuljetusten hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Janakkalan kunnan kasvatus- ja koulutuslautakunnan 10.5.2017 tekemän hankintapäätöksen § 30. Markkinaoikeus kieltää Janakkalan kuntaa tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Janakkalan kunnan korvaamaan Kajon Oy:n oikeudenkäyntikulut 6.990 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää Janakkalan kunnan vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Jussi Karttunen, Olli Wikberg ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 18.2.2019 taltionumero 596..

 
Julkaistu 11.7.2018