MAO:324/18

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä - henkilövakuutukset

julkinen hankinta - poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta - tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Diaarinumero: 2017/609
Antopäivä: 13.6.2018

ASIAN TAUSTA

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 6.7.2017 julkaistulla EU-hankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta henkilövakuutusten hankinnasta toistaiseksi voimassa olevalle sopimuskaudelle.

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 11.9.2017 tekemällään hankintapäätöksellä § 11 valinnut Protector Forsikring ASA, Suomen sivuliikkeen tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut 10.000.000–15.000.000 euroa.

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Hankinta on järjestetty väliaikaisesti.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

LähiTapiola Keskinäinen Vakuutusyhtiö on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevan hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä jatkamasta virheellistä hankintamenettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Perusteet

Voittaneen tarjoajan tarjous on ollut tarjouspyynnön ja hankintasäännösten vastainen, joten voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta ja valittajan tarjous olisi tullut toiseksi halvimpana valita.

Vakuutusyhtiöllä on työtapaturma- ja ammattitautilain mukaan oltava yhtiön hallituksen hyväksymät vakuutusmaksujen laskuperusteet eli maksuperusteet, joista ilmenee, miten vakuutusmaksut määrätään. Maksuperusteet on laadittava siten, että vakuutusmaksut ovat kohtuullisessa suhteessa vakuutuksista aiheutuvien, odotettavissa olevien kustannusten pääoma-arvoon. Vakuutusmaksun määräämisessä on otettava huomioon vakuutettujen etujen turvaavuus ja tapaturma- ja ammattitautiriski.

Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan sitoutunut antamaan vakuutusmaksusta viiden prosentin meklarialennuksen, mikäli vakuutukset ovat meklarin hoidossa. Tässä tapauksessa alennus olisi toteutunut, koska hankintayksikkö on antanut hoitovaltakirjan vakuutusmeklarille. Käytännössä tämä on tarkoittanut, että voittaneen tarjoajan tarjouksen mukainen vakuutusmaksu on väistämättä pienempi kuin maksettu korvausmeno.

Valituksen liitteenä olevassa laskelmassa on vertailtu voittaneen tarjoajan vakuutusmaksuja ja korvausmenoja. Ensimmäisen vuoden maksua lukuun ottamatta kaikkien vuosien vakuutusmaksut ovat pienempiä kuin korvausmeno. Samoin jälkiseuranta-aikana vakuutusmaksut ovat ensimmäisen korvausmeno-olettaman mukaisesti 237.204 euroa pienemmät kuin korvausmeno eli noin 76,23 prosenttia korvausmenosta. Tämä tarkoittaa, että vakuutusliiketoiminta on tappiollista riippumatta siitä kuinka monta vuotta vakuutus on voimassa.

Lisäksi on otettava huomioon, että jos asiakkaan vahingoista maksetaan tarjouslaskelmassa oletettua enemmän korvauksia, niin vakuutusmaksu nousee vähemmän kuin korvausmeno nousee, kun lakisääteiset lisät on poistettu ja meklarialennus on otettu huomioon. Neljän eri korvausmeno-olettaman mukaisista laskemista voidaan päätellä, että vakuutusmaksu muuttuu 94,96 prosenttia korvausmenoon suhteutettuna, mikä tarkoittaa, että vakuutusmaksu olisi korvausmenoa suurempi vasta siinä vaiheessa, jos korvausmeno alenisi alle noin 253.000 euroon, mikä ei ole käytännössä mahdollista.

Edellä todetun perusteella voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaiset hinnat eivät ole olleet kohtuullisessa suhteessa vakuutuksesta aiheutuvien, odotettavissa olevien kustannusten pääoma-arvoon ja tarjous on näin ollen ollut työtapaturma- ja ammattitautilain vastainen. Hinta on ollut hankinnan laajuuteen nähden poikkeuksellisen alhainen ja olisi tullut jo sellaisena sulkea tarjouskilpailusta.

