MAO:364/18
ASIAN TAUSTA
KL-Kuntahankinnat Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 8.10.2017 julkaistulla ja 24.10.2017 korjatulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta oppikirjojen ja niihin liittyvien oheismateriaalien hankinnasta 48 kuukauden ajanjaksolle.
KL-Kuntahankinnat Oy on 12.12.2017 tekemällään hankintapäätöksellä (KLKH 1342017) sulkenut BTJ Finland Oy:n tarjouskilpailusta ja valinnut puitejärjestelyn toimittajaksi Kirjavälitys Oy:n.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on korjatun hankintailmoituksen mukaan ollut 121.000.000 euroa.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA
Valitus
Vaatimukset
BTJ Finland Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Valittaja on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikölle tehottomuusseuraamuksen tai määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksua. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 11.520 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Hankintayksikön väitteet valittajan laatujärjestelmän virheellisyydestä eivät ole perustuneet tarjouspyynnön mukaisiin vaatimuksiin. Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty ISO 9000 -laatusertifikaattia täysin vastaavaa sertifikaattia tai laatujärjestelmää. Tarjouspyynnön mukaan tarjoajalla on oltava hankinnan kohteen toiminnan/palveluprosessin kattava ja säännöllisessä käytössä oleva dokumentoitu laatujärjestelmä, josta tarjoajan on tullut antaa selvitys. Selvitys on tarjouspyynnön mukaan voinut olla kuvaus laatujärjestelmästä tai viittaus laatusertifikaattiin, mutta sertifiointia ei ole edellytetty.
Valittajan laadunvarmistusjärjestelmästä on tarjouspyynnössä edellytetyn mukaisesti käynyt ilmi laadunvarmistuksen menettelytavat ja ohjeistus sekä johdon sitoutuminen laatupolitiikkaan. Hankintayksikkö on käydyissä neuvotteluissa pyrkinyt löytämään huomautettavaa valittajan laatujärjestelmästä. Koska neuvotteluissa on käsitelty täysin eri asioita kuin oli ilmoitettu, valittajan palaveriin osallistunut henkilöstö ei ole kyennyt vastaamaan kaikkiin esitettyihin, varsin yksityiskohtaisiin teknisiin kysymyksiin.
Hankintayksikkö on päätöksessään todennut, ettei valittajalla olisi ollut osoittaa prosessikuvauksia, hallintamenetelmiä tai mittaristoa keskeisten toimien eli laskutuksen, tilaus-toimitusketjun, reklamaatioiden ja ydinprosessin osalta. Valittaja on tarjouspyynnön mukaisesti kuvannut laatukuvauksessaan ja lisäselvityksessään yhtiön keskeisten toimintojen hallinnoinnissa soveltamat menetelmät ja mittarit.
Hankintayksikkö on väittänyt, ettei valittajan laatujärjestelmä ole täyttänyt ISO-standardin mukaista jatkuvan parantamisen edellytystä. Tarjouspyynnössä ei edellä todetuin tavoin ole vaadittu ISO-standardin mukaista laatujärjestelmää. Standardin mukainen parantaminen liittyy toimintojen ja suoritusten jatkuvaan parantamiseen, ei laatujärjestelmän kuvauksen muuttamiseen. Järjestelmäkuvauksen tarkoituksena on määritellä runko ja toimintaohjeet, joiden mukaisesti yhtiö kehittää toimintaansa, ja näin valittaja on toiminut. ISO-standardi ei ole myöskään muuttunut vuoden 2015 jälkeen, jolloin valittaja on päivittänyt laatujärjestelmäkuvaustaan. Valittajan tavoitteena on laatujärjestelmän sertifiointi, kunhan yrityskaupan osalta liiketoiminta normalisoituu.
Omistajan vaihtumisen myötä valittajan käyttöön ovat tulleet Booky.fi Oy:n toiminnanohjausjärjestelmän mittarit ja toiminnallisuudet. Hankintayksikölle antamassaan lisäselvityksessä valittaja on osoittanut lukuisia mittareita, joilla tilaus-toimitusprosessia valvotaan.
Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty laatujärjestelmältä hälytysrajojen käyttämistä. Hälytysrajat kuuluvat pääosin muuhun kuin oppikirjakauppaan. Valittaja ei ole ilmoittanut, etteivätkö hälytysrajat olisi käytössä. Oppikirjojen osalta järjestelmä toimittaa viikoittain kustantajille tiedon avoinna olevista tilauksista, ja valittaja on selvityksessään kuvannut avoimien myyntitilausten seurantaan liittyvän automatiikan. Tämä yhdistetty toiminnallisuus vastaa muihin tuotteisiin käytettyjä hälytysrajoja.
Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty toimitusprosessin valvonnalta erityisiä toimenpiteitä. Valittajan antama selvitys tai laatujärjestelmäkuvaus eivät ole olleet harhaanjohtavia, virheellisiä tai tarjouspyynnön vastaisia eikä valittaja ole muuttanut tarjoustaan. Kysymyksessä olevalle hankintamenettelylle on ominaista, että tarjoajat välittävät saamansa tilaukset kustantajille sieltä suoraan asiakkaalle toimitettavaksi. Tarjoajat eivät pysty seuraamaan kustantajien toimitusprosesseja, koska kyseessä olevat prosessit ovat kustantajien sisäisinä prosesseina valittajan vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella.
Tarjouspyynnössä ei ole edellytetty tuotteiden tarkastusta. Valittajan laatujärjestelmäkuvauksesta, jossa yhdeksi seurattavaksi laatutekijäksi on ilmoitettu reklamaatioiden ja palautusten valvonta, ei ole johdettavissa käsitystä siitä, että valittaja ilmoittaisi tarkastavansa kaikki tuotteet ennen niiden toimittamista asiakkaille. Reklamaatioiden vastaanottaminen sähköpostitse on tarjouspyynnön vaatimusten mukaista. Valittaja on kuvannut seikkaperäisesti jatkuvasti käytössä olevan, sähköpostitse hallinnoitavan reklamaatioprosessin.
Toisin kuin hankintapäätöksessä on todettu, valittajan selvityksestä on ilmennyt, että toimitusaikojen toteutumista seurataan ja valittaja pystyy maksamaan asiakkaille sopimuksen mukaisia hyvityksiä ilman erillistä pyyntöä asiakkailta. Toisaalta tarjouspyynnössä ei edes ole edellytetty sopimussakon automaattista maksamista ilman asiaan liittyvää selvittelyä. Valittajan laatujärjestelmäkuvauksessa on viitattu tavanomaiseen toimintaan liittyviin sopimusalennuksiin ja tämän kaltaisiin asiakashyvityksiin, ei hankintayksikön viittaamaan sopimussakkoon.
