MAO:365/18

KL-Kuntahankinnat Oy - kirjastojen kirjallisuus, muun aineiston ja niihin liittyvät palvelut

julkinen hankinta - tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta - tarjoajan soveltuvuus

Diaarinumero: 2018/2
Antopäivä: 4.7.2018

ASIAN TAUSTA

KL-Kuntahankinnat Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 18.10.2017 julkaistulla sekä 31.10.2017, 8.11.2017 ja 18.11.2017 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta kirjastojen kirjallisuuden, muun aineiston ja niihin liittyvien palvelujen hankinnasta 48 kuukauden ajanjaksolle.

KL-Kuntahankinnat Oy on 18.12.2017 tekemällään hankintapäätöksellä (KLKH 105 2017) sulkenut BTJ Finland Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut puitejärjestelyn toimittajiksi Booky.fi Oy:n ja Kirjavälitys Oy:n, joista ensisijaiseksi toimittajaksi on nimetty Booky.fi Oy.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on korjatun hankintailmoituksen mukaan ollut 17.200.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

BTJ Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen tai määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 10.925,50 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikön väitteet valittajan laatujärjestelmän virheellisyydestä eivät ole perustuneet tarjouspyynnön mukaisiin vaatimuksiin. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty ISO 9000 -laatusertifikaattia täysin vastaavaa sertifikaattia tai laatujärjestelmää. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajalla on oltava hankinnan kohteen toiminnan/palveluprosessin kattava ja säännöllisessä käytössä oleva dokumentoitu laatujärjestelmä, josta tarjoajan on tullut antaa selvitys. Selvitys on tarjouspyynnön mukaan voinut olla kuvaus laatujärjestelmästä tai viittaus laatusertifikaattiin, mutta sertifiointia ei ole edellytetty.

Valittajan laadunvarmistusjärjestelmästä on tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti käynyt ilmi laadunvarmistuksen menettelytavat ja ohjeistus sekä johdon sitoutuminen laatupolitiikkaan. Hankintayksikkö on hankintapäätöksessään viitannut hankintayksikön ja valittajan välisiin neuvotteluihin, jotka eivät ole koskeneet nyt kysymyksessä olevaa hankintaa. Hankintayksikkö on kyseisissä neuvotteluissa pyrkinyt löytämään huomautettavaa valittajan laatujärjestelmästä. Lisäksi koska neuvotteluissa on käsitelty täysin eri asioita kuin oli ilmoitettu, valittajan palaveriin osallistunut henkilöstö ei ole kyennyt vastaamaan kaikkiin esitettyihin, varsin yksityiskohtaisiin teknisiin kysymyksiin.

Hankintayksikkö on väittänyt, ettei valittajan laatujärjestelmä ole täyttänyt ISO-standardin mukaista jatkuvan parantamisen edellytystä. Tarjouspyynnössä ei edellä todetuin tavoin ole vaadittu ISO-standardin mukaista laatujärjestelmää. Standardin mukainen parantaminen liittyy toimintojen ja suoritusten jatkuvaan parantamiseen, ei laatujärjestelmän kuvauksen muuttamiseen. Järjestelmäkuvauksen tarkoituksena on määritellä runko ja toimintaohjeet, joiden mukaisesti yhtiö kehittää toimintaansa, ja näin valittaja on toiminut. ISO-standardi ei ole myöskään muuttunut vuoden 2015 jälkeen, jolloin valittaja on päivittänyt laatujärjestelmäkuvaustaan. Valittajan tavoitteena on laatujärjestelmän sertifiointi, kunhan yrityskaupan osalta liiketoiminta normalisoituu.

Omistajan vaihtumisen myötä valittajan käyttöön ovat tulleet Booky.fi Oy:n toiminnanohjausjärjestelmän mittarit ja toiminnallisuudet. Hankintayksikölle antamassaan lisäselvityksessä valittaja on osoittanut lukuisia mittareita, joilla tilaus-toimitusprosessia valvotaan.