Tarjouspyynnön mukaan tarjous ei ole saanut olla ehdollinen tai sisältää varaumia. Voittaneen tarjoajan tarjouksen liitteenä olevissa työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen ehdoissa 9.1–9.3 on todettu, että voittaneella tarjoajalla on oikeus suorittaa työtapaturmien ja ammattitautien ehkäisemiseksi työturvallisuuteen liittyviä tarkastuksia vakuutuksen piiriin kuuluvalla työpaikalla. Lisäksi samojen ehtojen mukaan vakuutuksenottaja on sitoutunut suorittamaan voittaneen tarjoajan ohjeiden mukaisesti sellaisia kohtuullisiksi katsottavia, työtapaturmien ja ammattitautien ehkäisemistä tarkoittavia toimenpiteitä, jotka voittanut tarjoaja työpaikalla suoritetun työturvallisuustarkastuksen jälkeen katsoo aiheelliseksi. Ehdoissa on vielä todettu, että ellei vakuutuksenottaja noudata annettuja toimenpideohjeita, voittanut tarjoaja on oikeutettu korottamaan vakuutusmaksua. Korotuksen perusteet on määritelty voittaneen tarjoajan maksuperusteissa.

Edellä mainittua mahdollisuutta ei ole mainittu itse tarjouksessa eikä sen mukaista maksunkorotuksen mahdollisuutta ole otettu huomioon hintavertailussa.

Voittaneen tarjoajan ehtojen mukainen oikeus vakuutusmaksujen korottamiseen työturvallisuustoimenpiteiden laiminlyönnin johdosta on tehnyt tarjouksesta ehdollisen, eikä hankintayksiköllä ole tarjouksen perusteella ollut mahdollista saada oikeaa ja riittävää kuvaa maksuun vaikuttavista tekijöistä eikä näin ollen tietää todellista vakuutuksen hintaa vertailuajalta. Näin ollen voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta myös tarjouspyynnön vastaisena ehdollisena tarjouksena.

Vastine

Vaatimukset

Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.000 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Laissa ei ole määritelty sitä, milloin yksittäisen vakuutuksen vakuutusmaksu on kohtuullisessa suhteessa vakuutuksista aiheutuviin odotettavissa oleviin kustannuksiin tai milloin vahinkojen vaikutus on riittävällä tasolla otettu huomioon. Mitään yksiselitteistä vaatimusta ei ole asetettu sille, että vakuutusmaksujen tulee jatkuvasti olla odotettua korvausmenoa suurempi.

Voittaneen tarjoajan ja valittajan vertailussa käytetyt painotetut vakuutusmaksut ovat eronneet toisistaan noin kuusi prosenttia. Tälläkään perusteella ei voida todeta, että voittaneen tarjoajan vakuutusmaksu olisi määritelty lainvastaisesti. Voittaneen tarjoajan tarjoushintaa ei tällä perusteella ole myöskään voinut pitää poikkeuksellisen alhaisena, mikä olisi edellyttänyt lisäselvitysten vaatimista voittaneelta tarjoajalta. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa meklarihyvitys on mainittu vain vuoden 2018 kohdalla, joten sen pidemmälle meneviä oletuksia meklarihyvityksen osalta ei ole voinut tehdä.

Edellä todetun perusteella voittaneen tarjoajan tarjous ei ole vaikuttanut poikkeuksellisen alhaiselta. Näin ollen hankintayksiköllä ei ole ollut velvollisuutta pyytää voittaneelta tarjoajalta lisäselvitystä eikä oikeutta hylätä tarjousta eli sulkea sitä tarjouskilpailusta.

Vaikka katsottaisiin, että tarjous on ollut poikkeuksellisen alhainen, ei hankintayksiköllä ole ollut velvollisuutta hylätä tarjousta.

Työturvallisuustoimenpiteitä koskevat ehdot ovat olleet voittaneen tarjoajan vakuutuksiin sovellettavissa vakiomuotoisissa vakuutusehdoissa. Voittanut tarjoaja on tarjouksessaan sitoutunut siihen, että tarjous ja vakuutusehdot ovat olleet tarjouspyynnön mukaiset. Valittajan mainitsema ehto on tyypillinen vakuutusalalla, ja sen katsotaan liittyvän nimenomaan sellaisten vakuutuksenottajien vakuutuksiin, joiden teettämän työn määrä ei ole tapaturmariskin arvioinnin tilastollisen luotettavuuden kannalta riittävän suuri, eli niin sanottuihin taulustomaksuisiin vakuutuksiin. Kyseinen voittaneen tarjoajan ehto ei ole ollut sovellettavissa hankintayksikön vakuutukseen. Hankinnan kohteena oleva vakuutus on ollut erikoismaksujärjestelmäinen vakuutus, jolloin korvausmeno vaikuttaa suoraan vakuutusmaksun suuruuteen.

Kuultavan lausunto

Protector Forsikring ASA, Suomen sivuliike on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 3.341,80 eurolla viivästyskorkoineen.

