MAO:339/18

Metsähallitus Metsätalous Oy - maanmuokkaus-, koneistutus- ja kunnostusojituspalvelut

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - tarjoajan sulkeminen tarjouskilpailusta

Diaarinumero: 2018/18
Antopäivä: 20.6.2018

ASIAN TAUSTA

Metsähallitus Metsätalous Oy (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 8.12.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta maanmuokkaus-, koneistutus- ja kunnostusojituspalveluiden hankinnasta.

Metsähallitus Metsätalous Oy:n resurssipäällikkö on 10.1.2018 tekemällään hankintapäätöksellä sulkenut muun ohella A nimisen toiminimen haltijan A:n tarjouskilpailusta ja valinnut muun ohella hankintaerän 11 toimittajaksi Metsä-C Avoin yhtiön, hankintaerän 12a toimittajaksi Metsämotti kommandiittiyhtiön ja hankintaerän 14 toimittajaksi B:n, B Kaivinkoneurakointi -nimisen toiminimen haltijana. Hankintayksikkö ei ole päätöksellään valinnut toimittajia hankintaeriin 12, 12b ja 13.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 7.248.000 euroa, josta hankintaerien 11, 12, 12a, 12b, 13 ja 14 osuus noin 1.594.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

A, A -nimisen toiminimen haltijana on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä hankintaerien 11, 12, 12a, 12b, 13 ja 14 osalta. Valittaja on vaatinut myös, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille vahingonkorvausta hankintaerien 11 ja 12 osalta 89.256 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen oikeudenkäyntimaksun.

Perusteet

Hankintayksikkö on tarkoitushakuisesti asettanut hankinnassa referenssivaatimuksen, jonka osalta se on tiennyt, ettei valittaja voi sitä täyttää. Hankintasäännösten mukaista ei ole vaatia referenssejä kahden vuoden ajalta. Hankintayksikkö ei ole aiemmissa hankinnoissa asettanut referenssivaatimuksia.

Markkinaoikeuden antaman valittajan poissulkemista koskevan päätöksen mukaan hankintayksikkö on sulkenut valittajan väärin perustein aiemmin kilpailutetusta hankinnasta. Jos hankintayksikkö olisi mainitussa aiemmassa hankinnassa solminut sopimuksen valittajan kanssa eikä sulkenut valittajaa virheellisesti tarjouskilpailusta, olisi valittajalla ollut referenssivaatimuksen mukainen referenssi.

Hankintayksikön toiminta on aiheuttanut valittajalle vahinkoa vuosien ajan.

Vastine

Vaatimukset

Metsähallitus Metsätalous Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.925 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta, koska tarjouspyynnössä asetettu soveltuvuusvaatimus kaivinkonemuokkauksen referensseistä ei ole täyttynyt. Valittaja on tarjouksessaan ilmoittanut tehneensä kaivinkoneurakointia 100 hehtaarin edestä yhdelle henkilölle. Tarjouksessa ilmoitettu henkilön puhelinnumero ei ole toiminut. Tämän jälkeen hankintayksikkö on vielä pyytänyt valittajaa varmentamaan kokemuksensa sähköpostitse. Valittaja on myös itse myöntänyt, ettei sillä ole ollut referenssivaatimuksen mukaista kokemusta viimeisten kahden vuoden 2016–2017 ajalta ja vähintään 100 hehtaarin alalta. Valittajan ilmoitus siitä, että se on itsenäisesti ajankulukseen harjoitellut kaivinkonemuokkausta omalla maallaan ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vaatimusta.

Valittaja on valituksessaan viitannut markkinaoikeuden ratkaisuun ja siihen, että hankintayksikön olisi tullut solmia sopimus sen kanssa. Päätös ei ole vielä lainvoimainen. Lisäksi referenssiksi on voitu hyväksyä vain toteutettu urakointi, jonka hankintayksikkö on voinut varmentaa toimeksiantajalta.

Hankintayksikön asettama vaatimus 100 hehtaarin referenssiurakoinnista on ollut oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään, jossa urakoitsijoiden tulee kapasiteetiltaan ja ominaisuuksiltaan pystyä toteuttamaan riittävän suuri pinta-ala urakkatöitä hankintasopimuksessa määriteltyyn aikarajaan mennessä. Asetettu referenssivaatimus ei ole ollut alalla poikkeuksellisen suuri, ja vaatimuksen on pystynyt täyttämään merkittävä määrä tarjoajia. Myös kaivinkonemuokkauksen määritelmän sisältö ja tarkoitus on ollut alalla vakiintunut.