Valittaja on sitoutunut tarjouspyynnön liitteenä olleen sopimuksen mukaisesti tallentamaan vastaanottamansa reklamaatiot sähköiseen muotoon ja esittämään ne hankintayksikölle kootusti sopimusseurannan yhteydessä. Reklamaatioiden vastaanottaminen sähköpostitse on perustunut tarjouspyynnön vaatimuksiin ja täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksen reklamaatioiden tallentamisesta sähköiseen muotoon. Myös valittajan reklamaatioiden käsittelyprosessi on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimukset. Järjestelmästä voidaan tuottaa vastaanotetuista reklamaatioista erilaisia raportteja, jotka voidaan tulostaa tai toimittaa sähköisesti hankintayksikölle sopimusseurantaa varten. Reklamaatioiden käsittelyprosessi on käytössä jatkuvasti.

Toisin kuin hankintapäätöksessä on todettu, valittajan selvityksestä on ilmennyt, että toimitusaikojen toteutumista seurataan ja valittaja pystyy maksamaan asiakkaille sopimuksen mukaisia hyvityksiä ilman erillistä pyyntöä asiakkailta. Toisaalta tarjouspyynnössä ei edes ole edellytetty sopimussakon automaattista maksamista ilman asiaan liittyvää selvittelyä. Valittajan laatujärjestelmäkuvauksessa on viitattu tavanomaiseen toimintaan liittyviin sopimusalennuksiin ja tämän kaltaisiin asiakashyvityksiin, ei hankintayksikön viittaamaan sopimussakkoon.

Hankintayksikkö ei ole voinut sulkea valittajaa tarjouskilpailusta aiempiin huonoihin kokemuksiin viittaamalla. Valittaja on täyttänyt moitteettomasti kaikki aiemman, lehtien välitystä koskevan väliaikaisen hankintasopimuksen sopimusvelvoitteet 19.1.2017 asti. Tätä hankintaa koskevan osapuolten välisen 1.12.2016 pidetyn seurantapalaverin muistioissa ei ole mainintaa, että hankintayksikkö tai sen asiakkaat olisivat reklamoineet valittajan toiminnasta. Hankintayksikkö, valittaja ja eräs kolmas yhtiö ovat 19.1.2017 sopineet hankintasopimuksen siirtämisestä viimeksi mainitulle. Sopimuksen siirtymisen jälkeen laskutuksesta on vastannut yksinomaan uusi sopimusosapuoli. Hankintayksikön lehtihankintaa koskevat ongelmat ovat syntyneet sen jälkeen, kun valittaja on luopunut sopimuksesta. Valittaja ei ole sopimuksen siirron jälkeen toiminut hankintayksikön uuden sopimuskumppanin alihankkijana.

Vastine

Vaatimukset

KL-Kuntahankinnat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 4.840 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Valittajaa ei ole suljettu tarjouskilpailusta aikaisempien huonojen kokemusten perusteella. Valittajan kanssa tehty sopimus on syyskuussa 2017 jouduttu purkamaan jatkuvien ongelmien ja sopimusrikkomusten takia. Ongelmat ovat liittyneet lähinnä laatujärjestelmään, joten hankintayksiköllä on ollut asianmukainen syy epäillä valittajan laatujärjestelmän paikkansapitävyyttä nyt esillä olevassa hankinnassa ja velvollisuus tarkistaa se. Valittaja on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnössä edellytetyn laatujärjestelmän puutteellisuuksien ja ristiriitaisuuksien vuoksi. Valittaja on antanut saman laatujärjestelmäkuvauksen myös toiseen, oppikirjoja koskevaan tarjoukseensa. Koska laatujärjestelmää koskeva vaatimus on ollut molemmissa hankinnoissa sama ja kilpailutukset on toteutettu samanaikaisesti, hankintayksikkö on tehnyt laatujärjestelmää koskevat tarkastukset vain kerran.