Kuultava on esittänyt, että hankintasäännöksissä ei ole asetettu hankintayksikölle velvollisuutta hylätä tarjousta poikkeuksellisen alhaisen tarjoushinnan perusteella, vaan hankintayksiköllä on harkintavaltaa sen suhteen, arvioiko se tarjouksen toista tarjousta alhaisemman hinnan merkitsevän mahdollista perustetta tarjouksen hylkäämiselle.

Valittajan ja kuultavan tarjouksien hintaero on 5,8 prosenttia. Hankintayksikkö ei ole tarjouksia arvioidessaan pitänyt kuultavan tarjoamaa hintaa poikkeuksellisen alhaisena tai epäillyt, että kuultava ei selviytyisi sopimusvelvoitteistaan. Näin ollen hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut kuultavan tarjousta tarjouskilpailusta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena muita tarjoajia alhaisemman hinnoittelun perusteella.

Kuultavalla on työtapaturma- ja ammattitautilain vaatimusten mukaiset maksuperusteet, joista ilmenee, miten vakuutusmaksut määräytyvät. Koska kuultavalla ei ole omaa myyntikanavaa, vaan se toimii pääasiassa vain meklareiden kautta, ja kun sen asiakaskunta koostuu suurimmaksi osaksi vakuutusmeklareita käyttävistä julkisen sektorin toimijoista, otetaan meklarialennus sen toiminnassa eri tavalla huomioon kuin perinteisillä suomalaisilla vakuutusyhtiöillä on tapana. Kuultavan kulurakenne on myös kilpailijoihin verrattuna huomattavasti kevyempi. Kuultavan vakuutuksien hoitokulut ovat vain noin 7 prosenttia verrattuna kilpailijoiden 15–20 prosentin hoitokulurakenteeseen. Myös sijoitustoiminnan tuotto on vaikuttanut tarjouksen kannattavuuden arviointiin ja hintaan.

Kuultavan tarjous on laskettu sen maksuperusteiden mukaisesti, ja sen on katsottu olevan kannattava tarjous yhtiölle. Tarjottu hinta on ollut myös kohtuullisessa suhteessa vakuutuksesta odotettavissa olevien kustannusten pääoma-arvoon.

Kuultavalla ei ole ollut tarjouksensa tai vakuutusehtojensa perusteella minkäänlaista oikeutta korottaa sellaisia vakuutusmaksuja, jotka ovat liittyneet tarjouskilpailun kohteena olleisiin vakuutuksiin.

Kuultavan lakisääteisen tapaturmavakuutuksen vakuutusehtojen kohdat 9.1–9.3 ovat liittyneet työturvallisuustoimintaan. Vastaavat ehdot löytyvät suurimmasta osasta Suomessa toimivien vakuutusyhtiöiden vakuutusehdoista ja ne perustuvat työtapaturma- ja ammattitautilain 166 §:n 5 momenttiin, jonka mukaan taulustomaksuperusteisen vakuutuksenottajan vakuutusmaksun määräämisessä on myös otettava huomioon työnantajan dokumentoitu ennalta ehkäisevä työturvallisuustyö.

Kuultavan vakuutusehtojen kohtaan 9.3 sisältynyt ehto, jonka mukaan voittanut tarjoaja on ollut oikeutettu korottamaan vakuutusmaksua, ellei vakuutuksenottaja noudata annettuja toimenpideohjeita, on perustunut suoraan lakiin ja liittynyt taulustomaksuperusteisiin vakuutuksiin. Taulustomaksuperusteisissa vakuutuksissa vakuutusmaksu perustuu vakuutusyhtiön vakuutetun toimintaa koskevaan riskiluokitukseen, jolloin vakuutusyhtiön edun mukaista on pidättää itsellään oikeus vakuutusmaksujen korottamiseen, mikäli vakuutetun työturvallisuusympäristössä ilmenee puutteita, joita vakuutettu ei korjaa.

Edellä mainittu ehto ei kuitenkaan ole liittynyt millään tavalla erikoismaksuperusteisiin vakuutuksiin, joista on ollut kyse hankintayksikön tarjouskilpailussa, koska erikoismaksuperusteisissa vakuutuksissa otetaan huomioon työtapaturmista maksetut korvaukset, jolloin vakuutusyhtiöllä ei ole tarvetta tai intressiä korottaa vakuutusmaksuja, vaikka vakuutetun työturvallisuudessa olisikin puutteita. Kuultava on myös tarjouksensa liitteessä 6 vahvistanut, että sen tarjous on täyttänyt tarjouspyynnön kohdan 1.4 pakolliset sisältö- ja minimivaatimukset, ja että se on sitoutunut tarjouspyynnön ehtoihin.