Hankintayksiköllä on ollut oikeus asettaa referenssivaatimus. Hankintayksiköllä on vuoden 2017 mätästysurakoinnissa ollut suuria vaikeuksia laadunhallinnan kanssa. Tarjoajien ominaisuuksiin liittyvillä vaatimuksilla voidaan edistää laatuun liittyvien tekijöiden huomioimista. Hankintayksikkö on syksyllä 2015 tehnyt päätöksen, jonka mukaan kaivinkonemuokkauksessa käytetään pääsääntöisesti kääntömätästystä, eikä sitä ole juurikaan aiemmin tehty. Referenssivaatimus kahden vuoden ajalta 2016–2017 on siten ollut lainmukainen.

Hankintayksikkö ei ole asettanut referenssivaatimusta tarkoituksenaan valittajan sulkeminen tarjouskilpailusta. Valittajaa on kohdeltu yhdenvertaisesti muiden tarjoajien kanssa. Käsiteltävänä olevassa hankinnassa 31 tarjoajaa on täyttänyt referenssivaatimuksen ja vain kuusi ei ole täyttänyt vaatimusta. Tarjouspyynnöllä ennakkoon asetettua referenssivaatimusta on sovellettu avoimesti, puolueettomasti ja syrjimättä valittajaa.

Valittaja on tarjonnut muun ohella hankintaeriin 12, 13 ja 14. Hankintaerien laajuinen urakointi edellyttää keskimääräisellä tuotoksella viiden kaivinkoneen työskentelyä koko sulamaan ajan kahdessa vuorossa. Valittaja on aiemmin kunnostusojitusurakoissa työskennellyt yhdellä kaivinkoneella pääsääntöisesti yksin. Hankintayksikön edustaja on esittänyt tähän liittyen huolensa valittajan resurssien riittävyydestä valittajalle.

Kuultavien lausunnot

Metsä-C Avoin yhtiö, Metsämotti kommandiittiyhtiö ja B, B Kaivinkoneurakointi -nimisen toiminimen haltijana eivät ole niille varatuista tilaisuuksista huolimatta antaneet lausuntoja.

Vastaselitys

Valittaja on esittänyt muun ohella, että sillä on runsaasti kokemusta metsäojien kaivuusta. Valittaja on esimerkiksi vuosina 2008–2009 toiminut metsähoitoyhdistyksen sopimusyrittäjänä ja tehnyt mätästystöitä noin 400 hehtaarin alalle. Valittaja on noin 20 vuoden aikana tehnyt mätästystöitä myös hankintayksikölle.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen.

Valittaja on antamassaan lisävastaselityksessä esittänyt muun ohella, että referenssivaatimuksen asettamisessa voidaan kolmen vuoden referenssiajanjaksosta poiketa vain perustellusta syystä. Valittajan näkemyksen mukaan tämä tarkoittaa esimerkiksi teknologian tai ammattipätevyyden muuttumista kyseisellä ajanjaksolla. Hankinnan kohteena olevissa urakoissa tällaista ei ole tapahtunut edes 10 vuoden ajanjaksolla. Hankintayksikkö ei esimerkiksi ole vaatinut referenssejä samalla hankinnalla kilpailutetun metsäojituksen osalta.

Valittaja on tehnyt kääntömätästystä vuosina 2008–2009, joten hankintayksikön väite kääntömätästyksestä uutena tekniikkana ei pidä paikkansa.

Hankintayksikön esittämä valittajan resurssien riittämättömyydestä ei pidä paikkansa. Valittaja on vuonna 2012 urakoinut hankintayksikölle yli 400 kilometriä, joista se on itse suorittanut noin 395 kilometriä.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vahingonkorvausvaatimus

Valittaja on vaatinut hankintaerien 11 ja 12 osalta vahingonkorvausta vahingosta, joka sille on hankintayksikön toiminnasta aiheutunut.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 169 §:n 3 momentin perusteella vahingonkorvausasioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvussa tarkoitettu käräjäoikeus. Valittajan vahingonkorvausvaatimus on näin ollen jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 83 §:n mukaan hankintayksikkö voi asettaa ehdokkaiden tai tarjoajien rekisteröitymistä, taloudellista ja rahoituksellista tilannetta sekä teknistä ja ammatillista pätevyyttä koskevia 84–86 §:ssä tarkoitettuja vaatimuksia. Vaatimuksista on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Vaatimusten tulee liittyä hankinnan kohteeseen ja ne on suhteutettava hankinnan luonteeseen, käyttötarkoitukseen ja laajuuteen. Vaatimuksilla tulee voida asianmukaisesti varmistaa, että ehdokkaalla tai tarjoajalla on oikeus harjoittaa ammattitoimintaa ja että sillä on riittävät taloudelliset ja rahoitusta koskevat voimavarat sekä tekniset ja ammatilliset valmiudet toteuttaa kyseessä oleva hankintasopimus. Ehdokkaat tai tarjoajat, jotka eivät täytä hankintayksikön asettamia vähimmäisvaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia, joilla varmistetaan, että ehdokkailla ja tarjoajilla on tarvittavat henkilöstö- ja tekniset voimavarat ja kokemusta hankintasopimuksen toteuttamiseksi hankintayksikön edellyttämällä tasolla. Hankintayksikkö voi vaatia, että riittävä kokemus osoitetaan viittaamalla aiemmin toteutettuihin sopimuksiin.