Valittajan antamat lisäselvitykset laatujärjestelmästä ovat olleet merkittäviltä osin ristiriidassa ja puutteellisia laatujärjestelmäkuvauksen kanssa. Muun ohella tarjouksen laatujärjestelmäkuvauksessa valittaja on ilmoittanut tilaus-toimitusketjun toimivuuden takaamiseksi merkittävästä määrästä eri valvontaprosesseja, joista on kuvauksen mukaan tehty mittarointi. Valvontaa on laatujärjestelmäkuvauksessa sanottu olevan muun ohella tuotantoprosesseissa, toimitusprosessissa, laskutusprosessissa, reklamaatioissa ja palautuksissa. Näiden prosessien valvonnasta ja mittareista on pyydetty lisätietoa, mutta valittaja ei ole antanut tietoja.

Valittaja on laatujärjestelmäkuvauksessaan ilmoittanut muun ohella, että sillä on käytössä aktiivinen asiakashyvitysten seuranta ja mahdollisten virheellisten maksusuoritteiden palauttaminen. Lisäselvityksissä on kuitenkin käynyt ilmi, että toimitusaikojen seuranta kohdistuu vain valittajan oman varaston toimintoihin, jolloin valittaja ei pysty hyvittämään asiakkaille sopimuksenmukaisia myöhästymisalennuksia ilman erillistä pyyntöä asiakkaalta.

Valittaja on lisäselvityksissään antanut ristiriitaisia tietoja suhteessa alkuperäiseen laatujärjestelmäkuvaukseen. Valittaja on ilmoittanut muun ohella, että se on sitoutunut sertifioimaan laatujärjestämänsä ISO 9001 standardin mukaiseksi. Lisäselvityksissä ei kuitenkaan ole ilmoitettu, miten valittaja on tähän sitoutunut. Lisäksi päätös sertifioinnista tehdään alkuperäisen kuvauksen vastaisesti vasta vuonna 2018.

Valittaja on tehnyt merkittävän liiketoimintakaupan tarjouksessa alihankkijana toimineen Booky.fi Oy:n kanssa. Valittajan mukaan Booky.fi Oy:n vastuulle on jäänyt logistiikkapalvelut, suurin osa ostotoiminnoista ja myyntilaskutus. Laatujärjestelmäkuvauksessa valittaja ei ole kuitenkaan kuvannut näiden toimintojen osalta Booky.fi Oy:n laatujärjestelmää vaan jo vuodesta 2015 ilmoittamansa toimintatavan. Booky.fi Oy omistaa valittajayhtiön 90 prosentin osakekannalla, ja jos Booky.fi Oy on ottamassa roolia valittajan toiminnassa logistiikan, myynnin ja laskutuksen osalta, sen tulisi luonnollisesti näkyä myös valittajan laatujärjestelmäkuvauksessa. Booky.fi Oy:n laatujärjestelmäkuvaus logistiikasta, laskutuksesta ja ostotoiminnasta ei ole yhteensovittavissa valittajan oman laatujärjestelmäkuvauksen kanssa.

Lisäselvitysten perusteella valittajan tarjouksen laatujärjestelmäkuvaus ei ole vastannut valittajan laatujärjestelmän todellista tasoa. Tarjouksen laatujärjestelmäkuvaukseen ei ole voinut enää luottaa. Laatujärjestelmäkuvauksen muuttaminen on tehnyt siitä epäluotettavan ja virheellisen. Valittajan lisäselvityksessä tekemät muutokset olisivat tosiasiallisesti johtaneet uuden tarjouksen tekemiseen. Valittaja on lisäselvityksessä helpottanut omia velvoitteitaan huomattavasti ja tehnyt tarjouksestaan edullisemman. Laatujärjestelmäkuvauksen muutosten ja ristiriitaisuuksien vuoksi laatujärjestelmä ei ole täyttänyt tarjouspyynnössä ilmoitettua tarjoajan soveltuvuusvaatimusta. Todetun johdosta hankintayksiköllä on ollut velvollisuus sulkea valittaja tarjouskilpailusta.