Korvaavan tuotteen lähettämistä asiakkaalle ennen virheellisen tuotteen palauttamista ei ole edellytetty tarjouspyynnössä. Valittajan laatujärjestelmäkuvaus ei ole virheellinen, koska esitetty reklamaatioiden hallintaprosessi on käytössä kaikille oppikirjoille, jotka kulkevat yhtiön oman logistiikan kautta. Se, että kyseinen menetelmä ei sovellu kaikille myytäville tuotteille, ei ole merkityksellinen laadunvarmistusjärjestelmän tarjouspyynnön mukaisuutta arvioitaessa.
Valittaja ei ole todennut, etteivät asiakkaat näe tilaamiensa tuotteiden saatavuustietoja. Valittajan toimittama näkymä asiakkaan tilaustenhallintasivusta on kuvannut asiakkaan todellista tilannetta. Asiakkaan avoimiin tilauksiin on kaikkiin liittynyt kustantajasta johtuva kirjan ilmestymisaikatauluun liittyvä poikkeama. Toisaalta tarjouspyynnössä ei ole edellytetty asiakkaiden budjettiseurantaan käytettävien työkalujen tarjoamista.
Tarjouspyynnössä ei ole asetettu nimenomaisia vaatimuksia sille, miten tarjoajan tulisi suorittaa asiakastyytyväisyyden mittaamista. Valittajan oppikirjasopimuksista ei ole vuosina 2015 ja 2016 esitetty reklamaatioita, jotka olisivat antaneet aihetta selvittää asiakastyytyväisyyttä asiakastyytyväisyyskyselyllä. Valittajan merkittävimmät oppikirja-asiakkaat ovat esittäneet valittajalle, että asiakas nimeää keskuudestaan yhteyshenkilön, joka organisaation sisäisesti suorittaa asiakastyytyväisyyskyselyä ja koostaa saadut tulokset. Yhteyshenkilön kanssa seurataan seurantapalaverein sopimuksen ja asiakastyytyväisyyden toteutumista. Asiakkaiden tyytyväisyyttä seurataan myös asiakaspalaverien ja muun yhteydenpidon kautta. Koska valittaja suorittaa asiakastyytyväisyyskyselyjä osana säännöllistä liiketoimintaansa, laatujärjestelmäkuvaus ei ole ollut virheellinen tai tarjouspyynnön vastainen.
Tarjouspyynnössä ei ole määritelty, kuinka monta yhteyshenkilöä tarjoajan tulee sopimuskaudella nimetä vastaamaan asiakkaista. Valittaja on kuvannut prosessit, jotka liittyvät oppikirjojen tilaamiseen. Menetelmä perustuu pitkälle vietyyn automaatioon, mikä vähentää henkilökohtaisen työn tarvetta. Valittajan ilmoittama henkilöstön määrä on riittävä hoitamaan asiakkaiden palvelemisen. Valittaja ei ole muuttanut laatujärjestelmäkuvaustaan tai tarjoustaan tältä osin.
Valittaja on sitoutunut tarjouspyynnön vaatimukseen kyvykkyydestä toimittaa myös sähköistä oppimateriaalia. Toimitetun selvityksen mukaan erään tietyn kustantajan sähköiset materiaalit ovat olleet valittajan välitettävissä sopimuksen mukaisesti. Valittaja on vuoden 2017 aikana rakentanut kyseisen kustantajan sähköisten aineistojen tilaamiseen soveltuvan alustan, joka on otettu käyttöön 1.1.2018. Hankintayksikön käsitys siitä, ettei valittajan kautta olisi saatavilla kyseisen kustantajan sähköisiä materiaaleja, on perustunut valittajan vanhaan 20.3.2017 tehtyyn ilmoitukseen.
Valittaja on sitoutunut tarjouspyynnön liitteenä olleen sopimuksen mukaisesti tallentamaan vastaanottamansa reklamaatiot sähköiseen muotoon ja esittämään ne hankintayksikölle kootusti sopimusseurannan yhteydessä. Valittaja on ilmoittanut hankintayksikölle 17.11.2017 pidetyssä kokouksessa reklamaatioiden pääasialliseksi vastaanottotavaksi sähköpostin, jonne myös reklamaatiohistoria näin ollen tallentuu. Tämä menettely on täyttänyt tarjouspyynnön vaatimuksen reklamaatioiden tallentamisesta sähköiseen muotoon. Valittaja on selvityksessään esitellyt asiakasviestinnän käsittely-, tallennus-, ryhmittely-, seuranta- ja raportointimenetelmät. Reklamaatioiden käsittelystä ei muodostu erillistä raporttia, eikä sitä ole vaadittu tarjouspyynnössä. Vastaanotetut reklamaatiot tallentuvat sähköpostien hallintajärjestelmään, jossa ne ryhmitellään viestin syyn tai reklamaation aiheen mukaan. Järjestelmästä voidaan tuottaa vastaanotetuista reklamaatioista erilaisia raportteja, jotka voidaan tulostaa tai toimittaa sähköisesti hankintayksikölle sopimusseurantaa varten.
Valittaja on tarjouksessaan sitoutunut siihen, että yhtiön käyttämä kuljetusliike ottaa lähetyslistoihin vastaanottajan kuittauksen. Tällainen kuittaus on yleinen tapa varmistua toimituksen perille saapumisesta. Mitään tarkempaa selvitystä kuittauksesta ei ole edellytetty tarjouspyynnössä. Valittaja seuraa toimituserien saapumista asiakkaille. Tarjouspyynnön mukaan toimittajalla on päätösvalta, miten se raportoi riittävällä tarkkuudella toimintavarmuuteen liittyvistä seikoista. Valittajan oppikirjojen suoratoimituksiin liittyvää prosessia hallinnoidaan kokonaisuutena, jossa merkittäviä tapahtumia ovat myyntitilauksen vastaanotto, vastaavan tavaraerän tilaaminen kustantajalta, kustantajan toimitusilmoitus, saadun ostolaskun tarkastusilmoitus ja tarkastus sekä tavaraerän saapumisen varmentaminen. Prosessikuvauksesta on ilmennyt, että kaikki nämä tapahtumat rekisteröidään tilaustenhallintajärjestelmään. Lisäksi valittaja on esittänyt selvityksen siitä, miten se seuraa kuljetusliikkeen suorituskykyä ja miten se seuraa vielä toimittamattomien tuotteiden toimitusajan toteutumista. Valittaja seuraa myös kustantajalta suoraan asiakkaalle toimitettavien tuotteiden toimitusaikaa. Selvityksestä ovat ilmenneet myös valittajan oman varaston kautta kulkevan tavaran toimitusprosessin seurantaan käytetyt menetelmät.