Koska tarjouskilpailuun ei ole sisältynyt taulustoperusteisia vakuutuksia, ei kuultavan tarjous ole ollut ehdollinen.

Vastaselitys

Valittaja on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että työtapaturma- ja ammattitautilaissa ei rajata työturvallisuuden käyttämistä maksutekijänä vain taulustomaksuisiin vakuutuksiin. Myöskään voittaneen tarjoajan tarjouksen ehdoissa tai sen tekemässä tarjouksessa ei ole tehty kyseistä rajausta. Koska tarjousasiakirjoissa ei ole poissuljettu työturvallisuustekijän käyttöä kyseisen vakuutuksen osalta, niin ei ole voinut tehdä päätelmää, ettei ehdollista työturvallisuustekijää oltaisi sovellettu tarjottuun vakuutukseen.

Kysymyksessä on ollut hyvin vahvasti omavastuullinen työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen maksujärjestelmä, jossa vakuutuksenottaja käytännössä vastaa kaikesta vahinkomenostaan itse. Vakuutusyhtiöiden katteet ja tämän seurauksena myös hintaerot ovat tällaisessa maksujärjestelmässä hyvin pieniä. Voittaneen tarjoajan tarjouksen mukainen vakuutusmaksu ilman lakisääteisiä lisiä on jäänyt alle tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetun olettaman mukaisen korvausmenon, joten vakuutusmaksu ei ole riittänyt vakuutuksesta aiheutuvien korvausten maksamiseen. Tästä johtuen valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjousten hintaero on merkittävä suhteellisen pienestä prosentuaalisesta erosta huolimatta.

Vaikka meklarialennus olisi ollut voittaneen tarjoajan tarjouksessa ilmoitetun tiedon vastaisesti nolla prosenttia tulevaisuudessa, ei tämäkään olisi riittänyt muuttamaan maksua siten, että se olisi riittänyt korvausten kattamiseen, sillä tällöinkin lakisääteisten lisien poiston jälkeen maksutaso olisi ollut suurimmillaankin vuositasolla vain 11.391 euroa suurempi kuin korvausmeno. Tämä tarkoittaisi, että voittaneen tarjoajan yhden vahingon käsittely olisi saanut maksaa keskimäärin korkeintaan vain noin 11 euroa, joka ei selvästi käytännössä ole mahdollista. Mikäli meklarialennus olisi laskettu tavalla, joka olisi aiheuttanut toisenlaisen lopputuloksen, kyseinen tapa ei ole selvinnyt tarjouksesta, ja tällöin hinta on sisältänyt piilotettuja eriä.

Alhaisempi kulurakenne voi päteä yleisellä tasolla, mutta tätä perustetta ei ole voinut käyttää yksittäisen omavastuullisen vakuutuksen osalta, koska hinta määräytyy käytännössä maksettujen korvausten perusteella. Tässä tapauksessa voittaneen tarjoajan tarjoama vakuutusmaksu ei ole riittänyt edes vakuutuksen perusteella maksettujen korvausten maksamiseen. Näin ollen liikekulujen osuutta ei ole ollut vakuutusmaksussa lainkaan tai se on ollut negatiivinen.

Vakuutusyhtiön sijoitustoimintaa koskevat rajoitukset johtavat siihen, että sijoitusten tuotto on hyvässäkin tapauksessa hyvin maltillisella tasolla, eikä voida olettaa, että sijoitustoiminnan tuotto tässä tapauksessa olisi kattanut vakuutusmaksun alihinnoittelua.

Muut kirjelmät

Hankintayksikkö on lisävastineessaan esittänyt muun ohella, että vaikka työtapaturma- ja ammattitautilain sanamuoto ei suoraan kiellä ottamasta työturvallisuustyötä huomioon myös erikoismaksujärjestelmäisessä työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksessa, viittaavat kyseisen lain esityöt vahvasti siihen, että kyseessä on nimenomaan taulustomaksuisiin vakuutuksiin tarkoitettu peruste ja näin tätä on vakuutusalalla myös vakiintuneesti tulkittu.

