MAO:345/18

Turun ja Kaarinan Seurakuntayhtymä - bussikuljetukset

julkinen hankinta - epäselvä tarjouspyyntö

Diaarinumero: 2017/305
Antopäivä: 21.6.2018

ASIAN TAUSTA

Turun ja Kaarinan Seurakuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 1.11.2016 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta bussikuljetusten hankinnasta ajalle 1.1.2017–31.12.2018.

Turun ja Kaarinan Seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto on 19.1.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 28 sulkenut Jalobus Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Turun Citybus Oy:n tarjouksen.

Turun ja Kaarinan Seurakuntayhtymän yhteinen kirkkoneuvosto on 30.3.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 152 kumonnut 19.1.2017 tekemänsä hankintapäätöksen, edelleen sulkenut Jalobus Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Turun Citybus Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvo on hankintailmoituksen mukaan ylittänyt hankintalain 15 § tarkoitetun kansallisen kynnysarvon.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Jalobus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta kalustolistauksen puuttumisen vuoksi. Tarjouspyynnössä ei ole ollut selkeää mainintaa siitä, että kalustolistaus olisi tullut toimittaa tarjouksen yhteydessä. Tarjouspyynnössä on lähinnä ilmoitettu, millaisia asioita kalustoa määrittäessä tulee ottaa huomioon. Luetelluille seikoille ei ole ilmoitettu painoarvoja, eikä kerrottu, mitä dokumentaatiota tarjoajien olisi tullut toimittaa niiden todentamiseksi. Tarjouspyyntöön liitetyssä tarjouslomakkeessa ei ole ilmoitettu millä tavalla kalustolistaus vaikuttaisi soveltuvuuden arviointiin tai tarjousten vertailuun. Tarjouspyynnöstä tulee ilmetä tarjoajan soveltuvuutta koskevat vaatimukset ja se, miltä osin tarjoajilta pyydettyjä selvityksiä tullaan käyttämään soveltuvuuden arvioinnissa ja miltä osin tarjousten vertailussa. Tällaiset seikat eivät ole ilmenneet tarjouspyynnöstä.

Tarjouslomakkeessaan valittaja on ilmoittanut, että kalustoa löytyy 8–81-paikkaisiin autoihin, myös invalidivarustettuina. Tätä voidaan pitää osoituksena siitä, että tarjous täyttää hankinnalle asetetut kriteerit. Valittajan työllistämien kuljettajien määrä, josta hankintayksikkö on aikaisemman hankinnan perustella ollut tietoinen, on myös osoittanut, että yhtiöllä on ollut riittävät resurssit hankinnan toteuttamiseen. On myös sallittua hankkia hankinnan edellyttämä kalusto vasta hankintasopimuksen varmistumisen jälkeen.

Hankintayksikön olisi tullut pyytää valittajaa täydentämään tarjoustaan ajoneuvolistauksen osalta. Tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailun ulkopuolelle kyseisen puutteen vuoksi on ollut kohtuutonta ja suhteellisuusperiaatteen vastaista, kun valittaja on ilmaissut soveltuvuutensa muulla tapaa. Valittajan tarjous on ollut annetuista tarjouksista edullisin ja olisi tullut valita tarjouskilpailun voittajaksi.

Vastine

Vaatimukset

Turun ja Kaarinan Seurakuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Valittajan tarjous on suljettu tarjouskilpailusta, koska se ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen. Tarjouksesta ei esimerkiksi ole käynyt ilmi, milloin kalusto on otettu käyttöön. Kaluston ikä on ollut olennainen tarjouksen hyväksymisen edellytyksenä oleva tieto.

Vaikka hankintayksiköllä on mahdollisuus pyytää tarjoajia täydentämään tarjousasiakirjoja, hankintayksiköllä ei ole ollut siihen velvollisuutta, kun tarjouspyyntö ei ole ollut tulkinnanvarainen. Tarjouspyyntöön on liitetty selkeä tarjouslomake, jossa edellytetyt tiedot on pyydetty yksiselitteisesti.

Kuultavan lausunto

Turun Citybus Oy on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut selkeä, eikä siinä ole ollut tulkinnanvaraisuutta. Tarjoajia on pyydetty ilmoittamaan ajoneuvojen merkit, mallit sekä käyttöönottovuodet, sekä se onko ajoneuvo varusteltu turvavöin.