Hankintayksikkö ei ole voinut sulkea valittajaa tarjouskilpailusta aiempiin huonoihin kokemuksiin viittaamalla. Valittaja on täyttänyt moitteettomasti kaikki aiemman, lehtien välitystä koskevan väliaikaisen hankintasopimuksen sopimusvelvoitteet 19.1.2017 asti. Tätä hankintaa koskevan osapuolten välisen 1.12.2016 pidetyn seurantapalaverin muistioissa ei ole mainintaa, että hankintayksikkö tai sen asiakkaat olisivat reklamoineet valittajan toiminnasta. Hankintayksikkö, valittaja ja eräs kolmas yhtiö ovat 19.1.2017 sopineet hankintasopimuksen siirtämisestä viimeksi mainitulle. Sopimuksen siirtymisen jälkeen laskutuksesta on vastannut yksinomaan uusi sopimusosapuoli. Hankintayksikön lehtihankintaa koskevat ongelmat ovat syntyneet sen jälkeen, kun valittaja on luopunut sopimuksesta. Valittaja ei ole sopimuksen siirron jälkeen toiminut hankintayksikön uuden sopimuskumppanin alihankkijana.
Vastine
Vaatimukset
KL-Kuntahankinnat Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 6.160 eurolla viivästyskorkoineen.
Perusteet
Valittajaa ei ole suljettu tarjouskilpailusta aikaisempien huonojen kokemusten perusteella. Valittajan kanssa tehty sopimus on syyskuussa 2017 jouduttu purkamaan jatkuvien ongelmien ja sopimusrikkomusten takia. Ongelmat ovat liittyneet lähinnä laatujärjestelmään, joten hankintayksiköllä on ollut asianmukainen syy epäillä valittajan laatujärjestelmän paikkansapitävyyttä nyt esillä olevassa hankinnassa ja velvollisuus tarkistaa se. Valittaja on suljettu tarjouskilpailusta tarjouspyynnössä edellytetyn laatujärjestelmän puutteellisuuksien ja ristiriitaisuuksien vuoksi.
Valittajan laatujärjestelmästä on pyydetty lisäselvitystä ensin suullisesti 17.11.2017 pidetyssä kokouksessa ja tämän jälkeen kirjallisesti. Kokouksen agendassa ja lisäselvityspyynnössä on tuotu selkeästi ilmi, että hankintayksikkö selvittää valittajan laatujärjestelmää tarkemmin. Kokoukseen on valittajan puolelta osallistunut valittajan laatujärjestelmävastaava ja tarjouksen yhteyshenkilö.
Valittaja on muuttanut merkittävästi laatujärjestelmänsä tasoa alkuperäisessä tarjouksessa ilmoittamastaan, eikä valittaja ole kyennyt vahvistamaan laatujärjestelmänsä paikkansapitävyyttä. Lisäselvitykset ovat olleet ristiriidassa tarjouksen laatujärjestelmäkuvauksen kanssa, eikä valittaja ole ollut enää sitoutunut tarjouksensa laatujärjestelmäkuvaukseen. Muun ohella tarjouksensa laatujärjestelmäkuvauksessa valittaja on ilmoittanut tilaus-toimitusketjun toimivuuden takaamiseksi merkittävästä määrästä eri valvontaprosesseja, joista on kuvauksen mukaan tehty mittarointi. Valvontaa on laatujärjestelmäkuvauksessa sanottu olevan muun ohella tuotantoprosesseissa, toimitusprosessissa, laskutusprosessissa, reklamaatioissa ja palautuksissa. Näiden prosessien valvonnasta ja mittareista on pyydetty lisätietoa, mutta valittaja ei ole antanut tietoja suullisesti tai kirjallisesti.
Valittaja on ilmoittanut tarjouksensa laatujärjestelmäkuvauksessa muun ohella, että sillä on käytössä reklamaatioprosessi, jossa korvaava tuote lähetetään tavarantoimittajalta edelleen asiakkaalle toimitettavaksi jo ennen kuin viallinen tuote on lähetetty takaisin tavarantoimittajalle. Valittajan lisäselvityksen mukaan kyseinen käytäntö ei ole käytössä oppikirjamyynnissä. Tarjouspyyntö on koskenut oppikirjoja, ja kyseinen käytäntö on ollut keskeinen osa laatujärjestelmäkuvausta hankinnan kohteen kannalta. Laatujärjestelmäkuvauksessa on lisäksi ollut kuvaukset muun ohella asiakastyytyväisyyskyselyistä, aktiivisesta asiakashyvitysten seurannasta, reklamaatioprosessista, asiakaspalveluun varattujen henkilöiden määrästä ja ostotilausten automaattisista hälytysrajoista, jotka lisäselvityksessä ovat valittajalta puuttuneet.
Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut muun ohella, että se on sitoutunut sertifioimaan laatujärjestämänsä ISO 9001 standardin mukaiseksi. Lisäselvityksissä ei kuitenkaan ole ilmoitettu, miten valittaja on tähän sitoutunut. Lisäksi päätös sertifioinnista tehdään alkuperäisen kuvauksen vastaisesti vasta vuonna 2018. Myös muun ohella asiakaspalvelussa oppikirjojen reklamointeihin vastaavien henkilöiden määrässä on ollut ristiriitaisuuksia alkuperäiseen laatujärjestelmäkuvaukseen nähden.
Lisäselvitysten perusteella valittajan tarjouksen laatujärjestelmäkuvaus ei ole vastannut valittajan laatujärjestelmän todellista tasoa. Tarjouksen laatujärjestelmäkuvaukseen ei ole voinut enää luottaa. Valittajan lisäselvityksessä tekemät muutokset ovat tosiasiallisesti johtaneet uuden tarjouksen tekemiseen. Valittaja on lisäselvityksessä helpottanut velvoitteitaan ja tehnyt tarjouksestaan huomattavasti edullisemman. Laatujärjestelmäkuvauksen puutteet, ristiriitaisuudet ja muutokset ovat tehneet kuvauksesta epäluotettavan ja soveltuvuuden arvioinnin mahdottomaksi.
Valittaja on 20.3.2017 pidetyssä teknisessä vuoropuhelussa ilmoittanut, ettei sen kautta ole saatavissa erään tietyn kustantajan sähköisiä oppimateriaaleja. Kyseisen kustantajan osuus näistä materiaaleista on ollut noin 30 prosenttia. Hankintayksikkö on pyytänyt vahvistusta siitä, että valittajan kautta on tilattavissa mainitut sähköiset oppimateriaalit. Hankintayksikön pyynnön mukaan vahvistuksesta on tullut ilmetä, koska sähköiset aineistot ovat tilattavissa valittajan tilausjärjestelmästä. Valittajan toimittamasta kyseisen kustantajan ja valittajan välillä tehdystä jälleenmyyntisopimuksessa ei ole käynyt ilmi, ovatko sähköiset oppikirjat tilattavissa valittajan tilausjärjestelmästä tai milloin ne olisivat tilattavissa. Hankintapäätöksen tekovaiheessa kyseiseltä kustantajalta saadun tiedon mukaan sen sähköisiä materiaaleja ei ole ollut mahdollista saada valittajan järjestelmistä. Lisäselvitykset eivät ole antaneet varmuutta siitä, että mainitut sähköiset materiaalit olisivat olleet tilattavissa sopimuksen alkaessa tai edes pääasiallisen tilauskauden alkaessa keväällä 2018. Tarjouspyynnössä ilmoitetun mukaisesti sopimus on ollut määrä allekirjoittaa tammikuussa 2018.