Vakuutusyhtiöt käyttävät lähtökohtaisesti aina vakiomuotoisia vakuutusehtoja, joissa määritellään vakuutukseen sovellettavat ehdot, jotka rajaavat vakuutuksesta korvattavien vahinkojen piirin. Lisäksi vakuutusyhtiöiden ehdoissa on maksun määräytymistä, maksun tarkistamista, korvausoikeuden vanhentumista ja muita vakuuttamiseen liittyviä ehtoja. Osallistuessaan julkisena hankintana toteutettavaan tarjouskilpailuun jokainen vakuutusyhtiö tarkoittaa lähtökohtaisesti tarjota vakuutuksia tarjouspyynnön mukaisesti. Alalla on hyvin tiedossa, että tarjouspyynnön vastaiset tarjoukset on hylättävä. Painoarvoa on annettava myös tarjoajan tarkoitukselle. Jos tarjoaja on ilmoittanut tarjoavansa vakuutusta tarjouspyynnön mukaisena, on se silloin myös tarkoitettu tulemaan voimaan tarjouspyynnön mukaisena, eikä hankitun palvelun ja tarjouspyynnön välille jää ristiriitaa. Näin on erityisesti silloin, jos poikkeama tai tulkinnanvaraisuus ei ole koskenut mitään erikseen tarjouspyynnössä mainittua tai muulla tavoin vakuutuksen sisältöön olennaisesti liittyvää ehtoa. Välttääkseen tarpeettomat riitaisuudet, vakuutusyhtiöt usein lisäävät tarjoukseen tarjouspyynnönmukaisuutta koskevan lausekkeen, koska voimaan tulevan vakuutuksen on tarkoitus olla nimenomaan tarjouspyynnön mukainen. Käytännössä lähes jokaisesta julkisena hankintana toteutusta vakuutuskilpailutuksesta olisi tarkkaan etsittäessä todennäköisesti löydettävissä jonkinlainen tulkinnanvaraisuus.

Koska työturvallisuustyötä ei ole tarkoitettu otettavaksi huomioon nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa, ja koska tarjoajan tarkoitukselle on annettava painoarvoa tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta arvioitaessa, voittaneen tarjoajan tarjous ei ole sisältänyt sellaista ehdollisuutta tai varaumaa, jonka vuoksi se olisi tullut hylätä.

Vakuutusyhtiöiden maksuperusteiden lainmukaisuuden valvonta kuuluu Finanssivalvonnalle ja hankintayksikkö on voinut arvioida asiaa ainoastaan hankintasäännösten valossa.

Kuultava on lisälausunnossaan esittänyt muun ohella, että valittaja on antanut työtapaturmia- ja ammattitautivakuutuksia koskevan tarjouksen 16.2.2018 eräässä toisessa tarjouskilpailussa. Valittajan kyseinen tarjous on ollut samalla tavalla näennäisesti tappiollinen kuin voittaneen tarjoajan nyt kysymyksessä olevassa hankinnassa antama tarjous, eli vakuutuksesta saatavat vakuutusmaksut eivät ole riittäneet kattamaan vakuutuksesta seuraavia korvausmenoja. Mikäli maksuissa olisi huomioitu myös lakisääteiset lisät ja hoitokulut, olisi tarjous ollut vielä räikeämmin tappiollinen.

Tämä valittajan 16.2.2018 antama tarjous osoittaa, että vakuutusalalla vakuutusmaksuihin vaikuttavat myös muut seikat kuin odotettavissa olevat korvausmenot, ja vastaavasti myös, että voittaneen tarjoajan tarjous on ollut täysin työtapaturma- ja ammattitautilain mukainen eikä millään tavalla poikkeuksellisen alhainen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Perustelut

Kysymyksenasettelu ja sovellettavat oikeusohjeet

Asiassa on valituksessa esitetyn johdosta arvioitava sitä, onko hankintayksikkö toiminut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole sulkenut voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouskilpailusta poikkeuksellisen alhaisen hinnan perusteella ja tarjouspyyntöä vastaamattomana ehdollisena tarjouksena.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 74 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä ja muissa hankinta-asiakirjoissa esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljettava tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta.