Vastaselitys

Valittaja ei ole sille varatusta tilaisuudesta huolimatta antanut vastaselitystä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Hankintamenettely

Hankinnan kohteena on ollut Turun ja Kaarinan seurakuntayhtymän leirikeskusten bussikuljetukset Kunstenniemen, Heinänokan ja Sinapin leirikeskuksiin ajalle 1.1.2017–31.12.2018. Tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka osatekijöinä on ollut hankintailmoituksen mukaan hinta painoarvolla 70, kuljetuskaluston soveltuvuus painoarvolla 20 sekä kuljettajien taloudellisen ajotavan koulutus painoarvolla 10.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Kalustoa määriteltäessä on otettava huomioon:
- Retki- ja leiritoiminnan edellyttämä runsas tavaroiden määrä siten, että matkustajien matkatavarat eivät vähennä autossa olevien matkustuspaikkojen määrää eivätkä matkustajien turvallisuutta
- kuljetuskaluston ikä saa olla maksimissaan 15 vuotta
- kuljetuskalustosta tulee löytyä turvavyöt jokaiselle matkustajalle ja
- kalustoa järjestettäessä on tarvittaessa otettava huomioon invalidien tarpeet."

Tarjouspyyntöön liitetyllä tarjouslomakkeella on muun ohella olleet sarakkeet "Ajoneuvot (merkki, malli ja käyttöönottovuosi)", "Rekisterinumero" sekä "Turvavyöt Kyllä/ei". Tarjouspyynnössä on lisäksi mainittu, että tarjous tulee tehdä kyseisellä lomakkeella tarjousten vertailun helpottamiseksi.

Valittaja on tarjouslomakkeen kohdassa "Ajoneuvot (merkki, malli ja käyttöönottovuosi)" ilmoittanut: "Meillä löytyy kalustoa 8–81 paikkaisiin autoihin. Myös invalidi-varustettuina". Valittaja on jättänyt tarjouslomakkeen kohdan "Rekisterinumero" täyttämättä, ja ilmoittanut kohdassa "Turvavyöt Kyllä/ei" vastauksenaan "kyllä".

Hankintayksikkö on 19.1.2017 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta ja valinnut Turun Citybus Oy:n tarjouksen. Hankintapäätöksen liitteen mukaan valittajan tarjous on ollut puutteellinen, koska siinä ei ole ollut kuljetuskalustoa erittelevää ajoneuvolistaa.

Hankintayksikkö on 30.3.2017 kumonnut edellä mainitun 19.1.2017 tekemänsä hankintapäätöksen ja tehnyt uuden aiemman hankintapäätöksen kanssa samansisältöisen hankintapäätöksen. Perustelujen mukaan 19.1.2017 tehtyyn päätökseen oli liitetty virheellinen valitusosoitus, jonka vuoksi päätös on kumottu.

Oikeusohjeet

Julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 69 § 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Pykälän 2 momentin 3 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen arvioinnissa käytettävien vertailuperusteiden tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja mahdollistaa tarjousten puolueeton arviointi.

Asian arviointi

Valittaja on muun ohella esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole ollut selkeää mainintaa siitä, että kalustolistaus olisi tullut toimittaa tarjouksen yhteydessä ja että tarjouspyynnössä on lähinnä ilmoitettu, millaisia asioita kalustoa määritettäessä tulee ottaa huomioon. Valittaja on myös esittänyt, että tarjouspyyntöön liitetyssä tarjouslomakkeessa ei ole ilmoitettu millä tavalla ajoneuvolistaus vaikuttaa soveltuvuuden arviointiin tai tarjousten vertailuun.

Tarjouspyynnössä on otettava huomioon hankintamenettelyn vaiheittaisuus. Hankintamenettely etenee vaiheittain niin, että hankintayksikkö arvioi ensi vaiheessa tarjoajien soveltuvuuden eli sen, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Tämän jälkeen arvioidaan tarjousten tarjouspyynnön mukaisuus, minkä jälkeen tehdään tarjousten vertailu niiden tarjoajien, joita ei ole suljettu tarjouskilpailusta, tekemien tarjouspyynnön mukaisten tarjousten kesken.

Hankintalain mukainen hankintamenettelyn vaiheittaisuus on otettava huomioon jo tarjouspyynnössä. Näin ollen tarjouksen hyväksymiselle asetettuja vähimmäisvaatimuksia ja niiden täyttymistä ei voida sellaisenaan käyttää tarjousten vertailuperusteina.