Valittaja on alkuperäisessä laatujärjestelmäkuvauksessaan ilmoittanut, että sillä on tilaus-toimitusketjun takaamiseksi reklamaatioiden ja palautusten valvonta, johon on kuulunut tuotteiden tarkistaminen ja kirjastokäyttöön soveltumattomien tuotteiden tunnistaminen ennen toimitusta asiakkaille, reklamaatioiden käsittelyajan valvonta ja reklamaatioprosessin valvonta tavarantoimittajan suorituskyvyn osalta. Edellä viitatussa syksyllä 2017 pidetyssä kokouksessa on ilmennyt, ettei valittaja ole kerännyt reklamaatiohistoriaa. Valittajan lisäselvityksen mukaan reklamaatioiden käsittelystä ei muodostu erillistä raporttia. Lisäselvityksistä tai alkuperäisestä laatujärjestelmäkuvauksesta ei ole ilmennyt, onko valittaja saanut järjestelmistään koontia/raporttia reklamaatioista. Lisäselvityksen liitteenä ollutta sähköpostilistausta ei voida pitää riittävänä koontina reklamaatioista, koska liitteeltä ei ole näkynyt, onko kyseessä reklamaatio ja mistä reklamaatiosta on kysymys.
Laatujärjestelmäkuvauksen kohta toimitusprosessin valvonnasta on lisäselvityksen mukaan koskenut vain valittajan varaston kautta toimitettavia tilauksia, eikä valittaja seuraa tilausten toimitusaikoja suoraan kustantajilta asiakkaalle. Valtaosa hankinnan kohteen alaisista tilauksista on tällaisia, eikä valittaja pysty raportoimaan puitesopimusehdon mukaisen oppikirjojen toimitusvarmuuden toteutumisesta tai toteutuneesta toimitusajasta asiakkaalle. Valittaja ei ole sitoutunut toteuttamaan puitesopimuksen mukaista raportointia toimitusvarmuudesta ja koontia reklamoinneista. Valittaja on lisäselvityksissään tehnyt tarjousajan jälkeen muutoksia laatujärjestelmäkuvaukseensa, mikä on aiheuttanut kiellettyjen varaumien tekemisen sopimusehtoihin.
Kuultavan lausunto
Kirjavälitys Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 3.135 eurolla viivästyskorkoineen.
Valittajan laatujärjestelmä ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Valittaja ei ole pystynyt todentamaan, että sillä on tarjouspyynnössä vaaditusti toiminnassaan säännöllisessä käytössä ISO 9001 -laatusertifikaattia vastaava dokumentoitu laatujärjestelmän. Tarjouspyynnön laatujärjestelmää koskevat vaatimukset ovat olleet selvät, ja alalla ammattimaisesti toimivat tarjoajat tietävät, minkälainen laatujärjestelmä vastaa ISO 9001 -sertifioitua laatujärjestelmää.
Valittajan lisäselvityksen mukaan asiakastyytyväisyyskyselyitä ei ole tehty vuodesta 2015 lähtien. Valittajan laatujärjestelmän puutteet osoittavat, ettei järjestelmä ole tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla säännöllisesti käytössä oleva dokumentoitu laatujärjestelmä. Valittajan toiminta asiakastyytyväisyyskyselyjen suorittamisessa ei ole ollut riittävä menettely.
Valittaja on ilmoittanut tarjouksessaan alihankkijakseen Booky.fi Oy:n ja että Booky.fi Oy hoitaa valittajan logistiikkapalvelut, suurimman osan ostotoiminnoista ja myyntilaskutuksen. Valittaja on hankinnan kohteena olevien oppikirjojen osalta ulkoistanut merkittävän ja keskeisen osan hankinnan prosesseista. Kun valittajan tarjouksen laatujärjestelmäkuvauksessa ei ole otettu huomioon tapahtuneita muutoksia valittajan ulkoistamissa prosesseissa, se on ollut olennaisesti virheellinen ja puutteellinen hankintayksikön päätöksen mukaisesti.
Valittajan toimittamasta kuvauksesta ovat puuttuneet laatujärjestelmään perusasioina kuuluvat prosessikuvaukset ja mittarit, joten valittajan tarjouksen laatujärjestelmäkuvaus on ollut virheellinen ja puutteellinen. Prosessimainen toimintamalli kuvauksineen on laatujärjestelmätyöskentelyn perusasioita, jotka ovat ammattimaisesti laatujärjestelmätyötä tekevien tarjoajien tiedossa. Mikäli vastoin kuultavan näkemystä tarjouspyynnön vaatimusten perusteella ei olisi voinut päätellä ISO 9000 -sertifikaatin vaatimustasoa yksiselitteisesti, toissijaisesti tarjouspyynnön vaatimukset ovat olleet epäselvät.
Vastaselitys
Valittaja on esittänyt, että poissulkemisen tosiasiallinen syy on ollut hankintayksikön aikaisemmat huonot kokemukset, vaikka hankintayksikkö on vuonna 2018 vahvistanut, ettei valittaja ole ollut kyseisessä aiemmassa hankinnassa vastuussa oleva taho. Sekä valittajalla että Booky.fi Oy:llä on käytössä hyvin samankaltainen laatujärjestelmä. Molemmat tarjoajat ovat liittäneet tarjoukseensa laatukuvauksen. Koska vain valittaja on suljettu laatujärjestelmäkuvauksen puutteellisuuden vuoksi tarjouskilpailun ulkopuolelle, hankintayksikkö on ottanut hankintasäännösten vastaisesti huomioon aiempia huonoja kokemuksiaan, joista valittaja ei ole ollut vastuussa.
Valittaja ja Booky.fi Oy ovat jo pitkään toimineet kirjaliiketoiminnassa omilla vahvuusalueillaan ja jättäneet tarjouksia julkisten hankintojen tarjouskilpailuihin vuosia ollen toistensa kilpailijoita erityisesti kirjastopuolen toimituksissa.
Valittaja kiistää Kirjavälitys Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen sekä perusteeltaan että määrältään.
MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU
Perustelut
Kysymyksenasettelu ja oikeusohjeet
Muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen mukaan valittajan selvitys ei ole täyttänyt tarjouspyynnön laatujärjestelmää koskevaa soveltuvuusvaatimusta, ja valittaja on siten suljettu tarjouskilpailusta, eikä valittajan tarjous ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Valittajan mukaan hankintapäätös on virheellinen, koska valittaja on täyttänyt hankintayksikön soveltuvuuskriteeriksi asettamat pakolliset edellytykset tarjoajan laatujärjestelmästä ja koska valittajan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.
Asiassa on edellä todetun johdosta kysymys markkinaoikeudessa ensinnäkin siitä, onko valittaja täyttänyt tarjoajan soveltuvuudelle asetetut vaatimukset. Toiseksi asiassa on tarvittaessa kysymys siitä, onko hankintayksikkö menetellyt virheellisesti arvioidessaan valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.
Hankintalain 79 §:n 1 momentin mukaan ennen tarjousten valintaa hankintayksikön on tarkistettava, että tarjous on hankintailmoituksessa ja hankinta-asiakirjoissa asetettujen vaatimusten, ehtojen ja perusteiden mukainen (kohta 1) ja että tarjouksen on antanut tarjoaja, jota ei ole suljettu menettelyn ulkopuolelle 80 tai 81 §:n nojalla ja joka täyttää hankintayksikön asettamat 83 §:ssä tarkoitetut soveltuvuusvaatimukset (kohta 2).
Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.
Hankintamenettely
Tarjouspyynnöllä on pyydetty tarjouksia oppikirjoihin ja niihin liittyvien oheismateriaalien hankinnasta. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa ESPD-lomakkeessa on kohdassa IV "Valintaperusteet" alakohdassa C "Tekninen ja ammatillinen pätevyys" edellytetty muun ohella seuraavaa:
"Vaatimukset teknisille välineille ja toimenpiteille:
Tarjoajaorganisaatiolla tulee olla toiminnassaan säännöllisessä käytössä dokumentoitu laatujärjestelmä, joka kattaa hankinnan kohteena olevan toiminnan/palveluprosessin.
Tarjoajan on annettava tarjouksen liitteenä selvitys laadunvarmistusmenetelmästä. Se voi olla kuvaus laatujärjestelmästä tai viittaus olemassa olevaan laatusertifikaattiin, joka kattaa hankinnan kohteena olevat toiminnot. Näytöksi käy ISO 9000 laatusertifikaatti tai vastaava. Mikäli laadunvarmistusmenetelmää ei ole sertifioitu tulee selvityksessä ilmetä laadunvarmistuksen menettelytavat, laadunvarmistusta koskevan ohjeistuksen rakenne ja johdon sitoutuminen laatupolitiikkaan."
Tarjouspyynnön kohdassa "Hankinnan kohteen kriteerit" alakohdassa "Yleiset kriteerit/tiedot" on edellytetty vähimmäisvaatimuksina, että "Tarjoajalla on oltava valmius toimittaa tarjottavat tuotteet sitoutuneille ja kiinnostuneille asiakkaille (liite 1)" ja että "Toimittajan tulee tarjota kaikkia pyydettyjä tuotteita". Kyseisessä kohdassa on edellytetty vähimmäisvaatimuksina myös, että "Tarjoaja vakuuttaa tutustuneensa huolellisesti tarjouspyyntöön ja sen liitteisiin. Tarjoajan tulee täyttää liitteissä olevat vähimmäisvaatimukset ja hyväksyä tarjouspyyntö ja sen liitteet ilman varaumia" ja että "Tarjoaja vakuuttaa tutustuneensa huolellisesti liitteenä 3 olevan puitesopimuksen ehtoihin ja hyväksyy sen ilman varaumia".
Tarjouspyynnön liitteenä olleen puitesopimusluonnoksen kohdan 11 "Toimitusehto ja -varmuus" alakohdassa "Toimitusehto" on edellytetty muun ohella, että "Kuljetusliikkeen tulee ottaa lähetyslistaan tilaajan edustajan vastaanottokuittaus toimituksen yhteydessä". Alakohdassa "Toimitusvarmuus" on edellytetty, että "Toimittaja raportoi toimintavarmuutta Kuntahankinnoille ja tarvittaessa Asiakkaille kuukausittain". Puitesopimusluonnoksen kohdassa 13 "Reklamaatioiden lähettäminen ja käsittely" on edellytetty muun ohella, että "Toimittaja on velvollinen tallentamaan vastaanottamansa reklamaatiot sähköiseen muotoon ja esittämään ne kootusti Kuntahankinnoille sopimusseurannan yhteydessä".
Valittaja on toimittanut tarjouksensa liitteenä hankintayksikölle 28.8.2017 päivätyn kuvauksen laatujärjestelmästään. Valittaja on toimittanut hankintayksikölle tarjouksensa liitteenä tarjouspyynnön liitteenä olleen ESPD-lomakkeen täytettynä. Valittaja on ilmoittanut "kyllä" teknisiä välineitä ja toimenpiteitä koskevan vaatimuksen kohtaan "Vaatimukset täyttyvät". Valittaja on tarjouksessaan vastannut "kyllä" myös kaikkiin edellä esitettyihin tarjouspyynnön vähimmäisvaatimuksiin.
Hankintayksikkö on kutsunut valittajan kokoukseen, joka on pidetty 17.11.2017 ja jossa on käsitelty muun ohella valittajan laatujärjestelmää. Tämän jälkeen 20.11.2017 hankintayksikkö on pyytänyt valittajalta kirjallista lisäselvitystä sen laatujärjestelmästä. Valittaja on toimittanut hankintayksikölle lisäselvityksen.
Valittajan soveltuvuuden arviointi
Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut, että se täyttää tarjouspyynnön liitteenä olleessa ESPD-lomakkeessa esitetyt hankintayksikön vaatimukset tarjoajan laadunvarmistuksesta. Tarjouksen liitteenä on toimitettu kuvaus valittajan laadunvarmistusjärjestelmästä. Tarjouksen tekemisellä tarjoaja sitoutuu hankinnan toteuttamiseen tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Hankintayksiköllä on puolestaan lähtökohtaisesti oikeus luottaa tarjoajan tarjouksen sisältöön, ellei sillä ole perusteltua syytä muuta epäillä. Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on ollut aihetta epäillä valittajan esittämän laatujärjestelmän oikeellisuutta ja paikkansapitävyyttä ja että se on tämän vuoksi pyytänyt valittajalta lisäselvitystä laadunvarmistusjärjestelmästä.
