MAO:310/18

Hirvaan Metsätien Tiekunta - sillan rakennusurakka

julkinen hankinta - hankintalaki 2017 - hankintapäätöksen perusteleminen - tarjoajan soveltuvuus

Diaarinumero: 2017/512
Antopäivä: 6.6.2018

ASIAN TAUSTA

Hirvaan Metsätien Tiekunta (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut 5.5.2017 julkaistulla kansallisella hankintailmoituksella rajoitetulla menettelyllä toteutettavasta Ternujoen sillan rakennusurakasta.

Hirvaan Metsätien Tiekunnan hoitokunta on 22.6.2018 tekemällään hankintapäätöksellä valinnut Mestek Oy:n tarjouksen.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 334.000 euroa.

Hankintasopimus on allekirjoitettu 27.6.2017.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitus

Vaatimukset

Ykkös Infra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää hankintayksikön maksamaan sille hyvitysmaksuna 41.221 euroa. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.375 eurolla oikeudenkäyntimaksulla lisättynä sekä tarjousmenettelystä aiheutuneet kustannukset 2.600 eurolla.

Perusteet

Hankintayksikön menettely on ollut virheellistä. Hankintapäätöksessä ei ole perusteltu sitä, miksi valittajan tarjousta ei ole valittu. Kyse on ollut rajoitetusta menettelystä, jossa valittaja on hyväksytty tarjoajaksi. Mikäli valittaja ei ole hankintayksikön mukaan täyttänyt vaatimuksia, poissulkemisen perusteet olisi tullut ilmoittaa jo osallistumishakemusten vastaanottamisen jälkeen.

Virheettömässä menettelyssä valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun.

Vastine

Vaatimukset

Hirvaan Metsätien Tiekunta on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.

Perusteet

Menettely ei ole ollut virheellistä. Hankintayksikkö ei ole heti osallistumishakemusten toimittamisen jälkeen sulkenut valittajaa tarjouskilpailusta, koska valittajan toimittamat tiedot ovat olleet harhaanjohtavat. Hankintayksikölle ei ollut ilmennyt, että valittajan toimittamat referenssit tarjoajan vastaavista kohteista eivät ole koskeneet valittajan urakoimia kohteita. Hankintayksikölle ei ollut myöskään ilmennyt, että valittajalla ei ole ollut hankintailmoituksessa vaadittuja hankinnan kokoon nähden riittäviä taloudellisia ja teknisiä edellytyksiä. Tarjousten jättämisen jälkeen hankintayksikkö on arvioinut valittajan taloustietoja ja referenssejä tarkemmin. Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouskilpailusta, koska hankintayksikölle on muun ohella selvinnyt, ettei valittajalla ole ollut edellytyksiä toteuttaa vaativaa siltaurakkaa tarjouspyynnön mukaisesti. Puutteellisten referenssien lisäksi valittajan taloudelliset edellytykset eivät ole olleet riittävät, sillä valittajan kokonaisliikevaihto viimeisimmän tilinpäätöksen mukaan on ollut 4.050 euroa.

Hankintayksiköllä on lisäksi ollut harkinnanvarainen oikeus sulkea valittaja pois tarjouskilpailusta. Valittajan toimitusjohtaja on aiemmin toiminut toimitusjohtajana yrityksessä, jonka toiminnassa on tapahtunut laiminlyöntejä ja laiton maksusuoritus. Yhtiön laiminlyödessä velvoitteensa ja suorittaessa lainvastaisen maksun, voidaan myös kyseisen henkilön katsoa syyllistyneen ammattitoiminnassaan luotettavuuden kyseenalaistavaan vakavaan virheeseen. Valittajan todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu on estynyt harkinnanvaraisen poissulkemisperusteen vuoksi. Tämä lisäksi voittaneen tarjoajan tarjous on ollut alihintainen, eikä sillä siten olisi ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua.

Vastaselitys

Hankintayksikkö on referenssit hyväksymällä hyväksynyt valittajan mukaan tarjouskilpailuun. Mikäli hankintayksikkö olisi pyytänyt lisäselvitystä referensseistä, olisi valittaja toimittanut niitä lisää.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Vahingonkorvausvaatimuksen tutkiminen

Ykkös Infra Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sille tarjousmenettelystä aiheutuneet kustannukset 2.600 eurolla.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 169 §:n 3 momentin mukaan vahingonkorvausasioissa toimivaltainen tuomioistuin on oikeudenkäymiskaaren 10 luvussa tarkoitettu käräjäoikeus.

Valittajan esittämässä tarjousmenettelystä aiheutuneiden kustannusten korvaamista tarkoittavassa vaatimuksessa on katsottavan olevan kyse luonteeltaan vahingonkorvausvaatimuksesta. Tämän vuoksi valittajan kyseinen vaatimus on jätettävä markkinaoikeuden toimivaltaan kuulumattomana tutkimatta.

Pääasiaratkaisun perustelut

Oikeusohjeet

Hankintalain 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 105 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa vaatimuksia tarjoajan soveltuvuudelle. Soveltuvuutta koskevien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön tulee ilmoittaa käyttämänsä vaatimukset hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksikön on suljettava tarjouskilpailusta ehdokas tai tarjoaja, joka ei vastaa asetettuja soveltuvuusvaatimuksia.

Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.

Pykälää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 221) mukaan hankintapäätöksen perustelujen tulee olla riittäviä, jotta asianosaiset voivat asianmukaisesti arvioida päätöksen oikeellisuutta ja näin ollen valitustarpeensa.

Hankintalain 127 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön päätös perusteluineen sekä valitusosoitus ja oikaisuohje on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Kuten hankintalain 147 §:stä ja korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjapäätöksestä 2013:108 ilmenee, hankintapäätöksen asianmukaisella tiedoksiannolla on se merkitys, että pääsääntöisesti siitä alkaa kulua 14 päivän muutoksenhakuaika valittaa hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen. Mikäli hankintapäätöksen tiedoksiantoa rasittaa hankintalain 147 §:n 3 momentissa tarkoitettu virhe, valitus markkinaoikeudelle on tehtävä viimeistään kuuden kuukauden kuluessa hankintapäätöksen tekemisestä.

Hankintamenettelyn kulku ja asian arviointi

Hankintayksikkö on pyytänyt osallistumishakemuksia rajoitettua menettelyä koskevalla hankintailmoituksella. Hankintailmoituksen mukaan tarjousten valintaperusteena on ollut halvin hinta.

Hankintailmoituksen kohdassa "Hankinnan kuvaus" on ilmoitettu seuraavaa:

"Nykyisen huonokuntoisen ja liikenteeltä suljetun vuonna 1956 rakennetun metsäautotien teräsbetonisillan purkaminen ja uuden vastaavan teräsbetonirakenteisen sillan rakentaminen samall[e] siltapaikalle. Uudelle sillalle on saatu aluehallintoviraston lupapäätös (Nro 45/2016/2, annettu 24.8.2016). Kysymyksessä on kokonaispituudeltaan 21,5 metrin ja hyötyleveydeltään 5,5 metrin silta, jossa vapaa keskiaukko on 12 metriä ja molemmin puolin kansiulokkeet, joiden pituus on noin 4 metriä."

Hankintailmoituksen kohdassa "Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuutta koskevat vaatimukset" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"Edellytetään, että tarjouskilpailuun valittavalla yrityksellä on hankinnan kokoon nähden taloudelliset ja tekniset edellytykset työn suorittamiselle."

Hankintailmoituksen kohdassa "Todistukset ja selvitykset, joiden perusteella soveltuvuuden täyttyminen arvioidaan" on muun ohella pyydetty toimittamaan referenssit vastaavista kohteista.

Hankintayksikkö on saanut kuusi osallistumishakemusta, joiden perusteella se on pyytänyt tarjoukset viideltä ehdokkaalta. Hankintayksikkö on vertaillut saamansa tarjoukset 19.6.2017.

Hankintayksikkö on 20.6.2017 päivätyn muistion kohdassa 3 "Urakoitsijan valinta" todennut seuraavaa:

"Edullisimman tarjouksen jättäneen Ykkös Infra Oy:n tarjous oli 19,4 % halvempi kuin toiseksi halvimman Mestek Oy:n tarjous. Ykkös Infran tarjous on myös selvästi rakennuttajan kustannusarviota halvempi.
Tarkemmassa selvityksessä esille tullutta Ykkös Infra Oy:stä:
- yritys on merkitty ennakonperintärekisteriin 13.10.2016
- viimeisimmän saatavilla olevan tiedon mukaan liikevaihto on 4 000 €
- ilmoitetut referenssit ovat harhaanjohtavasti henkilöiden, eivät yrityksen referenssejä
Hoitokunta katsoo, että Ykkös Infralla ei ole taloudellisia edellytyksiä työn suorittamiselle.
Myöskään yrityksen referenssit eivät ole vaaditun mukaisia."

Hankintayksikkö on 22.6.2017 päivätyssä hankintapäätöksessään valinnut Mestek Oy:n tarjouksen.

Hankintayksikkö on 28.6.2017 lähettänyt valittajalle tiedon hankintapäätöksestä sähköpostilla, jossa ei ole ollut liitetiedostoja. Sähköpostissa on ilmoitettu seuraavaa:

"Ternujoen sillan rakennusurakan toteuttajaksi valittiin Mestek Oy kokonaisurakkahinnalla 408 701,00 € (sis. alv)."

Valittaja on tiedustellut hankintayksiköltä perusteluita sähköpostitse ja myöhemmin samana päivänä hankintayksikkö on lähettänyt vastauksensa ja perustellut päätöstä seuraavasti:

"Hirvaan metsätien hoitokunta katsoo tekemänsä selvityksen perusteella, että Ykkös Infra Oy:llä ei ole taloudellisia ja teknisiä edellytyksiä työn suorittamiselle."