Hankintalain 88 §:n 7 momentin mukaan ehdokkaan tai tarjoajan teknisestä pätevyydestä voidaan antaa näyttö yhdellä tai useammalla liitteessä D luetelluista tavoista hankinnan kohteen luonteen, määrän tai laajuuden ja käyttötarkoituksen mukaan.

Hankintalain liitteessä D on lueteltu lain 88 §:n 7 momentissa tarkoitetut selvitykset ehdokkaan tai tarjoajan soveltuvuudesta. Liitteen mukaan palveluhankinnoissa tällainen selvitys voi muun ohella olla luettelo merkittävimmistä suoritetuista palveluista enintään viimeksi kuluneiden kolmen vuoden ajalta ja tiedot niiden arvosta, ajankohdasta sekä julkisesta tai yksityisestä vastaanottajasta; jos se on tarpeen riittävän kilpailun varmistamiseksi, hankintaviranomaiset voivat ilmoittaa, että huomioon otetaan todisteet merkityksellisistä tavarantoimituksista tai palvelusuorituksista, jotka on tehty yli kolme vuotta sitten.

Asian arviointi

Asiassa on kysymys maanmuokkauspalvelujen hankinnasta, joka on jaettu 18 hankintaerään. Valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Valitus kohdistuu valituksen mukaan hankintaeriin 11, 12, 12a, 12b, 13 ja 14. Hankintayksikkö on hankintapäätöksellään valinnut toimittajat vain hankintaeriin 11, 12a ja 14. Tarjouspyynnön kohdan "Hankinnan kohteen kriteerit" mukaan hankintaerän 11 hankittava mätästyksen määrä on ollut 250 hehtaaria, hankintaerän 12 määrä 600 hehtaaria, hankintaerän 12a määrä 300 hehtaaria, hankintaerän 12b määrä 300 hehtaaria, hankintaerän 13 määrä 110 hehtaaria ja hankintaerän 14 määrä 70 hehtaaria.

Tarjouspyynnön liitteenä olleessa ESPD-lomakkeen kohdassa "C: Tekninen ja ammatillinen pätevyys" on esitetty seuraava vaatimus:

"Tarjoaja on suorittanut viitejakson aikana seuraavantyyppiset pääasialliset palvelut:

Hankintaviranomaiset voivat vaatia enintään kolmen vuoden kokemuksen tai hyväksyä yli kolme vuotta aikaisemmin hankitun kokemuksen.

Vaatimus: Referenssit: Tarjoajalla on oltava hankinnan kohteen laatu ja laajuus huomioon ottaen riittävästi kokemusta vastaavien palvelujen asianmukaisesta suorittamisesta. Vähimmäisvaatimuksena on, että tarjoajalla on kokemus kaivinkonemuokkauksen suorittamisesta asianmukaisesti viimeisten kahden vuoden aikana (2016–2017) vähintään 100 hehtaaria. Vaatimuksen voi täyttää yhdellä tai useammalla referenssillä. Ilmoita arvo-kenttään urakointivolyymi (hehtaaria). Referenssivaatimus koskee kaivinkonemuokkausta, jatkuvatoimisen muokkauksen tarjoaja täytä arvo-kenttään luku 100. Vastaanottajat-kenttään toimeksiantajan/toimeksiantajien nimi. Kuvaus-kenttään yhteyshenkilön/henkilöiden nimi ja puhelinnumero. Hankintayksikkö varmistaa toimeksiantajalta referenssin oikeellisuuden ilmoittamatta siitä erikseen tarjoajalle. Jos vähimmäisvaatimus ei täyty tarjoaja suljetaan pois tarjouskilpailusta."