Kuultavien lausunnot

Booky.fi Oy ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut lausuntoa valituksen johdosta.

Kirjavälitys Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa ensisijaisesti valittajan ja toissijaisesti hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.870 eurolla viivästyskorkoineen. Lisäksi Kirjavälitys Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Valittajan laatujärjestelmä ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Valittaja ei ole pystynyt todentamaan, että sillä on tarjouspyynnössä vaaditusti toiminnassaan säännöllisessä käytössä ISO 9001 -laatusertifikaattia vastaava dokumentoitu laatujärjestelmä. Tarjouspyynnön laatujärjestelmää koskevat vaatimukset ovat olleet selvät, ja alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat tietävät, minkälainen laatujärjestelmä vastaa ISO 9001 -sertifioitua laatujärjestelmää.

Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan alihankkijakseen Booky.fi Oy:n ja että Booky.fi Oy hoitaa valittajan logistiikkapalvelut, suurimman osan ostotoiminnoista ja myyntilaskutuksen. Valittaja on hankinnan kohteena olevien kirjastokirjojen osalta ulkoistanut merkittävän ja keskeisen osan hankinnan prosesseista. Kun valittajan tarjouksen laatujärjestelmäkuvauksessa ei ole otettu huomioon tapahtuneita muutoksia valittajan ulkoistamissa prosesseissa, se on ollut olennaisesti virheellinen ja puutteellinen hankintayksikön päätöksen mukaisesti.

Valittajan toimittamasta kuvauksesta ovat puuttuneet laatujärjestelmään perusasioina kuuluvat prosessikuvaukset ja mittarit, joten valittajan tarjouksen laatujärjestelmäkuvaus on ollut virheellinen ja puutteellinen. Prosessimainen toimintamalli kuvauksineen on laatujärjestelmätyöskentelyn perusasioita, jotka ovat ammattimaisesti laatujärjestelmätyötä tekevien tarjoajien tiedossa. Valittajan henkilökunnan kyvyttömyys esittää hankintayksikölle selvityksiä laatujärjestelmänsä toiminnasta asiasta järjestetyssä palaverissa ja kirjallisten selvitysten puutteellisuudet ja ristiriidat ovat osoittaneet, ettei valittajan laatujärjestelmä ole yhtiössä säännönmukaisesti käytössä. Mikäli vastoin kuultavan näkemystä tarjouspyynnön vaatimusten perusteella ei olisi voinut päätellä ISO 9000 -sertifikaatin vaatimustasoa yksiselitteisesti, toissijaisesti tarjouspyynnön vaatimukset ovat olleet epäselvät.

Hankintayksikkö on saanut tarjouskilpailuun tarjoukset samaan konserniin kuuluvilta valittajalta ja Booky.fi Oy:ltä. Booky.fi Oy on tullut valituksi puitejärjestelyyn etusijalla yksi. Hankintayksikkö ei ole selvittänyt, onko kahden konserniyhtiön välisellä suhteella ollut vaikutusta yhtiöiden tarjouskilpailussa antamiin tarjouksiin, vaikka valittajan ja Booky.fi Oy:n välinen suhde on ollut hankintayksikön tiedossa ja valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut Booky.fi Oy:n alihankkijakseen. On epäuskottavaa, että valittaja ja Booky.fi Oy olisivat antaneet tarjouksensa tarjouskilpailuun itsenäisesti tietämättä toisen tarjoajan tarjouksen sisältöä. Hankintayksikön menettely on ollut hankintasäännösten vastaista, kun valittajaa ja Booky.fi Oy:tä ei ole tällä perusteella suljettu tarjouskilpailusta.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt, että poissulkemisen tosiasiallinen syy on ollut hankintayksikön aikaisemmat huonot kokemukset, vaikka hankintayksikkö on vuonna 2018 vahvistanut, ettei valittaja ole ollut kyseisessä aiemmassa hankinnassa vastuussa oleva taho. Sekä valittajalla että Booky.fi Oy:llä on käytössä hyvin samankaltainen laatujärjestelmä. Molemmat tarjoajat ovat liittäneet tarjoukseensa laatukuvauksen. Koska vain valittaja on suljettu laatujärjestelmäkuvauksen puutteellisuuden vuoksi tarjouskilpailun ulkopuolelle, hankintayksikkö on ottanut hankintasäännösten vastaisesti huomioon aiempia huonoja kokemuksiaan, joista valittaja ei ole ollut vastuussa.