Markkinaoikeus toteaa, että valittajalle toimitetuista hankintapäätöstä koskevista sähköpostiviesteistä ei ole ilmennyt, millä perusteella hankintayksikkö on katsonut, ettei valittajalla ole ollut taloudellisia ja teknisiä edellytyksiä työn suorittamiselle. Viesteistä ei siten ole ilmennyt sellaisia perusteluja valittajan sulkemiselle tarjouskilpailusta, joiden perusteella valittaja olisi voinut asianmukaisesti arvioida päätöksen oikeellisuutta ja sitä, onko päätöksestä aihetta valittaa. Markkinaoikeudelle toimitetusta selvityksestä ei myöskään ilmene, että valittaja olisi saanut tiedokseen muutoksenhaun kohteena olevan varsinaisen hankintapäätöksen tai edellä mainitun 20.6.2017 päivätyn muistion muutoin kuin markkinaoikeuskäsittelyn yhteydessä asian tultua markkinaoikeudessa vireille.

Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole toimittanut valittajalle tiedoksi sellaista perusteltua hankintapäätöstä, jonka perusteella valittaja olisi voinut asianmukaisesti arvioida hankintamenettelyn oikeellisuutta ja oikeussuojan tarvettaan.

Niin kuin edellä on todettu, hankintayksikkö on kuitenkin ennen hankintapäätöksen tekemistä kokouksessaan 20.6.2017 arvioinut valittajan soveltuvuutta. Kyseisestä kokouksesta laaditun muistion mukaan valittajan soveltuvuudesta on todettu muun ohella, että ilmoitetut referenssit ovat harhaanjohtavasti henkilöiden, eivät yrityksen referenssejä. Tällä perusteella muistiossa on muun ohella todettu, että valittajan referenssit eivät ole olleet vaaditun mukaisia.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksesta on käynyt selvästi ilmi, että hankinnassa on ollut kysymys sillan purkamisesta ja uuden sillan rakentamisesta. Lisäksi hankintailmoituksesta on käynyt ilmi, että täyttääkseen soveltuvuutta koskevat tekniset edellytykset tarjoajan on tullut toimittaa referenssit vastaavista kohteista. Vaikka hankintailmoituksen sanamuoto on ollut epätäsmällinen vaadittujen referenssien määrän ja laajuuden suhteen, on hankintailmoituksen kokonaisuuden perusteella ollut selvää, että ehdokkaalla on tullut olla soveltuvuusvaatimukset täyttääkseen ainakin yksi siltaurakointiin liittyvä referenssi.

Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuutta koskevilla vaatimuksilla hankintayksikkö pyrkii varmistumaan urakoitsijan kyvystä toteuttaa hankinta. Saadun selvityksen perusteella valittaja ei ole ilmoittanut referensseikseen yrityksen itse toteuttamia referenssikohteita, vaan erään toisen yrityksen referenssejä, joihin valittajan henkilöstö on osallistunut. Tämän huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt virheellisesti, kun se on arvioinut, että nämä referenssit eivät osoita valittajayrityksen soveltuvuutta hankinnan toteuttamiseen. Siihen nähden, että valittajan osallistumishakemuksen referenssejä koskeva ilmoitus on ollut tulkinnanvarainen, hankintayksikön ei voida myöskään katsoa menetelleen virheellisesti, vaikka se on arvioinut valittajan soveltuvuuden uudelleen rajoitetun menettelyn siinä vaiheessa, kun tarjoukset on annettu.

Edellä todetulla tavalla hankintamenettely on ollut siltä osin virheellistä, kun hankintayksikkö ei ole toimittanut valittajalle sellaisia perusteluja, joiden perusteella valittaja olisi voinut arvioida hankintamenettelyn oikeellisuutta. Hankintayksikkö on kuitenkin voinut 20.6.2017 päivätyssä muistiossaan ja markkinaoikeudelle toimitetussa selvityksessään esittämillään perusteilla sulkea valittajan tarjouskilpailusta.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt asiassa siten hankintasäännösten vastaisesti, että asiassa tulisi harkittavaksi hankintalain 154 §:n 1 momentissa tarkoitetun seuraamuksen määrääminen. Vaatimus hyvitysmaksun määräämiseksi on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Valittajan vahingonkorvausvaatimus on jätetty tutkimatta ja hyvitysmaksua koskeva vaatimus on hylätty. Hankintayksikön menettely hankintapäätöksen tiedoksiannon suhteen on kuitenkin antanut valittajalle aiheen valittaa hankintapäätöksestä markkinaoikeuteen. Oikeudenkäynti on siten aiheutunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä.

Edellä todetun huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee oikeaksi, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan valittajalle aiheutuneet oikeudenkäyntikulut 750 eurolla lisättynä 2.000 euron oikeudenkäyntimaksulla eli yhteensä 2.750 eurolla.

Lopputulos

Markkinaoikeus jättää Ykkös Infra Oy:n vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta.

Markkinaoikeus hylkää valituksen pääasian osalta.

Markkinaoikeus velvoittaa Hirvaan Metsätien Tiekunnan korvaamaan Ykkös Infra Oy:n oikeudenkäyntikulut 2.750 eurolla.

MUUTOKSENHAKU

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Valitusosoitus on liitteenä.

Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Nina Korjus, Pertti Lenkkeri ja Jukka Koivusalo.

HUOMAA

Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 17.12.2018 taltionumero 5947.

 
Julkaistu 14.6.2018