Edellä mainitun lainkohdan esitöiden (HE 108/2016 vp s. 172) mukaan lainkohta vastaa velvollisuuden osalta aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007) 46 §:n 1 momentissa säädettyä. Aiemmin voimassa olleen julkisista hankinnoista annetun lain soveltamiskäytännössä on vakiintuneesti katsottu tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaatimuksen edellyttävän tarjousten olevan hankinta-asiakirjoissa asetettujen ehtojen, kriteerien, kuvausten ja vaatimusten mukaisia. Tarjousten hankinta-asiakirjojen mukaisuus on varmistanut osaltaan myös keskenään vertailukelpoisten tarjousten saamisen ja tarjousvertailun tasapuolisuuden.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on vaadittava tarjoajalta selvitys tarjouksen hinnoista tai kustannuksista, jos tarjous vaikuttaa poikkeuksellisen alhaiselta. Pyyntö ja selvitys voivat koskea erityisesti valmistusmenetelmää, palvelun suorittamisen tai rakennusmenetelmän taloudellisia ja teknisiä ratkaisuja, hankinnan poikkeuksellisen edullisia ehtoja, rakennusurakoiden, tavaroiden tai palvelujen omintakeisuutta, 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden noudattamista, alihankintoja sekä tarjoajan saamaa valtiontukea. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi hylätä hankinnan laatuun ja laajuuteen nähden hinnaltaan tai kustannuksiltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen, jos tarjoajan antama selvitys ja muu toimitettu näyttö ei tyydyttävästi selitä tarjottujen hintojen tai kustannusten alhaista tasoa. Hankintayksikön on hylättävä tarjous, jos tarjouksen poikkeuksellisen alhainen hinta tai kustannukset johtuvat 81 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velvoitteiden laiminlyömisestä.

Hankintalain 96 §:n 1 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 205) mukaan hankintayksiköllä on velvollisuus pyytää selvitystä ja tarjoajalla velvollisuus antaa selvitys hankintayksikön pyynnöstä aina kun kysymyksessä on poikkeuksellisen alhaiselta vaikuttava tarjous. Tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on kuitenkin hankintayksiköiden harkintavallassa. Hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuutta arvioitaessa voidaan kiinnittää huomiota muun muassa hankinnan laatuun ja laajuuteen sekä toimitusaikaan, hankinnan oikeudellisiin, taloudellisiin sekä teknisiin tekijöihin, muiden tarjoajien antamiin hintoihin sekä toimialalla tyypilliseen hinnoittelurakenteeseen.

Voittaneen tarjoajan tarjoushinta

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut hylätä voittaneen tarjoajan tarjous hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Hankintayksikkö on vastaanottanut tarjouksille asetettuun määräaikaan mennessä tarjoukset viideltä tarjoajalta. Tarjousten valintaperusteena ovat olleet tarjotut vakuutusmaksut. Tarjousten yhteenlasketut vakuutusmaksut ovat vaihdelleet 2.408.159 euron ja 2.714.462 euron välillä, ja työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen osalta 2.399.086 euron ja 2.699.763 euron välillä. Hankintayksikkö ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä muita tarjoajia alhaisemmista vakuutusmaksuista.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjotun hinnan tai kustannusten poikkeuksellisuuden arvioiminen on hankintayksikön harkintavallassa. Suuretkaan hintaerot tarjousten välillä eivät välttämättä merkitse, että hankintamenettelyssä olisi hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tai alhaiselta vaikuttavia tarjouksia.

Valittajan mukaan voittaneen tarjoajan tarjouksessa ensimmäisen vuoden maksua lukuun ottamatta kaikkien vuosien ja myös jälkiseuranta-ajan vakuutusmaksut ovat olleet pienempiä kuin korvausmeno, joten hinnat eivät ole olleet kohtuullisessa suhteessa vakuutuksista aiheutuvien, odotettavissa olevien kustannusten pääoma-arvoon, ja tarjous on näin ollen ollut työtapaturma- ja ammattitautilain vastainen.

Voittanut tarjoaja on esittänyt markkinaoikeudessa perusteita muita tarjoajia edullisemmille vakuutusmaksuilleen, kuten kilpailijoita kevyemmän kulurakenteensa ja meklarialennuksen erilaisen huomioon ottamisen toiminnassaan sekä sijoitustoimintansa vaikutuksen tarjouksen kannattavuuden arviointiin. Voittanut tarjoaja on myös esittänyt sillä olevan työtapaturma- ja ammattitautilain vaatimusten mukaiset maksuperusteet, joiden perusteella laskettuna tarjous on ollut sille kannattava.

Markkinaoikeus toteaa, että huolimatta tarjouksissa olevista vakuutusmaksujen eroista, ei erojen ole kuitenkaan osoitettu olevan prosentuaalisesti erityisen suuria. Muun muassa voittaneen tarjoajan ja valittajan vakuutusmaksujen ero on ollut alle kuusi prosenttia.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksiköllä ole ollut perusteltua syytä epäillä, ettei voittanut tarjoaja voisi tarjoamillaan vakuutusmaksuilla suoriutua vakuutuspalvelujen toteuttamisesta tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla. Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt virheellisesti tai muita tarjoajia kohtaan syrjivästi, kun se ei ole pyytänyt voittaneelta tarjoajalta selvitystä tarjotuista vakuutusmaksuista eikä hylännyt kyseistä tarjousta hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisena.