Hankintapäätöksessä viitatussa hankintapäätöksen liitteenä olleessa perustelukirjeessä valittajan soveltuvuuden puuttumista on perusteltu seuraavilla seikoilla:
- Valittajan toimittama selvitys laatujärjestelmästä ei ole vastannut ISO 9000 -standardia, koska siinä ei ole otettu huomioon tiettyjä standardin keskeisiä vaatimuksia ja koska standardin vaatimukset jatkuvasta parantamisesta eivät ole toteutuneet. Valittajalla ei ole ollut osoittaa prosessikuvauksia, hallintamenetelmiä tai mittaristoa laskutuksen, tilaus-toimitusketjun, reklamaatioiden ja ydinprosessin osalta.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on ollut virheellinen ja puutteellinen merkittäviltä osin, koska valittajan toimittama laatujärjestelmäkuvaus on ollut lähes sama kuin ennen omistajavaihdosta, vaikka Booky.fi Oy:n rooli palvelun toteuttajana on merkittävä.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on ollut ristiriitainen ja paikkansapitämätön sen osalta, mitä valittaja on vuodesta 2015 lähtien ilmoittanut laatujärjestelmäkuvauksen sertifioimisesta tulevaisuudessa. Tarjouksen laatujärjestelmäkuvausta ei ole voinut muuttaa tarjousajan jälkeen.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvauksessa ei ole selkeästi kuvattu mittareita, joilla siinä ilmoitettuja prosesseja mitataan, tavoitteita, valvontamenetelmiä tai mahdollisia korjaustoimenpiteitä. Puutteellisen selvityksen ja ristiriitaisen tiedon valossa valittajan laatujärjestelmän ei ole voitu katsoa vastaavan valittajan kuvauksessa ilmoitettua.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on ollut virheellinen siltä osin kuin siinä on todettu, että valittajalla on käytössä avointen tilausten reklamoinnin osalta hälytysrajat.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on ollut harhaanjohtava ja virheellinen siltä osin kuin siinä on ilmoitettu, että tilaus-toimitusketjua seurataan toimitusprosessin valvonnan osalta. Lisäselvityksessä valittaja on todennut, että toimitusprosessia valvotaan ainoastaan niiden harvojen oppikirjojen osalta, jotka toimitetaan oman varaston kautta. Tarjouksen laatujärjestelmäkuvausta ei ole voinut muuttaa tarjousajan jälkeen.
- Valittajan laatujärjestelmä on ollut virheellinen siltä osin kuin siinä on lisäselvityksen vastaisesti todettu, että valittaja tarkastaa tuotteet ennen toimitusta asiakkaalle. Tarjouksen laatujärjestelmäkuvausta ei ole voinut muuttaa tarjousajan jälkeen.
- Hankintayksikkö ei pidä realistisena, että kaikki sopimuksessa olevien asiakkaiden reklamaatioita pystytään hallinnoimaan sähköpostitse. Hankintayksikkö pitää epäluotettavana valittajan antamaa tietoa siitä, että valittaja käyttää sopimuskaudella reklamaatioiden hallintaan Freshdesk-hallintajärjestelmää, koska valittajan edustajat eivät ole 17.11.2017 pidetyssä kokouksessa maininneet Freshdesk-hallintajärjestelmää ja koska hankintayksikön tiedossa on ollut, että valittaja on vuonna 2017 hallinnoinut reklamaatioita sähköpostitse.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on ollut virheellinen, koska siitä ei ole käynyt ilmi, etteivät ostotilausten automaattiset hälytysrajat ole käytössä oppikirjapuolella. Tarjouksen laatujärjestelmäkuvausta ei ole voinut muuttaa tarjousajan jälkeen.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on ollut virheellinen, koska valittajan toimitusaikojen seuranta kohdistuu vain valittajan oman varaston toimintoihin, jolloin valittaja ei pysty hyvittämään asiakkaille sopimuksenmukaisia myöhästymisalennuksia ilman erillistä pyyntöä asiakkailta, ja tapaamisessa 17.11.2017 valittajan edustajilla ei ollut osoittaa, millä järjestelmällä hyvityksiä seurataan.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on ollut virheellinen, koska siitä ei ole käynyt ilmi, ettei siinä kuvattu reklamaatioprosessi ole ollut käytössä oppikirjamyynnissä. Tarjouksen laatujärjestelmäkuvausta ei ole voinut muuttaa tarjousajan jälkeen.
- Saatujen tietojen perusteella hankintayksiköllä on ollut syytä epäillä, ettei asiakas voi seurata saatavuustietoja tilausjärjestelmästä eikä näin ollen pysty hallitsemaan tilauskantaan sitoutunutta budjettia valittajan laatujärjestelmäkuvauksessa ilmoitetulla tavalla.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on ollut virheellinen, koska oppikirjojen osalta asiakastyytyväisyyskyselyitä ei ole tehty vuodesta 2015 lähtien.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on ollut virheellinen, koska valittajalla ei ole ollut kuvauksen mukaisesti nimettyjä yhteyshenkilöitä oppikirjamyynnin osalta.
- Valittajan laatujärjestelmäkuvaus on ollut epäselvä ja epäluotettava, koska hankintayksikkö on saanut useita ristiriitaisia tietoja siitä, kuinka monta henkilöä hoitaa reklamaatioita oppikirjojen osalta.
Tarjouspyynnössä esitetyn soveltuvuusvaatimuksen mukaan tarjoajan laadunvarmistusjärjestelmän ei ole tarvinnut olla sertifioitu, mutta jos se on ollut, näytöksi on käynyt ISO 9001 -laatusertifikaatti tai vastaava. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan valittajan laadunvarmistusmenetelmä ei ole ollut sertifioitu. Näin ollen tarjouspyynnön mukaan laatujärjestelmäkuvauksesta on tullut ilmetä tarjoajan käyttämän laadunvarmistuksen menettelytavat, laadunvarmistusta koskevan ohjeistuksen rakenne ja johdon sitoutuminen laatupolitiikkaan. Muita vaatimuksia tarjouspyynnössä ei ole tältä osin esitetty.
Valittaja on toimittanut hankintayksikölle nyt esillä olevassa hankinnassa seitsemänsivuisen kuvauksen käytössä olevasta laatujärjestelmästään. Tässä kuvauksessa on tarjouspyynnössä vaadittujen laadunvarmistuksen menettelytapojen osalta todettu muun ohella, että valittaja seuraa tilaus-toimitusketjua sen toimivuuden takaamiseksi useista eri näkökulmista, joita ovat muun ohella tilausprosessien valvonta, tuotantoprosessien valvonta, toimitusprosessien valvonta, laskutusprosessin valvonta ja reklamaatioiden ja palautusten valvonta. Laatujärjestelmän mekanismeina on kuvattu tuloshakuisuutta, asiakassuuntautuneisuutta, johtamista ja toiminnan päämäärätietoisuutta, prosesseihin ja tosiasioihin perustuvaa johtamista, henkilöstön kehittämistä ja osallistumista, jatkuvaa oppimista, innovointia ja parantamista, kumppanuuksien kehittämistä sekä yhteiskunnallista vastuuta. Valittajan laatujärjestelmäkuvauksesta on ilmennyt myös laadunvarmistusta koskevan ohjeistuksen rakenne. Kuvauksessa on kuvattu muun ohella laatujärjestelmän perusta, laatujärjestelmien mekanismit ja laatujärjestelmän tulevaisuus. Valittajan laatujärjestelmäkuvauksesta on ilmennyt lisäksi tarjouspyynnössä vaaditulla tavalla johdon sitoutuminen laatupolitiikkaan. Kuvauksen mukaan johtoryhmätasolla on tehty päätös laatujärjestelmän sertifioinnista ISO 9001 -standardin mukaisesti.