Käytettäessä tarjouksen valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä. Vertailuperusteiden on kuitenkin liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava luonteeltaan objektiivisia sekä syrjimättömiä ja ne on ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti. Hankintamenettelyn avoimuus ja tasapuolisuus edellyttävät, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteenä olleella lomakkeella on ollut tarjoajien ajoneuvoja koskeva kohta, jossa on mainittu merkki, malli ja käyttöönottovuosi. Tarjouspyynnössä ei ole kuitenkaan suoraan velvoitettu ilmoittamaan näitä koskevia tietoja. Tältä osin tarjouspyyntö ei ole ollut yksiselitteinen.

Edellä selostetulla tavalla tarjouspyynnössä on myös otsikon "Kalusto määritettäessä on otettava huomioon" alla lueteltu neljä sellaista seikkaa, joilla on ollut merkitystä, kun tarjoaja on arvioinut sitä, minkälaista kalustoa sen on ollut tarjouskilpailussa tarpeellista tarjota. Näistä kuljetuskaluston ikään ja turvavyöhön liittyvät maininnat on tarjouspyynnön perusteella voinut tulkita ehdottomiksi kalustoa koskeviksi vaatimuksiksi. Kahden muun seikan osalta ei ole ollut kuitenkaan täysin selvää, ovatko nämä tarkoitettu ehdottomiksi kalustoa koskeviksi vaatimuksiksi.

Toisaalta hankintailmoituksessa on ilmoitettu myös vertailuperusteeksi "Kuljetuskaluston soveltuvuus". Tarjouspyyntöaineistossa ei ole kuitenkaan tarkemmin ilmoitettu, miten tarjouksia tullaan laadun vertailuperusteeksi asetetun kuljetuskaluston soveltuvuuden osalta arvioimaan.

Tarjouspyynnön ja hankintailmoituksen perusteella on katsottava jääneen epäselväksi, onko tarjousten vertailussa merkitystä ollut esimerkiksi kaluston määrittämistä koskevan otsikon alla mainituilla matkatavaroihin liittyvillä seikoilla ja invalidien tarpeiden huomioon ottamisella, ja onko myös kaluston ikä tai jokin muu kalustoon liittyvä seikka voinut vaikuttaa vertailuun. Tarjoajat eivät näin ollen ole tarjouksia antaessaan tienneet, miten niiden kalustoa tullaan arvioimaan eikä tarjouspyynnön perusteella ole ollut myöskään selvää, minkälaista kalustoa tarjoajien on tullut tarjota, jotta tarjous täyttäisi tarjouspyynnössä asetetut edellytykset.

Tarjouspyyntö on siten laadittu niin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjouskilpailussa.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Edellä mainittu hankintamenettelyn virheellisyys sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu eikä hankintapäätöstä ole muutoinkaan pantu täytäntöön. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 94 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Koska jo hankintamenettelyä koskeva tarjouspyyntö on ollut hankintasäännösten vastainen, hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata vain siten, että hankinnasta järjestetään kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Mikäli Turun ja Kaarinan Seurakuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa bussikuljetusten hankinnan julkisena hankintana, sen on järjestettävä uusi tarjouskilpailu, jossa on otettava huomioon muun ohella tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Valittaja on valituksessaan esittänyt oikeudenkäyntikuluvaatimuksen kuitenkaan esittämättä sen määrää. Markkinaoikeus on pyytänyt valittajaa ilmoittamaan oikeudenkäyntikuluvaatimuksensa määrän ja ilmoittanut, että asia voidaan ratkaista, vaikka valittaja ei antaisi vastausta markkinaoikeuden pyyntöön. Valittaja ei ole markkinaoikeuden pyynnöstä huolimatta esittänyt määrältään yksilöityä oikeudenkäyntikuluvaatimusta, joten sille ei ole tuomittava oikeudenkäyntikuluja.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Turun ja Kaarinan Seurakuntayhtymän yhteisen kirkkoneuvoston 30.3.2017 tekemän hankintapäätöksen § 152. Markkinaoikeus kieltää Turun ja Kaarinan Seurakuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 5.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Jalobus Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitusosoitus on liitteenä.

Julkisista hankinnoista annetun lain 106 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Jaakko Ritvala ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 29.6.2018