Voittaneen tarjoajan vakuutusehdot

Valittaja on esittänyt, että voittaneen tarjoajan tarjous olisi tullut sulkea tarjouskilpailusta, koska se on ollut tarjouspyynnön vastaisesti ehdollinen.

Tarjouspyynnön kohdan 1.4 mukaan tarjouksen pakollisena sisältö- ja minimivaatimuksena on ollut muun ohella liittää tarjoukseen kuhunkin vakuutuslajiin sovellettavat vakuutusehdot tai ilmoittaa yksilöity verkko-osoite kyseessä oleviin ehtoihin. Lisäksi vaatimuksena on ollut, että tarjous ei saa olla ehdollinen eikä sisältää varaumia.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen ensimmäisellä sivulla on todettu kohdassa "Tarjouksen kattavuus" seuraavaa:

"Tarjous ja vakuutusehdot kattavat tarjouspyynnön mukaisesti."

Lisäksi tarjouksen kohdassa "Vaatimusten täyttäminen" on todettu seuraavaa:

"Protector Forsikring sitoutuu tarjouksessaan täyttämään kaikki tarjouspyynnössä edellytetyt edellytykset. Epäselvissä tilanteissa tämä pätee ennen muita ehtoja."

Tarjouksessa on vielä ilmoitettu, että tarjous täyttää tarjouspyynnön kohdassa 1.4 ilmoitetut pakolliset sisältö- ja minimivaatimukset.

Tarjouksen liitteessä 1.1 on työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen osalta kohdassa "Tarjouksen kattavuus" ilmoitettu, että vakuutus kattaa työtapaturma- ja ammattitautilain mukaiset yrityksen henkilöstölle sattuvat tapaturmat ja ammattitaudit, ja että vakuutukseen sovelletaan lakisääteisen tapaturmavakuutuksen vakuutusehtoja PSF301.

Lakisääteisen tapaturmavakuutuksen vakuutusehdot PSF301 -asiakirjassa ovat olleet seuraavat ehdot koskien työturvallisuustoimintaa:

"9.1
Protectorilla on oikeus suorittaa työtapaturmien ja ammattitautien ehkäisemiseksi työturvallisuuteen liittyviä tarkastuksia vakuutuksen piiriin kuuluvalla työpaikalla.

9.2
Vakuutuksenottaja sitoutuu suorittamaan Protectorin ohjeiden mukaisesti sellaisia kohtuullisiksi katsottavia, työtapaturmien ja ammattitautien ehkäisemistä tarkoittavia toimenpiteitä, jotka Protector työpaikalla suoritetun työturvallisuustarkastuksen jälkeen katsoo aiheelliseksi. Protector sitoutuu tarpeen vaatiessa avustamaan vakuutuksenottajaa työturvallisuusasioissa.

9.3
Ellei vakuutuksenottaja noudata annettuja toimenpideohjeita, Protector on oikeutettu korottamaan vakuutusmaksua. Korotuksen perusteet on määritelty Protectorin maksuperusteissa."

Valittaja on esittänyt, että yllä mainittujen ehtojen mukainen oikeus vakuutusmaksun korottamiseen työturvallisuustoimenpiteiden laiminlyönnin johdosta on tehnyt voittaneen tarjoajan tarjouksesta ehdollisen.

Hankintayksikkö on vedonnut siihen, että kyseinen ehto ei ole ollut voittaneen tarjoajan tarjouksessa, vaan vakuutukseen sovellettavissa vakiomuotoisissa vakuutusehdoissa, ja voittanut tarjoaja on ilmoittanut tarjouksensa ja vakuutusehtojensa olevan tarjouspyynnön mukaiset. Lisäksi, vaikka työturvallisuustyötä ei ole kielletty ottamasta huomioon myös nyt hankinnan kohteena olevassa erikoismaksujärjestelmäisessä työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksessa, vakuutusalalla vakiintuneen tulkinnan mukaan kyseisten ehtojen on katsottu liittyvän taulustomaksuperusteisiin vakuutuksiin.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjoajien tasapuolisen kohtelun ja tarjousten asianmukaisen käsittelyn kannalta on välttämätöntä, että tarjousten vertailuun hyväksyttävät tarjoukset ovat tarjouspyynnön vaatimusten mukaisia. Sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen sulkeminen tarjouskilpailusta ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen sulkemaan tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen puutteellisuus tai tarjouspyynnön vastaisuus vaarantaa tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun tarjousten vertailussa. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnön mukainen.