Ottaen huomioon, ettei tarjouspyynnössä ole esitetty tarkempia vaatimuksia sertifioimattomalle laatujärjestelmälle, markkinaoikeus katsoo, että valittajan laatujärjestelmää on siinä olevien tietojen perusteella pidettävä tarjouspyynnön mukaisena. Lisäksi valittaja on tarjouksessaan nimenomaisesti vahvistanut laatujärjestelmän täyttävän tarjouspyynnön vaatimukset. Hankintapäätöksessä esitetyistä perusteluista ei ole käynyt ilmi perusteita sille, ettei valittaja olisi täyttänyt tarjoajan laatujärjestelmää koskevaa soveltuvuusvaatimusta. Tarjouspyynnön yleisluontoinen vaatimus huomioon ottaen myöskään hankintayksikön viittaamat valittajan laatujärjestelmäkuvauksessa ja lisäselvityksissä ilmenneet tietyt epäjohdonmukaisuudet eivät ole johtaneet siihen, ettei valittajan laatujärjestelmäkuvaus olisi täyttänyt tarjouspyynnön soveltuvuusvaatimusta. Näin ollen hankintayksikkö on ylittänyt harkintavaltansa ja menetellyt virheellisesti, kun se on esittämillään perusteilla sulkenut valittajan tarjouskilpailusta.
Ottaen huomioon, ettei tarjouspyynnössä ole esitetty tarkempia vaatimuksia sertifioimattomalle laatujärjestelmälle, markkinaoikeus katsoo, että valittajan laatujärjestelmää on siinä olevien tietojen perusteella pidettävä tarjouspyynnön mukaisena. Lisäksi valittaja on tarjouksessaan nimenomaisesti vahvistanut sen laatujärjestelmän täyttävän tarjouspyynnön vaatimukset. Hankintapäätöksessä esitetyistä perusteluista ei ole käynyt ilmi hankintasäännösten mukaisia perusteita sille, ettei valittaja olisi täyttänyt tarjoajan laatujärjestelmää koskevaa soveltuvuusvaatimusta. Tarjouspyynnön yleisluontoinen vaatimus huomioon ottaen myöskään hankintayksikön viittaamat valittajan laatujärjestelmäkuvauksessa ja lisäselvityksissä ilmenneet tietyt epäjohdonmukaisuudet eivät ole johtaneet siihen, ettei valittajan laatujärjestelmäkuvaus olisi täyttänyt tarjouspyynnön soveltuvuusvaatimusta. Näin ollen hankintayksikkö on ylittänyt harkintavaltansa ja menetellyt virheellisesti, kun se on esittämillään perusteilla sulkenut valittajan tarjouskilpailusta sen laatujärjestelmää koskevan puuttuvan soveltuvuuden vuoksi.
Valittajan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden arviointi
Hankintapäätöksen mukaan valittajan tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, koska valittajalla ei ole valmiuksia toimittaa hankinnan kohteena olevia erään tietyn kustantajan sähköisiä oppimateriaaleja, koska suoritustason seuranta ja mittaaminen eivät toteudu toimitusaikojen seurannan osalta ja koska valittaja ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vähimmäisvaatimusta toimintavarmuuden raportoinnin osalta.
Hankintapäätöksen mukaan valittaja on ilmoittanut 20.3.2017 teknisessä vuoropuhelussa, että sen kautta ei ole saatavissa edellä mainittuja sähköisiä oppimateriaaleja. Kyseisen sähköisen materiaalin tilattavuus valittajan kautta ei ole ilmennyt valittajan toimittamasta lisäselvityksestä ja että kyseisellä kustantajalla ei ole hankintayksikön sitä tiedusteltua ollut tietoa valittajan aikomuksesta ottaa valikoimaansa myös sähköiset materiaalit. Mainittujen sähköisten materiaalien välittäminen asiakkaille edellyttää valittajan tilaustietojärjestelmän kehittämistä teknisten ratkaisujen osalta eikä valittajalla ole realistia mahdollisuuksia saada tilausjärjestelmänsä teknisiä ratkaisuja valmiiksi ennen kevään 2018 perustilauskauden alkua.
Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, ettei tarjoajalta voida edellyttää, että sillä jo tarjouksentekohetkellä olisi käytettävissään esimerkiksi toiminnan harjoittamista varten tarpeelliset luvat tai muut hankinnan toteuttamisessa tarpeelliset resurssit. Riittävää on, että tarjoaja on osoittanut hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä, että sillä on sopimuksen täyttämisen alkaessa siihen edellytykset.
Valittaja on 2.11.2017 lähettämässään tarjouksessa vahvistanut, että sillä on valmius toimittaa tarjottavat tuotteet sitoutuneille ja kiinnostuneille asiakkaille ja että se tarjoaa kaikkia pyydettyjä tuotteita. Valittajan 20.3.2017 antaman ilmoituksen ja valittajan tarjouksen jättämisajankohdan välillä on kulunut yli puoli vuotta. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole ilmennyt muitakaan seikkoja, joiden perusteella hankintayksikkö olisi voinut pitää hankintapäätöstä tehdessään valittajan ilmoittamaa vahvistusta ja toimittamaa lisäselvitystä epäluotettavana. Asiassa esitetyn selvityksen perusteella ei voida katsoa, ettei valittaja olisi osoittanut hankintayksikölle luotettavalla todennäköisyydellä, että sillä on sopimuksen täyttämisen alkaessa siihen edellytykset.