Valittaja ja Booky.fi Oy ovat jo pitkään toimineet kirjaliiketoiminnassa omilla vahvuusalueillaan ja jättäneet tarjouksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuihin vuosia ollen toistensa kilpailijoita erityisesti kirjastopuolen toimituksissa.

Valittaja kiistää Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen sekä perusteeltaan että määrältään.

Muut kirjelmät

Kirjavälitys Oy on antanut lisälausunnon.

KL-Kuntahankinnat Oy on esittänyt, että se on pyytänyt selvitystä Booky.fi Oy:ltä valittajan alihankkijaroolista esillä olevassa hankinnassa. Hankintayksikkö on saanut Booky.fi Oy:ltä vahvistuksen, ettei valittaja ole miltään osin sen alihankkija eikä valittajalla ole roolia tarjouspyynnön mukaisen palvelun tuottamisessa Booky.fi Oy:n osalta. Hankintayksiköllä ei ole ollut syytä epäillä Booky.fi Oy:n antamaa vahvistusta tai sitä, etteikö Booky.fi Oy:llä olisi käytössään edelleen oma erillinen laadunvarmistusjärjestelmänsä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Kirjavälitys Oy:n hankintapäätöksen lopputuloksen muuttamista tarkoittavien vaatimusten tutkiminen

Kuultava Kirjavälitys Oy on markkinaoikeudelle 6.4.2018 toimittamansa lausunnon yhteydessä esittänyt, että samaan tarjouskilpailuun osallistuneiden valittajan ja Booky.fi Oy:n välillä on ollut määräysvaltasuhde ja ne ovat tehneet tosiasiallisesti yhteistyötä tarjouskilpailussa hankintasäännösten vastaisella tavalla. Kirjavälitys Oy:n mukaan hankintayksikön olisi tullut sulkea molemmat näistä tarjoajista tarjouskilpailusta. Kirjavälitys Oy on tällä perusteella vaatinut lausunnossaan, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Edellä todetut vaatimukset tarkoittavat hankintapäätöksen lopputuloksen muuttamista. Tällaisten vaatimusten tutkiminen markkinaoikeudessa edellyttää muun ohella sitä, että vaatimukset on esitetty määräajassa. Muutoksenhakuaika nyt kysymyksessä olevassa asiassa on ollut julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 147 §:n 1 momentin mukaisesti 14 päivää siitä, kun tarjoaja on saanut tiedon hankintaa koskevasta päätöksestä valitusosoituksineen. Muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen mukaan se on toimitettu sähköpostitse tarjoajille tarjouksissa ilmoitettuihin sähköpostiosoitteisiin 18.12.2017, eikä Kirjavälitys Oy ei ole esittänyt tästä poikkeavaa tiedoksisaantiajankohtaa. Näin ollen määräaika valitusten jättämiselle asiassa on päättynyt 2.1.2018.