Voittaneen tarjoajan tarjouksesta ei ilmene, etteikö sen viittaamien lakisääteisen tapaturmavakuutuksen vakuutusehdoissa olevia työturvallisuustoimintaa koskevia ehtoja sovellettaisi tarjottuun työtapaturma- ja ammattitautivakuutukseen. Myöskään kyseisissä vakuutusehdoissa ei ole rajattu vakuutusmaksun korotusmahdollisuutta vain taulustomaksuperusteisiin vakuutuksiin. Vaikka voittanut tarjoaja on tarjouksessaan toisaalta sitoutunut täyttämään kaikki tarjouspyynnössä edellytetyt edellytykset, ja ilmoittanut tämän pätevän epäselvissä tilanteissa ennen muita ehtoja, tämäkään ei millään tavoin osoita, etteivät kyseiset voittaneen tarjoajan viittamaan vakuutusehdot tulisi kokonaisuudessaan sovellettaviksi tarjottuun työtapaturma- ja ammattitautivakuutukseen ottaen huomioon, ettei tarjouspyynnössä ole kielletty eikä asetettu erityisiä ehtoja koskien edellä mainittujen vakuutusehtojen kohtien 9.1–9.3 kaltaista työturvallisuustoimintaa. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa esitetyt ehdot eivät myöskään ole epäselviä itsessään eivätkä suhteessa tarjouspyyntöön. Tarjouksen ilmeistä tarjouspyynnön vastaisuutta tai sisäistä ristiriitaisuutta ei siten voida korjata tarjouksen maininnalla siitä, että tarjoaja sitoutuu yleisellä tasolla tarjouspyynnön vaatimuksiin.

Lisäksi sillä seikalla, että käytetäänkö työturvallisuuteen liittyviä vakuutusehtoja mahdollisesti yleisesti vakuutusalalla ja tulkitaanko niiden liittyvän yleensä taulukkomaksuperusteisiin vakuutuksiin, ei ole oikeudellista merkitystä tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta arvioitaessa.

Koska työturvallisuuteen liittyvä ehto on oikeuttanut voittaneen tarjoajan tietyin edellytyksin korottamaan vakuutusmaksuja, markkinaoikeus katsoo, että kyseinen ehto on tehnyt voittaneesta tarjouksesta tarjouspyynnön vastaisesti ehdollisen tarjotun työtapaturma- ja ammattitautivakuutuksen vakuutusmaksun osalta. Ottaen vielä huomioon, että tarjouksen valintaperusteena ovat olleet tarjotut vakuutusmaksut eli halvin hinta, on kyseinen ehdollisuus vaikuttanut suoraan tarjouksen vertailukelpoisuuteen ja siten vaarantanut tarjoajien tasapuolisen kohtelun tarjousten vertailussa. Hankintayksikkö on siten menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut Protector Forsikring ASA, Suomen sivuliikkeen tarjousta tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa on näin ollen harkittava hankintalaissa säädettyjen seuraamusten määräämistä.

Seuraamusten määrääminen

Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu. Näin ollen muutoksenhaun kohteena oleva hankintapäätös voidaan hankintalain 154 §:n 1 momentin nojalla kumota ja sen täytäntöönpano tältä osin kieltää.

Hankintalain 161 §:n 1 momentin mukaan markkinaoikeus voi asettaa kiellon tai velvoitteen noudattamisen tehosteeksi uhkasakon.

Hankintayksikön virheellinen menettely voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset uudelleen ja tekee uuden perustellun hankintapäätöksen.

Mikäli Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä aikoo edelleen toteuttaa henkilövakuutusten hankinnan kysymyksessä olevan tarjouskilpailun perusteella, sen on vertailtava tarjoukset uudelleen ja tehtävä uusi perusteltu hankintapäätös ottaen huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muun ohella, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian näin päättyessä ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö ja kuultava saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Lopputulos

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä hallituksen 11.9.2017 tekemän hankintapäätöksen § 11. Markkinaoikeus kieltää Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymää tekemästä hankintasopimusta sanotun päätöksen perusteella tai panemasta sitä muutoin täytäntöön nyt asetetun 500.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin ja Uudenmaan Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ja Protector Forsikring ASA, Suomen sivuliikkeen vaatimukset oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Ville Parkkari ja Jenni Ihalainen.

HUOMAA

Päätöksen lainvoimaisuustiedot tulee tarkistaa korkeimmasta hallinto-oikeudesta.

 
Julkaistu 20.6.2018