Valittajan tarjous on hankintapäätöksen mukaan ollut myös muilla perusteilla tarjouspyynnön vastainen. Neuvottelussa 17.11.2017 on ilmennyt, ettei valittaja kerää reklamaatiohistoriaa, ja valittajan kirjallisen lisäselvityksen mukaan reklamaatioiden käsittelystä ei muodostu erillistä raporttia. Neuvottelussa valittajan edustajat eivät ole pystyneet osoittamaan, että toimituksista otetaan vastaanottokuittaus, eivätkä todentamaan, kuinka kuittauksia seurataan toimitusehdon seuraamiseksi ja varmistamiseksi. Valittajan lisäselvityksessä on ilmennyt lisäksi, että valittajan laatujärjestelmäkuvauksen kohta toimitusprosessin valvonnasta on koskenut ainoastaan valittajan varaston kautta toimitettavia tilauksia. Suurin osa oppikirjojen tilauksista toimitetaan suoraan kustantajilta asiakkaalle, eikä valittaja seuraa näiden tilausten osalta toimitusaikoja. Lisäksi valittajan varaston kautta toimitettavien tilausten seuranta on koskenut vain varastojärjestelmään saapuvan tavaran ja lähtevän tavaran seurantaa, ei toteutunutta toimitusaikaa asiakkaalle. ISO 9000 -standardin keskeinen vaatimus suoritustason seurannasta ja mittaamisesta ei ole toteutunut valittajan toiminnassa toimitusaikojen seurannan osalta.
Tarjouspyynnön liitteenä olleessa puitesopimusluonnoksessa on edellytetty muun ohella, että toimittaja tallentaa vastaanottamansa reklamaatiot sähköiseen muotoon ja esittää ne kootusti hankintayksikölle sopimusseurannan yhteydessä. Lisäksi on edellytetty, että kuljetusliike ottaa lähetyslistaan tilaajan edustajan vastaanottokuittauksen toimituksen yhteydessä ja toimittaja raportoi toimintavarmuutta hankintayksikölle ja tarvittaessa asiakkaille kuukausittain.
Valittaja on tarjouksessaan vahvistanut tutustuneensa huolellisesti tarjouspyynnön liitteenä olleen puitesopimuksen ehtoihin ja hyväksyvänsä sen ilman varaumia.
Valittaja on esittänyt, että reklamaatioiden käsittelyprosessissa vastaanotetut reklamaatiot tallentuvat sähköpostien hallintajärjestelmään ja että reklamaatiot voidaan kootusti tulostaa tai toimittaa sähköisesti hankintayksikölle sopimusseurantaa varten.
Markkinaoikeus toteaa, että reklamaatioiden tallentuminen sähköpostiin täyttää tarjouspyynnön vaatimuksen tallentamisesta sähköiseen muotoon, ja koska sähköpostit ovat tulostettavissa tai lähetettävissä edelleen, sähköpostiperusteinen reklamaatioprosessi täyttää myös tarjouspyynnön vaatimuksen siitä, että reklamaatiot voidaan esittää hankintayksikölle kootusti. Valittajan tarjouksen on katsottava olleen tältä osin tarjouspyynnön vaatimusten mukainen.
Asiassa saadun selvityksen mukaan valittaja ei ole erikseen ilmoittanut, että sen käyttämät kuljetusliikkeet ottavat lähetyslistaan vastaanottokuittauksen. Ottaen huomioon, että valittaja on tarjouksessaan vahvistanut sitoutuvansa puitesopimuksessa esitettyihin ehtoihin ja että kysymys on tavaroiden kuljetus- ja toimitusalalla varsin vakiintuneesta tavasta, markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan tarjouksen voida tällä perusteella katsoa olleen tarjouspyynnön vastainen.
Tarjoajan ei voida edellyttää omien järjestelmiensä avulla seuraavan kustantajien toimitusprosesseja, koska nämä prosessit ovat yleensä tarjoajien vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella. Tarjoajan omien järjestelmien puuttuminen tältä osin ei myöskään tarkoita sitä, ettei tarjoaja saisi muun ohella kustantajilta tietoa toimitusvarmuudesta. Toisaalta valittaja on tarjouksensa liitteenä toimittamassaan laatujärjestelmäkuvauksessa todennut, että se suorittaa valvontaa sekä tilaus- ja tuotantoprosessin että toimitusprosessin osalta ja että se seuraa myös muiden toimijoiden suorituskykyä. Tarjouspyynnössä ei ole edellä todetuin tavoin edellytetty, että sertifioimaton laatujärjestelmä vastaisi jotain sertifikaattia. Ainoa tarjouspyynnön vaatimus tältä osin on näin ollen ollut se, että tarjoaja raportoi puitesopimuksen mukaisesti toimitusvarmuudesta hankintayksikölle ja tarvittaessa asiakkaille kuukausittain. Valittaja on sitoutunut tähän tarjouksessaan. Valittajan tarjouksen ei voida tältäkään osin katsoa olleen tarjouspyynnön vastainen.
Ottaen huomioon puitesopimuksessa esitetyt vaatimukset sekä tarjouskilpailumenettelyn lähtökohdan siitä, että tarjoaja vastaa tarjouksestaan ja tarjousta arvioidaan siitä ilmenevien tietojen perusteella, myöskään hankintayksikön viittaamat valittajan laatujärjestelmäkuvauksessa ja lisäselvityksissä ilmenneet tietyt epäjohdonmukaisuudet eivät ole johtaneet siihen, että valittajan tarjousta olisi pidettävä hankintapäätöksessä todetuilta osin tarjouspyynnön vastaisena.
Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on ylittänyt harkintavaltansa ja menetellyt hankintasäännösten vastaisesti katsoessaan valittajan tarjouksen tarjouspyynnön vastaiseksi.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.
Seuraamusten määrääminen
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano vastaavilta osin kieltää.
Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.
Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö arvioi valittajan soveltuvuuden ja sen tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuuden, vertailee tarjoukset uudelleen sekä tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.
Mikäli KL-Kuntahankinnat Oy aikoo edelleen toteuttaa oppikirjoja ja niihin liittyviä oheismateriaaleja koskevan hankinnan nyt esillä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on meneteltävä ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään. Hankintalain 149 §:n 3 momentin perusteella vastapuolen oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta ratkaistaessa hankintayksikköön sovelletaan, mitä edellä mainituissa hallintolainkäyttölain säännöksissä säädetään viranomaisesta tai muusta julkisesta osapuolesta.
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Asiassa annettu ratkaisu ja hankintayksikön virheellinen menettely huomioon ottaen olisi kohtuutonta, mikäli valittaja joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on näin ollen velvoitettava korvaamaan valittajan määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus kumoaa KL-Kuntahankinnat Oy:n 12.12.2017 tekemän hankintapäätöksen (KLKH 1342017). Markkinaoikeus kieltää KL-Kuntahankinnat Oy:tä tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 1.000.000 euron sakon uhalla.
Markkinaoikeus velvoittaa KL-Kuntahankinnat Oy:n korvaamaan BTJ Finland Oy:n oikeudenkäyntikulut 11.520 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Markkinaoikeus hylkää KL-Kuntahankinnat Oy:n ja Kirjavälitys Oy:n vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.
MUUTOKSENHAKU
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Sami Myöhänen ja Mirva Näsi.
HUOMAA
Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.