Kirjavälitys Oy ei ole muutoksenhaulle säädetyssä määräajassa hakenut muutosta muutoksenhaun kohteena olevaan hankintapäätökseen. Sen vasta lausuntonsa yhteydessä esittämät edellä todetut hankintapäätöksen lopputuloksen muuttamista tarkoittavat vaatimukset on näin ollen jätettävä myöhässä esitettyinä tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet

Muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen mukaan valittajan selvitys ei ole täyttänyt tarjouspyynnön laatujärjestelmää koskevaa soveltuvuusvaatimusta ja valittaja on siten suljettu tarjouskilpailusta. Valittajan mukaan hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, koska valittaja on täyttänyt hankintayksikön soveltuvuuskriteereiksi asettamat pakolliset edellytykset tarjoajan laatujärjestelmästä.

Asiassa on edellä todetun johdosta kysymys markkinaoikeudessa siitä, onko valittaja täyttänyt tarjoajan soveltuvuudelle asetetut vaatimukset.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintamenettely

Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia kirjastojen kirjallisuuden, muun aineiston ja niihin liittyvien palveluiden hankinnasta. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa ESPD-lomakkeessa on kohdassa IV "Valintaperusteet" alakohdassa C. "Tekninen ja ammatillinen pätevyys" edellytetty muun ohella seuraavaa:

"Tarjoaja käyttää laadunvarmistukseen seuraavia teknisiä välineitä ja toimenpiteitä:

Vaatimukset teknisille välineille ja toimenpiteille: Tarjoajan on annettava pyydettäessä selvitys laadunvarmistusmenetelmästä. Se voi olla kuvaus laatujärjestelmästä tai viittaus olemassa olevaan laatusertifikaattiin, joka kattaa hankinnan kohteena olevat toiminnot. Näytöksi käy ISO 9001 laatusertifikaatti tai vastaava. Mikäli laadunvarmistusmenetelmää ei ole sertifioitu tulee selvityksestä ilmetä laadunvarmistuksen menettelytavat, laadunvarmistusta koskevan ohjeistuksen rakenne ja johdon sitoutuminen laatupolitiikkaan."

Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohteen kriteerit" alakohdassa "Yleiset kriteerit/tiedot" on edellytetty vähimmäisvaatimuksena, että "Tarjoaja vakuuttaa tutustuneensa huolellisesti tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitettyihin ehtoihin ja hyväksyy ne ilman varaumia".

Valittaja on toimittanut hankintayksikölle tarjouksensa liitteenä tarjouspyynnön liitteenä olleen ESPD-lomakkeen täytettynä. Valittaja on ilmoittanut "kyllä" teknisiä välineitä ja toimenpiteitä koskevan vaatimuksen kohtaan "Vaatimukset täyttyvät". Valittaja on tarjouksessaan vastannut "kyllä" myös tarjouspyynnössä ja sen liitteissä olevien ehtojen hyväksymistä tarkoittavaan kohtaan.

Hankintayksikkö on kutsunut valittajan hankintayksikön toista hankintaa koskevaan tapaamiseen, joka on pidetty 17.11.2017 ja jossa on käsitelty muun ohella valittajan laatujärjestelmää. Tämän jälkeen hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta kyseisessä toisessa tarjouskilpailussa kirjallista lisäselvitystä sen laatujärjestelmästä. Valittaja on toimittanut hankintayksikölle lisäselvityksen.

Nyt esillä olevassa hankinnassa hankintayksikkö on tarjousten jättämisen jälkeen pyytänyt tarjoajilta kuvauksen tarjoajien laatujärjestelmästä. Valittaja on toimittanut hankintayksikölle 29.11.2017 päivätyn kuvauksen laatujärjestelmästään.

Asian arviointi

Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että se täyttää tarjouspyynnön liitteenä olleessa ESPD-lomakkeessa esitetyt hankintayksikön vaatimukset tarjoajan laadunvarmistuksesta. Tarjouksen tekemisellä tarjoaja sitoutuu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Hankintayksiköllä on puolestaan lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on ollut aihetta epäillä valittajan esittämän laatujärjestelmän oikeellisuutta ja paikkansapitävyyttä ja että se on tämän vuoksi pyytänyt valittajalta lisäselvitystä laadunvarmistusjärjestelmästä.