Valittaja on esittänyt, että hankintayksiköllä ei ole ollut oikeutta asettaa tarjoajille tarjouspyynnössä esitetyn mukaista referenssivaatimusta, jossa on sallittu kokemus vain vuosilta 2016–2017.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sen on ollut perusteltua asettaa tarjoajille soveltuvuusvaatimus, koska sillä on aiemmin ollut vaikeuksia hankinnan kohdetta vastaavia töitä suorittaneiden urakoitsijoiden kanssa. Hankintayksikön mukaan asetettu vaatimus todennetuista urakoista 100 hehtaarin alalla on ollut oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Lisäksi asetettu vaatimus kokemuksesta kahden vuoden ajalta on perustunut aikaan, jonka aikana kääntömätästys on yleistynyt sen ja muiden tilaajien käytössä.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan toimittajan kyvystä toteuttaa hankinta. Hankintayksiköllä on harkintavaltaa soveltuvuusvaatimusten asettamisessa. Hankintayksikön on kuitenkin otettava huomioon vaatimus tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta. Tarjouspyynnössä asetettavien vaatimusten tulee olla hankinnan kannalta perusteltuja, eivätkä mainitut vaatimukset saa perusteettomasti rajoittaa kilpailua. Suhteellisuusperiaatteesta johtuu, että vaatimusten on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut asettaa kysymyksessä olevan referenssivaatimuksen edellytykseksi tarjoajien soveltuvuudelle. Hankintalain 86 §:n 1 momentin mukaan tarjoajille asetettavien vaatimusten mukainen riittävä kokemus osoitetaan nimenomaan esittämällä selvitykset jo toteutetuista palvelusopimuksista. Käsiteltävänä oleva hankinta on kattanut yli 100 hehtaarin alueita lukuun ottamatta hankintaerää 14, jonka ala on ollut 70 hehtaaria. Muiden kuin hankintaerän 14 osalta asetettu vaatimus on siten sisältänyt vaatimuksen tarjoajan kokemuksesta vastaavankokoisen tai pienemmän toimituksen suorittamisesta, ja urakoinnin on myös voinut suorittaa usealle eri toimeksiantajalle. Hankintayksikkö on saanut hankinnassa merkittävän määrän tarjouksia, joten vaatimuksen ei ole voinut katsoa rajoittaneen kilpailua. Markkinaoikeus toteaa, että vaatimus on sen kattaman hehtaarialan osalta ollut suhteellisuusperiaatteen mukainen, vaikka vaatimus onkin hankintaerän 14 osalta ollut jossain määrin ylimitoitettu.

Hankintasäännösten mukaan tarjoajien suorittamat palvelusopimukset voidaan lähtökohtaisesti huomioida enintään viimeksi kuluneiden kolmen vuoden ajalta. Markkinaoikeus toteaa, että hankintasäännöksissä mainittu kolmen vuoden ajanjakso ei aseta hankintayksiköille velvollisuutta ottaa huomioon kokemusta koko kolmelta vuodelta. Hankintayksikkö on esittänyt kääntömätästyksen yleistyneen erityisesti sen loppuvuonna 2015 tekemän mainittua tekniikkaa koskevan päätöksen jälkeen. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on voinut harkintavaltansa puitteissa asettaa edellyttämilleen referenssisopimuksille kahden vuoden enimmäisajan.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että referenssivaatimus on ollut valittajaa kohtaan syrjivä, sillä valittajan referenssien puuttuminen on johtunut hankintayksikön toiminnasta.

Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on vastaanottanut tarjousten jättämiselle asetettuun määräaikaan mennessä 37 tarjousta eri hankintaeriin. Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on sulkenut tarjouskilpailusta kuusi tarjoajaa, mukaan lukien valittajan, koska soveltuvuusvaatimus kaivinkonemuokkauksen referenssivaatimuksen osalta ei ole täyttynyt.

Markkinaoikeus toteaa valittajankin asiassa esittämän perusteella, että valittaja ei ole toteuttanut tarjouspyynnön referenssivaatimuksen mukaista palvelua yhteensä 100 hehtaarin alueella vuosien 2016–2017 aikana.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on toiminut tarjoajien tasavertaisen kohtelun mukaisesti hankintapäätöstä tehdessään. Hankintayksikkö ei ole voinut kohdella valittajaa muista tarjoajista poikkeavalla tavalla, kun asiassa on ollut selvää, ettei valittaja ole esittänyt omaavansa edellytettyä kokemusta. Hankintayksikkö ei siten ole toiminut hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan valittajan tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää A:n vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen.

Markkinaoikeus velvoittaa A:n korvaamaan Metsähallitus Metsätalous Oy:n oikeudenkäyntikulut 1.925 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Petri Rinkinen, Jaakko Ritvala ja Eeva-Riitta Siivonen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 28.6.2018