Hankintapäätöksessä viitatussa hankintapäätöksen liitteenä olleessa perustelukirjeessä valittajan soveltuvuuden puuttumista on perusteltu seuraavilla seikoilla:

- Valittajan toimittama selvitys laatujärjestelmästä ei ole vastannut ISO 9000 -standardia, koska siinä ei ole otettu huomioon tiettyjä standardin keskeisiä vaatimuksia ja koska standardin vaatimukset jatkuvasta parantamisesta ja todisteperusteisesta lähestymistavasta eivät ole toteutuneet.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on ollut ristiriitainen sen osalta, mitä valittaja on vuodesta 2015 lähtien ilmoittanut laatujärjestelmäkuvauksen sertifioimisesta tulevaisuudessa.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on ollut virheellinen ja puutteellinen merkittäviltä osin, koska valittajan toimittama laatujärjestelmäkuvaus on ollut lähes sama kuin ennen omistajavaihdosta, vaikka Booky.fi Oy:n rooli palvelun toteuttajana on merkittävä.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvauksessa ei ole selkeästi kuvattu mittareita, joilla siinä ilmoitettuja prosesseja mitataan, tavoitteita, valvontamenetelmiä tai mahdollisia korjaustoimenpiteitä. Puutteellisen selvityksen ja ristiriitaisen tiedon valossa valittajan laatujärjestelmän ei ole voitu katsoa vastaavan valittajan kuvauksessa ilmoitettua.
- Hankintayksikkö pitää epäluotettavana valittajan antamaa tietoa siitä, että valittaja käyttää sopimuskaudella reklamaatioiden hallintaan Freshdesk-hallintajärjestelmää, koska valittajan edustajat eivät ole 17.11.2017 pidetyssä kokouksessa maininneet Freshdesk-hallintajärjestelmää ja koska hankintayksikön tiedossa on ollut, että valittaja on vuonna 2017 hallinnoinut reklamaatioita sähköpostitse.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on virheellinen tai epäluotettava, koska valittajan toimitusaikojen seuranta kohdistuu vain valittajan oman varaston toimintoihin, jolloin valittaja ei pysty hyvittämään asiakkaille sopimuksenmukaisia myöhästymisalennuksia ilman erillistä pyyntöä asiakkailta ja tapaamisessa 17.11.2017 valittajan edustajilla ei ollut osoittaa, millä järjestelmällä hyvityksiä seurataan.

Tarjouspyynnössä esitetyn soveltuvuusvaatimuksen mukaan tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmän ei ole tarvinnut olla sertifioitu, mutta jos se on ollut, näytöksi on käynyt ISO 9001 -laatusertifikaatti tai vastaava. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittajan laadunvarmistusmenetelmä ei ole ollut sertifioitu. Näin ollen tarjouspyynnön mukaan laatujärjestelmäkuvauksesta on tullut ilmetä tarjoajan käyttämän laadunvarmistuksen menettelytavat, laadunvarmistusta koskevan ohjeistuksen rakenne ja johdon sitoutuminen laatupolitiikkaan. Muita vaatimuksia tarjouspyynnössä ei ole tältä osin esitetty.

Valittaja on toimittanut hankintayksikölle nyt esillä olevassa hankinnassa seitsemänsivuisen kuvauksen käytössä olevasta laatujärjestelmästään. Tässä kuvauksessa on tarjouspyynnössä vaadittujen laadunvarmistuksen menettelytapojen osalta todettu muun ohella, että valittaja seuraa tilaus-toimitusketjua sen toimivuuden takaamiseksi useista eri näkökulmista, joita ovat muun ohella tilausprosessien valvonta, tuotantoprosessien valvonta, toimitusprosessien valvonta, laskutusprosessin valvonta ja reklamaatioiden ja palautusten valvonta. Laatujärjestelmän mekanismeina on kuvattu tuloshakuisuutta, asiakassuuntautuneisuutta, johtamista ja toiminnan päämäärätietoisuutta, prosesseihin ja tosiasioihin perustuvaa johtamista, henkilöstön kehittämistä ja osallistumista, jatkuvaa oppimista, innovointia ja parantamista, kumppanuuksien kehittämistä sekä yhteiskunnallista vastuuta. Kuvauksesta on ilmennyt myös laadunvarmistusta koskevan ohjeistuksen rakenne ja siinä on kuvattu muun ohella laatujärjestelmän perusta, laatujärjestelmien mekanismit ja laatujärjestelmän tulevaisuus. Laatujärjestelmäkuvauksesta on lisäksi ilmennyt tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla johdon sitoutuminen laatupolitiikkaan. Kuvauksen mukaan johtoryhmätasolla on tehty päätös laatujärjestelmän sertifioinnista ISO 9001 -standardin mukaisesti.

Ottaen huomioon, ettei tarjouspyynnössä ole esitetty tarkempia vaatimuksia sertifioimattomalle laatujärjestelmälle, markkinaoikeus katsoo, että valittajan laatujärjestelmää on siinä olevien tietojen perusteella pidettävä tarjouspyynnön mukaisena. Lisäksi valittaja on tarjouksessaan nimenomaisesti vahvistanut laatujärjestelmän täyttävän tarjouspyynnön vaatimukset. Hankintapäätöksessä esitetyistä perusteluista ei ole käynyt ilmi perusteita sille, ettei valittaja olisi täyttänyt tarjoajan laatujärjestelmää koskevaa soveltuvuusvaatimusta. Tarjouspyynnön yleisluontoinen vaatimus huomioon ottaen myöskään hankintayksikön viittaamat valittajan laatujärjestelmäkuvauksessa ja lisäselvityksissä ilmenneet tietyt epäjohdonmukaisuudet eivät ole johtaneet siihen, ettei valittajan laatujärjestelmäkuvaus olisi täyttänyt tarjouspyynnön soveltuvuusvaatimusta. Näin ollen hankintayksikkö on ylittänyt harkintavaltansa ja menetellyt virheellisesti, kun se on esittämillään perusteilla sulkenut valittajan tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano vastaavilta osin kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi valittajan soveltuvuuden ja sen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden, vertailee tarjoukset uudelleen sekä tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli KL-Kuntahankinnat Oy aikoo edelleen toteuttaa kirjastojen kirjallisuuden, muiden aineistojen ja niihin liittyvien palvelujen hankinnan nyt esillä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on meneteltävä ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään. Hankintalain 149 §:n 3 momentin perusteella vastapuolen oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta ratkaistaessa hankintayksikköön sovelletaan, mitä edellä mainituissa hallintolainkäyttölain säännöksissä säädetään viranomaisesta tai muusta julkisesta osapuolesta.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja Kirjavälitys Oy, valittajaan kohdistamansa oikeudenkäyntikuluvaatimuksen osalta, saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Ottaen huomioon, että Kirjavälitys Oy:n esittämät hankintapäätöksen lopputuloksen muuttamista tarkoittavat vaatimukset jäävät myöhässä esitettyinä tutkimatta, ei ole kohtuutonta, että myös sen hankintayksikköön kohdistama oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Kirjavälitys Oy:n esittämät hankintapäätöksen lopputuloksen muuttamista tarkoittavat vaatimukset tutkimatta.

Markkinaoikeus kumoaa KL-Kuntahankinnat Oy:n 18.12.2017 tekemän hankintapäätöksen (KLKH 105 2017). Markkinaoikeus kieltää KL-Kuntahankinnat Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 1.000.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa KL-Kuntahankinnat Oy:n korvaamaan BTJ Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 10.925,50 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

Markkinaoikeus hylkää KL-Kuntahankinnat Oy:n ja Kirjavälitys Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Sami Myöhänen ja Mirva Näsi.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 6.7.2018